歐盟民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動*
2021-11-12 01:19房樂憲王玉靜
現(xiàn)代國際關(guān)系 2021年12期
房樂憲 王玉靜
[內(nèi)容提要]太空是國際戰(zhàn)略競爭制高點(diǎn)，太空領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)競爭不斷加劇。在此背景下，歐盟不斷調(diào)整與完善太空政策框架，注重民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動，提高跨部門的協(xié)同效應(yīng)。近年來歐盟相關(guān)理念和政策行動進(jìn)一步明確和細(xì)化：更加重視以需求為導(dǎo)向，加強(qiáng)資金支持；積極鼓勵(lì)各種市場主體，活躍航天市場；以創(chuàng)新為動力，更加重視發(fā)展關(guān)鍵技術(shù)；健全機(jī)制規(guī)則，推動共同標(biāo)準(zhǔn)；通過啟動旗艦項(xiàng)目，推動行業(yè)協(xié)同和交叉融合。歐盟強(qiáng)化民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同發(fā)展是系列因素綜合作用的體現(xiàn)，具有重要戰(zhàn)略意義，特別是有助于減少歐盟對外在相關(guān)領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)依賴，提升其行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位；有助于激發(fā)其在相應(yīng)領(lǐng)域革命性創(chuàng)新，保持歐洲全球標(biāo)準(zhǔn)制定者的地位。同時(shí)，相應(yīng)舉措也將在歐盟成員國和主要伙伴國層面激發(fā)出更為積極的協(xié)同效應(yīng)，更切實(shí)地推進(jìn)歐盟的戰(zhàn)略自主性建設(shè)。
加強(qiáng)民用和國防太空項(xiàng)目的協(xié)調(diào)是歐盟太空政策框架的重要理念。歐盟委員會主席馮德萊恩近期表示，要“確保民用、國防和航天工業(yè)之間的交叉融合”，并“注重改善航天、國防與安全之間的關(guān)鍵聯(lián)系”。2020年3月，歐委會發(fā)布《歐洲新工業(yè)戰(zhàn)略》，明確提出“尋求民用、航天和國防工業(yè)之間的協(xié)同作用”。2021年2月，歐委會出臺《民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動計(jì)劃》政策文件，進(jìn)一步勾畫了促進(jìn)歐盟民用、國防和航天工業(yè)強(qiáng)大協(xié)同發(fā)展的具體路線圖。審視歐盟加強(qiáng)協(xié)同的主要行動，探析相關(guān)行動的深刻動因，有利于更深入理解歐盟在該領(lǐng)域的戰(zhàn)略動向，對思考中國航天軍民融合發(fā)展也有重要啟示意義。
一
改善民用、國防和航天計(jì)劃的協(xié)調(diào)，貫穿于歐盟太空政策的變遷。早在2007年，歐盟即確定歐洲太空政策的戰(zhàn)略任務(wù)，尋求滿足民用和國防需求，注重提高太空活動的效率，提出加強(qiáng)國防和民用太空方案與技術(shù)之間的協(xié)同作用。近年來歐盟加大民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動政策支持力度，強(qiáng)化相關(guān)協(xié)同的理念和政策行動逐步細(xì)化。
（一）以需求為導(dǎo)向，加強(qiáng)資金支持。歐盟以民用和國防部門用戶預(yù)期需求為目標(biāo)，力圖形成更有效、更有針對性的驅(qū)動力。2016年《歐洲太空戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)，太空服務(wù)要滿足特定優(yōu)先領(lǐng)域的新需求，特別是和氣候變化與可持續(xù)發(fā)展、安全與國防有關(guān)的需求，提出建立專用用戶平臺，確保相關(guān)開發(fā)由用戶需求驅(qū)動。在此基礎(chǔ)上，2021年歐盟明確提出通過跨部門的“性能驅(qū)動方式”加強(qiáng)對需求和解決方案的前瞻性和早期識別。歐盟強(qiáng)調(diào)以需求為導(dǎo)向，促進(jìn)其民用和國防部門的聯(lián)動與融合，形成統(tǒng)籌性的太空資產(chǎn)。
為此，歐盟持續(xù)優(yōu)化資金支持方案。2007年《歐洲太空政策》承諾為關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新保證資金，最大限度發(fā)揮與非航天技術(shù)的協(xié)同作用。2013年《歐洲太空產(chǎn)業(yè)政策》要求更好利用采購政策，盡早協(xié)調(diào)歐委會和歐洲航天局聯(lián)合資助的項(xiàng)目，確保開發(fā)和運(yùn)行階段之間順利過渡。歐盟“2021～2027多年期財(cái)政框架”加大對民用、國防和航天應(yīng)用技術(shù)投資，通過“歐洲地平線”“數(shù)字歐洲”“連接歐洲設(shè)施”計(jì)劃，以及跨部門技術(shù)采購，提供更便利融資方式，為協(xié)同增效提供機(jī)會。著眼2022年工作計(jì)劃，歐委會協(xié)調(diào)歐盟計(jì)劃和政策工具，啟動融資行動，促進(jìn)太空、國防和相關(guān)民用工業(yè)的協(xié)同?？傊?，歐盟要促進(jìn)融資為太空產(chǎn)業(yè)保證資金，并通過資助項(xiàng)目的優(yōu)化統(tǒng)籌，推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)同增效。
（二）鼓勵(lì)多種市場主體，活躍航天市場。初創(chuàng)企業(yè)、中小企業(yè)等重要市場主體目前在歐洲國防和安全市場的參與程度整體上仍然較低。鑒于初創(chuàng)企業(yè)、中小企業(yè)等市場主體的潛力，歐盟認(rèn)為有必要為其從民用工業(yè)進(jìn)入國防工業(yè)創(chuàng)造機(jī)會?！稓W洲太空政策》強(qiáng)調(diào)，中小企業(yè)對創(chuàng)新和開拓新市場至關(guān)重要，它們在新應(yīng)用程序和服務(wù)開發(fā)中發(fā)揮重要作用。2016年《歐洲太空戰(zhàn)略》也支持航天初創(chuàng)企業(yè)，促進(jìn)歐洲各地航天中心和集群的出現(xiàn)。從2021年下半年起，歐委會宣布針對初創(chuàng)企業(yè)、中小企業(yè)、研究與技術(shù)組織的行動計(jì)劃和政策工具，提供融資機(jī)會、技術(shù)支持和業(yè)務(wù)加速服務(wù)，并為它們進(jìn)入國防、航天或其他相關(guān)民用市場提供便利。歐盟鼓勵(lì)初創(chuàng)企業(yè)和中小企業(yè)更好了解國防市場的潛在商業(yè)機(jī)會，調(diào)整產(chǎn)品或商業(yè)模式，適應(yīng)這些市場的特殊性。同時(shí)，歐盟重視研究與技術(shù)組織在支持中小企業(yè)創(chuàng)新方面發(fā)揮重要作用。此外，歐盟建立多語種互動工具促進(jìn)企業(yè)融資；按照歐盟工業(yè)戰(zhàn)略設(shè)想，支持建立歐洲數(shù)字創(chuàng)新中心；組織創(chuàng)業(yè)實(shí)驗(yàn)室、創(chuàng)新論壇等。總體上，歐盟將通過積極引導(dǎo)，幫助初創(chuàng)企業(yè)、中小企業(yè)、研究與技術(shù)組織，促進(jìn)民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同配合。
（三）以創(chuàng)新為動力，發(fā)展關(guān)鍵技術(shù)。歐盟以創(chuàng)新為動力加強(qiáng)民用、國防和航天工業(yè)的協(xié)同。早在2007年，歐盟就將創(chuàng)新與識別關(guān)鍵技術(shù)列為工作重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)利用多用途技術(shù)，減少對非歐洲供應(yīng)者的關(guān)鍵技術(shù)依賴。歐盟把“確保技術(shù)的非依賴性和獨(dú)立進(jìn)入太空的能力”列為目標(biāo)之一，并提出具體行動支持研究與創(chuàng)新。近期更強(qiáng)調(diào)使創(chuàng)新更系統(tǒng)地實(shí)現(xiàn)多種用途，發(fā)掘研究人員和初創(chuàng)企業(yè)的巨大創(chuàng)新潛力。為此，歐盟提出通過創(chuàng)新與關(guān)鍵技術(shù)促進(jìn)協(xié)同的多種方式：針對關(guān)鍵技術(shù)，發(fā)起創(chuàng)建產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟；從2021年6月起，歐委會與成員國共同設(shè)立網(wǎng)絡(luò)安全能力中心，加強(qiáng)該中心與歐洲防務(wù)基金、歐盟空間計(jì)劃在網(wǎng)絡(luò)安全上的協(xié)同；計(jì)劃于2022年上半年推出“創(chuàng)新孵化器”，支持新技術(shù)，并塑造兩用創(chuàng)新；提供創(chuàng)新資金促進(jìn)非傳統(tǒng)行為體的參與，吸引初創(chuàng)企業(yè)，促進(jìn)解決方案的交叉融合。
關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新是歐盟創(chuàng)新努力的核心。歐盟確定了國防、航天和相關(guān)民用工業(yè)中具有戰(zhàn)略意義的關(guān)鍵技術(shù)，涵蓋電子與數(shù)字、制造業(yè)、航天航空、健康、能源等部門，涉及人工智能、大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)防護(hù)、量子技術(shù)、納米技術(shù)等。歐盟據(jù)此制定關(guān)鍵技術(shù)路線圖，綜合考慮政府、產(chǎn)業(yè)界、學(xué)界和民間社會等利益相關(guān)者；建立關(guān)鍵技術(shù)觀測站，定期監(jiān)測和分析關(guān)鍵技術(shù)及潛在應(yīng)用；強(qiáng)調(diào)將技術(shù)路線圖作為一種靈活工具，支持民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同的戰(zhàn)略規(guī)劃。《民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動計(jì)劃》也是歐盟首次在國防、太空和民用協(xié)同方面為潛在變革性技術(shù)提供資金。以確定的關(guān)鍵技術(shù)為基礎(chǔ)，歐盟試圖以更廣泛的技術(shù)和社會經(jīng)濟(jì)需求為目標(biāo)，協(xié)調(diào)融資工具和政策需求，在相關(guān)行動中產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。
（四）健全機(jī)制規(guī)則，推動共同標(biāo)準(zhǔn)。為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同，歐盟日益重視相關(guān)機(jī)制規(guī)則和程序的優(yōu)化。《歐洲太空政策》要求與安全和國防有關(guān)的不同行為體建立信息交換機(jī)制，提供加強(qiáng)協(xié)調(diào)和協(xié)同的機(jī)會。航天系統(tǒng)的許多物品與技術(shù)具有民用和軍事雙重性質(zhì)，要受歐盟內(nèi)部轉(zhuǎn)讓和兩用出口管制監(jiān)管框架的制約。歐盟自2012年起簡化規(guī)則和程序，促進(jìn)歐盟內(nèi)部具有軍事性質(zhì)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)讓，并密切監(jiān)測兩用出口管制制度的運(yùn)作及其對航天工業(yè)的影響。新機(jī)制的建立和已有規(guī)則的簡化，為歐盟加強(qiáng)相關(guān)協(xié)同創(chuàng)造了條件。
推動共同標(biāo)準(zhǔn)也是歐盟促進(jìn)民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同發(fā)展的重要途徑。歐盟強(qiáng)調(diào)利用多用途技術(shù)和共同標(biāo)準(zhǔn)，共享和匯集歐洲民用和軍用航天項(xiàng)目資源，力爭實(shí)現(xiàn)更具成本效益的解決方案。2022年底之前，歐委會將與其他主要利益攸關(guān)方密切合作，促進(jìn)現(xiàn)有民防混合標(biāo)準(zhǔn)的使用和新標(biāo)準(zhǔn)的制定。歐盟還計(jì)劃積極推廣最佳實(shí)踐做法，包括定義和協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)、共同商定測試協(xié)議和歐盟行為守則等。
（五）啟動旗艦項(xiàng)目，促進(jìn)交叉融合。歐盟還通過啟動相關(guān)旗艦項(xiàng)目，在具體領(lǐng)域開發(fā)協(xié)同潛力，探索發(fā)揮協(xié)同作用的最佳方式。這些項(xiàng)目支持關(guān)鍵技術(shù)，并為重要的社會或戰(zhàn)略性挑戰(zhàn)提供解決方案。通過“地平線2020”計(jì)劃，歐盟支持在歐洲層面利用航天研究的協(xié)同效應(yīng)，促進(jìn)研發(fā)活動的進(jìn)一步協(xié)調(diào)，補(bǔ)充歐洲航天局和成員國促進(jìn)協(xié)同的方案。根據(jù)《協(xié)同行動計(jì)劃》，歐盟要啟動三個(gè)旗艦項(xiàng)目：歐盟無人機(jī)技術(shù)、基于集成量子加密技術(shù)的歐盟天基全球安全通信系統(tǒng)、空間交通管理。鑒于其規(guī)模影響及對歐洲技術(shù)主權(quán)和更廣泛社會的潛在利益，每個(gè)旗艦項(xiàng)目都可能成為“游戲規(guī)則的改變者”。這些旗艦項(xiàng)目將展現(xiàn)技術(shù)在歐盟具體項(xiàng)目中的應(yīng)用，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)同增效和交叉融合。
總之，歐盟近年來在太空政策和行動上更加關(guān)注加強(qiáng)民用、國防和航天工業(yè)的協(xié)同作用，并逐步采取了具體化、多樣化的舉措。其中，歐盟早期政策對協(xié)同行動重視相對不足、強(qiáng)調(diào)不多，所涉舉措較為零散，比較欠缺系統(tǒng)的解決思路。而2021年新發(fā)布的《民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動計(jì)劃》是歐盟首次制定的關(guān)于民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同發(fā)展的政策文件，系統(tǒng)構(gòu)建了相關(guān)領(lǐng)域協(xié)同創(chuàng)新的政策框架，行動計(jì)劃更加明確。
二
歐盟加強(qiáng)民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動有深層次的動因，具體而言，主要表現(xiàn)為以下四點(diǎn)。
第一，民用、國防與航天部門之間有著協(xié)同增效和相互促進(jìn)的潛力，也有產(chǎn)生革命性創(chuàng)新的巨大潛力，這成為歐盟特別看重的重要因素。隨著相關(guān)領(lǐng)域新科技的不斷發(fā)明和突破，歐盟更清楚地認(rèn)識到民用、國防和航天工業(yè)可以互相借鑒研究成果，正如在軍事實(shí)驗(yàn)室使用的無線電波被用于廚房烤箱，最初為日常衣物開發(fā)的尼龍搭扣已被應(yīng)用于太空飛船，用來在失重狀態(tài)下固定物體。在民用、國防和航天工業(yè)之間建立適當(dāng)?shù)某绦蚝蜋C(jī)制，有助于避免代價(jià)高昂的重復(fù)研究，提高投資有效性，節(jié)約成本，實(shí)現(xiàn)投入互補(bǔ)和成果共享。歐盟尤其重視推動許多國防研究的副產(chǎn)品成功進(jìn)入民用市場，從而滿足市場需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。在遵守歐洲防務(wù)基金規(guī)則的同時(shí)，歐盟致力于最大限度地利用國防帶來的民用紅利，以利于歐盟產(chǎn)業(yè)競爭力和歐盟公民。同時(shí)，在知識全球化和數(shù)據(jù)普及的推動下，隨著民用技術(shù)的成本降低，傳統(tǒng)的從國防到民用的研究范式正在迅速改變，數(shù)字技術(shù)等新興技術(shù)也為國防提供了巨大的潛力。新興技術(shù)的普及為歐盟計(jì)劃和相關(guān)工具之間的協(xié)同創(chuàng)造了新的機(jī)會。人工智能、微電子、云數(shù)據(jù)和機(jī)器人技術(shù)等許多新領(lǐng)域的創(chuàng)新，通常來自初創(chuàng)企業(yè)、中小企業(yè)和研究與技術(shù)組織，但這類企業(yè)和組織可能尚未意識到其傳統(tǒng)行業(yè)之外的潛在應(yīng)用，它們在國防市場和安全市場的參與度仍然很低。鑒于這類組織的潛力，歐盟強(qiáng)調(diào)有必要為其提供融資便利，創(chuàng)造從民用到國防的更多機(jī)會。民用、國防和航天工業(yè)的交叉碰撞，則有助于為產(chǎn)生革命性創(chuàng)新提供新機(jī)遇。
第二，歐盟意識到民用、國防和航天部門的協(xié)同面臨多重挑戰(zhàn)與限制，亟待針對性的政策指導(dǎo)和相應(yīng)機(jī)制完善。歐盟意識到歐洲航天工業(yè)中民用和國防部門的協(xié)同依然明顯不足，這阻礙了歐洲航天力量的崛起。同時(shí)，航天部門和非航天部門之間缺乏有效的相互交流，限制了雙方的聯(lián)合研發(fā)活動和技術(shù)吸收能力。長期以來，歐盟太空政策以多層次和碎片化的決策體系為特征，歐盟需要通過其“多層治理體系”，逐層收集各類社會階層和各成員國的利益訴求，最后才能形成自己的政策，各利益攸關(guān)方頻繁互動使決策的參與趨于多元化，具體運(yùn)作則趨于碎片化。復(fù)雜且碎片化的治理體系導(dǎo)致歐盟在太空領(lǐng)域缺失持續(xù)的政治動力，在政治層面對太空領(lǐng)域沒有確定明確的長期愿景或抱負(fù)。促進(jìn)民用、國防和航天工業(yè)的交叉融合則有助于解決其民用和國防創(chuàng)新格局的碎片化問題，也有助于歐盟該領(lǐng)域政治共識和長期愿景的進(jìn)一步明晰。此外，網(wǎng)絡(luò)安全挑戰(zhàn)、監(jiān)管障礙、國際市場缺乏公平的競爭環(huán)境、研究和測試基礎(chǔ)設(shè)施昂貴、獲得關(guān)鍵材料和零部件的困難、歐洲既有標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證的不完善等，都限制著民用、國防和航天工業(yè)的協(xié)同發(fā)展。歐盟迫切需要出臺針對現(xiàn)有多重挑戰(zhàn)和限制的政策手段，進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)政策調(diào)整成為必然。
第三，民用、國防和航天工業(yè)的協(xié)同符合歐盟的工業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)，歐盟將其視為有助于支持歐洲工業(yè)基礎(chǔ)的戰(zhàn)略性舉措。國防和航天等工業(yè)面臨著前所未有的全球競爭和新的機(jī)遇。歐盟認(rèn)為國防和航天部門對歐洲的未來至關(guān)重要，但歐盟內(nèi)部國防工業(yè)的碎片化使歐洲的下一代關(guān)鍵國防能力受到質(zhì)疑，這將削弱歐盟的戰(zhàn)略主權(quán)及其作為安全提供者的能力，因而強(qiáng)化歐洲產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略主權(quán)是《歐洲新工業(yè)戰(zhàn)略》行動計(jì)劃之一。促進(jìn)民防協(xié)同的相關(guān)政策是在強(qiáng)化歐洲工業(yè)和戰(zhàn)略主權(quán)的目標(biāo)指導(dǎo)下出臺的。通過尋求民用、國防和航天工業(yè)之間的協(xié)同作用，歐盟將更有效地利用資源和技術(shù)，并創(chuàng)造規(guī)模經(jīng)濟(jì)。歐盟此前已經(jīng)意識到太空政策的經(jīng)濟(jì)意義。太空領(lǐng)域在歐洲已然成為一個(gè)龐大的產(chǎn)業(yè)，在商業(yè)、就業(yè)、民用等方面創(chuàng)造了巨大價(jià)值。例如，“伽利略”項(xiàng)目和“哥白尼”項(xiàng)目已被用于軍事目的、環(huán)境保護(hù)等，實(shí)現(xiàn)了民用、國防和航天工業(yè)的交叉融合。太空技術(shù)及相關(guān)應(yīng)用是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵驅(qū)動力。歐洲航空航天和國防工業(yè)系統(tǒng)年?duì)I業(yè)額高達(dá)3760億歐元，擁有4.4萬家公司和150萬名員工。因此，在太空領(lǐng)域融合民用和國防技術(shù)，符合歐盟保持并不斷提升其強(qiáng)大工業(yè)基礎(chǔ)能力的戰(zhàn)略需要。
第四，國際技術(shù)競爭的加劇和歐盟太空產(chǎn)業(yè)對外部市場的依賴，也極大刺激了歐盟加強(qiáng)民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同的相關(guān)行動。當(dāng)前世界航天大國大都制定了各自的太空政策，加緊提升航天能力，甚至出現(xiàn)了太空軍備競賽的趨勢。在民用和國防領(lǐng)域，歐盟也面臨巨大競爭壓力。歐盟除了持續(xù)關(guān)注美俄傳統(tǒng)太空強(qiáng)國的技術(shù)優(yōu)勢外，作為新興經(jīng)濟(jì)體的中國近年來航天工業(yè)快速發(fā)展勢頭也成為其關(guān)注重點(diǎn)。世界主要大國都意識到太空已成為國際戰(zhàn)略競爭制高點(diǎn)，具有戰(zhàn)略意義的關(guān)鍵技術(shù)至關(guān)重要。歐盟進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)同行動，正是通過民用、國防和航天工業(yè)的交叉融合，激發(fā)其獨(dú)立開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)的潛力，并在可能情況下尋求這些關(guān)鍵技術(shù)的領(lǐng)導(dǎo)地位。同時(shí)，歐盟對太空產(chǎn)業(yè)的外部市場有很強(qiáng)的依賴，歐洲太空產(chǎn)業(yè)中45%的產(chǎn)品和服務(wù)是為境外市場提供的。這種狀況顯然不符合歐盟正在刻意追求的所謂戰(zhàn)略自主需要。為了在外部市場的激烈競爭中立足，歐盟必須保持太空產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)優(yōu)勢，出臺新的政策框架，推動民用、國防和航天工業(yè)中的關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新便是必然之策。
三
歐盟加強(qiáng)民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動旨在激發(fā)歐洲的技術(shù)創(chuàng)新與變革，其中蘊(yùn)含的戰(zhàn)略含義值得關(guān)注。
首先，在民用、國防和航天工業(yè)之間產(chǎn)生強(qiáng)大的協(xié)同作用，有助于減少歐盟的關(guān)鍵技術(shù)依賴，并提升其行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位。早在2007年，歐盟就已意識到，太空系統(tǒng)是展示其獨(dú)立性和準(zhǔn)備承擔(dān)全球責(zé)任的戰(zhàn)略資產(chǎn)。太空對歐洲越來越具有戰(zhàn)略重要性，它強(qiáng)化了歐洲作為更強(qiáng)大的全球參與者的作用。隨著歐盟愈加重視太空競爭，歐盟認(rèn)為日益嚴(yán)峻的變化與挑戰(zhàn)使得民用和國防之間的協(xié)同日益重要，重申需要更好利用這些協(xié)同效應(yīng)。近年來，歐盟為應(yīng)對所面臨的多重危機(jī)和外部主要競爭對手的技術(shù)經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，特別強(qiáng)調(diào)其戰(zhàn)略自主性建設(shè)。歐盟的戰(zhàn)略自主追求加速向高新技術(shù)領(lǐng)域擴(kuò)展，歐盟也意識到發(fā)展空間技術(shù)與歐洲防務(wù)對戰(zhàn)略自主的重要意義。歐委會主席馮德萊恩在2019年的政治指導(dǎo)方針中強(qiáng)調(diào)，“歐洲在一些關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)技術(shù)主權(quán)為時(shí)不晚?！?span id="syggg00" class="footnote_content" id="jz_4_42" style="display: none;">,European Commission,Feb.22,2021,p.8.《歐洲新工業(yè)戰(zhàn)略》也指出，“歐洲的戰(zhàn)略自主是為了減少歐洲最需要的東西對其他國家的依賴?！?span id="syggg00" class="footnote_content" id="jz_5_42" style="display: none;">,European Commission,March 10,2020,p.13.歐盟呼吁在民用、國防和航天領(lǐng)域的技術(shù)自主，標(biāo)志著歐盟試圖在相應(yīng)領(lǐng)域向戰(zhàn)略自主目標(biāo)邁進(jìn)一步，有利于鞏固并提升其技術(shù)優(yōu)勢及行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位。
其次，歐盟通過結(jié)構(gòu)性調(diào)整刺激革命性創(chuàng)新，有利于歐洲保持全球標(biāo)準(zhǔn)制定者的地位。歐盟在制定國際標(biāo)準(zhǔn)方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，最有利于自身利益。歐盟新政策文件明確表示，跨部門推廣和應(yīng)用共同標(biāo)準(zhǔn)有助于節(jié)約生產(chǎn)運(yùn)行成本、提高運(yùn)營效率，其影響在多國環(huán)境中尤為顯著。歐盟內(nèi)部提高所應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)的一致性，兼顧降低成本與提高效率，為相關(guān)技術(shù)與產(chǎn)品的對接與轉(zhuǎn)化提供更多機(jī)會，對促進(jìn)民用、國防和航天工業(yè)的協(xié)同作用有積極意義。然而，開發(fā)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對企業(yè)來說是一項(xiàng)漫長且成本高昂的活動，并且安全、國防和航天部門具有高度政治性和戰(zhàn)略性，使得相關(guān)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)制定在歐盟決策中的重要性更為突出。歐盟將促進(jìn)使用現(xiàn)有的民用國防混合標(biāo)準(zhǔn)，并制定適用于民用和國防部門的新標(biāo)準(zhǔn)。例如，“數(shù)字歐洲計(jì)劃”下關(guān)于“歐洲安全數(shù)據(jù)空間”的相關(guān)舉措，將有助于在歐盟層面制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。共同標(biāo)準(zhǔn)的制定可以降低成本，增強(qiáng)互操作性和可理解性，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和協(xié)同作用。歐盟注重通過結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性的方式發(fā)掘技術(shù)創(chuàng)新潛力，技術(shù)的進(jìn)步又將推動新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化和一體化，從而有助于歐洲在國際標(biāo)準(zhǔn)方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。
再次，歐盟層面的相關(guān)政策在歐盟成員國和主要伙伴國層面也可能會激發(fā)類似的積極協(xié)同效應(yīng)。2021年歐盟《民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動計(jì)劃》指出，“促進(jìn)歐盟層級的協(xié)同作用可能會在國家和區(qū)域?qū)用嬉l(fā)類似的行動”。歐盟將考慮由成員國推動的相關(guān)安全和防務(wù)舉措，特別是“戰(zhàn)略指南針”、“年度協(xié)同防務(wù)審查”機(jī)制、“永久結(jié)構(gòu)性合作”等。相關(guān)旗艦項(xiàng)目的實(shí)施也依賴于歐盟成員國的密切合作與支持。此外，歐盟還將考慮與北約的合作，承諾制定一個(gè)共同的跨大西洋方式來保護(hù)關(guān)鍵技術(shù)，并在技術(shù)、貿(mào)易和標(biāo)準(zhǔn)方面加強(qiáng)合作。正如有觀點(diǎn)認(rèn)為，在防務(wù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)方面合作的第一個(gè)利益相關(guān)者是北約及其標(biāo)準(zhǔn)化辦公室，有助于避免標(biāo)準(zhǔn)制定中的重復(fù)和模糊。歐盟相信“跨大西洋伙伴關(guān)系和與其他志同道合國家的合作可以支持歐盟在這方面的努力”。例如，歐盟于2021年5月正式同意將美國納入歐盟軍事防衛(wèi)合作計(jì)劃，這也是歐盟首次向非歐盟成員國開放“永久結(jié)構(gòu)性合作”聯(lián)合防務(wù)機(jī)制?？梢?，歐盟期待協(xié)同行動從歐洲層面擴(kuò)展到成員國及更廣泛的伙伴關(guān)系，從而使預(yù)期的積極影響有可能顯著增加。
然而，歐盟民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同政策的實(shí)施也面臨諸多不容忽視的制約因素。
其一，歐盟推進(jìn)協(xié)同行動過程中，歐盟機(jī)構(gòu)和成員國之間的利益糾葛和政策協(xié)調(diào)仍是關(guān)鍵難題。盡管歐洲航天局擁有技術(shù)能力且其活動主要限于上游航天部門，而歐盟擁有監(jiān)管權(quán)限，且向下游航天部門提供更多支持，但是歐盟與歐洲航天局之間仍存在一定緊張關(guān)系。歐盟和歐洲航天局之間財(cái)政規(guī)則的不對稱也給歐盟旗艦項(xiàng)目的實(shí)施造成額外的限制和困難。同時(shí)，歐盟成員國在建立共同的歐洲太空能力還是保持成員國獨(dú)立的太空能力之間仍然存在分歧。法國等成員國獨(dú)立發(fā)展本國太空項(xiàng)目妨礙了有限資金集中利用的優(yōu)勢，阻礙歐盟太空與軍事的一體化。正如有觀點(diǎn)認(rèn)為，歐盟太空角色的權(quán)威性、自主性、連貫性都面臨挑戰(zhàn)。因此，歐盟內(nèi)部各方克服分歧推動相關(guān)協(xié)同政策的落實(shí)仍面臨不少困難。
其二，歐洲航天工業(yè)中私營和公共部門的角色協(xié)調(diào)問題對歐盟的協(xié)同行動構(gòu)成挑戰(zhàn)?！靶绿者\(yùn)動”旨在通過制造壽命相對較短的輕型衛(wèi)星等方式，降低太空基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)射服務(wù)的成本，推動越來越多的私營企業(yè)取代公共機(jī)構(gòu)完成航天項(xiàng)目。這對歐洲航天領(lǐng)域的發(fā)展產(chǎn)生重要影響。歐洲私營企業(yè)在航天領(lǐng)域扮演越來越重要的角色，甚至雄心勃勃地要求改變由公共機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的行業(yè)模式，意味著公共航天機(jī)構(gòu)的作用和任務(wù)將被重新界定。歐盟民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動強(qiáng)調(diào)對初創(chuàng)企業(yè)、中小企業(yè)等私營部門的支持，對公共機(jī)構(gòu)和私營企業(yè)等不同行為體的協(xié)調(diào)相應(yīng)提出了更高的要求，歐盟是否能及時(shí)提供明晰的任務(wù)規(guī)劃和配套的政策法規(guī)仍有待檢驗(yàn)。
其三，當(dāng)前新冠疫情的流行也會對歐盟民用、國防和航天工業(yè)產(chǎn)生深刻影響。航天部門直接受到各國政府采取的封鎖措施的影響，航天機(jī)構(gòu)、制造商、發(fā)射服務(wù)提供商、衛(wèi)星運(yùn)營商、下游公司等航天價(jià)值鏈參與者的活動都受到不同程度的擾亂，例如依賴遠(yuǎn)程工作、工廠和發(fā)射場關(guān)閉、供應(yīng)鏈和研發(fā)運(yùn)營中斷、付款延遲、訂單取消、裝備生產(chǎn)和運(yùn)輸成本增加等。一些初創(chuàng)企業(yè)估計(jì)新冠疫情對其業(yè)務(wù)的某些方面造成了災(zāi)難性影響。歐洲疫情的持續(xù)將對協(xié)同政策的實(shí)施造成阻礙，進(jìn)而影響其民用、國防和航天工業(yè)進(jìn)一步協(xié)同的效率。因此，歐盟推動民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動仍面臨多重局限。
結(jié)語
簡言之，歐盟正日益加強(qiáng)民用、國防和航天工業(yè)的協(xié)同發(fā)展。歐盟近期的《協(xié)同行動計(jì)劃》作為更廣泛歐洲議程的一部分，是歐盟推動相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新的重要舉措。值得注意的是，歐盟新政策行動以三個(gè)主要目標(biāo)為基礎(chǔ)：增強(qiáng)歐盟相關(guān)計(jì)劃和工具之間的互補(bǔ)性，提高投資效率和成果實(shí)效；推動歐盟資助國防和航天領(lǐng)域的研發(fā)，為歐盟公民帶來經(jīng)濟(jì)和技術(shù)紅利；促進(jìn)民用產(chǎn)業(yè)研究成果和民用創(chuàng)新在歐洲防務(wù)合作項(xiàng)目中的應(yīng)用。主要目標(biāo)與行動緊密結(jié)合，反映出歐盟旨在統(tǒng)籌管理、創(chuàng)新發(fā)展、爭取領(lǐng)先地位的戰(zhàn)略意圖。歐盟對協(xié)同行動進(jìn)行系統(tǒng)部署，是落實(shí)歐盟相關(guān)理念的重要戰(zhàn)略舉措。上述新動向也特別體現(xiàn)了歐盟在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)方面的重要考量，并具有深刻的戰(zhàn)略含義，有助于增強(qiáng)歐盟相關(guān)政策行動的連貫性，進(jìn)一步加強(qiáng)歐盟及其成員國在相應(yīng)領(lǐng)域的競爭力和更密切合作。協(xié)同政策的逐步落實(shí)也有助于促進(jìn)歐盟就業(yè)和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)增長，特別是增強(qiáng)歐盟在太空領(lǐng)域的戰(zhàn)略自主性，加強(qiáng)歐洲作為全球行動者的角色作用。
必須承認(rèn)，歐盟近年來的相關(guān)政策行動，體現(xiàn)了歐盟在關(guān)鍵領(lǐng)域的抱負(fù)。歐盟特別重視在更廣范圍、更高層次、更深程度上推進(jìn)其航天軍民融合發(fā)展，為民用、國防和航天工業(yè)互相借鑒研究成果提供最大便利，切實(shí)鼓勵(lì)兩用創(chuàng)新；歐盟也在不斷完善相關(guān)政策體系，更加重視提高投資效率，推動各項(xiàng)計(jì)劃和政策工具之間的互補(bǔ)性和協(xié)同作用；特別是通過多方融資和機(jī)制優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵變革性技術(shù)突破，努力追求在關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵領(lǐng)域減少對外部依賴，掌握更多技術(shù)自主權(quán)。總體上，相關(guān)舉措有很強(qiáng)前瞻性和現(xiàn)實(shí)針對性，其后續(xù)動向值得關(guān)注。○
