李淑慧

（安徽警官職業(yè)學院 法律一系，安徽 合肥 230001）

最初的家庭承包經營制度為中國農業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了奇跡。這些土地制度的改革解決了中國人民急需的溫飽問題?！叭龣喾种谩奔丛诩w土地所有權與土地承包經營權分離的基礎上將土地承包經營權分設為土地承包權與土地經營權，實行所有權、承包權和經營權的“三權分置”。此次我國農村土地制度改革的主要目的就是激活土地經營權，以便實現土地規(guī)?；洜I目的。本文從闡述“三權分置”理論入手，分析在“三權分置”背景下農村土地流轉存在的主要問題，在此基礎上提出一些措施和建議，以供參考。

1 “三權分置”改革對土地承包經營權流轉的作用

“三權分置”這個專業(yè)的詞語是在2013 年第一次提出來的。當時習近平總書記正在武漢進行考查。早期的“兩權分離”的土地制度是符合當時社會發(fā)展需求的，具有一定的合理性。然而，由于我國最近幾年農業(yè)的飛速發(fā)展，農村的剩余勞動力逐漸增多，這些剩余勞動力不斷向其他產業(yè)轉移，“兩權分離”的土地制度的缺陷逐漸顯現出來。在綜合梳理和分析的基礎上，總結“三權分置”改革的主要作用在于：

1.1 “三權分置”有利于改善農民生活

土地經營權一旦放活勢必會促進農村土地流轉的進度，越來越多的農民將從土地中脫離出來，釋放農村剩余勞動力。部分不愿意耕種土地的農民將土地流轉之后，可以獲得相應的土地流轉租金，又可以到城里打工，或者從事其他產業(yè)，獲得一份財產性收入。農民的總體收入增加，這將有助于改善農民的生活水平。

1.2 “三權分置”有利于實現農業(yè)規(guī)模化發(fā)展

傳統(tǒng)農業(yè)的耕種方法分散、效率低下，難以形成規(guī)?；洜I，這將使得農村土地的利用難以高效發(fā)揮出來。“三權分置”之前，土地承包經營權合二為一，農民在經營土地過程中，因缺乏耕種技術而導致土地利用率低下，為了改變傳統(tǒng)落后的農業(yè)經營方式，就需要著力加快農村土地流轉相關制度方面的完善?！叭龣喾种谩敝蟹呕钔恋亟洜I權，助推農戶將自己零碎的土地流轉給農業(yè)經營主體，這些經營主體將分散的土地集中到一起，便于土地的高效利用和實現農業(yè)現代化。

1.3 “三權分置”有利于土地經營主體的擴充

農村土地流轉快速發(fā)展為農村新型經營主體提供了生存和發(fā)展的土壤，同時，這些新型經營主體加入到農村建設發(fā)展中，為農村經濟發(fā)展提供了新鮮的活力和豐富的資源。國家出臺的一系列相關農村土地政策正好吸引了各種經營主體到農村進行投資，這些經營主體不僅給農村帶來了先進的技術和豐富的資源，還為農村經濟發(fā)展帶來了各種機遇。一些新興的經營主體，他們確實能夠為實現農業(yè)的大規(guī)模經營提供非?？捎^的條件，并能為農村經濟的發(fā)展提供足夠的技術支持，在一定程度上能夠與現代化農業(yè)的水平保持一致。

2 “三權分置”視域下土地承包經營權流轉之主要問題

2.1 土地承包經營權流轉機制不健全，影響土地交易進行

2.1.1 土地承包經營權流轉規(guī)則模糊

一方面，土地轉讓具體操作是任意的，處于無序狀態(tài)。農村是一個熟人社會，農戶之間的土地流轉往往在親戚、朋友等熟悉的人中進行，且土地流轉只有口頭約定，并沒有形成規(guī)范的土地流轉合同?？陬^約定操作起來確實方便，但是，這種約定隨意性大、穩(wěn)定性差。即使部分農戶之間簽訂了土地流轉協議，但協議內容不完善，關于土地流轉雙方的權利、義務、責任劃分、糾紛解決方式等眾多問題并沒有詳細規(guī)定，在土地流轉中導致很多問題出現。另外一方面，農村土地的流轉期限一般都是短期的，短期流轉勢必導致土地流轉經營風險增高，農戶也不敢多投入，其最終結局就是阻礙了農村土地的交易。

2.1.2 土地承包經營權流轉市場不成熟

土地流轉順利進行的前提條件是需要完善的市場服務體系。目前，農村土地流轉市場并沒有完全建立起來，導致土地流轉市場混亂，在用地性質、流轉價格、期限以及用途等方面差異性較大，承包利益雙方難以明確和維護。土地流轉價格高低直接影響著農民權益，并影響著土地流轉進程。土地流轉的價格如果過高，就會使經營主體的利益受到影響，土地流轉價格如果過低，就會影響農民的利益。為此，土地流轉價格的確定非常困難。當遇到農業(yè)種植效益不高以及各種自然災害的時候，就會對一些土地經營主體造成重大損失，這些經營主體權衡利弊之后，不敢繼續(xù)對土地進行投入，就會出現荒廢土地的情形。

2.2 土地承包經營權流轉意識不強，影響土地資源合理配置

土地承包經營權流轉并不十分理想，其主要原因是：第一，農民思想認識不到位。農民由于所受教育以及所處環(huán)境限制，導致他們接收和獲取土地流轉相關信息的渠道不暢。根據走訪調查了解，農民普遍對于國家出臺的關于農村土地制度的相關優(yōu)惠政策和土地方面的法律法規(guī)知之甚少。即使部分農民通過一些途徑獲知有用的土地流轉信息，但因為他們無法權衡土地承包經營權流轉的利弊，擔心最終會失去土地承包經營權而舉步不前。葉劍平通過對中國農村土地經營權調查研究后發(fā)現即使進城務工的農戶獲得較高的收入，對于閑置農地的處理，要么選擇把農地留給家中的婦女或老人耕種，要么讓朋友或親戚代耕而不會把自己的土地流轉出去。第二，基層工作人員思想認識不到位。一些基層干部并未真正意識到土地承包經營權流轉的必要性與重要性，對涉及土地流轉的相關政策和法律也是知之甚少，對土地流轉整體規(guī)劃考慮不周，推動土地流轉能力不強。有些基層干部太看重土地流轉所產生的經濟效益，不重視對農民能力的提高以及農民各項權益的保護。

2.3 流轉土地用途被隨意改變，影響糧食生產安全

“三權分置”旨在提升農業(yè)現代化發(fā)展，但其在實現過程中不能違背國家的土地管理制度，不能打破國家糧食安全的底線。土地承包經營權流轉之后，農戶或者一些經營者認為種植糧食收益慢、產出低，因此，部分農業(yè)經營者在經濟利益的驅動下不會選擇種植糧食，而是投入其他產業(yè)。經營者們?yōu)榱俗非筠r業(yè)利益的最大化，則往往擅自隨意改變農業(yè)土地的用途。隨著我們國家第二和第三產業(yè)的緊密融合，經營者將大量資本投入到農業(yè)之中，為了獲取土地更高的收益，并能夠應對各種農業(yè)投資風險，流轉的土地被用來建造一些與農業(yè)無關的設施的現象非常普遍，這和我國的耕地保護政策和制度背道而馳，影響到我國的糧食安全。

2.4 土地承包經營權流轉其他配套制度不健全，影響土地流轉進程

我國目前尚未構建完善的農村土地流轉配套制度，無法為土地承包經營權流轉工作提供有力支持，具體體現在以下兩個方面：

2.4.1 農村社會保障制度欠缺

土地對于農民而言就是衣食住行的主要保障。國家從政策上鼓勵農民流轉土地，以改善農民的生活水平。然而，農民現有的只是最低的生活保障和農村合作醫(yī)療，不能像城市居民一樣享受醫(yī)療、教育等各種社會保障制度。農民將土地流轉出去之后，可以進城務工，靠辛苦勞動獲取一定財產性收入，但由于農民文化水平不高，也沒有經過專業(yè)技能培訓，他們所從事的一般都是收入低下而且極其不穩(wěn)定的工作。

2.4.2 農村土地登記制度欠缺

農村土地“三權分置”改革的背景下，需要對土地承包經營權進行確權登記。我們國家從2011 年開始對土地進行了登記試點工作，登記工作發(fā)展至今，已經取得成效，但依然還有一些問題影響著農村土地登記工作的進行。比如承包土地的權屬規(guī)定不清楚、實際測量面積和原有的登記面積不一致。而土地實現流轉之后的登記制度更是嚴重缺乏，導致不能及時查詢農地的流入以及流出狀況，信息更新期限過長和信息過時，這些都亟需解決完善。

3 “三權分置”視域下完善土地承包經營權流轉之對策

3.1 完善土地流轉的規(guī)則

3.1.1 土地流轉合同的完善

在土地流轉過程中的每個環(huán)節(jié)都要嚴格遵守程序規(guī)定。流轉土地的農戶之間往往是口頭協議居多，口頭協議的盲目性和隨意性大大增加了土地流轉糾紛的發(fā)生。因此，在具體的土地流轉過程中，需要加強土地流轉合同的規(guī)范作用。在土地流轉合同中需要詳細規(guī)定土地流轉的具體內容，比如，土地流轉雙方各自的權利和義務有哪些？土地流轉的期限有多長等具體內容。

3.1.2 土地流轉市場的完善

一是土地流轉交易平臺的完善。具體措施是：完善產權交易服務體系的政策，健全以農村土地價值評估、信用擔保、產權交易、糾紛調解、金融服務、法律咨詢?yōu)橐惑w的農村土地流轉交易服務平臺，收集、核實、發(fā)布土地流轉信息，引導落實相關政策，并提供擔保、金融、法律咨詢等服務。二是建立和完善土地流轉中介服務組織。加強土地承包經營權交易市場的中介服務職能，逐漸減少對中介服務組織的干預和不規(guī)范監(jiān)管，讓中介組織充分發(fā)揮協助職能。同時，健全和完善中介組織的相關規(guī)定，強化中介組織工作人員的能力，充分發(fā)揮中介組織在提供土地流轉相關信息服務，開展農村土地融資、信托、保險、招商、培訓等方面的職能，以及在土地流轉工作中的橋梁和紐帶作用。

3.2 加大對土地流轉相關規(guī)定的宣傳

負責土地流轉工作的單位需要進行全面的宣傳和引導，讓農民知道在“三權分置”改革背景下，土地承包經營權流轉是現代化農業(yè)發(fā)展的一個趨勢。地方政府應該通過多種渠道讓農民確切了解到流轉土地的好處所在。因此，地方政府的工作人員必須引導農戶詳細熟知土地流轉相關政策，以便提高農民土地流轉方面的法律意識。在農村土地流轉中培育出了一些新型經營主體，在土地流轉中要特別注意為經營主體提供土地流轉相關信息，對農村土地流轉進行監(jiān)督和指導，土地流轉相關服務舉措要符合實際，真正解決農戶面臨的困難問題，切實保障農戶的各項權益，從而降低農戶對土地的過度依賴性。

3.3 強化對流轉土地用途的監(jiān)管

現行農村土地承包法明確規(guī)定農業(yè)用途的土地未經依法批準不得用于非農建設的義務。土地流轉后糧食安全保障的紅線不能破，這是我們國家的基本國策。首先，實施耕地保護制度。全國各地應該在土地流轉的具體運作中使用各種方法不斷完善耕地的保護機制，確保土地的耕種者得到應有的經濟補償。在土地承包經營權流轉中禁止將土地轉作它用，肆意破壞土地，流轉土地要尊重農戶意愿，將維護農民權益放在首位。其次，要重點保護糧食生產主要區(qū)域的土地，絕對不允許將生產糧食區(qū)域的土地隨意改變用途，為了做到毫無遺漏，對這部分土地的監(jiān)管應該由專人分管，做到嚴格把控和預防。

3.4 健全和完善農村土地流轉相關制度

3.4.1 健全農村社會保障制度

對農村社會保障制度需要加大投入力度，使得農民能夠在教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等方面獲得保障，讓廣大農民群眾了解和認識到社會保障制度，讓農民能夠對土地流轉各種顧慮減少或者消除，弱化農民與土地之間的緊密連接關系，增強農民離開土地之后也能夠維持基本生活的自信心，讓農民真正的享受到和城里居民一樣的待遇。

3.4.2 完善農村土地登記制度

在現有農村土地改革背景下，明確的土地登記規(guī)則能夠極大的促進土地承包經營權流轉。縱觀所有立法，僅在現行《農村土地承包法》中明確規(guī)定了土地經營權的登記。在法律規(guī)定里面確立的是單一對抗式的登記模式，這種模式雖然給予土地經營權流轉當事人一定的自主決定權，即將是否登記的決定權交給當事人自主協商，卻與不同流轉方式下土地經營權的經營特征不甚相符，且不符合土地經營權用益物權的法律屬性，不利于實踐中流轉雙方當事人利益的平衡及交易安全的維護。為此，要從立法層面上加大力度保護已登記流轉人的各項合法權益，明確規(guī)定土地承包經營權流轉登記機構的主體、客體、糾紛處理各方面具體內容。