楊其靜 吳海軍

一、引言

在1994年分稅制改革之后，財權和事權的不匹配導致地方政府不得不嚴重依賴其手中所掌握的國有建設用地出讓權。作為國有建設用地一級市場的壟斷供應者(1)《土地管理法》(1986)規(guī)定“縣級以上地方人民政府土地管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的土地的統(tǒng)一管理工作”并實行“國有土地有償使用制度”。隨后，《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(1990)進一步明確“土地使用權的出讓，由市、縣人民政府負責，有計劃、有步驟地進行”。從此，市縣政府成為了城市建設用地一級市場的供方壟斷者。盡管2019年修訂之后的《土地管理法》允許集體經(jīng)營性建設用在2020年1月1日后可進入市場，但也做了一系列嚴格規(guī)定以保證市縣政府的壟斷地位不會發(fā)生根本改變。，地方政府努力通過策略性出讓各種用途的土地來完成多重任務。一則，通過商服用地和住宅用地(以下簡稱“商住用地”)的收儲與出讓來開拓土地財政，為基礎設施建設、城市改造、招商引資等活動提供財力保障；二則，通過工業(yè)用地的收儲和策略性廉價出讓來構筑招商引資的利器。由于城市建設用地的經(jīng)濟價值巨大、牽涉社會各方的重大利益，影響非常廣泛，因此搞清楚地方政府的土地出讓行為及其后果具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。這不僅有利于我們準確把握不同用途土地所扮演的不同角色，而且有助于我們更深刻地理解中國地方政府行為的規(guī)律及其對中國經(jīng)濟社會運行的影響。由此已激發(fā)出大量優(yōu)秀的、富有啟發(fā)性的研究成果。

不過，受制于數(shù)據(jù)的可獲得性，學者們在很長一段時期只能勉強將《中國國土資源年鑒》(以下簡稱“《年鑒》”)中的“招拍掛”和“協(xié)議”土地出讓數(shù)據(jù)分別視為地方政府出讓“商住用地”和“工業(yè)用地”(2)雖然《年鑒》只有“工礦倉儲用地”數(shù)據(jù)而無單獨的“工業(yè)用地”數(shù)據(jù)，但前者的絕大部分為工業(yè)用地。比如，“中國土地市場網(wǎng)”數(shù)據(jù)顯示，在2007年的“工礦倉儲用地”之中，“工業(yè)用地”的宗數(shù)和面積占比分別高達94.79%和94.95%。的代理變量(比如，李學文、盧新海，2012；雷瀟雨、龔六堂，2014；范劍勇、莫家偉，2014；李力行等，2016)(3)李學文、盧新海(2012)沒有使用《年鑒》數(shù)據(jù)，而是1996—2007年A省縣市級的土地出讓數(shù)據(jù)。；然而，在中央政府分別于2002年和2006年強力推進商住用地和工業(yè)用地出讓的市場化改革之后(4)《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》(2002)規(guī)定從當年7月1日起，“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”；《國務院關于加強土地調(diào)控有關問題的通知》(2006)嚴厲要求“工業(yè)用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓”。由于相關文件明確要求地方政府必須將土地出讓的相關信息公示于中國土地市場網(wǎng)，而且要求對違規(guī)出讓土地追究領導人責任，因此這些改革措施普遍得到很好地執(zhí)行，盡管每次改革都經(jīng)歷了2年左右的過渡期。，所有用途的土地出讓市場上招拍掛占據(jù)了絕對主導地位，以至于曾經(jīng)相對合理的代理方法受到嚴峻挑戰(zhàn)。比如，《年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，在所有出讓土地中，招拍掛的面積占比從2003年的27.98%上升到2008年的83.94%；而且，在工礦倉儲用地中，該數(shù)值更是從2003年的4.71%上升到2008年的82.69%。

與此同時，學界普遍將“招拍掛”視為市場化的出讓手段，而將“協(xié)議”視為政府干預土地出讓市場的手段(比如，曹廣忠等，2007；陶然等，2007；羅必良、李尚蒲，2014；楊其靜等，2014；楊其靜、彭艷瓊，2015)。然而，《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)范(試行)》(2006)等文件對協(xié)議出讓的適用范圍作了嚴格且明確的規(guī)定，以至于《年鑒》數(shù)據(jù)顯示2008年工礦倉儲用地協(xié)議出讓的面積占比就已降到17.31%，并繼續(xù)逐年走低。這是否意味著，地方政府從此真的就放棄了對土地出讓市場的干預嗎？答案可能是“否”。事實上，即便忽視很少被采用的“招標”(5)由于招標通常采取綜合評價原則而非單一的價高者得原則，因此甲方需要在事前設計評價體系(多重指標及其權重)，并在事后組織專家進行評標。這就為相關當事方留下了很大的操作空間。正因如此，國家嚴格限制招標出讓國有建設用地的適用范圍。比如，《關于進一步落實工業(yè)用地出讓制度的通知》(2009)規(guī)定“對具有綜合目標或特定社會、公益建設條件，土地用途受嚴格限制、僅有少數(shù)單位或個人可能有受讓意向的工業(yè)用地”才可采取招標方式。再考慮到招標出讓的程序復雜，因此在現(xiàn)實中很少被使用。中國土地市場網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，2007—2017年間在所有的以招拍掛方式出讓的土地之中，招標的面積(宗數(shù))占比僅為1.42%(1.36%)。，地方政府仍然可在掛牌出讓之中享有很大的自由裁量權，因為掛牌通常不需要當場競價，除非掛牌期滿時仍有多個意愿競買人。

結果，在協(xié)議出讓受限后，掛牌便迅速成為了地方政府最青睞的土地出讓方式，盡管掛牌往往意味著較低的土地出讓價格(Cai et al.，2013；王媛，2016)，更多的腐敗和土地違法(陶坤玉等，2010；Cai et al.，2013)。比如，中國土地市場網(wǎng)(www.1andchina.com)(以下簡稱“市場網(wǎng)”)的數(shù)據(jù)顯示，在2007年所有商住和工業(yè)用地以拍賣和掛牌方式出讓的土地中，掛牌的面積占比和宗數(shù)占比分別高達83.51%和77.90%，且在之后年份中高居不下；而且，在2007—2017年間全國范圍內(nèi)商住用地(工業(yè)用地)拍賣和掛牌出讓土地的平均價格分別為2851.77萬元/公頃(271.63萬元/公頃)和1714.17萬元/公頃(212.35萬元/公頃)，即前者是后者的1.66倍(1.27倍)。另外，統(tǒng)計分析還發(fā)現(xiàn)，不同用途的土地在同一個城市政府手中，或者，同一種用途的土地在不同城市政府手中，掛牌出讓的占比存在顯著差異(見表1和圖1)?？上У氖牵两袢狈ξ墨I基于細分土地用途的可靠出讓數(shù)據(jù)來考察兩次土地市場化改革后地方政府的土地出讓策略，更不用說，關于不同用途土地出讓策略的互動關系。

鑒于此，本文從市場網(wǎng)收集整理了2007—2017年城市政府以拍賣和掛牌方式出讓工業(yè)用地、商住用地(進一步區(qū)分為商服用地和住宅用地)的面板數(shù)據(jù)；同時，參考經(jīng)濟地理學的相關研究成果，以城市到最近大港口的距離作為地理稟賦的一個測度——距離越短，城市地理稟賦越好，可獲取和調(diào)動的經(jīng)濟資源越多，因此從長期來看其面臨的政治經(jīng)濟壓力越小?；谶@些數(shù)據(jù)，本文系統(tǒng)地考察了城市政府以拍賣和掛牌方式出讓各種用途土地的策略及其相互關系。研究發(fā)現(xiàn)：地理稟賦越差，城市政府越傾向于以掛牌方式出讓工業(yè)用地，但越傾向于以拍賣方式出讓商住用地，尤其是其中的住宅用地；而且，隨著城市政府上年面臨的財政壓力、增長壓力或晉升壓力增加，上述效應往往還會被強化。進一步分析還發(fā)現(xiàn)：各種用途土地的出讓策略之間存在復雜的互動關系，而且這些互動關系還會因地理稟賦的不同而有所變化。

這些研究構成了本文主要的邊際貢獻：(1)首次使用更精確的、區(qū)分用途的土地出讓數(shù)據(jù)，比較系統(tǒng)地研究了2006年土地招拍掛改革之后，稟賦各異的城市政府以拍賣和掛牌方式出讓工業(yè)用地、商服用地、住宅用地的不同策略，以及這些策略的互動關系；(2)為地方政府高價出讓商住用地并低價出讓工業(yè)用地的假說，提供了一個更為直接的證據(jù)；(3)明確認識到，雖然商服用地與住宅用地均構成了土地財政的基石，但因商服用地具有類似工業(yè)用地的功能，其土地出讓策略與工業(yè)用地的出讓策略存在相似之處。這些研究可以加深我們對中國地方政府行為模式的理解。

本文余下部分安排如下：第二部分在梳理文獻的基礎上提出基本假說；第三部分針對基本假說給出計量模型并介紹數(shù)據(jù)情況；第四部分報告針對基本假說的回歸分析結果并進行穩(wěn)健性檢驗；第五部分進一步考察了財政壓力、增長壓力或晉升壓力對不同用途土地出讓策略的影響；第六部分進行拓展分析，考察城市政府中不同用途土地出讓策略的互動關系；最后為簡單的結論。

二、文獻綜述與基本假說

本文關注于2006年之后地方政府各種用途土地的出讓策略及其影響因素。由于2006年之后城市建設用地的協(xié)議出讓被限制在很小范圍而招拍掛出讓占據(jù)絕對主導地位，因此下面主要梳理那些考察地方政府招拍掛出讓策略的文獻。

(一)區(qū)分拍賣和掛牌出讓的相關研究

雖然招標、拍賣和掛牌常被視為三種性質(zhì)相似且高度市場化的土地出讓方式而被合并簡稱為“招拍掛”，但是，即便拋開很少被使用的招標，拍賣與掛牌之間其實存在著不可忽視的差異，哪怕兩者都遵循價高者得的原則。一則，拍賣要求多個合規(guī)的競買人當場公開競價，而掛牌并不需要當場競價，除非掛牌期限屆滿時仍有競買人愿意繼續(xù)競價；二則，掛牌允許在掛牌期限內(nèi)僅有一個合規(guī)的競買人報價，而且只要報價不低于底價就可成交。這意味著，相對于拍賣，掛牌賦予了地方政府相當大的自由裁量權，不僅可在事前為自己心儀的某個意愿競買人量身定制競買人條件，而且有機會在掛牌出讓過程中與相關競買人溝通。不過，硬幣還有另一面，即相對于拍賣，掛牌可能降低土地出讓價格(Cai et al.，2013；王媛，2016)，不利于獲取土地財政收入；而且，掛牌更有可能助長腐敗(Cai et al.，2013)、政企合謀(張莉等，2013)以及更多的土地違法(陶坤玉等，2010)，從而對地方官員的政績造成負面影響，甚至使其遭到黨紀國法的懲罰。總之，在這兩個效應的共同作用下，雖然掛牌取代了協(xié)議而成為地方政府干預土地出讓市場的最主要手段和最受歡迎的出讓方式，但地方政府也必須為拍賣出讓留下一定的空間。既然如此，一些新問題凸顯出來，即：對于不同用途的土地，地方政府在權衡利弊之后最終采取掛牌出讓的占比是否有差異？而且，這些差異是否會因地方政府的稟賦，所受壓力(財政壓力、增長壓力或晉升壓力)的不同而有所不同？

至今為止，針對上述問題的研究非常有限。較早的一份研究來自于Cai et al.(2013)。該文利用從www.landlist.cn獲得的2003—2007年間中國15個城市2302宗以拍賣或掛牌方式出讓的商住用地數(shù)據(jù)(6)Cai et al. (2013)宣稱土地出讓數(shù)據(jù)來自于土地主管部門的官方網(wǎng)站www.landlist.cn。不過，現(xiàn)在點擊該網(wǎng)址，實際鏈接是一家商用物業(yè)信息服務平臺“3房網(wǎng)”(https://land.3fang.com)。，在考察掛牌出讓所包含的腐敗問題的過程中發(fā)現(xiàn)：那些距離高速公路小于2.5公里的地塊有更高概率被拍賣；而且，相對于商服用地，城市政府更愿意以拍賣方式出讓住宅用地和商住混合用地。與本文最接近的當屬王媛、楊廣亮(2016)的研究。該文利用《年鑒》2003—2008年間城市政府拍賣和掛牌出讓土地的面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，城市地理稟賦越差，即到最近大港口或中心城市的直線距離越遠，掛牌土地面積占比(=掛牌面積/(掛牌面積+拍賣面積))就越高。由于他們將招拍掛視為商住用地的代理變量，因此上述回歸結果被解讀為：地理稟賦條件差的城市更傾向于干預商住用地出讓市場而低價出讓商住用地。然而，如前所言，該代理方法至少從2007年開始就變得很不可靠，以至于該文相關回歸結果的經(jīng)濟學含義并不明確。另一份研究來自于劉誠、楊繼東(2019)。他們利用從市場網(wǎng)獲取的2007—2014年“商品住宅用地”的城市面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)財政壓力促使城市更多地采用招標和拍賣方式出讓“商品住宅用地”，而增長壓力迫使其更多地以掛牌方式出讓“商品住宅用地”。雖然該文數(shù)據(jù)可靠且結論的經(jīng)濟含義清晰，但卻因其研究主題所限而未考察2006年之后地方政府工業(yè)用地和商服用地的出讓策略，更未考察不同用途土地出讓策略的互動關系。

總之，在經(jīng)歷了2002和2006年的兩次土地市場化改革后，地方政府的土地出讓策略已發(fā)生了重大變化，但至今還缺乏文獻來系統(tǒng)地考察2006之后的地方政府不同用途土地的出讓策略及其互動關系。

(二)基本假說

在中國特殊的分權體制下，地方領導面臨著復雜的政治經(jīng)濟壓力，其中包括：中國特色財政分權體制下財權與事權不匹配所導致的財政壓力和地方領導之間的晉升競爭以及與之相關的轄區(qū)間增長競爭。在1994年分稅制改革之后，出讓國有建設用地就成為了地方政府應對這些政治經(jīng)濟壓力的最有效工具——商住用地和工業(yè)用地分別構成了土地財政的基石和招商引資的利器。當然，一個城市政府采取何種土地出讓策略在很大程度上取決于其面臨的政治經(jīng)濟壓力的大小。

雖然特定時點上的城市領導所感受到的政治經(jīng)濟壓力與當時具體的財政收支狀況、經(jīng)濟增長狀況，以及其個人特征等因素相關，但一個城市政府長期所面臨的政治經(jīng)濟壓力很可能與其地理稟賦(7)經(jīng)濟地理學認為地理稟賦還和城市海拔、緯度、坡度，距離交通要塞、大江大河等有關。參考王媛、楊廣亮(2016)的研究，本文主要聚焦于地理距離對土地出讓方式的影響。密切相關，因為它在很大程度上決定了其可依賴的經(jīng)濟基礎、財力和吸引投資的能力。比如，很多研究已發(fā)現(xiàn)，距離最近大港口或中心城市較遠的城市面臨著先天的發(fā)展劣勢而出現(xiàn)市場潛力低、經(jīng)濟發(fā)展慢、生產(chǎn)效率低等現(xiàn)象(Krugman，1991；Fujita and Mori，1996；Bao et al.，2002；Black and Henderson，2003；Sachs，2003)；而且，中國也有類似結論(許政等，2010；陸銘、向寬虎，2012)。鑒于此，本文首先給出一些基本假設，集中討論城市地理稟賦對城市政府各種用途土地出讓策略的影響。

1.城市地理稟賦與城市政府工業(yè)用地的出讓策略

一宗工業(yè)用地的出讓不僅僅意味著城市政府可獲得一筆土地出讓金，更重要的是代表著一個新的工業(yè)投資項目。新工廠的投資建設不僅會直接拉高當期經(jīng)濟增長率，而且更意味著當?shù)乜衫酶鼜V泛的市場需求來擴張經(jīng)濟規(guī)模、就業(yè)機會和增加財政收入。因此，處于激烈晉升競爭之中的城市政府都渴望吸引到盡可能多的、與自身發(fā)展階段相適應的工業(yè)投資。與此同時，不同于商住用地之上的產(chǎn)業(yè)，工廠具體的地理位置通常并不會直接影響其產(chǎn)品的市場價值。這意味著，工廠所生產(chǎn)出來的工業(yè)產(chǎn)品通常并不具有某種區(qū)位壟斷性，因此工業(yè)企業(yè)必須與競爭對手在跨區(qū)域的市場中展開激烈的價格競爭。這一性質(zhì)使得工業(yè)投資者對影響投資和生產(chǎn)成本的因素非常敏感，比如：(1)工廠與主要市場之間的距離，因為這會影響生產(chǎn)和物流成本；(2)工廠周邊配套產(chǎn)業(yè)和基礎設施，因為這會影響到投入品的成本和便捷程度；(3)購地成本，因為這不僅會影響投資成本而且還會通過財務成本等形式去影響運營成本。

綜上分析可知：(1)雖然那些遠離主要的產(chǎn)品市場且配套設施較差的地區(qū)可能具有一定的勞動力和某些原材料的成本優(yōu)勢，但是在招商引資的競爭中通常處于劣勢；(2)對于大多數(shù)城市政府，尤其是稟賦條件欠佳的城市政府不太可能通過操控本地工業(yè)用地供給量來操土地的市場價格，因為招商引資競爭不僅存在于不同區(qū)域的城市之間而且還存在于區(qū)域內(nèi)相鄰城市之間。這些因素都迫使地理稟賦條件差的城市政府更加傾向于以掛牌方式出讓工業(yè)用地，以便于其通過向投資者提供個性化的土地價格和其他優(yōu)惠措施來盡力彌補自身稟賦條件的劣勢，更何況工業(yè)用地出讓金對財政貢獻有限。鑒于此，本文提出第一個可供檢驗的假說：

假說1：地理稟賦越差，城市政府就越傾向于掛牌出讓工業(yè)用地而使得掛牌比例越高。

2.城市地理稟賦與城市政府的商住用地出讓策略

雖然以市場化程度高的拍賣方式來出讓商住用地會抑制腐敗而損害某些地方官員的隱性收入(陶坤玉等，2010；Cai et al.，2013)，但對于地方政府的主要官員來說，良好的政治業(yè)績和仕途順利是更重要目標。這意味著，地方政府不僅要有足夠的財力來保證當?shù)毓倭朋w系的順暢運行，滿足重要的民生需要而維持社會穩(wěn)定，而且還要有足夠的財力來發(fā)展經(jīng)濟，防止自己在晉升競爭中處于不利地位。

在這種制度背景下，那些地理稟賦條件差的城市，其經(jīng)濟實力弱，財源有限而財政壓力大(8)根據(jù)本文統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，地理稟賦差(到最近大港口的直線距離高于中位數(shù))的城市政府的財政壓力(=(預算內(nèi)財政支出-預算內(nèi)財政收入)/GDP)在2007—2017年均值為0.10，而地理稟賦好的城市政府的財政壓力均值為0.06，二者相差1.67倍。同理，地理稟賦差的城市政府此期間吸引的外商實際投資額均值為33887.63萬元，而地理稟賦好的城市政府吸引的外商實際投資額均值為58167.78萬元，二者相差1.72倍。，因此會更加看重源于商住用地出讓所帶來的土地收益，進而更傾向于選擇拍賣的方式出讓商住用地。一則，相較于掛牌，拍賣更能夠增加商住用地的出讓收入，緩解財政壓力。二則，這些城市政府高價出讓商住用地土地的收入可被用于提高交叉補貼的力度，進一步降低工業(yè)用地的出讓價格和提高城市基礎設施建設強度，從而彌補稟賦條件不足所導致的招商引資劣勢(陶然等，2009；范劍勇、莫家偉，2014；鄭思齊等，2014；葛揚、岑樹田，2017)。三則，也是最重要的因素，即商住用地通常都具有區(qū)域壟斷性而享有區(qū)位租金，因此只要不脫離土地的市場價值，高價出讓商住用地通常并不會阻礙投資，甚至還有利于吸引投資，因為以公開透明的拍賣方式出讓商住用地可減少政府不必要的干預和潛在的腐敗行為。因此，本文傾向于認為地理稟賦越差，城市政府就越傾向于以拍賣、而不是掛牌的方式出讓商住用地。

到目前為止，本文延續(xù)了一個既有文獻慣常采用的一個隱含假設，即：商服用地與住宅用地都屬于經(jīng)營性用地，具有區(qū)位壟斷性而無本質(zhì)性區(qū)別，因此地方政府不會采取不同的出讓策略。然而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，該假設可能變得不太符合現(xiàn)實。簡單來說，雖然住宅用地及其之上的物業(yè)在建成之后可為相關居民提供持續(xù)的居住服務并且有可能帶動周邊商業(yè)發(fā)展，但在通常情況下本身并不直接提供商業(yè)服務，以至于對當?shù)氐木蜆I(yè)、GDP和稅收的貢獻比較有限。因此，對城市政府來說，具有很強區(qū)位壟斷性的住宅用地主要貢獻是在土地出讓和物業(yè)交易環(huán)節(jié)帶來土地出讓金及相關稅費。

與住宅用地不同，商服用地及其上面的物業(yè)可持久性地提供商業(yè)服務，從而為當?shù)爻掷m(xù)性地提供大量的就業(yè)機會、GDP和稅收。當然，只要它們主要服務于本地市場，就與住宅用地一樣具有很強的區(qū)位壟斷性，進而城市政府仍然可采取拍賣方式出讓商服用地，以最大化土地出讓金及相關稅費。不過，為了使項目能夠快速順利推進，且在長遠上更有利于就業(yè)、GDP和稅收，城市政府往往希望邀請那些有品牌且資金實力雄厚的開發(fā)商。更為重要的是，隨著信息技術的發(fā)展和交通物流便利程度的提高，信息、人員、資金、商品的跨區(qū)域流動增強，以至于很多第三產(chǎn)業(yè)企業(yè)所服務的對象不再局限于當?shù)兀敲嫦蚋髤^(qū)域市場，甚至全國和全球市場。在此情形下，很多商服項目變得與工業(yè)項目相似，適宜的投資地點不僅不唯一，甚至數(shù)量眾多，以至于商服用地的區(qū)位壟斷性大大弱化。這就導致很多商服用地具有了工業(yè)用地的性質(zhì)，成為那些追求晉升和本地經(jīng)濟增長的城市官員招商引資的工具。此時，城市官員更愿意以掛牌方式出讓商服用地，以便于為自己心儀的投資者提供土地價格及其他的優(yōu)惠條件。比如，表1數(shù)據(jù)顯示，2007—2017年間，商服用地的掛牌面積或宗數(shù)占比的均值分別為86.50%和82.88%，明顯高于住宅用地的76.61%和74.02%。

綜上所述，本文進一步提出如下假說：

假說2：地理稟賦越差，城市政府就越傾向于以拍賣方式出讓商住用地而使得掛牌出讓比例越低，并且這種效應主要體現(xiàn)在“住宅用地”之中。

三、模型設計和數(shù)據(jù)

(一)模型設計

為了考察在工業(yè)用地和商住用地出讓過程中，不同的地方政府是否會采取不同的出讓策略及其作用機制。本文以城市到最近大港口或中心城市的直線距離作為城市地理稟賦的一個測度。由于該變量并不隨時間改變，因此面板固定效應模型并不適用于本文。鑒于那些研究城市間空間關系的文獻常常采用OLS回歸(Dobkins and Ioannides，2001；Black and Henderson，2003；許政等，2010；王媛、楊廣亮，2016)，故本文在基準模型中也采用普通OLS回歸。此外，本文還采用面板隨機效應(RE)模型和Hausman-Taylor模型進行穩(wěn)健性檢驗。具體而言，本文設計了如下基準模型：

G_propct=α+βDis_portc+λXct-1+δyeart+εct

(1)

其中，G_propct表示城市c在t年特定用途土地的掛牌面積占比(Ga_propct)，或者，掛牌宗數(shù)占比(Gn_propct)。本文最感興趣的解釋變量是城市的地理稟賦，即到最近大港口(上海、深圳、天津)的直線距離Dis_portc，或者到最近中心城市的直線距離Distancec(9)沿用許政等(2010)的做法，中心城市是指1990年非農(nóng)業(yè)人口達到150萬以上的14個城市(北京、哈爾濱、天津、沈陽、大連、南京、廣州、成都、上海、西安、太原、長春、武漢、重慶)。不過，通常認為該指標的質(zhì)量遜于城市距離最近大港口的直線距離。，其系數(shù)反映了城市地理稟賦對城市政府掛牌出讓工業(yè)用地、商住用地的影響。yeart是年份虛擬變量，用以控制那些影響所有樣本的時間因素，如宏觀經(jīng)濟政策、經(jīng)濟周期等。εct為誤差項。

Xct-1表示其他一些可能影響被解釋變量的控制變量。借鑒已有文獻，控制變量主要包括：(1)人均GDP的對數(shù)(llnpgdp)，刻畫一個城市的經(jīng)濟發(fā)展水平；(2)以(預算內(nèi)財政支出-預算內(nèi)財政收入)/GDP(ldeficit)衡量城市所面臨的財政壓力；(3)年末總人口的對數(shù)(llnpop)，刻畫一個城市的人口規(guī)模；(4)第三產(chǎn)業(yè)GDP占比(lter_rat)，刻畫城市的產(chǎn)業(yè)結構；(5)城市固定資產(chǎn)投資占GDP占比(r_linvest)，刻畫城市的投資強度；(6)人均實際使用外資金額的對數(shù)(llnfdi)，刻畫政府間引資競爭程度；(7)土地出讓總面積對數(shù)(lnarea)，衡量土地規(guī)模效益對出讓方式選擇的影響；(8)人均道路面積的對數(shù)(llnroad)，衡量城市的基礎設施(交通)稟賦；(9)人均醫(yī)生數(shù)量的對數(shù)(llnhealth)，刻畫城市的公共醫(yī)療稟賦。由于地方政府土地出讓規(guī)劃一般是提前做出的，因此在模型中將lnarea之外的控制變量滯后1期。

(二)數(shù)據(jù)來源和描述性統(tǒng)計

本文以地級和副省級城市為研究對象，但因相關經(jīng)濟數(shù)據(jù)缺失而不含巢湖市、畢節(jié)市、銅仁市、伊春市、三亞市、昭通市、麗江市、海東市、固原市和拉薩市等10個城市。土地出讓數(shù)據(jù)來自中國土地市場網(wǎng)。本文使用爬蟲軟件收集了2007—2017年間全國出讓的180多萬宗土地的詳細信息，比如：供地的城市政府、地塊坐落、地塊面積、土地用途、出讓方式等。整理這些數(shù)據(jù)，最終獲得2007—2017年間275個城市工業(yè)用地和商住用地的拍賣和掛牌出讓面板數(shù)據(jù)。

關于地理距離變量，本文使用基于經(jīng)緯度計算的各城市人民政府所在地與最近大港口或中心城市人民政府所在地之間的直線距離。城市層面的經(jīng)濟數(shù)據(jù)來源于歷年《中國城市統(tǒng)計年鑒》的市轄區(qū)經(jīng)濟數(shù)據(jù)。市委書記的特征數(shù)據(jù)來自于人民網(wǎng)、新華網(wǎng)公布的領導簡歷。表1中列出了主要變量的定義和相關描述性統(tǒng)計。

從表1可知，2007—2017年間，在全國范圍內(nèi)，商住用地和工業(yè)用地的掛牌面積或宗數(shù)占比都很高，而且工業(yè)用地尤其明顯，無論是宗數(shù)還是面積比例，均在95%以上。這說明，在工業(yè)用地中，地方政府普遍偏向于掛牌出讓。然而，工業(yè)用地的掛牌面積或宗數(shù)占比的標準差分別為12.21和11.70，說明不同城市之間，工業(yè)用地的掛牌面積或宗數(shù)占比存在較大差異。更有意思的是，商住用地的掛牌占比的標準差要遠大于工業(yè)用地。這說明商住用地間的掛牌占比的地區(qū)差異要遠大于工業(yè)用地。

表1 2007-2017年主要變量統(tǒng)計描述

那么，不同地理稟賦的城市商住用地中的掛牌占比差異如何呢？在工業(yè)用地中是否也表現(xiàn)出類似差異呢？

首先來觀察工業(yè)用地的掛牌出讓的情況。根據(jù)距離最近大港口的直線距離是否高于中位數(shù)而對城市進行分組(10)本文將各城市到最近大港口(上海、深圳、天津)的直線距離進行分組，高于中位數(shù)(557.08千米)的城市定義為地理稟賦差的組，不高于中位數(shù)(557.08千米)的城市定義為地理稟賦好的組。，即那些距離小于等于中位數(shù)的城市屬于地理稟賦好的組別，而那些距離大于中位數(shù)的城市屬于地理稟賦差的組別。圖1顯示，2007—2017年間，除2008年比較特殊外，相對于地理稟賦好的城市，那些地理稟賦差的城市的平均工業(yè)用地掛牌面積占比要明顯高一些。事實上，將掛牌面積占比替換為掛牌宗數(shù)占比，也能得到類似圖1的圖(備索)。這初步支持假說1的猜想。

圖 1 2007—2017年不同地理稟賦城市的工業(yè)用地掛牌面積占比

與工業(yè)用地的情況類似，本文也統(tǒng)計了2007—2017年間各城市商住用地的掛牌面積占比的均值變化情況(見圖2)。從圖2中發(fā)現(xiàn)與圖1相反的現(xiàn)象，即：2007—2017年間，相對于地理稟賦好的城市，那些地理稟賦差的城市的平均商住用地掛牌面積占比明顯要低很多。同樣的，將掛牌面積占比替換為掛牌宗數(shù)占比，也能得到類似圖2的圖(備索)。這初步支持假說2的猜想。

圖 2 2007—2017年不同地理稟賦城市的商住用地掛牌面積占比

總之，通過上述描述性統(tǒng)計分析本文可形成這樣一個初步判斷，即：在工業(yè)用地和商住用地出讓市場上，同一個城市政府對掛牌出讓的偏好程度存在明顯差異。具體來說，相對于地理稟賦好的城市，那些地理稟賦差的城市政府在出讓工業(yè)用地時更偏好于掛牌方式，而在出讓商住用地時更偏好于拍賣方式。接下來，本文進行更嚴謹?shù)挠嬃糠治觥?/p>

四、基本假說的回歸分析

(一)地理稟賦、土地用途與土地出讓策略

首先，以工業(yè)用地的掛牌面積占比(Ga_prop_i)作為被解釋變量，以到最近大港口的直線距離(Dis_port)作為解釋變量進行式(1)的回歸，相關的回歸結果見表2。表2的(1)列只控制年份固定效應，不控制任何其他變量，其回歸結果與假說1所預期的方向一致，即：針對工業(yè)用地，Dis_port的回歸系數(shù)顯著為正。不過，這種結果可能受到城市其他變量的影響，因此有必要在(1)列回歸的基礎上控制城市人均GDP的對數(shù)(llnpgdp)等變量。(2)列的結果顯示回歸系數(shù)仍然為正且在1%水平下顯著。隨后，再以商住用地的掛牌面積占比(Ga_prop_sz)作為被解釋變量，重復上述回歸而得到(3)和(4)列。結果顯示：與工業(yè)用地完全相反，在商住用地樣本中Dis_port的回歸系數(shù)顯著為負。

以上結果說明，一個城市到最近大港口的直線距離越遠，就越傾向于以掛牌方式出讓工業(yè)用地和以拍賣方式出讓商住用地。以(2)和(4)列為例，城市到最近大港口的距離上升100km，工業(yè)用地掛牌面積占比增加0.29%，而商住用地掛牌面積占比降低1.16%。

表2 地理稟賦與土地出讓方式選擇(掛牌面積占比)

現(xiàn)在，再將商住用地進一步區(qū)分為商服用地和住宅用地。(5)～(8)列的回歸結果顯示：Dis_port對于商服用地的回歸系數(shù)不顯著，但對于住宅用地的回歸系數(shù)顯著為負。其中，(8)列Dis_port的回歸系數(shù)表明，城市到最近大港口的距離上升100km，住宅用地掛牌面積占比顯著降低1.78%。地理稟賦對商住用地出讓方式的影響主要體現(xiàn)在住宅用地中而不在商服用地中。假說1和2成立。

除此之外，觀察表2的(2)和(4)列，一些控制變量對城市政府以掛牌方式出讓工業(yè)用地和商住用地的影響，尤其是異質(zhì)性影響也值得關注。比如，隨著人均GDP(llnpgdp)和第三產(chǎn)業(yè)占比(lter_rat)的增加，城市政府會變得更喜歡以掛牌方式出讓商住用地，但卻對以掛牌方式出讓工業(yè)用地無顯著影響。其中可能的原因是：隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，第三產(chǎn)業(yè)，尤其是那些服務于大區(qū)域的現(xiàn)代服務業(yè)成為發(fā)達城市競逐發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，因此提供各種個性化優(yōu)惠政策來吸引這些產(chǎn)業(yè)的投資者；但這并未削弱各地對制造業(yè)，尤其是更高級產(chǎn)業(yè)的爭奪。

(二)穩(wěn)健性檢驗

為確保上述結果的可靠性，本文做了如下穩(wěn)健性檢驗。

第一，將被解釋變量“掛牌面積占比”替換為“掛牌宗數(shù)占比”并重復類似表2的回歸。表3的相關回歸結果與表2基本一致，即：Dis_port對于工業(yè)用地的回歸系數(shù)均顯著為正，但對于商住用地的回歸系數(shù)顯著為負；同時，Dis_port對于商服用地的回歸系數(shù)不顯著，但對于住宅用地的回歸系數(shù)顯著為負。

表3 地理稟賦與土地出讓方式選擇(掛牌宗數(shù)占比)

第二，改變模型設定。首先，將表2的(2)、(4)、(6)和(8)列的模型改為隨機效應模型(RE)(11)面板數(shù)據(jù)一般使用固定效應模型(FE)或隨機效應(RE)模型來檢驗不同模型對研究結論影響的穩(wěn)定性。然而，正如前文所述，由于城市到最近大港口的距離不隨時間改變，因此，本文無法使用固定效應模型(FE)。但我們可以使用隨機效應(RE)模型來進行檢驗。王媛、楊廣亮(2016)也采用了類似的做法進行穩(wěn)健性檢驗。，而分別以不同用地的掛牌面積占比作為被解釋變量。相關回歸結果見表4(1)、(3)、(5)和(7)列。其次，為防止未觀測的城市個體效應與地理距離變量相關而引起的內(nèi)生性問題，本文采用Hausman-Taylor估計方法(12)該方法的基本原理是利用模型中其他外生變量的組內(nèi)和組間變異產(chǎn)生工具變量，從而解決上述內(nèi)生性問題(Hausman and Taylor，1981)。在此處，距最近大港口的直線距離變量和土地出讓總面積的對數(shù)變量可能與影響掛牌比例的無法觀測的個體效應相關?；貧w結果通過了Hausman檢驗，說明工具變量的選擇是有效的。，得到表4的(2)、(4)、(6)和(8)列。另外，將被解釋變量替換為掛牌宗數(shù)占比并重復類似表4的回歸(備索)。無論采取哪種方法，回歸結果與表2基本一致。

表4 地理稟賦與土地出讓方式選擇(改變模型設定)

第三，考慮解釋變量的變化。使用城市到最近中心城市的直線距離(Distance)替換解釋變量Dis_port，進行類似表2的(2)、(4)、(6)和(8)列的回歸，而相應的回歸結果見表5的(1)、(3)、(5)和(7)列。此時，Distance的系數(shù)均不顯著而暗示其可能并不是一個測度城市地理稟賦的好指標。不過，為了消除Distance的影響，本文在上述回歸分析中添加控制變量Distance而得到表5的(2)、(4)、(6)和(8)列?；貧w結果顯示，Dis_port對掛牌面積占比的效應影響依然顯著。另外，將被解釋變量替換為掛牌宗數(shù)占比并重復類似表5的回歸，結果基本不變(備索)。

表5 地理稟賦與土地出讓方式選擇(變更解釋變量)

第四，剔除副省級城市和省會城市樣本，因為這些城市地位往往比較特殊。表6中(1)、(3)、(5)和(7)列為剔除15個副省級城市樣本，表6中(2)、(4)、(6)和(8)列為進一步剔除省會城市，然后重新進行類似表2(2)、(4)、(6)和(8)列的回歸。顯然，在表6中Dis_port的回歸系數(shù)均支持表2的結論。另外，將被解釋變量替換為掛牌宗數(shù)占比并重復類似表6的回歸，所得結果不變(備索)。

表6 地理稟賦與土地出讓方式選擇(剔除特殊城市)

第五，剔除特殊年份的樣本。工業(yè)用地的招拍掛改革始于2006年，但因改革力度很大而在客觀上存在著一個政策執(zhí)行的過渡期，以至于2007—2008年城市政府土地出讓數(shù)據(jù)行為還有些異常(見圖1)。因此，本文剔除2007和2008年的數(shù)據(jù)，重復表2的回歸，得到表7，回歸結果不變。另外，將被解釋變量替換為掛牌宗數(shù)占比并重復類似表7的回歸，結果不變(備索)。

表7 地理稟賦與土地出讓方式選擇(剔除2007和2008年數(shù)據(jù))

總之，上述一系列穩(wěn)健性分析表明假說1和2是穩(wěn)健的，即：城市的地理稟賦越差，城市政府就越傾向于以掛牌方式出讓工業(yè)用地，而越傾向于以拍賣方式出讓商住用地，尤其是住宅用地。

五、財政和增長壓力對土地出讓策略的影響

雖然地理稟賦因素在長期中塑造了一個城市基本的社會經(jīng)濟態(tài)勢，影響了當期的、包括當?shù)卣趦?nèi)的各個行為主體的行為，但是特定城市政府在特定的時期也面臨著一些特殊的政治經(jīng)濟壓力。如前所言，中國的地方政府面臨著財政壓力、經(jīng)濟增長壓力和晉升壓力。因此，有必要進一步考察這些壓力如何與地理稟賦相互作用來影響城市政府的土地出讓策略。

(一)理論分析

如前所言，那些距離最近大港口的城市通常經(jīng)濟社會發(fā)展相對遲緩，不僅財源有限而且在招商引資競爭中往往處于劣勢。此時，若某些因素導致那些地理稟賦劣勢的城市政府的財政支出增加，或者，基于一般經(jīng)濟活動的財政收入下降(13)現(xiàn)實中，可以導致本地產(chǎn)業(yè)受損的因素可能有很多，比如：當期氣候異常、嚴重的自然災害、周期性經(jīng)濟衰退、國家環(huán)保政策、產(chǎn)能管控措施以及緊縮性的貨幣和財政政策。，則城市政府所面臨的財政壓力將增大。這將迫使這些城市政府更加倚重來自于商住用地的土地出讓金，因此更希望以拍賣方式出讓商住用地。與此同時，嚴峻的財政壓力使得該城市政府難以為投資者提供配套投資或者直接的投資獎勵，這些城市政府不得不更加傾向于以掛牌的方式出讓工業(yè)用地，以便為潛在的意愿工業(yè)投資者提供個性化的廉價土地和其他承諾。鑒于此，本文提出假說3。

假說3:隨著財政壓力的增大，那些地理稟賦差的城市政府會進一步增強工業(yè)用地掛牌出讓和商住用地拍賣出讓的力度。

同樣如前所言，那些地理稟賦差的城市往往在招商引資競爭中處于不利地位而更多地依賴掛牌方式廉價出讓工業(yè)用地來吸引投資。若這些城市在某個時期的經(jīng)濟增長率下滑，則這些城市政府會感受到更大的經(jīng)濟增長壓力。需要注意的是，與財政壓力不同，城市主要官員感受到的經(jīng)濟增長壓力，其背后是晉升競爭壓力。此時，一方面，經(jīng)濟增長壓力或晉升壓力大的城市政府很有可能更多地以拍賣的方式出讓商住用地，獲得高額的土地出讓金來反哺投資。另一方面，他們會加大掛牌出讓工業(yè)用地的比例，以靈活的方式向潛在的意愿工業(yè)投資者提供個性化廉價工業(yè)用地和其他承諾，來吸引更多的工業(yè)投資，從而有效緩解經(jīng)濟增長壓力，甚至增加自己的晉升機會。鑒于此，本文提出假說4。

假說4:隨著增長壓力或晉升壓力的增大，那些地理稟賦差的城市政府會進一步增強工業(yè)用地掛牌出讓和商住用地拍賣出讓的力度。

(二)回歸分析

為了檢驗假說3和4，本文在式(1)的基礎上構造式(2)：

G_propct=α+β1Dis_portc+β2Zct-1+β3(Zct-1×Dis_portc)+λXct-1+δyeart+εct

(2)

其中，Zct-1表示城市政府c在上一年面臨的財政壓力、增長壓力或者晉升壓力。具體而言，財政壓力采用兩種指標，即ldefictct(=(預算內(nèi)財政支出-預算內(nèi)財政收入)/GDP)；ldefict1ct(=(預算內(nèi)財政支出-預算內(nèi)財政收入)/與預算內(nèi)財政收入)。同時，借鑒楊繼東、楊其靜(2016)的研究，以城市當年GDP增速與上一年GDP增速之差(lgrowthct)來衡量經(jīng)濟增長壓力，其數(shù)值越大，經(jīng)濟增長壓力越小。此外，考慮一屆政府的法定任期為5年而任職時間超過2年(大于等于3年)的市委書記承受著比較大的晉升壓力，本文以市委書記任職時間是否超過2年(tenure_3ct)來衡量官員的晉升壓力(14)之所有選擇市委書記任期而非市長任期作為代理變量，主要在于地方政府的重大決策是在書記辦公會上形成，再以政府名義發(fā)布，因此市委書記的個人特征會對地方政府的土地出讓行為具有重要影響(楊繼東、楊其靜，2016)。，如果書記任職時間大于等于3，則tenure_3ct為1，反之為0。

在此，本文最感興趣的是交互項(Zct-1×Dis_portc)的系數(shù)β3。該系數(shù)反映地理稟賦對掛牌比例的效應是否隨著上一年城市財政壓力、經(jīng)濟增長壓力或者官員晉升壓力的變化而變化。根據(jù)上面的理論分析，本文預期：若Zct-1=ldefictct或ldefict1ct，則β3對于商住用地顯著為負，而對于工業(yè)用地顯著為正；若Zct-1=lgrowthct，則β3對于商住用地顯著為正，而對于工業(yè)用地顯著為負；若Zct-1=tenure_3ct，則β3對于商住用地顯著為負，而對于工業(yè)用地顯著為正。

1.財政壓力與土地出讓策略

關于財政壓力如何影響城市政府土地出讓策略的相關回歸結果見表8。其中，(1)和(2)列以工業(yè)用地掛牌面積占比(Ga_prop_i)作為被解釋變量，回歸結果顯示：無論是以ldeficit還是ldeficit1作為財政壓力的測度指標，其與Dis_port的交互項系數(shù)均顯著為正；而且，在加入交互項后，Dis_port的系數(shù)不再顯著。相應的，(3)和(4)列以商住用地掛牌面積占比(Ga_prop_sz)作為被解釋變量，回歸結果顯示：兩種財政壓力的測度指標與Dis_port的交互項系數(shù)都顯著為負；而且，在加入交互項后，Dis_port的系數(shù)不再顯著?？梢?，上述回歸結果支持假說3，即：隨著財政壓力的增大，城市到最近大港口距離會提高(降低)工業(yè)用地(商住用地)掛牌出讓比例的效應會被進一步增強。

表8 地理稟賦、財政壓力與土地出讓方式選擇(掛牌面積占比)

此外，將商住用地進一步區(qū)分為商服用地和住宅用地，探討這兩種用地中地理稟賦和財政壓力的交互作用。本文進行類似(3)和(4)列的回歸，得到表8的(5)～(8)列。結果顯示：在商服用地中，兩種財政壓力的測度指標與Dis_port的交互項系數(shù)均不顯著((5)和(6)列)；然而，在住宅用地中，兩種財政壓力的測度指標與Dis_port的交互項系數(shù)均顯著未負((7)和(8)列)。這表明，隨著財政壓力的增大，城市到最近大港口距離會降低掛牌出讓比例的效應主要體現(xiàn)在住宅用地中，而在商服用地中沒有顯著影響。最后，將被解釋變量替換為掛牌宗數(shù)占比并重復類似表8的回歸，結果基本不變(備索)。

2.經(jīng)濟增長和晉升壓力與土地出讓策略

經(jīng)濟增長和晉升壓力影響城市政府土地出讓策略的回歸分析結果見表9。其中，(1)和(3)列分別以工業(yè)用地和商住用地的掛牌面積占比作為被解釋變量，前者的交互項(lgrowth×Dis_port)系數(shù)顯著為負，而后者的交互項(lgrowth×Dis_port)系數(shù)不顯著。這表明，當保增長壓力增大時，那些地理稟賦差的城市政府會加大掛牌出讓工業(yè)用地的力度，但不會加大拍賣出讓商住用地的力度。

表9(2)和(4)列以市委書記任期是否超過2年(tenure_3)作為晉升壓力的測度，并分別以工業(yè)用地和商住用地的掛牌面積占比作為被解釋變量。交互項(tenure_3×Dis_port)的系數(shù)在(2)列中不顯著，但在(4)列中顯著為負。這表明，隨著市委書記晉升壓力的增大，雖然地理稟賦差的城市可能已無力進一步提高工業(yè)用地掛牌出讓比例，但卻會提高商住用地拍賣出讓的比例。

此外，本文進一步將商住用地區(qū)分為商服用地和住宅用地，相應的回歸結果顯示：(1)在商服用地中，增長壓力和晉升壓力的測度指標與Dis_port的交互項系數(shù)均不顯著(表9(5)和(6)列)；(2)在住宅用地中，雖然交互項(lgrowth×Dis_port)的系數(shù)仍然不顯著(表9(7)列)，但交互項(tenure_3×Dis_port)的系數(shù)顯著為負(表9(8)列)。這表明，雖然隨著增長壓力和晉升壓力的增大，那些地理稟賦差的城市并不會進一步顯著提高商服用地的拍賣比例，但隨著晉升壓力的增大，那些地理稟賦差的城市政府將趨向于進一步提高住宅用地拍賣出讓的比例。

最后，本文還將被解釋變量替換為掛牌宗數(shù)占比，重復類似表9的回歸，結果基本不變(備索)。由此可見，假說4的預測大部分成立；而且，這些回歸結果似乎暗示，在地方政府眼里，盡管商服用地的出讓也能給地方政府帶來巨額土地財政收入，但其所承擔的功能更接近于工業(yè)用地而不是住宅用地。

表9 地理稟賦、經(jīng)濟增長和晉升壓力與土地出讓方式選擇(掛牌面積占比)

六、拓展分析：各種用途土地出讓策略的互動

前文已證明，城市地理稟賦越差，城市政府越傾向于以掛牌方式出讓工業(yè)用地，而以拍賣方式出讓商住用地，尤其是住宅用地。不過，本文還想知道：一個城市政府的各種用途土地的出讓策略有何聯(lián)系？

(一)商住用地出讓策略對工業(yè)用地出讓策略的影響

如前所述，在特定年份城市政府主要是依賴商住用地，尤其是住宅用地所形成的土地財政資金來交叉補貼工業(yè)用地及其招商引資活動；同時，不同城市政府的稟賦條件不同，承受的政治經(jīng)濟壓力也不同，尤其是對增長的渴望程度不同，從而工業(yè)用地與商服用地出讓策略之間的關系可能因城市而異。鑒于此，本文在式(1)的基礎上設計式(3)：

Ga_propcti=α+η1Dis_portc+η2Ga_propctj+η3(Ga_propctj×Dis_portc)+λXct-1+δyeart+εct

(3)

其中Ga_propcti表示城市c在t年工業(yè)用地掛牌出讓的面積占比，而Ga_propctj表示城市c在t年土地j的掛牌出讓面積占比，其中j可以表示商住用地(sz)、商服用地(sf)或住宅用地(zz)。本文主要關注交互項(Ga_propctj×Dis_portc)的系數(shù)η3。

相關的回歸結果見表10的(1)～(3)列。結果顯示：在三種情況中，交互項系數(shù)均在1%的水平下顯著為負。這表明：隨著城市提高包括商服用地和住宅用地在內(nèi)的商住用地拍賣面積比例，城市到最近大港口距離提高工業(yè)用地掛牌出讓比例的效應會被進一步增強。此外，將解釋變量和被解釋變量均替換為掛牌宗數(shù)占比，進行類似表10(1)～(3)列的回歸。交互項系數(shù)方向和顯著性與表10(1)～(3)一致(備索)。回歸結果穩(wěn)健。

(2)住宅用地出讓策略對商服用地出讓策略的影響

現(xiàn)在，再來考察住宅用地和商服用地出讓策略之間的關系。前文分析已表明，在城市政府眼中，不同于住宅用地，商服用地不僅是土地財政的重要來源，而且還承擔著與工業(yè)用地類似的功能——通過商服用地的低價出讓來發(fā)展城市服務業(yè)，尤其是可提供跨區(qū)域的服務業(yè)，從而能夠為當?shù)氐慕?jīng)濟增長、就業(yè)和稅收做出巨大貢獻。因此，也有必要考察不同城市政府的住宅用地出讓策略對商服用地掛牌出讓策略的影響。為此，本文以城市c在t年商服用地的掛牌面積占比(Ga_prop_sf)代替式(3)中的Ga_propcti，以住宅用地的掛牌面積占比(Ga_prop_zz)代替式(3)中的Ga_propctj。

相關的回歸結果見表10的(4)列。結果確實與表10的(1)～(3)列相似，即交互項(Ga_prop_zz×Dis_port)系數(shù)顯著為負。這表明：隨著城市提高住宅用地拍賣面積占比，城市到最近大港口距離提高商服用地掛牌出讓占比的效應會被進一步增強。此外，將解釋變量和被解釋變量均替換為掛牌宗數(shù)占比，進行類似表10(4)列的回歸。交互項系數(shù)方向和顯著性與表10(4)列一致(備索)?；貧w結果穩(wěn)健。

表10 不同用地間的互動性行為(掛牌面積占比)

總之，上述回歸結果顯示：對于那些地理稟賦較差，綜合政治經(jīng)濟壓力大的城市政府，如果能夠通過拍賣方式出讓更多的商住用地，尤其是住宅用地而獲得更多的土地出讓金，則其會更積極地以掛牌方式出讓工業(yè)或商服用地進行招商引資。

七、結論

在經(jīng)歷了2002年商住用地市場化改革，尤其是2006年工業(yè)用地市場化改革后，之前被視為政府操控土地出讓市場的協(xié)議出讓被壓縮到了很小范圍；相反，被視為市場化出讓方式的招拍掛占據(jù)了絕對主導地位。然而，這并不意味著地方政府失去了對國有建設用地出讓市場的干預渠道，因為相對于拍賣出讓，掛牌出讓仍然在土地出讓過程中為城市政府留下了比較大的自由處置權。鑒于此，本文以掛牌和拍賣出讓土地中掛牌出讓的占比來識別城市政府干預土地出讓市場的強度，并利用從中國土地市場網(wǎng)獲得的2007—2017年城市政府掛牌和拍賣出讓土地的面板數(shù)據(jù)，比較系統(tǒng)地考察了城市政府對不同用途土地出讓市場的干預程度，以及不同城市政府之間的出讓策略差異及其互動關系。

本文首先指出，雖然以招拍掛方式出讓國有建設用地的制度已基本確立，但是城市政府更傾向于以掛牌而不是拍賣的方式出讓國有建設用地，而且該現(xiàn)象在工業(yè)用地中表現(xiàn)尤為明顯。隨后，更嚴謹?shù)幕貧w分析表明：相對于地理稟賦好的城市，那些地理稟賦差的城市更多地以拍賣方式出讓商住用地，尤其是其中的住宅用地，而更多地以掛牌方式出讓工業(yè)用地。進一步分析還發(fā)現(xiàn)：(1)財政壓力的增大會促使那些地理稟賦差的城市政府更大幅度地提高工業(yè)用地掛牌出讓的占比和商住用地，尤其是住宅用地拍賣出讓的占比；與之不同，(2)雖然經(jīng)濟增長壓力的增大也會促使那些地理稟賦差的城市政府更大幅度地提高工業(yè)用地掛牌出讓的占比，但對于提高商住用地拍賣出讓的占比似乎無顯著影響；(3)若城市所面臨的晉升壓力增大，則劣勢地理稟賦城市提高商住用地拍賣出讓比例的效應會被強化，但提高工業(yè)用地掛牌出讓比例的效應不會受到顯著影響。(4)在商住用地內(nèi)部，商服用地更多地呈現(xiàn)出工業(yè)用地的特點，而使得城市政府出讓商服用地的策略不同于住宅用地。具體來說，如果一個城市的地理稟賦較差，財政壓力和晉升壓力較大，那么，這些城市政府將更傾向于以拍賣的方式出讓住宅用地。但是這種關系在商服用地中不成立。

另外，本文還考察了城市政府不同用途用地出讓策略的互動關系。研究發(fā)現(xiàn)：(1)隨著城市提高商住用地(無論是商服用地還是住宅用地)的拍賣面積比例，地理稟賦差的城市提高工業(yè)用地掛牌出讓比例的效應會被進一步增強。(2)隨著城市提高住宅用地的拍賣面積比例，地理稟賦差的城市提高商服用地掛牌出讓比例的效應會被進一步增強。

這些實證結果表明，對于城市政府而言，不同用途的土地具有不同的功能，即：具有區(qū)位壟斷性的商住用地構成了土地財政的基石，而那些缺乏區(qū)位壟斷性的工業(yè)用地是城市政府參與招商引資競爭及晉升競爭的利器。正因為此，城市政府會根據(jù)自身稟賦條件而對不同用途土地采取不同的出讓策略。相對于地理稟賦好的城市，那些地理稟賦差的城市政府財源有限，面臨的財政壓力較大，因此更渴望通過拍賣出讓商住用地，特別是其中的住宅用地來獲取更多的土地出讓金。這不僅可以緩解財政壓力，還可以為城市基礎設施建設或廉價的工業(yè)用地出讓活動提供交叉補貼，為招商引資競爭助力。同時，這些城市政府也不得不更嚴重偏好于以掛牌方式出讓工業(yè)用地，以便為潛在的意愿投資者提供個性化的廉價工業(yè)用地和其他承諾。

雖然本文的分析表明城市政府的土地出讓行為是理性選擇的結果，但是這并不意味著城市政府的所有土地出讓行為都有利于最大化社會福利。事實上，大量的研究已表明，以非公開透明的市場化方式出讓土地，很容易導致土地違法、腐敗、過度投資、環(huán)境污染和投資項目的低質(zhì)量等負效應。因此，有必要規(guī)范或者限制城市政府掛牌出讓的行為。當然，為了防止或者緩解城市政府在土地出讓過程中的扭曲行為，不僅需要調(diào)整中央地方之間財權和事權的分配，以便緩解城市政府，尤其是那些地理稟賦條件差的城市政府的財政壓力，而且還需要優(yōu)化地方官員的政績考核機制。