殷利梅

黨的十九屆四中全會(huì)要求“健全勞動(dòng)、資本、土地、知識(shí)、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制”，首次提出將“數(shù)據(jù)”作為生產(chǎn)要素參與分配。2020年3月30日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，圍繞加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、建立健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易和行業(yè)自律機(jī)制等進(jìn)行總體部署，為培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價(jià)值指明了方向。數(shù)據(jù)要素作為一種社會(huì)資源，經(jīng)歷采集、匯聚、存儲(chǔ)、交換、分析、使用、銷毀等過(guò)程，通常被稱為數(shù)據(jù)要素流轉(zhuǎn)。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)和發(fā)展的動(dòng)能來(lái)源于“流轉(zhuǎn)”，即獲得數(shù)據(jù)資源流動(dòng)性。只有讓數(shù)據(jù)流通起來(lái)，讓數(shù)據(jù)變成真正的“活水”，發(fā)揮數(shù)據(jù)的使用效力，才能最大程度激發(fā)數(shù)據(jù)要素價(jià)值。

一、我國(guó)數(shù)據(jù)流通融合具備一定基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)

過(guò)去二十年，全球數(shù)據(jù)流量出現(xiàn)了飛躍式增長(zhǎng)。聯(lián)合國(guó)數(shù)據(jù)表明，2002年全球互聯(lián)網(wǎng)流量每秒僅為100GB，到2017年已高達(dá)每秒4.5萬(wàn)GB以上，互聯(lián)網(wǎng)流量?jī)?nèi)容產(chǎn)生質(zhì)和量的變化。預(yù)計(jì)2022年每秒流量將飆升至15萬(wàn)GB，約為2002年的1500倍，且全年的流量總和也將超過(guò)截至2016年的互聯(lián)網(wǎng)流量之和。根據(jù)IDC等機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，在全球數(shù)據(jù)量增長(zhǎng)的大背景下，我國(guó)數(shù)據(jù)量增長(zhǎng)最為迅速，平均每年比全球快3%，預(yù)計(jì)到2025年將增長(zhǎng)至48.6ZB，約占全球規(guī)模的27.8%，成為全球最大的數(shù)據(jù)圈。

目前，我國(guó)數(shù)據(jù)流通實(shí)踐主要有兩類：一類是企業(yè)間的數(shù)據(jù)交易和共享，依靠市場(chǎng)化的運(yùn)作方式促進(jìn)商業(yè)數(shù)據(jù)流通；另一類是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享，主要滿足政府社會(huì)治理、公共服務(wù)和市場(chǎng)化增值服務(wù)需求。對(duì)于第一類，最為典型的是互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的快速崛起和蓬勃發(fā)展。如2021年第二季度，騰訊微信用戶達(dá)12.5億，截至2021年3月31日，阿里巴巴生態(tài)體系的年度活躍消費(fèi)者達(dá)到11.3億，其中我國(guó)消費(fèi)者達(dá)8.91億；京東用戶（年度活躍購(gòu)買用戶數(shù)）為4.998億，這為平臺(tái)積累了大量數(shù)據(jù)，以平臺(tái)為紐帶，形成了數(shù)據(jù)合作或交易的數(shù)據(jù)流通生態(tài)。對(duì)于第二類，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享有效釋放了數(shù)據(jù)的社會(huì)價(jià)值，有助于服務(wù)型政府建設(shè)。截至2020年底，全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)已經(jīng)發(fā)布了53個(gè)國(guó)務(wù)院部門的各類數(shù)據(jù)資源9942項(xiàng)，為各地區(qū)各部門提供共享調(diào)用服務(wù)達(dá)到540余億次，支撐身份認(rèn)證核驗(yàn)15.6億次、電子證照共享交換4.6億次。特別是在新冠肺炎疫情催化下，涌現(xiàn)出了“通信大數(shù)據(jù)行程卡”“健康碼”等優(yōu)秀實(shí)踐。地方層面，上海“一網(wǎng)通辦”、浙江“最多跑一次”等紛紛結(jié)合本地特色開(kāi)展了政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用實(shí)踐，取得了顯著成效。

二、阻礙數(shù)據(jù)流通融合的關(guān)鍵問(wèn)題

（一）數(shù)據(jù)流通體制機(jī)制需進(jìn)一步完善

數(shù)據(jù)確權(quán)、定價(jià)、交易、跨境流通等基本制度規(guī)則還未構(gòu)建完成，合法、成熟的數(shù)據(jù)流通模式尚未建立起來(lái)。

1.數(shù)據(jù)確權(quán)方面，現(xiàn)有的物權(quán)法、合同法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法等法律未能及時(shí)完善，同時(shí)，數(shù)據(jù)的電子化、易復(fù)制性、隱蔽性等特點(diǎn)使數(shù)據(jù)確權(quán)更加復(fù)雜困難。

2.數(shù)據(jù)定價(jià)方面，無(wú)論是基于市場(chǎng)角度的市場(chǎng)法、成本法、收益法等估值方法，還是基于非市場(chǎng)角度的條件價(jià)值法和隱私價(jià)值法，都有各自的優(yōu)缺點(diǎn)，沒(méi)有完全解決數(shù)據(jù)定價(jià)和價(jià)格形成機(jī)制問(wèn)題。

3.數(shù)據(jù)交易方面，我國(guó)還沒(méi)有制定出臺(tái)有關(guān)數(shù)據(jù)交易的專門性法律法規(guī)，可交易和流轉(zhuǎn)的數(shù)據(jù)范圍沒(méi)有明確的界定。

4.數(shù)據(jù)跨境流通方面，《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》（征求意見(jiàn)稿）已于2021年10月29日公開(kāi)征求意見(jiàn)，為后續(xù)數(shù)據(jù)跨境安全、自由流動(dòng)邁出關(guān)鍵一步，落地仍需假以時(shí)日。

（二）商業(yè)數(shù)據(jù)交易流通面臨掣肘

商業(yè)數(shù)據(jù)流通主要通過(guò)市場(chǎng)化的方式實(shí)現(xiàn)，典型做法是數(shù)據(jù)交易所或數(shù)據(jù)交易中心，但是從以往數(shù)據(jù)交易所的建設(shè)實(shí)踐來(lái)看，其更多扮演了交易撮合的角色，最終交易過(guò)程并不經(jīng)過(guò)交易所，亦或是最終成為了公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的技術(shù)提供商，鮮有商業(yè)數(shù)據(jù)的交易流通。究其原因，主要有三個(gè)方面：

1.數(shù)據(jù)供需主體普遍缺乏數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用技術(shù)，難以將大量原始數(shù)據(jù)加工分析形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品，也就難以滿足數(shù)據(jù)需求。

2.隨著《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》等法律法規(guī)的不斷完善，數(shù)據(jù)交易的合法性面臨很大的不確定性。

3.雖然許多大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)充當(dāng)了數(shù)據(jù)交易流通的聚合平臺(tái)，但是隨著平臺(tái)話語(yǔ)權(quán)不斷增強(qiáng)，基于數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)濫用市場(chǎng)支配地位等數(shù)據(jù)壟斷問(wèn)題日益嚴(yán)峻，典型的如“大數(shù)據(jù)殺熟”等。

（三）公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享水平亟待提升

1.政務(wù)數(shù)據(jù)共享方面，數(shù)據(jù)資源共享壁壘仍難打破，各個(gè)部委主管行業(yè)數(shù)據(jù)，地方成立大數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)職能不夠統(tǒng)一，由此帶來(lái)數(shù)據(jù)資源的調(diào)度欠缺統(tǒng)籌管理，條塊分割問(wèn)題普遍存在，共享渠道不暢。此外，還有不愿整合共享、不敢整合共享、不能整合共享等理念思維，以及數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、技術(shù)支撐不穩(wěn)定等技術(shù)問(wèn)題。

2.在政企之間，數(shù)據(jù)資源對(duì)接困難較大。一方面，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放剛剛起步，全國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)集規(guī)模僅為美國(guó)的1/9，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)中來(lái)自政府的僅占7%，整體上呈現(xiàn)數(shù)據(jù)總量規(guī)模小、數(shù)據(jù)質(zhì)量低、可利用率不高、用戶參與程度低等問(wèn)題。另一方面，企業(yè)出于對(duì)用戶隱私保護(hù)和商業(yè)利益的考量，向政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的意愿較低。受制于法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和交易機(jī)制不完善等問(wèn)題，數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用普遍以“體內(nèi)循環(huán)”為主，對(duì)于單個(gè)企業(yè)，企業(yè)自身進(jìn)行數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、分析和利用，用于內(nèi)部效率提升和經(jīng)營(yíng)方式優(yōu)化；對(duì)于企業(yè)集團(tuán)，以實(shí)力強(qiáng)大、具有投資中心功能的大型企業(yè)為核心進(jìn)行數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、分析和利用，并將有關(guān)數(shù)據(jù)及產(chǎn)品和服務(wù)與企業(yè)集團(tuán)內(nèi)的相關(guān)企業(yè)進(jìn)行交易和共享，形成數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的生態(tài)系統(tǒng)。

三、加速數(shù)據(jù)流通融合的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做到全國(guó)“一盤棋”

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。國(guó)家層面出臺(tái)加速數(shù)據(jù)流通融合的專門文件，完善激發(fā)數(shù)據(jù)要素價(jià)值的頂層設(shè)計(jì)。各行業(yè)主管部門研究出臺(tái)激發(fā)行業(yè)數(shù)據(jù)要素價(jià)值的政策文件，明確行業(yè)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用路徑。地方層面以城市為單位，出臺(tái)激發(fā)城市數(shù)據(jù)價(jià)值的指導(dǎo)性文件。

2.強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。理順央地關(guān)系，建立集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同高效運(yùn)作的國(guó)家大數(shù)據(jù)管理體系，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源高效流轉(zhuǎn)、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，支撐國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。參照國(guó)防工業(yè)、能源工業(yè)等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，設(shè)置國(guó)家專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源管理?？茖W(xué)設(shè)置地方管理機(jī)構(gòu)，明確央地?cái)?shù)據(jù)職能部門，統(tǒng)一職權(quán)范圍。

（二）完善政策法規(guī)和數(shù)據(jù)安全體系，奠定數(shù)據(jù)流通基礎(chǔ)

1.明確數(shù)據(jù)各參與主體法律邊界。界定政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放邊界、企業(yè)數(shù)據(jù)的商業(yè)應(yīng)用邊界和個(gè)人數(shù)據(jù)的隱私保護(hù)邊界，對(duì)不同類型數(shù)據(jù)能夠明確界定范圍的部分進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，歸屬到具體的類型，再根據(jù)數(shù)據(jù)類型的性質(zhì)賦予其不同的數(shù)據(jù)權(quán)利。對(duì)交叉模糊部分，根據(jù)數(shù)據(jù)屬性的優(yōu)先級(jí)進(jìn)行界定，賦予其對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)權(quán)利。

2.健全法律法規(guī)。加強(qiáng)對(duì)《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》等數(shù)據(jù)法律的司法解釋，開(kāi)展數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)“以案釋法”工作，加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)宣傳教育，推動(dòng)樹(shù)立數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)法治意識(shí)。研究數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷競(jìng)爭(zhēng)行為，引導(dǎo)市場(chǎng)合理有序競(jìng)爭(zhēng)。制定數(shù)據(jù)交易流通法規(guī)與監(jiān)管制度，規(guī)范數(shù)據(jù)交易行為，引導(dǎo)大數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)法治化發(fā)展。

3.加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全管控和防護(hù)。建立健全網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理體系，針對(duì)涉及個(gè)人隱私數(shù)據(jù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)等不同重要程度信息的企業(yè)進(jìn)行分級(jí)分類管理，指導(dǎo)平臺(tái)企業(yè)、基礎(chǔ)云服務(wù)企業(yè)等采取與重要等級(jí)相匹配的、必要的安全防護(hù)措施。加快推進(jìn)數(shù)據(jù)安全保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的制定，出臺(tái)數(shù)據(jù)安全保護(hù)措施和實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全保護(hù)。

（三）做強(qiáng)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，打造數(shù)據(jù)價(jià)值“發(fā)動(dòng)機(jī)”

1.加速大數(shù)據(jù)核心技術(shù)研發(fā)。加大財(cái)政資金對(duì)大數(shù)據(jù)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新的引導(dǎo)和扶持力度，設(shè)立國(guó)家大數(shù)據(jù)技術(shù)工程實(shí)驗(yàn)室，重點(diǎn)研發(fā)大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)管理、分析挖掘、可視化、數(shù)據(jù)安全，以及數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)在線處理、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)處理、圖像語(yǔ)音視頻數(shù)據(jù)智能分析等關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)品，提前布局自然語(yǔ)言處理、語(yǔ)義理解和機(jī)器學(xué)習(xí)等關(guān)鍵技術(shù)，降低對(duì)國(guó)外技術(shù)的依賴程度。

2.促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同聯(lián)動(dòng)。支持高校和科研院所建立大數(shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)驗(yàn)室，推動(dòng)多學(xué)科交叉融合，開(kāi)展大數(shù)據(jù)分析關(guān)鍵算法和關(guān)鍵技術(shù)研究，培養(yǎng)大數(shù)據(jù)專業(yè)人才，并聯(lián)合企業(yè)加強(qiáng)實(shí)踐應(yīng)用。建設(shè)大數(shù)據(jù)技術(shù)促進(jìn)中心，匯聚經(jīng)濟(jì)社會(huì)等相關(guān)數(shù)據(jù)，通過(guò)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同聯(lián)合攻關(guān)，創(chuàng)建面向經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域的管理決策和社會(huì)服務(wù)的大數(shù)據(jù)應(yīng)用機(jī)制。

3.促進(jìn)第三方數(shù)據(jù)交易平臺(tái)健康發(fā)展。加快數(shù)據(jù)分級(jí)分類，推廣行業(yè)自律機(jī)制，對(duì)數(shù)據(jù)流通中的“數(shù)據(jù)權(quán)益”“數(shù)據(jù)流通”“數(shù)據(jù)應(yīng)用”等環(huán)節(jié)進(jìn)行約束，規(guī)范流通平臺(tái)、數(shù)據(jù)源、數(shù)據(jù)使用等主體的責(zé)任義務(wù)，并倡導(dǎo)信息透明與第三方審計(jì)監(jiān)督等機(jī)制。

（四）加快公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享，強(qiáng)化數(shù)據(jù)供給

1.推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享。加快推進(jìn)國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)建設(shè)，完善跨機(jī)構(gòu)、跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)融合應(yīng)用機(jī)制，打通部門間數(shù)據(jù)壁壘，助力實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享和高效管理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)規(guī)范共享和高效應(yīng)用。提升國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)數(shù)據(jù)交換通道保障能力，按需規(guī)范對(duì)接政務(wù)數(shù)據(jù)，形成一體化的數(shù)據(jù)共享服務(wù)體系。

2.加快政企數(shù)據(jù)對(duì)接融合。推動(dòng)建設(shè)部門和地方公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，鼓勵(lì)以專業(yè)化的數(shù)據(jù)服務(wù)機(jī)構(gòu)作為開(kāi)放出口或平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的社會(huì)化利用和數(shù)據(jù)安全的機(jī)制化保障。針對(duì)社會(huì)治理、公共服務(wù)和市場(chǎng)化增值服務(wù)需求，開(kāi)展政企數(shù)據(jù)對(duì)接融合試點(diǎn)應(yīng)用，探索形成政企數(shù)據(jù)共享的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和對(duì)接機(jī)制。

（五）推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，拓展數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景

1.加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。加快傳統(tǒng)企業(yè)全鏈條數(shù)字化改造，推動(dòng)企業(yè)設(shè)備和核心業(yè)務(wù)上云上平臺(tái)，打造智能生產(chǎn)線、數(shù)字化車間、智能企業(yè)。持續(xù)推動(dòng)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)和創(chuàng)新發(fā)展，建設(shè)國(guó)家工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)中心，打造系統(tǒng)化、多層次的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)體系。推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合，發(fā)展服務(wù)衍生制造，鼓勵(lì)電子商務(wù)、轉(zhuǎn)型服務(wù)等行業(yè)企業(yè)向制造環(huán)節(jié)拓展業(yè)務(wù)。

2.加快數(shù)字社會(huì)建設(shè)步伐。加快城市大數(shù)據(jù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市數(shù)據(jù)采集、融通、應(yīng)用的全流程規(guī)范化管理。建立以個(gè)人健康賬戶系統(tǒng)為核心的健康醫(yī)療數(shù)據(jù)管理體系，對(duì)個(gè)人所有健康醫(yī)療信息進(jìn)行匯集和集中使用，實(shí)現(xiàn)對(duì)醫(yī)療數(shù)據(jù)個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)安全的有效管理。提升教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、交通等領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型步伐，鼓勵(lì)發(fā)展在線教育、在線醫(yī)療、智慧養(yǎng)老等新模式新業(yè)態(tài)，支持行業(yè)主管部門牽頭推動(dòng)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌利用。