俄羅斯對拉美政策的變化*
2021-11-12 01:19崔守軍劉祚黎
現(xiàn)代國際關(guān)系 2021年12期
崔守軍 劉祚黎
[內(nèi)容提要]近年來，俄與拉美關(guān)系呈現(xiàn)加速升溫態(tài)勢。美國主導(dǎo)的北約東擴(kuò)導(dǎo)致俄羅斯的地緣安全態(tài)勢持續(xù)惡化，俄羅斯對拉政策的地緣政治色彩日漸濃厚。以軍事合作為支撐，以委內(nèi)瑞拉為支點，以經(jīng)貿(mào)和科技合作為紐帶，以多邊外交為基石，俄不斷加大在拉美地區(qū)的存在。對俄而言，拉美既是構(gòu)建多極世界和塑造“后西方”秩序的依托力量，又是對沖美國及西方體系壓力的地緣杠桿，還是抵消西方制裁影響的平衡力量。作為域外大國，俄羅斯介入拉美事務(wù)增強(qiáng)了自身的世界大國地位，有助于維護(hù)拉美左翼國家的主權(quán)與安全利益，但也導(dǎo)致部分親美國家對俄疑慮上升，美國對俄的防范和排斥加劇。
冷戰(zhàn)期間，拉美是美蘇對峙的焦點地區(qū)，蘇聯(lián)將拉美作為輸出革命和培養(yǎng)反美國家的重要陣地。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯因國力衰退而無暇顧及拉美。普京主政后，摒棄了葉利欽時代對西方全面妥協(xié)的路線，大力修復(fù)俄羅斯在拉美的傳統(tǒng)影響。2008年格魯吉亞戰(zhàn)爭和2014年克里米亞危機(jī)導(dǎo)致俄羅斯與西方關(guān)系全面破裂，此后俄開始加強(qiáng)對拉軍事合作的力度，以在西半球加大對美國的制衡。2018年以來拉美局勢暗流涌動，俄羅斯在拉美地區(qū)政治秩序塑造中扮演了引人注目的角色。美國一貫將委內(nèi)瑞拉等反美國家視為后院中的眼中釘，不斷加大對這些國家的制裁。俄羅斯是富有地緣戰(zhàn)略傳統(tǒng)的大國，在拉美始終高舉反對美國霸權(quán)、捍衛(wèi)國家主權(quán)的旗幟，通過軍事合作和外交聲援等方式有力地維系了委內(nèi)瑞拉等反美國家的存續(xù)。美學(xué)界對俄拉關(guān)系的發(fā)展極為關(guān)注，認(rèn)為拉美對俄羅斯的戰(zhàn)略意義遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)意義。有研究稱，俄羅斯的拉美政策并不是孤立的，而是與俄羅斯和北約的對抗關(guān)系密切相關(guān)。美國指責(zé)俄羅斯通過干預(yù)拉美事務(wù)來對沖和抵消北約東擴(kuò)的地緣安全威脅，以維護(hù)普京政權(quán)的合法性。俄羅斯對拉政策是其構(gòu)建多極世界和“后西方”秩序的有機(jī)組成部分，俄拉之間的互動對地區(qū)秩序及國際秩序的發(fā)展產(chǎn)生重要影響。
一、俄羅斯對拉政策的變化
俄羅斯與拉美遠(yuǎn)隔重洋，但拉美擁有豐富的自然資源、巨大的經(jīng)濟(jì)潛力和特殊的地緣價值，近年來在俄總體外交布局中重要性凸顯。2016年11月俄羅斯政府出臺的《俄羅斯聯(lián)邦對外政策構(gòu)想》對俄拉關(guān)系的表述為：“考慮到該地區(qū)在全球事務(wù)中日益重要的作用，俄羅斯致力于全面加強(qiáng)與拉丁美洲和加勒比國家的關(guān)系。俄羅斯將尋求通過在國際和區(qū)域論壇開展工作，擴(kuò)大與多邊組織以及拉丁美洲和加勒比一體化機(jī)構(gòu)的合作來鞏固俄拉伙伴關(guān)系。”在此基礎(chǔ)上，2021年版《俄羅斯聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》也強(qiáng)調(diào)要“支持在多邊國際機(jī)構(gòu)、對話平臺、區(qū)域協(xié)會的框架內(nèi)發(fā)展區(qū)域和次區(qū)域一體化，包括在亞太地區(qū)、拉丁美洲和非洲?！碑?dāng)前，拉美已成為俄對外關(guān)系中的一個優(yōu)先方向，俄羅斯對拉美事務(wù)的參與程度不斷加深、參與領(lǐng)域日益擴(kuò)大?？傮w而言，謀求經(jīng)濟(jì)利益和地緣政治利益是俄對拉政策的兩條主線，但2014年克里米亞危機(jī)爆發(fā)以來，俄羅斯對拉政策的地緣政治色彩更為突出。
第一，以軍事合作為支撐加大對西半球介入力度。俄羅斯是僅次于美國的世界第二大軍火供應(yīng)國，其軍工綜合體產(chǎn)業(yè)龐大，涵蓋1000多家軍工研發(fā)機(jī)構(gòu)和生產(chǎn)企業(yè)，分布于72個聯(lián)邦主體，行業(yè)雇員超過200萬人。憑借其成熟的生產(chǎn)工藝，俄軍事裝備的生產(chǎn)成本只有歐美的1/3，對外匯儲備較為有限的拉美國家而言富有吸引力。2008年俄羅斯與格魯吉亞戰(zhàn)爭爆發(fā)后，為制衡西方戰(zhàn)略圍堵，俄開始在軍售領(lǐng)域發(fā)力，將軍火貿(mào)易作為其拓展西半球軍事存在的切入點。從規(guī)模上看，2008年后俄羅斯對拉軍售呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢。根據(jù)美國國會統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2000～2007年俄對拉軍售規(guī)模為24億美元，占俄軍售總額的6.2%；2008～2015年俄對拉軍售規(guī)模增長至88億美元，占俄軍售總額的14.24%。可見，俄對拉美的軍售不但在數(shù)量上增長顯著，在俄全球軍售布局中的重要性也大幅提升。2016年后，由于國際大宗商品價格下跌，委內(nèi)瑞拉等拉美多國經(jīng)濟(jì)陷入困境，俄對拉軍售進(jìn)入緩慢增長階段。據(jù)瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所（SIPRI）披露的數(shù)據(jù)，2016～2020年俄羅斯僅向尼加拉瓜交付價值1.18億美元的50輛T-72B主戰(zhàn)坦克和2“架安-2”運輸機(jī)。從國別分布上看，2008年至今委內(nèi)瑞拉、秘魯、巴西、尼加拉瓜、哥倫比亞、墨西哥、厄瓜多爾、阿根廷等國是俄制武器的主要進(jìn)口國。其中，委內(nèi)瑞拉購買裝備最多、種類最全、進(jìn)攻性最強(qiáng)，包括T-72M1主戰(zhàn)坦克、S-300VM防空導(dǎo)彈和“蘇-30MK2”戰(zhàn)斗轟炸機(jī)等現(xiàn)代化裝備，其他國家則以購買防御性或輔助性裝備為主。
軍火貿(mào)易不但是俄羅斯外匯收入的主要來源，還是施加政治影響力、撬動地區(qū)格局和謀求戰(zhàn)略突圍的重要手段。一方面，俄羅斯通過武器出口鞏固和提升其與反美陣營國家之間的政治與軍事關(guān)系。委內(nèi)瑞拉、古巴、尼加拉瓜是反美地區(qū)組織美洲玻利瓦爾聯(lián)盟（ALBA）的核心成員國，被俄羅斯視為撬動地區(qū)格局的支點。在查韋斯執(zhí)政期間，俄羅斯對委內(nèi)瑞拉軍隊進(jìn)行了全面系統(tǒng)的現(xiàn)代化改造升級，不但向委提供包括高性能防空系統(tǒng)在內(nèi)的高效軍事裝備，還幫委建立多個軍事指揮中心。2016年底，俄羅斯和古巴就古巴國防現(xiàn)代化改造達(dá)成為期五年的戰(zhàn)略合作協(xié)議，并向古提供大額信貸支持。2014年俄羅斯與尼加拉瓜簽訂國家安全協(xié)議，允許俄在尼部署軍事情報設(shè)施。雖然目前俄羅斯尚未在拉美建立軍事基地，但已與委內(nèi)瑞拉、古巴和尼加拉瓜開展過多次談判，討論軍艦軍機(jī)在拉美地區(qū)的補(bǔ)給及駐扎事宜。另一方面，俄羅斯大力開拓與巴西、阿根廷等地區(qū)大國之間的軍事技術(shù)合作，且未受到“左右輪替”政局變化的影響。2008年俄羅斯與巴西簽署軍事技術(shù)合作協(xié)議，2008～2013年期間巴西向俄羅斯購買了價值3.06億美元的武器，包括12架Mi－35武裝直升機(jī)。俄巴2013年簽署的新版軍事合作協(xié)議于2018年生效，按照協(xié)議俄向巴西提供價格10億美元的地對空導(dǎo)彈系統(tǒng)。值得注意的是，巴西親美右翼領(lǐng)導(dǎo)人博索納羅2019年上臺后，俄巴軍事技術(shù)合作并未受到波及。2020年8月，兩國就國防工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈深度合作進(jìn)行磋商。同樣地，阿根廷親美右翼領(lǐng)導(dǎo)人馬克里就任總統(tǒng)后，也未中斷與俄軍事合作，馬克里曾于2015年4月訪問俄羅斯并簽署兩項軍事合作協(xié)議。2019年左翼領(lǐng)導(dǎo)人費爾南德斯執(zhí)政后俄阿軍事交流更為密切，2021年7月阿根廷武官站在俄制“將殺”（Checkmate）隱形戰(zhàn)斗機(jī)發(fā)布會的前排，被認(rèn)為是最有可能的國際客戶之一。美軍南方司令部司令的約翰·凱利（John Kelly）在國會聽證中稱，俄羅斯自2008年起利用軍售、軍事合作和情報共享等方式挑戰(zhàn)美國在西半球的影響力。
第二，以經(jīng)貿(mào)和科技合作為紐帶夯實利益基礎(chǔ)。經(jīng)貿(mào)和科技合作是俄對拉政策的重要領(lǐng)域。目前俄拉貿(mào)易水平較低。據(jù)俄海關(guān)統(tǒng)計，2019年俄從拉美進(jìn)口額60.2億美元，占俄進(jìn)口總額的1.4%；對拉出口額71.7億美元，占出口總額的2.9%。俄拉都屬于經(jīng)濟(jì)上的邊緣國家，雙方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的同質(zhì)性強(qiáng)而互補(bǔ)性弱。俄軍工和油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，但制造業(yè)積累不足。俄拉均依賴油氣出口，雙方雖有油氣合作，但發(fā)展空間不大。雖然俄拉經(jīng)貿(mào)水平不高，但俄仍然對擴(kuò)大雙方經(jīng)貿(mào)合作寄予厚望。目前，俄羅斯已與拉美多國建立經(jīng)貿(mào)合作機(jī)制，除積極與聯(lián)合國拉美經(jīng)委會（ECLAC）等合作外，還與巴西、墨西哥、阿根廷、古巴和智利等國建立雙邊企業(yè)或商業(yè)委員會等，旨在以制度性安排來拉動商業(yè)合作。
近年來，俄羅斯還在自身擅長的核能、航天及醫(yī)療等領(lǐng)域發(fā)力，大力提升俄拉合作的科技內(nèi)涵。俄羅斯是世界上第一座核電站的誕生地，也是當(dāng)今世界主要的核電生產(chǎn)大國之一。2017年，俄羅斯國家專業(yè)設(shè)計研究院與玻利維亞原子能機(jī)構(gòu)簽署共同建造核能研究中心的協(xié)議，并于2021年7月正式啟動核反應(yīng)堆綜合體建設(shè)工程。此外，俄羅斯還與阿根廷、巴西和墨西哥加強(qiáng)包括建造核電站、核產(chǎn)業(yè)鏈本地化及供應(yīng)核燃料等方面的合作。俄航天產(chǎn)業(yè)也處于世界領(lǐng)先水平，擁有格洛納斯（GLONASS）衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)等尖端產(chǎn)品。目前，俄羅斯與巴西、尼加拉瓜已在全球定位系統(tǒng)方面開展合作，并在古巴部署格洛納斯衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)地面基站。2021年7月，墨西哥外交部長馬塞洛·埃布拉德邀請俄與拉丁美洲和加勒比航天局（ALCE）合作。新冠疫情暴發(fā)以來，疫苗合作成為俄拉合作的新著力點。俄羅斯在疫苗研發(fā)上搶占先機(jī)，俄加馬利亞研究所的“Sputnik V”疫苗是全球首款注冊新冠疫苗，俄以此為契機(jī)對拉美多國展開疫苗外交。目前，俄制疫苗已在委內(nèi)瑞拉成功完成臨床試驗，并在阿根廷、玻利維亞、巴拉圭等國開展疫苗的接種工作。此外，俄羅斯還授權(quán)阿根廷、玻利維亞、尼加拉瓜和巴西等國生產(chǎn)俄制新冠藥品。相較于西方國家利己的衛(wèi)生政策，俄羅斯在拉美開展疫苗外交無疑提升了自身在拉美的軟實力。
第三，以委內(nèi)瑞拉為戰(zhàn)略支點塑造地緣政治影響力。俄對拉關(guān)系的總體發(fā)展特征是系統(tǒng)性的“全面重返”，但國別發(fā)展并不均衡。按照俄拉合作的親密程度，可將拉美對象國劃分為戰(zhàn)略支點國、重要伙伴國、經(jīng)貿(mào)伙伴國和一般關(guān)系國四類。委內(nèi)瑞拉是俄在拉美的戰(zhàn)略支點國，合作領(lǐng)域最為全面，在軍事、能源、外交、農(nóng)業(yè)、高科技等領(lǐng)域均密切合作。古巴、尼加拉瓜和玻利維亞是俄的重要伙伴國，除經(jīng)濟(jì)合作外，雙邊軍事和文化交流也頗為密切。巴西、墨西哥、智利、秘魯和阿根廷是俄經(jīng)貿(mào)伙伴國，雙邊合作集中于貿(mào)易領(lǐng)域，其他領(lǐng)域涉及較少。哥倫比亞、中美洲小國則為俄一般關(guān)系國，雙方關(guān)系由于這些國家的“親美反委”立場而較為疏遠(yuǎn)。俄之所以將委內(nèi)瑞拉視為戰(zhàn)略支點，主要原因有三：一是在內(nèi)政結(jié)構(gòu)上俄委均為“威權(quán)主義體制”下的“超級總統(tǒng)制”，普京和查韋斯由于意識形態(tài)相近而建立起親密的私人關(guān)系，為兩國合作奠定信任基礎(chǔ)；二是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上俄委均是石油出口大國，兩國在石油開發(fā)及能源政策協(xié)調(diào)上形成的利益紐帶，為持久合作夯實經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；三是在地緣政治上普京執(zhí)政后尋求修復(fù)與古巴跌入低谷的雙邊關(guān)系，而委是古巴的親密盟友，以委為橋梁既可向古巴靠攏，又可利用美洲玻利瓦爾聯(lián)盟的反美立場牽制美國。
2014 年俄羅斯收回克里米亞后，其與西方關(guān)系顯著惡化，對拉政策中的地緣政治色彩愈加濃厚。進(jìn)入2016年以后，美國加大了對委內(nèi)瑞拉的制裁并謀求推翻馬杜羅政府，而俄羅斯則堅定地向委提供全方位支持，有力地維系了馬杜羅政權(quán)的存續(xù)。在政治上，俄委高層領(lǐng)導(dǎo)人會晤頻繁，在2014至2020年期間雙方至少進(jìn)行了7次元首會晤、17次部長級別會談，增進(jìn)了政治互信。在外交上，俄將委視為反對門羅主義的堡壘，堅決抵制美國干涉委內(nèi)政的行為，并抨擊美國制裁措施違反人道主義原則。在軍事上，俄在馬杜羅政權(quán)面臨國內(nèi)反對派和美國干涉威脅時傳遞強(qiáng)有力的支持信號。2015～2019年，俄國防部長謝爾蓋·紹伊古多次與委總統(tǒng)及高級將領(lǐng)會晤。2018年12月，俄空天軍四架軍機(jī)飛往委內(nèi)瑞拉，被認(rèn)為是高調(diào)支持馬杜羅政府的表態(tài)。俄私人安保機(jī)構(gòu)瓦格納集團(tuán)（PMC Wagner）派雇傭兵保護(hù)馬杜羅總統(tǒng)的安全。在經(jīng)濟(jì)上，普京提出“綠色走廊”倡議，旨在繞開美國制裁向委提供藥品、食品、資金和技術(shù)支持，以延續(xù)委的“經(jīng)濟(jì)生命線”。俄羅斯還加大對委內(nèi)瑞拉油氣產(chǎn)業(yè)的投資力度，截至2019年底共向委投資約40億美元。在委內(nèi)瑞拉陷入債務(wù)危機(jī)后，俄羅斯同意重組委內(nèi)瑞拉所欠的31.5億美元到期債務(wù)，以放寬債務(wù)償還期限。2020年3月，俄羅斯石油公司（Rosneft）宣布撤出委內(nèi)瑞拉，外界一度懷疑俄準(zhǔn)備與委脫鉤。但實際上，俄羅斯石油公司將在委資產(chǎn)打包給一家新成立的俄羅斯國企，以規(guī)避美國新實施的經(jīng)濟(jì)制裁。新冠疫情的蔓延讓俄羅斯經(jīng)濟(jì)增長承壓，但在2021年1月，俄外交部拉美司司長亞歷山大·謝季寧強(qiáng)調(diào)：“俄羅斯將繼續(xù)為委內(nèi)瑞拉政府提供政治支持，新冠疫情不會影響兩國之間的發(fā)展對話”。委內(nèi)瑞拉在俄羅斯的拉美政策中具有舉足輕重的地位。
第四，以多邊外交為基石推動拉美區(qū)域融合。俄羅斯重視拉美區(qū)域融合展現(xiàn)出來的力量，注重加強(qiáng)與拉美地區(qū)一體化組織之間的關(guān)系。在區(qū)域?qū)用妫砹_斯與拉丁美洲和加勒比共同體（CELAC，簡稱“拉共體”）關(guān)系最為密切。拉共體成立于2011年，其成員國涵蓋拉美地區(qū)所有獨立國家并將美國和加拿大排除在外，其成立標(biāo)志著地區(qū)一體化建設(shè)取得突破性進(jìn)展。俄認(rèn)為，拉共體是“在非對抗基礎(chǔ)上促進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程的獨特平臺”，“這些國家沒有走上加入美國及西方的反俄制裁道路”，是建構(gòu)多極世界的重要力量。拜登政府上臺后，俄加強(qiáng)了與拉共體之間的政策協(xié)調(diào)。2021年4月，雙方就國際事務(wù)和俄拉全面合作等問題深入交換意見，同意保持經(jīng)常性會晤以深化互利合作。此外，俄羅斯還積極向拉美一體化協(xié)會（LAIA）、美洲國家組織（OAS）等機(jī)構(gòu)派駐觀察員。
在次區(qū)域?qū)用?，俄羅斯將美洲玻利瓦爾聯(lián)盟視為合作主軸。美洲玻利瓦爾聯(lián)盟于2004年在古巴成立，旨在加強(qiáng)拉美國家之間的一體化合作，抵制美國倡導(dǎo)建立的美洲自由貿(mào)易區(qū)。2014年以來，俄大力加強(qiáng)與美洲玻利瓦爾聯(lián)盟國家之間的軍事與安全合作，通過深化與拉美左翼國家之間的政治互信，尋求更多的外交支持。此外，俄還積極與南方共同市場（MERCOSUR）、中美洲一體化體系（SICA）等建立涵蓋多領(lǐng)域的對話合作機(jī)制。南方共同市場是由拉美大國巴西和阿根廷主導(dǎo)的次區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織，為減少貿(mào)易壁壘，俄力推歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟（EAEU）與南方共同市場之間的經(jīng)濟(jì)融合，旨在推動成立自貿(mào)區(qū)。俄羅斯與中美洲一體化體系也建立了對話合作機(jī)制框架，雙方于2020年12月就在公共衛(wèi)生、教育、經(jīng)貿(mào)合作、科技和公共安全等問題上展開了深入磋商。俄羅斯將多邊外交視為維系俄拉關(guān)系的重要手段，通過推動拉美區(qū)域融合加強(qiáng)自身在拉美的存在。
二、俄羅斯對拉政策變化的動因
俄羅斯對拉政策是其廣泛的國際戰(zhàn)略的一部分，其最終目標(biāo)是確立和鞏固俄在多極世界中的中心大國地位。2008年俄格戰(zhàn)爭爆發(fā)前，俄美之間由于“反恐”共同利益而關(guān)系相對緩和，經(jīng)濟(jì)務(wù)實主義成為俄對拉政策的重心。俄格戰(zhàn)爭爆發(fā)后，北約東擴(kuò)開始威脅到俄國家安全底線，俄對拉政策的重心隨之開始向謀求地緣政治利益傾斜。2014年“克里米亞事件”后，美國主導(dǎo)的國際體系對俄羅斯敵對性和壓迫性增強(qiáng)，致使俄對拉政策中的地緣政治色彩進(jìn)一步強(qiáng)化。
面對美國及西方的圍堵和壓制，普里馬科夫主義成為俄處理對外關(guān)系的總體原則，俄對拉政策是普里馬科夫主義的自然延伸。普里馬科夫主義由俄前外交部長、總理葉夫根尼·普里馬科夫創(chuàng)立，以重塑俄羅斯大國地位為目標(biāo)。在普里馬科夫任職期間，俄羅斯開始反思親西方外交的失敗，致力于重建俄羅斯的大國外交。1996年普里馬科夫提出的“多極世界構(gòu)想”，成為普京執(zhí)政后俄大國外交戰(zhàn)略的施政綱領(lǐng)。普里馬科夫主義的思想內(nèi)核涵蓋四大目標(biāo)：一是謀求獨立自主的大國外交地位；二是構(gòu)建多極均勢體系遏制美國的單邊主義；三是推進(jìn)獨聯(lián)體區(qū)域的一體化進(jìn)程；四是反對北約擴(kuò)張，構(gòu)建與中國、中東及拉美國家的伙伴關(guān)系。普里馬科夫主義是夯實普京外交的基底，也是俄對拉政策的基本指導(dǎo)方針。具體而言，塑造多極世界、對沖美國壓力、抵消西方制裁影響是俄對拉政策的主要驅(qū)動力。
第一，拉美是俄構(gòu)建多極世界和“后西方”秩序的依托力量。蘇聯(lián)解體后，俄的超級大國地位不復(fù)存在，國家實力衰退嚴(yán)重，地緣安全環(huán)境急劇惡化，國際影響力迅速下滑。相比之下，美國的全球優(yōu)勢地位日益凸顯，北約的防區(qū)和功能不斷向外拓展和延伸，俄的安全空間不斷遭壓縮。俄是西方自由主義國際秩序的失利者，對西方主導(dǎo)的國際秩序充滿憤恨，希望其早日解構(gòu)或坍塌。俄反對美國成為唯一的超級大國的企圖，主張建立一個由多極力量主導(dǎo)的“后西方”秩序。俄外長拉夫羅夫多次強(qiáng)調(diào)多極世界構(gòu)想，他指出：“正在形成中的國際秩序?qū)⑹嵌鄻O的……俄羅斯對外政策的一個根本目標(biāo)就是要創(chuàng)建一個公正、民主、可自我調(diào)整的國際體系。而只有國際舞臺上的主要‘玩家’真正在行動上堅持集體協(xié)商與合作，才可能實現(xiàn)這一目標(biāo)?！崩雷鳛樾屡d經(jīng)濟(jì)體最為集中的大陸，在構(gòu)建多極世界理念上與俄有著相似的立場。聯(lián)合國拉美經(jīng)委會指出，構(gòu)建多極化世界是推動多層次、多利益攸關(guān)方發(fā)展框架的基石。而更具政治色彩的拉共體則試圖創(chuàng)造獨立于美國的政治空間，在多極化進(jìn)程中充當(dāng)影響國際政治經(jīng)濟(jì)議程的地區(qū)性力量。2016年，拉共體官員與俄羅斯外長拉夫羅夫舉行會晤，雙方強(qiáng)調(diào)在所有國家平等的基礎(chǔ)上推動多極世界的建構(gòu)。
構(gòu)建多極世界是俄國際戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，而作為美國地緣“后院”的拉美則是俄的重要依托力量。2020年4月，俄發(fā)布《俄羅斯外交政策新思想》，強(qiáng)調(diào)“俄羅斯需要與亞洲、非洲、拉丁美洲以及歐洲人一起制定自己的愿景”。俄對拉政策展現(xiàn)出了濃厚的地緣政治屬性，渴望與反美陣營國家和非美國主導(dǎo)的多邊機(jī)構(gòu)建立密切關(guān)系。俄對拉外交的整體思路可歸納為以點帶面，即以關(guān)系最親密的委內(nèi)瑞拉作為支點，通過“支點輻射”帶動發(fā)展與反美陣營國家間關(guān)系的“線上延伸”，最終實現(xiàn)與拉美其他主要國家間關(guān)系的“面上聯(lián)動”。在區(qū)域?qū)用妫碜⒅丶訌?qiáng)與非美國創(chuàng)建或主導(dǎo)的國際組織之間的互動，以削弱美國的地區(qū)話語權(quán)。在跨區(qū)域?qū)用?，依托多邊外交推動“后西方”秩序?gòu)建，提升自身大國地位，反對單一強(qiáng)權(quán)壟斷國際事務(wù)。
第二，拉美是俄對沖美國及西方體系壓力的地緣杠桿。美國及西方施加的體系壓力是長期以來威脅俄國家安全的首要問題。盡管普京上任后竭力扭轉(zhuǎn)頹勢，但在北約東擴(kuò)面前始終處于守勢。特別是在2014年烏克蘭危機(jī)之后，西方對俄實施系統(tǒng)性的經(jīng)濟(jì)制裁、貿(mào)易禁運、科技封鎖和軍事圍堵，致使俄遭遇嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)困難。由于受制于持久的經(jīng)濟(jì)低迷，俄軍力衰減嚴(yán)重。在核力量上，據(jù)美國軍備控制協(xié)會在2020年發(fā)布的數(shù)據(jù)，俄羅斯的核彈數(shù)量與北約國家大致相當(dāng)，均為6300余枚。而美國有更先進(jìn)的投送工具，如俄軍缺乏的隱形轟炸機(jī)。在常規(guī)力量上，俄新軍事裝備研發(fā)乏力，實力衰退顯著。例如，被普京總統(tǒng)寄予厚望的SU-57戰(zhàn)機(jī)作戰(zhàn)能力不足，新式轟炸機(jī)更是遙遙無期。俄海軍僅有的航母也因連續(xù)發(fā)生事故而無法執(zhí)行任務(wù)。在戰(zhàn)略縱深上，俄西部經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)暴露在北約武裝力量打擊半徑之內(nèi)，北約北方司令部所在國拉脫維亞距離莫斯科僅680公里，俄抵御北約東擴(kuò)的戰(zhàn)略前哨白俄羅斯亦面臨“顏色革命”威脅，俄西部安全屏障始終遭到西方的戰(zhàn)略擠壓。
作為全球性大國，俄羅斯面對如此嚴(yán)峻的安全威脅須有所作為。俄認(rèn)為，鑒于美國在獨聯(lián)體地區(qū)煽動顏色革命侵犯俄安全利益，俄亦可以牙還牙在美周邊扮演類似的角色。西方學(xué)者也不得不承認(rèn)，“隨著北約進(jìn)犯俄羅斯邊境，俄羅斯在美國勢力范圍內(nèi)采取對等行動以削弱拉美國家對美國的信心”。俄羅斯雖然在西半球的權(quán)力擴(kuò)張不足以全面制衡美國，但仍要向美國、世界及國內(nèi)傳達(dá)信息，即俄敢于在美國權(quán)力最穩(wěn)固的地區(qū)挑戰(zhàn)美國，以彰顯俄重塑大國地位的決心。2014年克里米亞事件后，普京在6天內(nèi)密集訪問古巴、尼加拉瓜、阿根廷、巴西等國，拉美國家成為俄構(gòu)建反美陣線的優(yōu)先方向。俄重返拉美是對美國戰(zhàn)略擠壓的回應(yīng)，俄利用拉美多國提防美國的心理在體系層面打開突破口，以委內(nèi)瑞拉、古巴和尼加拉瓜等國為支點進(jìn)入美國后院，在美國霸權(quán)部署最嚴(yán)密的地區(qū)為反美主義的存在和發(fā)展提供了有力支援。
第三，拉美是俄抵消西方制裁影響的平衡力量。西方的經(jīng)濟(jì)絞殺疊加俄的結(jié)構(gòu)性問題，致使俄陷入嚴(yán)重衰退。2009～2019年，俄羅斯GDP的年均增長率僅為0.9%，遠(yuǎn)低于世界經(jīng)濟(jì)3.2%的平均增長率。俄羅斯的經(jīng)濟(jì)總量從2013年峰值時的2.29萬億美元，縮水至2019年的1.69萬億美元，在全球經(jīng)濟(jì)中占比為2%，全球排名跌至第11位。為緩解經(jīng)濟(jì)困境，俄加強(qiáng)了與拉美國家的經(jīng)貿(mào)往來。2014年西方全面制裁前，歐盟是俄進(jìn)口肉類、魚類、乳制品、蔬菜和水果的主要來源地；在西方全面制裁后，巴西、厄瓜多爾、智利、巴拉圭和阿根廷等國已取代歐盟成為俄的主要進(jìn)口來源，確保了俄食品安全。除軍火貿(mào)易外，俄還向拉美國家出口大量電力、化工、農(nóng)業(yè)和工程設(shè)備，拉美從俄進(jìn)口化肥占到俄出口總量的75%，擴(kuò)大了俄羅斯的外匯來源。雖然在投資領(lǐng)域俄無法與中國競爭，但借助中國在拉美投資基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)遇，俄羅斯生產(chǎn)的鋼鐵也獲得更多需求。在新冠疫情的沖擊下，俄拉雙方都認(rèn)為目前的經(jīng)貿(mào)水平低于預(yù)期。為此，2021年3月聯(lián)合國拉美經(jīng)委會為俄企提出三項建議：一是擴(kuò)大對拉美以清潔能源為主的“新能源矩陣”的投資；二是加大對電動公交車的供給力度；三是積極參與拉美數(shù)字化革命。目前，俄羅斯數(shù)字通信和互聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)已進(jìn)軍秘魯、烏拉圭等國市場。顯然，俄拉經(jīng)貿(mào)水平越高，西方對俄經(jīng)濟(jì)制裁的效果就越弱，俄羅斯的內(nèi)政就越穩(wěn)定。
西方國家對俄的外交孤立和打壓，也迫使俄在拉美尋求更多外交支持。俄羅斯的政治手段明顯多于經(jīng)濟(jì)手段，特別體現(xiàn)在多邊外交層面。近年來，俄大力支持拉美籍候選人出任政府間國際組織要職。例如，俄力挺巴西籍候選人羅伯托·阿澤維多擔(dān)任世界貿(mào)易組織（WTO）領(lǐng)導(dǎo)人，支持阿根廷籍候選人拉斐爾·格羅西擔(dān)任國際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA）總干事等。俄還積極與拉美國家在聯(lián)合國大會投票中協(xié)調(diào)立場。古巴、尼加拉瓜和墨西哥在聯(lián)大投票中與俄立場高度一致，特別是在諸如防止外層空間軍備競賽等戰(zhàn)略問題上。2014年的克里米亞事件是檢驗俄對拉外交成效的試金石，當(dāng)年3月聯(lián)合國大會對烏克蘭問題進(jìn)行表決時，11個反對國家中有4個是拉美國家，分別是委內(nèi)瑞拉、古巴、尼加拉瓜和玻利維亞；58個棄權(quán)國中有13個是拉美國家，包括阿根廷和巴西兩個大國。在西方制裁壓力下，俄擴(kuò)大拉美朋友圈的努力已在經(jīng)貿(mào)和外交領(lǐng)域獲得收益，緩解了西方步步緊逼的制裁攻勢。
三、俄羅斯對拉美政策的影響
作為俄羅斯總體外交的一部分，俄試圖利用美國對拉美地區(qū)霸權(quán)的高度敏感性來牽制美國，從而以小成本的地緣政治手段謀求對美國產(chǎn)生較大的地緣政治影響，實現(xiàn)地緣安全利益迅速擴(kuò)張。從本質(zhì)上看，俄在拉美的地緣政治手段是一種低成本的“威望政策”（Prestige Policy），即以盡可能少的物質(zhì)成本投入換取盡可能多的國家威望收益，務(wù)虛成分多而務(wù)實成分少。俄熱衷于高層互訪和軍方聯(lián)合演練等形式，但在實際的經(jīng)濟(jì)和軍事支援上卻比較謹(jǐn)慎。盡管如此，作為域外大國，俄介入拉美事務(wù)勢必會對自身地位、地區(qū)秩序及美俄關(guān)系等產(chǎn)生重要影響。
第一，俄羅斯的世界大國地位得到加強(qiáng)。俄羅斯對外戰(zhàn)略的首要目標(biāo)是鞏固“世界最具影響力的領(lǐng)導(dǎo)國之一”的地位，這一目標(biāo)在拉美地區(qū)實現(xiàn)得較好。首先，彰顯了獨立自主的大國外交地位。目前，俄已與古巴、委內(nèi)瑞拉、巴西、阿根廷、尼加拉瓜和厄瓜多爾建立了雙邊戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，俄在拉美的政治經(jīng)濟(jì)影響力快速回升。針對美國粗暴干涉委內(nèi)瑞拉等左翼國家內(nèi)政的行為，俄堅決抵制美國的干涉意圖，增強(qiáng)了外交的獨立性和自主性，在世界影響力平衡中發(fā)揮了與其大國地位相稱的作用。其次，反擊和制衡了美國霸權(quán)。俄大力推動與拉美國家的之間軍事合作，將戰(zhàn)略防線推至美國地緣后院，令美國感到不安。再次，推動了“后西方”秩序的構(gòu)建。通過加強(qiáng)與拉共體、美洲玻利瓦爾聯(lián)盟、南方共同市場、中美洲一體化體系等拉美地區(qū)組織之間的互動，俄推動了拉美區(qū)域和次區(qū)域一體化進(jìn)程，增大了拉美國家在地區(qū)事務(wù)中的話語權(quán)。俄依托金磚機(jī)制、二十國集團(tuán)等多邊機(jī)制加強(qiáng)與拉美新興國家的政治協(xié)調(diào)，推動構(gòu)建更加公正、民主、合理的多極化國際秩序。最后，增強(qiáng)了俄的經(jīng)濟(jì)韌性。俄在拉美有眾多經(jīng)貿(mào)伙伴，雖然存量不足，但在核能、航天、工礦、農(nóng)業(yè)醫(yī)療等領(lǐng)域存在較大增長空間，拓展了俄經(jīng)濟(jì)應(yīng)對西方制裁的回旋空間。
第二，拉美左翼國家的主權(quán)與安全利益得到了維護(hù)。俄羅斯是聯(lián)合國安理會的常任理事國，作為域外大國積極介入拉美事務(wù)。近年來，拉美各國的自主意識不斷覺醒，對美國的離心傾向增大，但囿于歷史和地緣原因，始終難以擺脫美國的干擾和控制。2015年以來，隨著阿根廷、巴西等國的左翼政府的倒臺，拉美的左翼運動逐漸陷入低谷，美國則趁機(jī)加大對拉美國家的政治干預(yù)。特朗普執(zhí)政后，不斷加大對委內(nèi)瑞拉、古巴和尼加拉瓜等左翼國家的制裁，同時積極扶持巴西、阿根廷、哥倫比亞等右翼親美政府，在地區(qū)制造嫌隙和矛盾，打破了地區(qū)原有的力量平衡。出于制衡美國的考慮，俄高舉主權(quán)平等和反對美國干涉的大旗，捍衛(wèi)了拉美左翼國家的主權(quán)安全與政治穩(wěn)定。在委內(nèi)瑞拉，俄羅斯加大了對馬杜羅政府的軍事與情報支持，有力地維系了委內(nèi)瑞拉的左翼政權(quán)存續(xù)，在2020年5月的政變中向委提供重要情報，挫敗了反對派的政變圖謀。在古巴和尼加拉瓜，由于遭受美國制裁經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉步維艱，俄為這些國家提供了急需的工業(yè)制成品、能源和武器裝備，幫助這些國家渡過難關(guān)。俄的政治與軍事介入維系了拉美地區(qū)的權(quán)力平衡，得到一些拉美國家的支持。玻利維亞外長羅赫略·馬伊塔認(rèn)為，俄對拉美地區(qū)力量平衡起到了至關(guān)重要的作用，美國利用拉美分裂狀況進(jìn)一步攫取資源，而俄能遏制美國在拉過于強(qiáng)大的影響力。
第三，部分拉美國家對俄羅斯的疑慮上升。俄羅斯在受到左翼國家歡迎的同時，也引發(fā)了部分國家的擔(dān)憂和警惕。據(jù)美國民調(diào)機(jī)構(gòu)皮尤研究中心在2020年10月的調(diào)查顯示，部分拉美國家對俄羅斯看法負(fù)面，拉美大國巴西、墨西哥和阿根廷對普京的信任度分別僅為17%、28%和30%，創(chuàng)歷史新低。究其原因，拉美碎片化的地區(qū)格局導(dǎo)致俄“以點帶面”的對拉外交施展空間受限。拉美地區(qū)共有33個獨立國家，國家間異質(zhì)性強(qiáng)且價值多元。在經(jīng)濟(jì)層面，拉美整體依靠大宗商品輸出參與國際經(jīng)濟(jì)體系，但經(jīng)濟(jì)規(guī)模和發(fā)展水平差距較大。在經(jīng)濟(jì)規(guī)模上，既有新興金磚大國巴西，也有中美洲彈丸小國；在發(fā)展水平上，既有經(jīng)合組織（OECD）成員國智利、墨西哥，又有經(jīng)濟(jì)潰敗的委內(nèi)瑞拉。拉美各國基于自己的經(jīng)濟(jì)水平和出口結(jié)構(gòu)，與俄羅斯的經(jīng)貿(mào)緊密程度差別較大。在政治和意識形態(tài)層面，拉美國家黨派眾多、意識形態(tài)多元，不同黨派的治國方略迥異，缺乏長期穩(wěn)定的發(fā)展戰(zhàn)略。冷戰(zhàn)后，拉美政局出現(xiàn)左右翼政黨輪流執(zhí)政的“鐘擺式效應(yīng)”，基于意識形態(tài)差異，左翼和右翼政黨對俄的好感度也大不相同。俄對拉外交具有鮮明的權(quán)力政治色彩，過于倚重政治和軍事手段且缺乏靈活普惠的經(jīng)濟(jì)手腕，勢必導(dǎo)致有得有失的失衡局面。例如，由秘魯、巴西、烏拉圭和阿根廷組成的利馬集團(tuán)就對俄支持委內(nèi)瑞拉的立場持反對態(tài)度。俄對拉政策存在自我反噬效應(yīng)，俄高舉反美旗幟的進(jìn)入方式勢必引發(fā)部分親美國家的警惕。
第四，美加強(qiáng)對俄的防范和排斥。自1823年門羅主義提出起，拉美就逐步淪為美國后院，是美國廣泛布局并加以嚴(yán)防的“地緣禁區(qū)”。門羅主義不容世界其他列強(qiáng)染指拉美，美拉之間形成了極其不平等的長期畸形關(guān)系。在門羅主義思維定式下，美國不希望其他大國在拉美獲得廣泛的伙伴，更不允許其他大國在拉美保有可能威脅到美國利益的軍事存在，因此俄羅斯對拉政策注定受到美國的防范和阻擊，尤其在美國將俄列為戰(zhàn)略競爭對手之后。美國國防大學(xué)的道格拉斯·法拉赫指出：“俄羅斯資源有限，拉美政策的重點集中于幾個關(guān)鍵領(lǐng)域，目的是在美國以前很少面臨競爭的領(lǐng)域直接挑戰(zhàn)美國?！?span id="syggg00" class="footnote_content" id="jz_4_51" style="display: none;">Douglas Farah and Liana Eustacia Reyes，“Russia in Latin America，”，Vol.5，No.4，2016，p.104.
為阻擊俄羅斯在拉美的政治和軍事擴(kuò)張，2018年5月哥倫比亞被吸納為北約在拉美地區(qū)的首個全球合作伙伴，以借助哥倫比亞的地緣臨近性干預(yù)鄰國委內(nèi)瑞拉局勢。無獨有偶，巴西也于2019年7月獲得非北約主要盟國地位，成為繼阿根廷之后第二個獲得該身份的拉美國家，旨在全面加強(qiáng)與北約之間的軍事與安全合作。毋庸置疑，北約在拉美地區(qū)的軍事擴(kuò)張以俄羅斯為假想敵，地區(qū)安全局勢由此也變得更為復(fù)雜。拜登執(zhí)政后，美國注重利用地區(qū)融合機(jī)制以排斥俄羅斯。2021年4月，美洲國家組織秘書長路易斯·阿爾馬格羅·雷姆斯表態(tài)支持拜登政府對俄的新一輪制裁，對此俄羅斯外交部進(jìn)行回?fù)?，稱這一行為受美國立場的影響?？傮w上，俄羅斯與美國實力差距懸殊，與北約東擴(kuò)咄咄逼人的地緣安全威脅相比，俄在拉美的存在難以挑戰(zhàn)美國的西半球霸權(quán)?！?/p>
