文/馬懷德

行政復(fù)議法修改已經(jīng)列入十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃?，F(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制嚴(yán)重制約了行政復(fù)議制度的發(fā)展，成為修法的重點(diǎn)內(nèi)容。2020年11月，司法部發(fā)布《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），大幅修改現(xiàn)行“條塊結(jié)合”的管轄體制，確立相對(duì)集中的管轄體制。這一體制的利弊得失，值得認(rèn)真探討。

現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制及其困境

《行政復(fù)議法》規(guī)定“條塊結(jié)合”的管轄體制，是為了發(fā)揮“條條管轄”的專業(yè)性和“塊塊管轄”的便利性，但這種體制存在公正性不足等困境。

（一）現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制及其組織法依據(jù)

《行政復(fù)議法》第12—16條規(guī)定了“條塊結(jié)合”的管轄體制。一是選擇管轄，即對(duì)縣級(jí)以上地方政府部門的行為不服的，向本級(jí)政府或上級(jí)部門申請(qǐng)復(fù)議。二是“條條管轄”，即對(duì)海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)的行為不服的，向上級(jí)部門申請(qǐng)復(fù)議；對(duì)地方政府的行為不服的，向上級(jí)政府申請(qǐng)復(fù)議。三是自我管轄，即對(duì)國務(wù)院部門或省級(jí)政府的行為不服的，向該國務(wù)院部門或省級(jí)政府申請(qǐng)復(fù)議。對(duì)復(fù)議決定不服的，向法院起訴或向國務(wù)院申請(qǐng)裁決，國務(wù)院的裁決為最終裁決。

《憲法》第108條規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各部門和下級(jí)政府，有權(quán)改變或撤銷所屬各部門和下級(jí)政府不適當(dāng)?shù)臎Q定。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)上下級(jí)存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系：一級(jí)地方政府要接受上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)；政府部門要接受本級(jí)政府和上級(jí)部門雙重領(lǐng)導(dǎo)?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第66條也規(guī)定，省級(jí)政府部門受省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，并受國務(wù)院部門領(lǐng)導(dǎo)。行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的具體表現(xiàn)之一是層級(jí)監(jiān)督權(quán)。所謂層級(jí)監(jiān)督權(quán)，是指上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，上級(jí)機(jī)關(guān)有權(quán)改變或撤銷所屬部門不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录?jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。

行政復(fù)議以行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為基礎(chǔ)，是層級(jí)監(jiān)督的具體形式。行政復(fù)議管轄體制是建立在行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系基礎(chǔ)上的，是層級(jí)監(jiān)督在行政復(fù)議領(lǐng)域的具體制度設(shè)計(jì)。換言之，行政復(fù)議機(jī)關(guān)之所以能管轄復(fù)議案件，就是因?yàn)閺?fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人之間存在行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。除了自我管轄和國務(wù)院不管轄復(fù)議案件等特殊情況，原則上有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的，有復(fù)議管轄權(quán)；沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的，沒有復(fù)議管轄權(quán)?，F(xiàn)行“條塊結(jié)合”的復(fù)議管轄體制便是以行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為基礎(chǔ)。《行政復(fù)議法》第12條第1款規(guī)定的選擇管轄也是基于同級(jí)政府和上級(jí)部門對(duì)被申請(qǐng)人的雙重領(lǐng)導(dǎo)。

（二）現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制的困境

第一，復(fù)議資源過于分散，影響行政復(fù)議作用的發(fā)揮?，F(xiàn)行管轄體制下，復(fù)議機(jī)關(guān)眾多且分散。相應(yīng)地，復(fù)議機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)所等過于分散，復(fù)議資源配置嚴(yán)重不合理。在這種情況下，有些機(jī)構(gòu)無案可辦，有些機(jī)構(gòu)卻無人辦案，嚴(yán)重影響辦案質(zhì)量，難以有效化解爭議。根據(jù)《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國行政復(fù)議法〉實(shí)施情況的報(bào)告》，約38.2%的縣級(jí)政府沒有法制機(jī)構(gòu)，或者只掛牌、無編制，平均每個(gè)縣級(jí)政府專職復(fù)議人員不到1人。

第二，案件審理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致“同案不同判”。受管轄權(quán)分散的影響，對(duì)同一案件，往往有兩個(gè)機(jī)關(guān)有權(quán)管轄。不同機(jī)關(guān)對(duì)法律適用、事實(shí)認(rèn)定、程序選擇等做法不同，易導(dǎo)致“同案不同判”。因此，就可能存在同一案件，由兩個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)作出兩個(gè)不同復(fù)議決定的情況。更為嚴(yán)重的是，對(duì)于多個(gè)類似案件，不同復(fù)議機(jī)關(guān)“多頭辦案”，作出不盡相同的決定，造成“同案不同判”，損害行政復(fù)議的公信力。

第三，“多頭共管”，不便于群眾找準(zhǔn)復(fù)議機(jī)關(guān)。依據(jù)現(xiàn)行管轄體制，復(fù)議機(jī)關(guān)林立，“多頭共管”現(xiàn)象普遍，尋找復(fù)議機(jī)關(guān)可能找不準(zhǔn)、找不到。實(shí)踐中，很多申請(qǐng)人不了解復(fù)議制度，難以找到復(fù)議機(jī)關(guān)。尤其是在職權(quán)轉(zhuǎn)移、推諉扯皮的情況下，即使申請(qǐng)人知道復(fù)議機(jī)關(guān)，最終也可能沒有機(jī)關(guān)受理。此外，上級(jí)部門不在本地，案件由其管轄，申請(qǐng)人還必須去外地申請(qǐng)復(fù)議，既不便利，也增加了維權(quán)成本，還容易導(dǎo)致矛盾上移，不利于就地就近解決糾紛。

第四，部門利益影響行政復(fù)議的公正性。實(shí)踐中，涉及政府部門的案件多由上級(jí)部門管轄。但部門利益會(huì)影響甚至破壞復(fù)議的公正性。下級(jí)部門做出行政行為有時(shí)事先請(qǐng)示上級(jí)部門，或經(jīng)過上級(jí)部門批準(zhǔn)，上下級(jí)部門之間在政績考核等方面的關(guān)聯(lián)性等，容易導(dǎo)致上級(jí)部門偏袒下級(jí)部門，作出不公正的復(fù)議決定。而且，在自我管轄的情形下，國務(wù)院部門和省級(jí)政府既是復(fù)議當(dāng)事人，又是審理案件的“法官”，部門利益嚴(yán)重影響案件處理，不符合自然公正原則。

《行政復(fù)議法（征求意見稿）》規(guī)定的管轄體制及其進(jìn)步意義

“治國無其法則亂，守法而不變則衰?！睘閼?yīng)對(duì)現(xiàn)行管轄體制的困境，司法部《征求意見稿》將“條塊管轄”修改為相對(duì)集中管轄。

（一）相對(duì)集中復(fù)議管轄及其組織法依據(jù)

《征求意見稿》第30條取消了地方政府部門的復(fù)議管轄權(quán)，規(guī)定由縣級(jí)以上地方政府管轄。第34條取消了地方性法規(guī)規(guī)定復(fù)議前置情形的權(quán)限。對(duì)于自我管轄以及“條條管轄”的特殊情形等，《征求意見稿》未作修改。總體而言，《征求意見稿》確立了相對(duì)集中的管轄體制，將“條塊管轄”修改為以“塊塊管轄”為主、“條條管轄”為補(bǔ)充的體制。在組織法依據(jù)方面，行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和復(fù)議管轄權(quán)并不是必然對(duì)應(yīng)的。復(fù)議管轄權(quán)只是行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和層級(jí)監(jiān)督權(quán)的具體表現(xiàn)形式，而非唯一形式。行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和層級(jí)監(jiān)督權(quán)可以通過其他制度形式得到具體落實(shí)，如政績考核等。因此，雖然地方政府部門對(duì)下級(jí)部門有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但取消其管轄權(quán)也是說得通的。

（二）相對(duì)集中復(fù)議管轄的必要性

相對(duì)集中復(fù)議管轄是優(yōu)化復(fù)議資源配置的重要舉措。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同。《征求意見稿》相對(duì)集中復(fù)議管轄，既能大幅精簡機(jī)構(gòu)和人員，有利于節(jié)省人力、物力、財(cái)力，優(yōu)化復(fù)議機(jī)構(gòu)配置；又能夠集中復(fù)議人員和隊(duì)伍，為復(fù)議人員專業(yè)化和職業(yè)化打下基礎(chǔ)?？傊鄬?duì)集中復(fù)議管轄能夠解決復(fù)議資源配置分散、“無案可辦”“無人辦案”的問題，有利于發(fā)揮行政復(fù)議的規(guī)模效應(yīng)。

相對(duì)集中復(fù)議管轄是統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)“同案同判”的客觀要求。相對(duì)集中復(fù)議管轄后，復(fù)議案件基本統(tǒng)一由縣級(jí)以上地方政府管轄，辦案標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)日益統(tǒng)一化、規(guī)范化，能夠避免“同案不同判”。同一案件被兩個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)受理并作出決定的情況將不復(fù)存在，類似案件也多由同一復(fù)議機(jī)關(guān)審理，辦案標(biāo)準(zhǔn)和處理結(jié)果也將趨于一致，有利于實(shí)現(xiàn)“同案同判”。

相對(duì)集中復(fù)議管轄是便民利民的現(xiàn)實(shí)需要。高效便民是行政活動(dòng)的基本要求?！墩髑笠庖姼濉废鄬?duì)集中復(fù)議管轄后，公民不必再困擾于選擇復(fù)議機(jī)關(guān)，只需向地方政府申請(qǐng)即可；申請(qǐng)復(fù)議也不必前往外地，只需要在本地申請(qǐng)即可，大大節(jié)約了成本，還避免了矛盾上移，有利于就地就近解決糾紛。廣東省佛山市的改革試點(diǎn)表明，相對(duì)集中復(fù)議管轄后，行政相對(duì)人申請(qǐng)復(fù)議更加便利、成本更低。

相對(duì)集中復(fù)議管轄是增強(qiáng)復(fù)議公正性、發(fā)揮化解行政爭議主渠道作用的必然要求?！墩髑笠庖姼濉返?條規(guī)定了復(fù)議“公正”原則。一級(jí)政府是綜合性行政機(jī)關(guān)，其級(jí)別高于本級(jí)政府部門，更加獨(dú)立，較少受政府部門干擾，更容易得到當(dāng)事人的理解認(rèn)同。相對(duì)集中復(fù)議管轄后，部門利益影響復(fù)議公正性的頑疾將得到有效改善。而且，相對(duì)集中管轄也方便統(tǒng)一聘請(qǐng)專家學(xué)者組成復(fù)議委員會(huì)，這也有利于促進(jìn)復(fù)議公正。

（三）相對(duì)集中復(fù)議管轄的可行性

相對(duì)集中復(fù)議管轄已成為社會(huì)共識(shí)。中央全面依法治國委員會(huì)通過的《行政復(fù)議體制改革方案》要求優(yōu)化復(fù)議資源配置。學(xué)界對(duì)于現(xiàn)行管轄體制的困境、相對(duì)集中管轄的可行性和必要性已有一定共識(shí)，相對(duì)集中復(fù)議管轄的理論條件已經(jīng)成熟。實(shí)務(wù)界還提出了具體的改革建議。在社會(huì)輿論方面，人民群眾對(duì)于現(xiàn)行管轄體制的弊端更是有切身體會(huì)。

地方改革試點(diǎn)工作為相對(duì)集中復(fù)議管轄提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。2008年，《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》開始部署改革試點(diǎn)。2010年，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》提出開展相對(duì)集中行政復(fù)議審理。目前，全國已有20余個(gè)?。▍^(qū)/市）開展了集中管轄試點(diǎn)。從試點(diǎn)情況看，集中復(fù)議管轄能夠整合復(fù)議資源、統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)、提高復(fù)議的公正性。

相對(duì)集中行政處罰權(quán)為相對(duì)集中復(fù)議管轄提供了重要參照。2021年修訂的《行政處罰法》第18條第1款明確了相對(duì)集中處罰制度，有利于合理配置執(zhí)法力量，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。相對(duì)集中處罰權(quán)制度的啟示意義在于集中復(fù)議管轄的可行性和基層經(jīng)驗(yàn)：相對(duì)集中處罰表明相對(duì)集中復(fù)議管轄是可行的；要把相對(duì)集中復(fù)議管轄的地方經(jīng)驗(yàn)上升為法律，在全國范圍內(nèi)推廣。

域外立法經(jīng)驗(yàn)為相對(duì)集中復(fù)議管轄提供了重要借鑒。日本、韓國以及我國臺(tái)灣地區(qū)十分重視行政復(fù)議制度在爭議解決中的作用。尤其是在韓國，一級(jí)政府統(tǒng)一管轄復(fù)議案件；我國臺(tái)灣地區(qū)的“訴愿法”也規(guī)定，一級(jí)地方政府統(tǒng)一管轄復(fù)議案件。這些國家和地區(qū)的復(fù)議管轄制度表明，由一級(jí)政府管轄復(fù)議案件，政府部門不管轄復(fù)議案件，是可行且必要的。

《行政復(fù)議法（征求意見稿）》中管轄體制的不足及完善建議

就發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用而言，《征求意見稿》規(guī)定的管轄體制仍存在一定的不足，需進(jìn)一步完善。

（一）保留“條條管轄”的問題

《征求意見稿》保留“條條管轄”有兩個(gè)原因：一是這些復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以及上級(jí)部門的專業(yè)性；二是集中復(fù)議管轄改革是一項(xiàng)重大改革，不能一蹴而就，需要循序漸進(jìn)。不過，行政組織法是行政復(fù)議管轄體制的重要依據(jù)，但并非唯一依據(jù)。便民原則、維護(hù)依法行政、化解爭議等也是確定管轄體制的重要依據(jù)。因此，雖然對(duì)涉及海關(guān)、金融、外匯管理等的復(fù)議案件實(shí)行集中管轄缺乏組織法基礎(chǔ)，但對(duì)申請(qǐng)人而言更加方便、公正，有利于促進(jìn)依法行政和化解爭議。而且，從“有原則就有例外”角度講，行政復(fù)議法授予一級(jí)政府管轄涉及垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)的案件，是以法律形式作出的授權(quán)和例外規(guī)定，并非無法可依。考慮到“條條管轄”模式存在復(fù)議資源分散、公正性不足等問題，最終不利于解決行政爭議，因此，時(shí)機(jī)成熟時(shí)應(yīng)當(dāng)取消“條條管轄”的特殊情形，將復(fù)議管轄權(quán)全部集中到一級(jí)政府，建立“塊塊管轄”的新的復(fù)議管轄格局。

（二）相對(duì)集中復(fù)議管轄的公正性和專業(yè)性難題

相對(duì)集中管轄存在公正性不足的問題：一是地方政府是被申請(qǐng)人的上級(jí)機(jī)關(guān)，二者處在同一關(guān)系網(wǎng)中，可能受到地方因素干擾；二是一級(jí)政府的自身利益可能促使其重點(diǎn)“保護(hù)”與政府利益密切相關(guān)的主體，進(jìn)而影響復(fù)議公正。例如，針對(duì)司法行政部門的案件雖然由政府管轄，但具體辦理案件的機(jī)構(gòu)則可能是司法行政部門本身，無疑是“自己做自己案件的法官”。對(duì)此，一種思路是，將涉及司法行政部門、公安機(jī)關(guān)的案件，以及其他明顯存在獨(dú)立性不足的案件交由上級(jí)部門管轄，但這又會(huì)引發(fā)“條條管轄”的弊病。另一種思路是，堅(jiān)持集中管轄，通過完善審理主體、程序等體制機(jī)制，確保復(fù)議公正。如建立避免公安機(jī)關(guān)、司法行政部門干預(yù)案件的機(jī)制，由其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審理涉及司法行政部門的案件。

此外，相對(duì)集中復(fù)議管轄后，政府在處理以政府部門為被申請(qǐng)人的案件時(shí)，可能會(huì)存在經(jīng)驗(yàn)缺乏和專業(yè)性不足的問題。對(duì)此，可以通過對(duì)不同案件進(jìn)行分類處理，加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)等以增強(qiáng)專業(yè)性，還可以借助大數(shù)據(jù)手段，對(duì)類案進(jìn)行類似處理。對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜或?qū)I(yè)性強(qiáng)的，可以提請(qǐng)行政復(fù)議委員會(huì)提出咨詢意見。總之，在經(jīng)驗(yàn)不足和專業(yè)性問題上，政府和法院具有相似性，法院能處理好的，政府也能處理好。

（三）自我管轄的公正性困境

《征求意見稿》保留自我管轄，主要原因有二：一是如果由國務(wù)院管轄，可能不勝其煩，影響正常工作；二是省部級(jí)機(jī)關(guān)層次較高，理應(yīng)依法作出復(fù)議決定，且可以尋求司法救濟(jì)。然而對(duì)此尚需認(rèn)真研究。首先，國務(wù)院管轄的案件本身數(shù)量有限，即使將自我管轄的案件改由國務(wù)院管轄，案件數(shù)量也不會(huì)太多。其次，國務(wù)院管轄復(fù)議案件，具體處理機(jī)構(gòu)仍是國務(wù)院復(fù)議機(jī)構(gòu)，可通過增加復(fù)議資源來解決“案多人少”的矛盾，如把國務(wù)院部門和省級(jí)政府的復(fù)議資源集中到國務(wù)院。最后，時(shí)機(jī)成熟時(shí)，還可借鑒最高法院巡回審判制度，建立巡回行政復(fù)議制度。

自我管轄是“自己做自己案件的法官”，違背了公正原則，不利于保護(hù)公民權(quán)益，有損復(fù)議公信力。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，所謂省部級(jí)機(jī)關(guān)理應(yīng)依法作出復(fù)議決定的說法很難成立。因此，從促進(jìn)復(fù)議公正角度看，應(yīng)當(dāng)取消自我管轄制度，改由國務(wù)院管轄以省級(jí)政府和國務(wù)院部門為被申請(qǐng)人的復(fù)議案件。當(dāng)然，考慮到國務(wù)院地位的特殊性，確立這類復(fù)議決定的終局性也是必要的。此外，還應(yīng)當(dāng)廢除國務(wù)院部門對(duì)涉及相關(guān)派出機(jī)構(gòu)、授權(quán)組織的案件的管轄權(quán)，統(tǒng)一由國務(wù)院管轄，以優(yōu)化復(fù)議資源配置、促進(jìn)復(fù)議公正。

（四）展望：從集中管轄到行政法院

我國行政訴訟上訴率、申訴率、信訪率高，服判息訴率低的事實(shí)表明，通過行政訴訟化解行政爭議還有很長的路要走。當(dāng)行政復(fù)議成為解決行政爭議的主渠道時(shí)，可以考慮行政法院管轄行政爭議案件的新體制。具體有兩種思路：一是從現(xiàn)有的法院系統(tǒng)中分離出行政審判系統(tǒng)組建專門行政法院，這是從司法角度構(gòu)建行政法院的可行且必要的思路；二是發(fā)揮行政機(jī)關(guān)解決行政爭議的優(yōu)勢(shì)和便利，把行政復(fù)議打造成具有中國特色的行政法院。相對(duì)集中復(fù)議管轄為在行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立行政法院提供了制度基礎(chǔ)：一是集中管轄與司法管轄體制非常相似，為設(shè)立行政法院提供了管轄體制基礎(chǔ)；二是集中管轄優(yōu)化了行政復(fù)議資源配置，為行政法院提供組織基礎(chǔ)；三是集中管轄有利于統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)，減少了部門利益干擾，增強(qiáng)了復(fù)議機(jī)關(guān)聘請(qǐng)復(fù)議委員和舉行聽證等程序的能力，為行政法院打下公正性基礎(chǔ)。