摘要：在鄉(xiāng)村振興背景下，資源下鄉(xiāng)成為普遍趨勢(shì)，且項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)愈發(fā)趨于經(jīng)營(yíng)村莊。地方政府基于發(fā)展目標(biāo)的政績(jī)考核，將項(xiàng)目資源集中投放到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等項(xiàng)目，圍繞鄉(xiāng)村景觀化打造的項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)由此呈現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)向。這種經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)向形成項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的經(jīng)營(yíng)邏輯，具體而言，地方政府通過資源的持續(xù)性輸入打造亮點(diǎn)，借助行政力量對(duì)村級(jí)組織的替代主導(dǎo)村級(jí)發(fā)展，并利用招商引資對(duì)鄉(xiāng)村景觀進(jìn)行資本公司化運(yùn)作，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊的整體性經(jīng)營(yíng)。但其經(jīng)營(yíng)實(shí)踐卻帶來項(xiàng)目資源的供需脫嵌，導(dǎo)致下鄉(xiāng)資源被資本攫取，同時(shí)引發(fā)私人爭(zhēng)利意識(shí)，造成村民脫域，瓦解村莊公共性，在此過程中村治主體的更替與村級(jí)組織的邊緣化也不斷弱化村級(jí)治理能力，導(dǎo)致村級(jí)治理脫嵌。從資源下鄉(xiāng)視角觀察，發(fā)現(xiàn)這一治理困境是由下鄉(xiāng)資源內(nèi)在發(fā)展導(dǎo)向的異化所致，項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)具有特定發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展要求，但其發(fā)展導(dǎo)向在地方政府的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)中被異化成為發(fā)展而發(fā)展的唯發(fā)展論傾向?；诖?，項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)應(yīng)立足村莊與村民本位，通過激活基層治理實(shí)現(xiàn)下鄉(xiāng)資源的發(fā)展目標(biāo)，以治理促發(fā)展，在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的同時(shí)推動(dòng)城鄉(xiāng)有機(jī)融合與一體化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目資源下鄉(xiāng);地方政府;經(jīng)營(yíng)村莊;村級(jí)治理脫嵌

中圖分類號(hào)：F320.1? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2021）06-0010-10

收稿日期：2021-02-02DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2021.06.02

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（18CZZ037）

作者簡(jiǎn)介：盧青青，女，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)學(xué)、基層治理。

一、問題的提出在工業(yè)化起步階段，農(nóng)村支持城市的發(fā)展戰(zhàn)略奠定了中國(guó)工業(yè)化和城市化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但也帶來城鄉(xiāng)之間的發(fā)展分化，“三農(nóng)”問題突出。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以后，中國(guó)實(shí)行“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的反哺農(nóng)業(yè)政策，國(guó)家資源開始向農(nóng)村傾斜，及至黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，圍繞鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，國(guó)家大量資源投放農(nóng)村，資源下鄉(xiāng)持續(xù)推進(jìn)。因此，如何利用資源下鄉(xiāng)推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能否有效落地、中國(guó)社會(huì)發(fā)展能否順利轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

當(dāng)前依托財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資源下鄉(xiāng)，其資金大多是以“專項(xiàng)資金”或“項(xiàng)目資金”的名義下?lián)艿?，也即俗稱的項(xiàng)目資源[1]。這類資源因其專項(xiàng)性被規(guī)定使用主體和用途，并通過項(xiàng)目制的形式以保證中央政府意圖的有效貫徹，重塑國(guó)家治理體制[2]。但是項(xiàng)目資源試圖以上級(jí)發(fā)包形成自上而下的控制，卻在地方打包與村級(jí)抓包過程中形成了自下而上的反控制[3]。這一反控制與地方政府自利性目的結(jié)合，使得資源下鄉(xiāng)呈現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性特點(diǎn)，其旨在通過經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目資源實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊的經(jīng)營(yíng)，“經(jīng)營(yíng)村莊”成為資源下鄉(xiāng)的普遍趨勢(shì)[4]，這一方面是項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的發(fā)展導(dǎo)向等形勢(shì)要求所致，另一方面也是地方政府自主性策略行為的結(jié)果，既有研究主要側(cè)重對(duì)后者的考察。

基層政府作為“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”[5]，其經(jīng)營(yíng)行為大致經(jīng)歷了從“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”“經(jīng)營(yíng)土地”到“經(jīng)營(yíng)村莊”的轉(zhuǎn)變?！敖?jīng)營(yíng)企業(yè)”主要發(fā)生在20世紀(jì)80年代，在“分灶吃飯”的財(cái)政體制激勵(lì)下地方政府大肆興辦企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由此異軍突起，學(xué)界主要從利益結(jié)構(gòu)視角分析政企關(guān)系及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府利用非正式社會(huì)關(guān)系資源等“關(guān)系合同”降低交易成本，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展[6]，這成為理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的一個(gè)視角。與此同時(shí)，地方政府的經(jīng)營(yíng)角色和行為也被學(xué)者所關(guān)注，在此利益結(jié)構(gòu)分析視閾中，地方政府從“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”轉(zhuǎn)變[7]，及至分稅制改革后逐漸興起的“經(jīng)營(yíng)土地”現(xiàn)象更進(jìn)一步凸顯政府的謀利型經(jīng)營(yíng)角色，也即地方政府發(fā)展土地、財(cái)政和金融三位一體的城鎮(zhèn)化機(jī)制為攫取土地利益，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收益最大化[8]。與“放水養(yǎng)魚”的經(jīng)營(yíng)企業(yè)時(shí)期不同，經(jīng)營(yíng)土地是在財(cái)政體制約束下的地方政府自利行為，這種既利用國(guó)家體制資源又規(guī)避體制約束的行為塑造的地方利益壟斷集團(tuán)，帶來了基層治理困境[9]。由此，學(xué)界研究對(duì)象從政企關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檠氲仃P(guān)系，研究視角也從利益結(jié)構(gòu)分析轉(zhuǎn)向制度體制分析。在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的高密度資源下鄉(xiāng)階段，地方政府趨于經(jīng)營(yíng)村莊，經(jīng)營(yíng)場(chǎng)域從城市轉(zhuǎn)入農(nóng)村，經(jīng)營(yíng)手段從體制外轉(zhuǎn)向體制內(nèi)，其在獲取項(xiàng)目收益和績(jī)效加分的同時(shí)也將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到自身[4]。因此，有學(xué)者指出地方政府當(dāng)前的經(jīng)營(yíng)行為并非出于單純的主動(dòng)謀利，而是制度體制的倒逼，尤其是項(xiàng)目制下政府間權(quán)責(zé)關(guān)系的清晰化倒逼下級(jí)政府通過經(jīng)營(yíng)行為予以應(yīng)對(duì)[10]。也有學(xué)者認(rèn)為地方政府的經(jīng)營(yíng)行為可能出于公益目的，其作為“公益經(jīng)營(yíng)者”所產(chǎn)生的治理困境不是地方利益侵蝕所致，而是“權(quán)責(zé)失調(diào)”所誘發(fā)[11]。

既有對(duì)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象的研究從利益結(jié)構(gòu)分析轉(zhuǎn)向制度體制分析，研究的關(guān)注點(diǎn)也從經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向社會(huì)治理，豐富了我們對(duì)此問題的理解。但既有研究依然存在不足，其基本是圍繞地方政府角色與行為展開論述，利益結(jié)構(gòu)視角將經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象及其治理問題歸咎于地方政府的謀利取向，制度分析雖然試圖從更為客觀的科層體制層面探尋結(jié)果，但仍未脫離地方政府這一解釋框架。地方政府作為經(jīng)營(yíng)主導(dǎo)者是主要變量，卻也存在明顯不足：其解釋不了為什么地方政府無論是出于公益目的還是私利目的都會(huì)產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)行為，以及為什么在不同階段地方政府的經(jīng)營(yíng)面向不同。這就意味著地方經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象并不單純受制于地方政府的政權(quán)性質(zhì)或制度行為，而應(yīng)該放在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與治理轉(zhuǎn)型的階段性特征中去考察?；诖耍疚脑噲D從鄉(xiāng)村振興階段的資源下鄉(xiāng)本身去思考地方政府的經(jīng)營(yíng)村莊行為。地方政府將項(xiàng)目資源用于其經(jīng)營(yíng)行為與項(xiàng)目資源的發(fā)展要求和使用導(dǎo)向具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，由此塑造地方政府經(jīng)營(yíng)村莊趨勢(shì)，這一經(jīng)營(yíng)行為推動(dòng)項(xiàng)目資源的經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)向，從而造成項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的基層治理困境。在此意義上，本文擱置政府角色或行為的二元判斷，通過對(duì)地方政府經(jīng)營(yíng)行為的考察，探究這種在落地過程中發(fā)生明顯經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向的項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)在村莊社會(huì)場(chǎng)域中是如何實(shí)踐的，地方政府如何對(duì)其經(jīng)營(yíng)以及其經(jīng)營(yíng)實(shí)踐對(duì)村級(jí)治理產(chǎn)生何種影響等，由此重新反思項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的問題與定位。

本文材料來源于筆者2020年7月在鄂西北江市（縣級(jí)市）水鎮(zhèn)河村按照學(xué)術(shù)慣例，本文所涉及的地名、人名均做匿名化處理。 展開的為期20天的田野調(diào)查。水鎮(zhèn)轄區(qū)面積558平方公里，占全市版圖面積的1/4，人口只有5萬(wàn)多人，下轄28個(gè)行政村。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期水鎮(zhèn)依靠西瓜特產(chǎn)稅地方財(cái)政充足，稅費(fèi)取消以后就變成依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的吃飯財(cái)政。河村位于水鎮(zhèn)東北部，是全鎮(zhèn)距離縣城最近的村。全村共計(jì)6個(gè)村民小組，總?cè)丝? 169人，527戶，耕地面積1.26萬(wàn)畝，戶均耕地面積20～30畝，土地資源充裕，20世紀(jì)90年代以來該村發(fā)展西瓜種植，戶均年收入在10～20萬(wàn)元。但村莊的變化是從2016年打造美麗鄉(xiāng)村、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游開始，依托國(guó)家項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)，圍繞村莊自然資源和土地資源進(jìn)行的村莊經(jīng)營(yíng)，在改變村莊面貌的同時(shí)也重塑著村級(jí)治理，本文即是在此基礎(chǔ)上的思考。

二、鄉(xiāng)村景觀化打造與項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)向

國(guó)家大量資源下鄉(xiāng)不僅要解決資源使用的合法性問題，也要解決資源使用的有效性問題，尤其是用于村莊發(fā)展建設(shè)的專項(xiàng)資源如何切實(shí)帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展是關(guān)鍵。為此，鄉(xiāng)村旅游等鄉(xiāng)村景觀化打造成為項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)謀求鄉(xiāng)村發(fā)展的普遍趨勢(shì)，在此過程中項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)也趨于向經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)向。

（一）鄉(xiāng)村景觀化打造與項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的經(jīng)營(yíng)實(shí)踐

在鄉(xiāng)村振興階段，以鄉(xiāng)村景觀化打造為依托的經(jīng)營(yíng)村莊成為項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的主要實(shí)踐場(chǎng)所。所謂經(jīng)營(yíng)村莊即地方政府依托項(xiàng)目資源，最大化動(dòng)員體制內(nèi)資源集中打造一個(gè)村莊，使村莊成為一個(gè)產(chǎn)品，以涉農(nóng)公共資源的持續(xù)輸入維持其產(chǎn)出，典型的如發(fā)展鄉(xiāng)村旅游[4]。國(guó)家公共資源被集中投放到一個(gè)村莊，經(jīng)營(yíng)村莊成為項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的主要實(shí)踐樣態(tài)，這一樣態(tài)盡管是地方政府的經(jīng)營(yíng)結(jié)果，卻在客觀上塑造了項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的經(jīng)營(yíng)性。從村莊選擇到資源投入再到市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)等，項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)在地方政府的運(yùn)作下完成了對(duì)村莊的整體性經(jīng)營(yíng)。

具體到河村，河村發(fā)展鄉(xiāng)村旅游具有一定的偶然性，但其作為經(jīng)營(yíng)對(duì)象則是被事先選定的。2015年在全省統(tǒng)籌下，各地開始建設(shè)美麗鄉(xiāng)村示范點(diǎn)，當(dāng)時(shí)的水鎮(zhèn)黨委書記與市政協(xié)駐點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)選中了河村。河村具有明顯的區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)：首先，河村是距離江市最近的村，只有15公里路程，“從市里一下高速就到河村了”，省道的經(jīng)過也為其提供便利;其次，河村位于水庫(kù)上游，河流穿村而過，緊鄰河流的黎家灣（自然灣）農(nóng)民多數(shù)搬出，舊房保存完整，具備得天獨(dú)厚的自然條件;再者，河村村“兩委”班子都是干了一二十年的老干部，村班子穩(wěn)定，村級(jí)治理也相對(duì)較好。由此，河村被選定為美麗鄉(xiāng)村示范點(diǎn)。但是河村正式納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)范疇還需要獲得上級(jí)政府認(rèn)可。在河村被確定為經(jīng)營(yíng)對(duì)象后，駐點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)和鎮(zhèn)黨委書記邀請(qǐng)市委書記前來視察，獲得市委書記的肯定后，河村即被納入全市規(guī)劃中，及至2016年被評(píng)定為省級(jí)美麗鄉(xiāng)村示范村。此年河村獲得300萬(wàn)項(xiàng)目資源進(jìn)行初級(jí)打造，2017年水鎮(zhèn)通過招商引資吸引本鎮(zhèn)外出資本發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，2018年開始正式運(yùn)營(yíng)。當(dāng)前河村以黎家灣為主體實(shí)現(xiàn)了舊房改造、路面整治、河道修繕、廣場(chǎng)建設(shè)以及漫水橋、風(fēng)車、吊橋、游步棧道等的打造，國(guó)家項(xiàng)目資源已投入兩千多萬(wàn)，景點(diǎn)初具規(guī)模。其經(jīng)營(yíng)主要以打造好的兒童樂園、采摘園為載體，加上少數(shù)村民興辦農(nóng)家樂，吸引周邊縣市游客參觀游玩。作為江市最早打造的景點(diǎn)之一，因當(dāng)?shù)毓俜郊懊襟w等的廣泛宣傳，河村的旅游打開了本地市場(chǎng)。2019年江市將河村納入全市河?xùn)|片區(qū)鄉(xiāng)村振興示范區(qū)的三個(gè)支撐點(diǎn)之一，進(jìn)一步加大項(xiàng)目資源投入，河村成為全市的樣板村，引來其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)效仿。

但實(shí)際上，河村當(dāng)前階段的打造仍是比較基礎(chǔ)性的，目前地方政府和資本仍在加大投入，且為提升競(jìng)爭(zhēng)力，地方政府和下鄉(xiāng)資本都在盡力創(chuàng)新、延伸。尤其是地方政府不僅繼續(xù)加大投入，而且對(duì)資本高度讓利。盡管目前其能夠創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值仍不明朗，甚至面臨較高市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，但是這也不妨礙地方政府不計(jì)成本投入。在此意義上，鄉(xiāng)村景觀打造下的經(jīng)營(yíng)村莊行為，對(duì)地方政府而言其對(duì)項(xiàng)目顯性的利益收益預(yù)期不大，而是具有很強(qiáng)的政績(jī)亮點(diǎn)打造的意圖。

（二）項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的發(fā)展要求與經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)向

客觀上，河村作為普通農(nóng)村，并沒有極具特色的旅游資源，其鄉(xiāng)村旅游事實(shí)上是被打造出來的。這一打造過程即是地方政府經(jīng)營(yíng)村莊的過程，也即地方政府把村莊顯性的自然資源作為商品，依托國(guó)家項(xiàng)目資源的輸入進(jìn)行產(chǎn)品化打造和商業(yè)化經(jīng)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)村莊成為地方政府運(yùn)作國(guó)家項(xiàng)目資源的主要經(jīng)營(yíng)策略，由此導(dǎo)致項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向。這一轉(zhuǎn)向與地方政府的政績(jī)導(dǎo)向有關(guān)，而其政績(jī)目標(biāo)與項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的發(fā)展導(dǎo)向具有內(nèi)在契合性，是項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的發(fā)展要求塑造的。由此，項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)向看似地方政府經(jīng)營(yíng)的結(jié)果，實(shí)質(zhì)卻是項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)自身塑造的。

晉升錦標(biāo)賽體制將我國(guó)地方官員納入政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)中，各地官員極力打造政績(jī)工程以謀求晉升[12]。項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)背景下，政策執(zhí)行的體制環(huán)境更加集權(quán)，加劇了地方政府之間的橫向競(jìng)爭(zhēng)，地方政府只有通過集中資源經(jīng)營(yíng)村莊、打造亮點(diǎn)，向上級(jí)政府傳達(dá)更為強(qiáng)烈的政績(jī)信號(hào)才能緩解政績(jī)晉升壓力[13]。河村鄉(xiāng)村景觀化打造作為地方政府的政績(jī)工程，地方干部旨在通過經(jīng)營(yíng)村莊以更快地打造亮點(diǎn)，凸顯政績(jī)。水鎮(zhèn)副書記也直言：“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興中最速成、最易被上面看到的。”當(dāng)然，地方政府之所以選擇集中資源經(jīng)營(yíng)村莊來謀求政績(jī)與地方吃飯財(cái)政的資源約束有關(guān)。以江市為例，2019年全市所能統(tǒng)籌的鄉(xiāng)村振興資金只有1億元，2018-2019年給重點(diǎn)的十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各發(fā)放500萬(wàn)的鄉(xiāng)村振興啟動(dòng)資金，但是這筆錢若均衡分配就很難發(fā)揮顯著成效。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能將相關(guān)項(xiàng)目資源進(jìn)行整合打包集中投放到一個(gè)村莊以謀求政績(jī)。

政績(jī)晉升作為政治激勵(lì)是通過績(jī)效考核實(shí)現(xiàn)的，政績(jī)目標(biāo)考核體系影響地方政府的政績(jī)觀和經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向。在鄉(xiāng)村振興的資源下鄉(xiāng)時(shí)期，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展成為地方的重要?jiǎng)?chuàng)建工作，在績(jī)效考核中占據(jù)較大比例，這就誘導(dǎo)地方政府圍繞考核目標(biāo)展開。以水鎮(zhèn)為例，鄉(xiāng)村振興作為全市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）考核中的重要板塊，占據(jù)全部考核體系中20%的權(quán)重，而在鄉(xiāng)村振興板塊的考核明細(xì)中，村居環(huán)境整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)又占據(jù)其中50%的權(quán)重。不僅如此，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中示范試點(diǎn)創(chuàng)建等樣板工程打造是最顯著的加分項(xiàng)，具體見表1。

從表1可以看出，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，示范創(chuàng)建工作是最根本的加分項(xiàng)，而相關(guān)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與人居環(huán)境整治的問題也是明確的減分項(xiàng)。盡管加減的分值只有幾分甚至零點(diǎn)幾分，但在激烈的考核排名中，小數(shù)點(diǎn)后幾位往往是拉開名次的關(guān)鍵[14]。排名靠前者還有獎(jiǎng)勵(lì)資金，比如河村在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中就額外獲得30萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)資金。

更進(jìn)一步，這一績(jī)效考核指標(biāo)是由國(guó)家項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的使用導(dǎo)向和發(fā)展要求所形塑。用于村莊發(fā)展建設(shè)的項(xiàng)目資源多屬于“戴帽資源”，使用主體和用途均被限定，具有明確的使用導(dǎo)向，這一使用導(dǎo)向多用于村莊發(fā)展建設(shè)，這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展要求。鄉(xiāng)村振興的二十字方針中首當(dāng)其沖的即是“產(chǎn)業(yè)興旺”，推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，鄉(xiāng)村景觀化打造的經(jīng)營(yíng)行為恰是迎合這種發(fā)展要求的結(jié)果，而下鄉(xiāng)資源的發(fā)展面向也為地方政府借助發(fā)展名義進(jìn)行資源的經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)向提供了合法性支持。

簡(jiǎn)言之，項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)呈現(xiàn)出以鄉(xiāng)村景觀化打造為基礎(chǔ)的經(jīng)營(yíng)村莊實(shí)踐，這一經(jīng)營(yíng)實(shí)踐從根本上來說是在項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的內(nèi)在發(fā)展要求倒逼下地方政府謀求政績(jī)晉升行為的結(jié)果，項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)也由此發(fā)生了經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)向。

三、經(jīng)營(yíng)村莊：項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的實(shí)踐策略與機(jī)制

項(xiàng)目資源的發(fā)展要求與地方政府的晉升需要相結(jié)合推動(dòng)了項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)向，經(jīng)營(yíng)村莊成為資源下鄉(xiāng)的經(jīng)營(yíng)實(shí)踐，但是地方政府如何利用項(xiàng)目資源進(jìn)行村莊經(jīng)營(yíng)有待進(jìn)一步考察。經(jīng)營(yíng)村莊作為項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的經(jīng)營(yíng)實(shí)踐，其經(jīng)營(yíng)策略是在經(jīng)營(yíng)過程中展開的，在此意義上，經(jīng)營(yíng)村莊本身也成為項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的實(shí)踐機(jī)制。以下從資源輸入、組織運(yùn)作和公司經(jīng)營(yíng)三個(gè)層面展開論述。

（一）資源堆積與持續(xù)輸入

資源是撬動(dòng)村莊經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)，通過經(jīng)營(yíng)將一個(gè)村莊打造起來并投入運(yùn)營(yíng)，需要大體量的資金投入。在地方財(cái)政資源緊缺情況下，項(xiàng)目資源成為地方政府可利用的資源基礎(chǔ)。用于村莊發(fā)展建設(shè)的項(xiàng)目資源多被鎖定用途，即所謂專款專用，地方政府需要對(duì)下鄉(xiāng)資源進(jìn)行整合以集中投放，其整合下鄉(xiāng)資源的彈性空間取決于資源的項(xiàng)目制供給制度。將項(xiàng)目制引入市場(chǎng)機(jī)制和技術(shù)理性目的是試圖強(qiáng)化自上而下的權(quán)力控制，從而保證中央意圖的有效貫徹，但是資源要投放到最需要的地方就只能采用差異化的特殊分配方式而非普惠式供給，國(guó)家無力與分散小農(nóng)打交道，對(duì)其進(jìn)行精準(zhǔn)的差異化識(shí)別，只能放權(quán)給地方政府，這就導(dǎo)致項(xiàng)目申報(bào)、審批的技術(shù)規(guī)范流于形式[15]。不僅如此，以獎(jiǎng)代補(bǔ)和項(xiàng)目配套制度進(jìn)一步強(qiáng)化了資源的等級(jí)化分配與地方的變通性執(zhí)行。地方政府往往通過對(duì)各種項(xiàng)目資源的捆綁、打包和再組織，使之成為一種綜合工程，以實(shí)現(xiàn)其更為宏大的整體性發(fā)展目標(biāo)[3]。

立足水鎮(zhèn)河村的經(jīng)營(yíng)實(shí)踐，在資源的變通執(zhí)行中其主要采用了三種方式：資源整合與集中投放、資源堆積與重復(fù)打造、資源持續(xù)輸入與政治兜底。

首先，資源整合與集中投放。河村被確定為經(jīng)營(yíng)對(duì)象后，即獲得300萬(wàn)元美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金，2017年及以后的資金主要是整合的鄉(xiāng)村振興資源。雖然江市重點(diǎn)的10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均獲得普惠式的500萬(wàn)元啟動(dòng)資金，但是江市政府在配置資源時(shí)仍會(huì)在兼顧公平之外進(jìn)行重點(diǎn)布局，留出一部分資源投放到亮點(diǎn)村，這樣河村2020年就額外申請(qǐng)到了500萬(wàn)元。因此，整合資源是第一步，集中投放是第二步，這也是資源約束下的最佳選擇。

其次，資源堆積與重復(fù)打造。要維持典型村的亮點(diǎn)需要重復(fù)創(chuàng)建，這一方面是領(lǐng)導(dǎo)班子更替的新政績(jī)需求，另一方面也是橫向競(jìng)爭(zhēng)的倒逼。河村作為全市較早打造的美麗鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村旅游示范點(diǎn)，被市域周邊各地效仿，效仿過程中請(qǐng)的都是同一家規(guī)劃設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，都是一個(gè)模式復(fù)制的，大大降低了河村的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，為此河村只能做內(nèi)涵提升。地方政府準(zhǔn)備請(qǐng)北京的畫家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行藝術(shù)小景和文化墻打造，把河村向“藝術(shù)村落”方面延伸。水鎮(zhèn)在征得市里同意后就開始規(guī)劃，并計(jì)劃利用集體建設(shè)用地入市清理出的70多畝土地建設(shè)特色村居，以吸引畫家等資本進(jìn)入。在此重復(fù)打造和創(chuàng)建中，資源不斷堆積，河村目前獲得不低于5 000萬(wàn)的國(guó)家財(cái)政投入，這是其他村莊無法相比的。

此外，資源的持續(xù)輸入與政治兜底。一個(gè)村莊借助密集的資源投入可以在短期內(nèi)被打造出來，但并不意味著其投入的完結(jié)，還要持續(xù)不斷地投入以維持運(yùn)營(yíng)。表2顯示，河村自2016年創(chuàng)建美麗鄉(xiāng)村以來直到目前仍在持續(xù)不斷擴(kuò)大投入，這些投入多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要做內(nèi)涵提升還需要更大的資源投入。資源的分步驟、持續(xù)性輸入既是地方政府基于項(xiàng)目收益和風(fēng)險(xiǎn)控制考量的策略性選擇[4]，在某種程度上也是被動(dòng)之舉。地方政府利用下鄉(xiāng)資源經(jīng)營(yíng)村莊，并將其打造為亮點(diǎn)與自身政績(jī)高度捆綁，變成一個(gè)政績(jī)工程，只要政績(jī)考核存在，其作為地方的政治性任務(wù)就持續(xù)獲得關(guān)注，即使經(jīng)營(yíng)不佳也要政治兜底。

（二）行政下沉與組織替代

一般中西部普通農(nóng)業(yè)型村莊在人口外流背景下多處于維持樣態(tài)，項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)與經(jīng)營(yíng)村莊的實(shí)踐倒逼村莊從維持型村莊向發(fā)展型村莊轉(zhuǎn)變，這就不僅對(duì)村級(jí)組織的治理能力提出高要求，對(duì)村干部的發(fā)展思路和發(fā)展能力也提出較高要求。但事實(shí)上，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊的村干部通常是老干部擔(dān)任，其發(fā)展眼光和發(fā)展思路很難跟上時(shí)代需求與政策要求，也往往難以讓上級(jí)滿意。為此，在項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中，地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是高度參與的。隨著行政力量深度下沉和嵌入，作為村莊法人代表的村級(jí)組織逐漸被替代并扮演協(xié)調(diào)、輔助角色，村班子成員也開始注入年輕的新鮮血液。

河村的項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)實(shí)踐實(shí)則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)的，在村級(jí)開發(fā)建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為開發(fā)和經(jīng)營(yíng)主體替代了村級(jí)組織主導(dǎo)其發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城建投融資公司及其下設(shè)的旅游公司作為第三方介入村級(jí)開發(fā)建設(shè)中，在前期的土地征收與流轉(zhuǎn)工作中，農(nóng)戶的工作雖交由村級(jí)負(fù)責(zé)，但征收和流轉(zhuǎn)上來的土地資源卻歸鎮(zhèn)級(jí)公司統(tǒng)籌，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃土地用途。鄉(xiāng)鎮(zhèn)將收儲(chǔ)上來的土地資源按照鄉(xiāng)村旅游的建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行功能劃分，分批招商引資，在招商之前土地流轉(zhuǎn)租金等是由政府負(fù)擔(dān)。由此，在村莊建設(shè)發(fā)展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過行政力量的下沉將村民和村級(jí)組織邊緣化，替代村級(jí)組織成為經(jīng)營(yíng)主體，村級(jí)組織作為輔助性實(shí)施主體，發(fā)展任務(wù)被行政主導(dǎo)。不僅如此，為推動(dòng)村莊發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部吸引返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生進(jìn)入村“兩委”班子以適應(yīng)亮點(diǎn)村的發(fā)展要求。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政力量的直接介入，客觀上保證了上級(jí)政策意圖能有力貫徹，同時(shí)其更高層次的統(tǒng)籌也有利于實(shí)現(xiàn)村莊經(jīng)營(yíng)的整體性。因此，項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的村莊經(jīng)營(yíng)形塑出的鎮(zhèn)級(jí)主導(dǎo)、村級(jí)輔助的二元經(jīng)營(yíng)主體模式是中西部農(nóng)村在資源有限、發(fā)展能力約制下的必然選擇，只有當(dāng)村莊打造完成，“不容易反彈，比較固定了”，鎮(zhèn)級(jí)才會(huì)逐步退出經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，由村級(jí)組織承擔(dān)經(jīng)營(yíng)。

（三）招商引資與公司經(jīng)營(yíng)

資源整合集中投入及其疊加效應(yīng)奠定村莊經(jīng)營(yíng)的資源基礎(chǔ)，行政力量的直接介入有力地推動(dòng)了村莊打造的快速完成，但是被打造的鄉(xiāng)村景觀如何實(shí)現(xiàn)有效經(jīng)營(yíng)是這一政績(jī)亮點(diǎn)持續(xù)的關(guān)鍵，而單純依靠村級(jí)組織很難實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在繁重的治理任務(wù)下不可能只圍繞一個(gè)村莊。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是村級(jí)組織都不擅長(zhǎng)鄉(xiāng)村旅游的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，因此引入市場(chǎng)力量，將經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)外包成為經(jīng)營(yíng)村莊持續(xù)發(fā)展的主要機(jī)制?；诖耍l(xiāng)村景觀化的經(jīng)營(yíng)打造雖是地方政府利用項(xiàng)目資源形塑的，但村莊經(jīng)營(yíng)的真正主體卻是下鄉(xiāng)資本，其經(jīng)營(yíng)方式是公司化經(jīng)營(yíng)。

地方政府招商引資來的下鄉(xiāng)資本經(jīng)營(yíng)村莊主要有兩種方式：一種是資本老板直接進(jìn)入村“兩委”班子，作為村治主體運(yùn)用其市場(chǎng)資源和經(jīng)營(yíng)能力，將村莊作為整體進(jìn)行公司化經(jīng)營(yíng)[16]。此時(shí)資本老板與村書記的身份是重疊的，村級(jí)組織與資本公司也是高度嵌入的[17]。這種模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以采用行政包干制將村莊的開發(fā)、經(jīng)營(yíng)等全部交由村級(jí)組織執(zhí)行，基于富人與能人性質(zhì)的村書記不僅能實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊的有效經(jīng)營(yíng)，還能防止矛盾外溢，但其結(jié)果可能導(dǎo)致村級(jí)的寡頭治理。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不完全政權(quán)的有限資源與衰弱的治權(quán)限制下，盡管越來越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過讓渡利益的方式推動(dòng)富人治村，但其前提是富人老板是本村人，且具有較強(qiáng)的關(guān)系資源和發(fā)展能力[18]。一些無法滿足此條件的村莊只能采取第二種方式：即下鄉(xiāng)資本在地方政府鄉(xiāng)村景觀化打造的基礎(chǔ)上進(jìn)行二次打造和投入，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，其經(jīng)營(yíng)與收益與村集體無關(guān)，村級(jí)組織輔助其解決外溢到村莊中的負(fù)外部性問題。河村即是以此方式展開，地方政府利用國(guó)家資源進(jìn)行基礎(chǔ)性打造后引入資本下鄉(xiāng)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，推動(dòng)村莊的擴(kuò)展性經(jīng)營(yíng)。資本在河村承接旅游項(xiàng)目，地方政府給予充分的土地、政策等優(yōu)惠和支持，資本打造的園區(qū)與政府打造的黎家灣形成連片并以河為界，河對(duì)岸的資本園區(qū)除流轉(zhuǎn)村級(jí)土地、雇傭少量村民、帶動(dòng)幾戶農(nóng)家樂外，與村莊幾無交集。資本具有相對(duì)成熟的管理體系與市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，其對(duì)鄉(xiāng)村景觀的公司化經(jīng)營(yíng)將政府打造的村莊順利對(duì)接市場(chǎng)，村莊經(jīng)營(yíng)被激活。

四、項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)與村級(jí)治理脫嵌

在項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中，村級(jí)組織被替代，村莊經(jīng)營(yíng)變成地方政府與下鄉(xiāng)資本之間的共謀行為，項(xiàng)目資源的溢出利益也被二者壟斷并攫取，其中地方官員獲取政績(jī)晉升，下鄉(xiāng)資本賺取經(jīng)營(yíng)收益，服務(wù)于村莊發(fā)展的項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)并沒有真正推動(dòng)村級(jí)發(fā)展、帶動(dòng)農(nóng)民致富。相反伴隨項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的經(jīng)營(yíng)深入，村級(jí)組織的集體性與公共性日趨被消解，村級(jí)治理能力也趨于弱化，村級(jí)治理發(fā)生脫嵌。

（一）資源下鄉(xiāng)的供需脫嵌與資本攫取

林輝煌在對(duì)公立醫(yī)院私有化的考察中提出“資本效率”與“社會(huì)效率”的概念，前者指向資本的盈利能力，后者是對(duì)社會(huì)福利的評(píng)估，前者的效率建立在犧牲社會(huì)效率基礎(chǔ)上[19]。受此啟發(fā)，本文認(rèn)為用于村莊經(jīng)營(yíng)的下鄉(xiāng)資源雖然依托資本力量大大提高經(jīng)營(yíng)能力，提升項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的使用效率，但是地方政府對(duì)資本的讓利導(dǎo)致國(guó)家資源被資本廣泛截流，資源的社會(huì)效率顯著下降。不僅如此，這一外生經(jīng)營(yíng)也導(dǎo)致資源供給目標(biāo)與村莊社會(huì)需求發(fā)生脫嵌，資源下鄉(xiāng)喪失自下而上的合法性基礎(chǔ)。

首先，項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的供需脫嵌。前面指出項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的發(fā)展要求在地方政府的政績(jī)?cè)V求中被轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)村莊行為，在此經(jīng)營(yíng)性實(shí)踐中國(guó)家項(xiàng)目資源雖然仍被用于村莊發(fā)展建設(shè)，卻發(fā)生實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變，其發(fā)展目標(biāo)不是服務(wù)于村莊公共社會(huì)和廣大群眾，而是服務(wù)于地方政府的政績(jī)目標(biāo)。因此，村莊的發(fā)展與經(jīng)營(yíng)實(shí)質(zhì)與村級(jí)組織和村民無關(guān)，地方政府對(duì)村干部發(fā)展思路的要求也是對(duì)上的，是要求其具有滿足上級(jí)政府需求的發(fā)展思路，而不是真正帶動(dòng)農(nóng)民致富的發(fā)展思路。這種對(duì)上不對(duì)下的發(fā)展要求和目標(biāo)導(dǎo)向?qū)е聡?guó)家公共資源在下鄉(xiāng)過程中發(fā)生目標(biāo)偏離，與村莊社會(huì)和村民公共需求發(fā)生脫嵌，村民沒有參與感與獲得感。

其次，項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的資本攫取。項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的經(jīng)營(yíng)性實(shí)踐服務(wù)于地方政府的政績(jī)目標(biāo)而非村莊社會(huì)發(fā)展，當(dāng)村級(jí)組織無力滿足其目標(biāo)時(shí)，地方政府就傾向于引入資本，讓更可能完成這一目標(biāo)的主體介入，這樣地方政府就必須讓渡利益來吸納資本。因此掌握資源控制權(quán)的地方政府在自利性訴求下與外生資本的共謀，導(dǎo)致國(guó)家公共資源被資本攫取，而非為村民共享。以河村為例，國(guó)家公共資源投放到資本園區(qū)的有幾千萬(wàn)元，尤其是兩千多萬(wàn)元的國(guó)家高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治項(xiàng)目交由資本來做，其中八九百萬(wàn)元被用于投入資本園區(qū)的兩個(gè)現(xiàn)代化大棚建設(shè)，盡管產(chǎn)權(quán)歸屬村集體，但資本免費(fèi)使用而無需交租，國(guó)家下鄉(xiāng)資源變相地被資本攫取。

（二）私人利益崛起與村莊公共性瓦解

項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村景觀化打造是依托村莊土地、民房等進(jìn)行的開發(fā)建設(shè)，這與農(nóng)戶個(gè)人利益緊密相關(guān)，因此項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的經(jīng)營(yíng)過程必然要與農(nóng)戶打交道，外生資源的輸入激發(fā)了農(nóng)民的爭(zhēng)利意識(shí)，瓦解了村莊公共性。

第一，利益博弈與村民的釘子戶化。項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的經(jīng)營(yíng)村莊實(shí)踐涉及到占地、拆房等，這是農(nóng)民最為直接和切身的利益，他們不愿意輕易交出，利益博弈便由此展開。與村民需求脫嵌的下鄉(xiāng)資源被村民視為公家的錢，“不占白不占”，村民博弈也沒有心理負(fù)擔(dān)。不僅如此，經(jīng)營(yíng)村莊作為亮點(diǎn)工程有明確的時(shí)間要求，在橫向競(jìng)爭(zhēng)下自然是越快越好，時(shí)間的限定與硬任務(wù)要求一方面擠壓村級(jí)組織與村民博弈的空間，另一方面也倒逼村級(jí)組織對(duì)少數(shù)硬釘子戶讓利，從而引起其他村民的效仿，村民趨于釘子戶化，沖擊村莊公共性。

第二，村莊內(nèi)部的分化與不公平加劇。打造一個(gè)村莊需要諸多資源，在資源有限情況下，集中性投放不僅帶來村莊之間的分化，還可能導(dǎo)致同一村莊內(nèi)部的分化。河村鄉(xiāng)村旅游集中打造的只是黎家灣，惠及二十多戶農(nóng)戶，其他自然村或小組并沒有分享，甚至進(jìn)村到黎家灣這段道路兩旁的路燈晚上也只開黎家灣這段。這種明顯的區(qū)分和分化引起村民的不滿，加劇了資源投放的不公平性，損害國(guó)家資源下鄉(xiāng)的公平性與合法性。其衍生結(jié)果是村級(jí)治理的公共性基礎(chǔ)被破壞，村民甚至將其轉(zhuǎn)嫁到村干部身上，通過對(duì)其他事項(xiàng)的不配合反制村干部，沖擊村級(jí)治理。

第三，村民脫域與村集體無主體性。鄉(xiāng)村景觀化打造雖然發(fā)生在村莊中，村民實(shí)質(zhì)是脫域的。尤其是伴隨征地等事宜的結(jié)束，村民即變成徹底的旁觀者，不參與也不關(guān)心，村民的集體失語(yǔ)導(dǎo)致村級(jí)發(fā)展去村民化。村集體在此過程中也趨于無主體性，特別是大體量密集資源的下鄉(xiāng)不僅吸引富人治村，也激活村莊其他類型精英，比如河村具有“混混”色彩的代言人進(jìn)入村治舞臺(tái)，村莊各方精英趨于抱團(tuán)謀利，紛紛入股村級(jí)農(nóng)旅公司，通過承接小項(xiàng)目等獲取剩余利潤(rùn)，這一分利集團(tuán)的形成會(huì)進(jìn)一步瓦解村級(jí)治理的公共性。

（三）村級(jí)組織懸浮與治理能力弱化

在下鄉(xiāng)資源的經(jīng)營(yíng)性運(yùn)作中，村級(jí)組織被行政吸納處于懸浮狀態(tài)，行政力量吸納的同時(shí)也將村級(jí)組織邊緣化，消解其自治，村級(jí)治理能力被削弱。

首先，村治主體更替與村級(jí)組織懸浮。項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的經(jīng)營(yíng)村莊實(shí)踐需要有發(fā)展眼光和經(jīng)營(yíng)頭腦的村干部承接，而資源下鄉(xiāng)的利益預(yù)期給外出富人回鄉(xiāng)動(dòng)力，這也是富人治村在中西部農(nóng)業(yè)型村莊出現(xiàn)的原因[18]。這一村治主體的更替逐步將傳統(tǒng)精英清退，新型經(jīng)濟(jì)精英的入場(chǎng)具有明顯的代理人傾向，由此導(dǎo)致村級(jí)組織不斷對(duì)上負(fù)責(zé)，懸浮于村莊社會(huì)和村民。河村在鄉(xiāng)村景觀化打造過程中也出現(xiàn)了村治主體更替現(xiàn)象，在村連任二十余年的村書記、副書記和副主任三個(gè)主職干部因在土地流轉(zhuǎn)工作中不得力被鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)勸式罷免，一位返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生被推舉為村副書記。這種由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)的村治主體更替倒逼村干部必須要貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委意圖，按其要求辦事。不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將下鄉(xiāng)資源的小項(xiàng)目交由村級(jí)組織自主運(yùn)作，調(diào)動(dòng)村干部積極性的同時(shí)也進(jìn)一步將其吸納，村干部當(dāng)家人角色不斷弱化，村級(jí)組織表現(xiàn)出對(duì)上不對(duì)下的懸浮樣態(tài)。

其次，村級(jí)組織的邊緣化與治理能力弱化。在項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中，被行政力量不斷吸納的村級(jí)組織并未走入發(fā)展中心，反而更加邊緣。在河村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，村莊的開發(fā)、建設(shè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)的，村級(jí)組織作為法人只負(fù)責(zé)簽合同、履程序、做材料等，乃至資本下鄉(xiāng)也與村級(jí)組織無關(guān)，他們只負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。村級(jí)組織的邊緣化處境導(dǎo)致其在與村民的互動(dòng)中也處于被動(dòng)地位，治理能力被大大削弱。河村在土地流轉(zhuǎn)問題上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一規(guī)定流轉(zhuǎn)租金，村干部在與村民的談判中沒有定價(jià)權(quán)，喪失彈性談判空間，導(dǎo)致工作受阻。伴隨著村民的群體上訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)出于維穩(wěn)壓力又直接出面向村民承諾，村民由此將怨氣轉(zhuǎn)移到村干部身上，將村干部的之前壓價(jià)行為視為與其爭(zhēng)利，村干部的工作更難施展?？梢?，村級(jí)組織被行政吸納的同時(shí)，其治理能力也被行政力量所消解，村級(jí)組織在村民中失去威信，工作難以展開。

由上，河村項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)并未帶來實(shí)質(zhì)的村莊繁榮和村民富裕，也沒有切實(shí)改善村級(jí)治理，反而是資源投入越多，村級(jí)治理問題越突顯。項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中的對(duì)上負(fù)責(zé)帶來資源的資本俘獲、私人利益崛起與村級(jí)組織懸浮，使村莊公共性瓦解，村級(jí)治理陷入脫嵌困境。

五、找回治理：項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的困境與反思

項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的經(jīng)營(yíng)實(shí)踐，使得資源下鄉(xiāng)與村莊社會(huì)脫嵌，并帶來村級(jí)治理難題。既有研究將此歸結(jié)為地方政府謀利角色和經(jīng)營(yíng)行為的策略結(jié)果，但在項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)管控愈發(fā)規(guī)范和嚴(yán)格的情況下，地方政府即使讓渡利益也愿意進(jìn)行鄉(xiāng)村景觀化打造以經(jīng)營(yíng)村莊。這是因?yàn)榻?jīng)營(yíng)村莊與地方官員的政績(jī)考核高度相關(guān)，而這一政績(jī)目標(biāo)考核體系的指標(biāo)受制于國(guó)家項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的定位與使用導(dǎo)向。在此意義上，經(jīng)營(yíng)村莊看似是地方政府的行為結(jié)果，實(shí)質(zhì)卻是項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的發(fā)展導(dǎo)向在地方政府政績(jī)追求下被扭曲的結(jié)果。因此本文試圖從項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的角度重新審視地方政府經(jīng)營(yíng)村莊現(xiàn)象，并試圖通過對(duì)項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的反思形成對(duì)此問題的理解。

當(dāng)前中國(guó)社會(huì)的主要矛盾是“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，其中“不平衡不充分發(fā)展”最典型表現(xiàn)在城鄉(xiāng)分化上，這是由中國(guó)城鄉(xiāng)二元體制塑造的，為解決城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡與鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分問題，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合，加速現(xiàn)代化進(jìn)程，國(guó)家資源下鄉(xiāng)旨在補(bǔ)足鄉(xiāng)村發(fā)展短板，通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略復(fù)興鄉(xiāng)村，縮小城鄉(xiāng)差距[20]。所以，項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)具有較強(qiáng)的發(fā)展面向。但是這一發(fā)展面向在地方政府的經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中發(fā)生了異化：項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的發(fā)展面向基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)間規(guī)劃被晉升錦標(biāo)賽體制充分放大，各地開始積極探索鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)的道路，并爭(zhēng)先做試點(diǎn)，其發(fā)展目標(biāo)更多地滿足地方政府官員的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)需求。在項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)過程中地方政府存在過度嵌入地方發(fā)展思路與發(fā)展意圖的傾向，也倒逼其發(fā)展目標(biāo)往往是對(duì)上不對(duì)下的，村級(jí)組織的自主發(fā)展空間與發(fā)展需求被大大擠壓，村級(jí)治理能力也因此無法提升。在地方政府的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中，項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的發(fā)展導(dǎo)向具有為發(fā)展而發(fā)展，把發(fā)展作為手段的特點(diǎn)，村莊發(fā)展不是目的，通過村莊發(fā)展典型實(shí)現(xiàn)政績(jī)目標(biāo)成為根本目的。因此，被異化的項(xiàng)目資源的使用導(dǎo)向往往是去小農(nóng)化、過度產(chǎn)業(yè)化的，打造成速成項(xiàng)目進(jìn)一步激發(fā)了地方政府整合資源、經(jīng)營(yíng)村莊的現(xiàn)實(shí)沖動(dòng)。

在此發(fā)展異化過程中，發(fā)展至上傾向在地方滋生，立足鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)被廣泛運(yùn)用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤其是鄉(xiāng)村景觀化打造，鄉(xiāng)村振興問題被簡(jiǎn)化為產(chǎn)業(yè)振興問題，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為地方政府經(jīng)營(yíng)村莊的核心動(dòng)力與指向。這種做法一方面忽視了大城市對(duì)農(nóng)村發(fā)展的虹吸效應(yīng);另一方面，鄉(xiāng)村發(fā)展也是按照城市居民的愛好展開的，尤其是鄉(xiāng)村景觀化打造目的是迎合城市居民需求而非農(nóng)民自身需要。項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的目標(biāo)不是振興鄉(xiāng)村而是削弱鄉(xiāng)村，這也是項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)為何帶來供需脫嵌、瓦解村級(jí)治理基礎(chǔ)的根本原因。基于此，厘清當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)需要何種項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)是解決此問題的關(guān)鍵。

解決這一問題需要回到城鄉(xiāng)關(guān)系上進(jìn)行重新思考。伴隨著當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)關(guān)系正處于劇烈調(diào)整時(shí)期，城市化仍在快速推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會(huì)也未完全定型。在此轉(zhuǎn)型過程中，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)作為保護(hù)型結(jié)構(gòu)繼續(xù)發(fā)揮作用，農(nóng)村仍是農(nóng)民進(jìn)城失敗的保底和退路[21]。從這個(gè)意義上講，國(guó)家項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)應(yīng)為留守在村莊以及尚未實(shí)現(xiàn)進(jìn)城的弱勢(shì)農(nóng)民服務(wù)，圍繞這部分在村群體的生產(chǎn)生活如何組織與更好發(fā)展展開服務(wù)，借此也為進(jìn)城農(nóng)民提供緩沖空間，同時(shí)為留守農(nóng)民創(chuàng)造更好的生產(chǎn)條件，推動(dòng)小農(nóng)的現(xiàn)代化與職業(yè)化轉(zhuǎn)向。在實(shí)踐中要通過城市工業(yè)與鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)的互補(bǔ)以及城鄉(xiāng)之間的代際互動(dòng)，真正推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與有機(jī)融合，而非消滅鄉(xiāng)村，或把鄉(xiāng)村變?yōu)槌鞘小?/p>

國(guó)家項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)應(yīng)兼顧普通農(nóng)村進(jìn)行普惠式供給，但是這種普惠式供給并不是直接發(fā)錢的慈善之舉，而是要將其與提高農(nóng)民的組織能力結(jié)合起來，提升農(nóng)民的組織化程度[22]，也即是開展服務(wù)于農(nóng)民而非市民的項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)。在助推農(nóng)村發(fā)展的同時(shí)，關(guān)鍵是要將農(nóng)民組織起來，把發(fā)展資源變成治理資源，把項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的發(fā)展任務(wù)變成農(nóng)民自己的事情，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性和主體性，才能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的低成本高效率供給，國(guó)家公共資源也才能真正用于鄉(xiāng)村發(fā)展。本文將此概括為“找回治理”，也即項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)應(yīng)該從唯發(fā)展論的誤區(qū)中走出來，回歸到基層民主治理中，納入公共治理中的資源下鄉(xiāng)才具有切實(shí)的落地合法性，也才能真正兼顧社會(huì)效益，而基層民主治理力量也將為項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的最后一公里創(chuàng)造效率。此處并非否定項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的發(fā)展面向，相反項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)需要用于鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)，但是不能為了發(fā)展而發(fā)展，應(yīng)該立足村莊社會(huì)和村民公共需求，通過激活基層治理實(shí)現(xiàn)資源下鄉(xiāng)的發(fā)展目標(biāo)，以治理促發(fā)展。

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Managing Villages：The Practice and Dilemma of Project Resources to the CountrysideLU Qingqing

（School of Sociology，Wuhan University，Wuhan430072，China）Abstract：Under the background of rural revitalization，it has become a general trend for resources to the countryside，but project resources to the countryside more and more tend to manage villages.Based on the performance assessment of development goals，the local government concentrates the project resources into the construction of beautiful countryside，etc.，so that the project resources built around the rural landscape turn to the countryside for business purposes.The business turn to shape the project resources to the countryside business logic，in particular，the local government has realized the integrity management of the village through continuous input resources tocreate highlights，use administrative power to replace village-level organizations to dominate village-level development.However，its operation practice has brought about disembedding of supply and demand of project resources which has led to the exploitation of rural resources by capital.Meanwhile，it has stimulated the awareness of private interest struggle，created the villagers delocalization，and disintegrated the publicity of villages.In this process，the replacement of village governance subjects and the marginalization of village-level organizations have also continuously weakened the village-level governance ability，resulting in the disembedding of village-level governance.Putting aside the dual judgment of government role or behavior，starting from the resource going to the countryside itself， it is found that this governance dilemma is caused by the alienation of the internal development orientation of the resources going to the countryside.Project resources to the countryside have specific development goals and requirements，but its development orientation is alienated into the development-oriented tendency in the performance competition of local governments，thus ignoring the objective development law and opposing urban and rural areas.Based on this， the project resources to the countryside should be based on the village and the villagers，and the development goal of the resources to the countryside should be realized by activating grassroots governance，so as to promote development by governance，realize rural revitalization and promote the organic integration of urban and rural development.

Key words：project resources to the countryside;local government;managing village;village governance disembedding

（責(zé)任編輯：張潔）