歐盟防務(wù)一體化探析*
2021-11-12 01:19王瑞平徐瑞珂
現(xiàn)代國際關(guān)系 2021年12期
王瑞平 徐瑞珂
[內(nèi)容提要]近年來，歐盟防務(wù)一體化加速推進(jìn)，防務(wù)產(chǎn)業(yè)一體化建設(shè)、防務(wù)行動制度建設(shè)與能力建設(shè)均取得了新的突破。歐盟防務(wù)一體化之所以能在短短幾年內(nèi)取得如此成績，主要是由于四個因素的交互疊加，即英國脫歐、美國對歐盟的漠視、歐盟地緣環(huán)境的惡化及非傳統(tǒng)安全威脅的頻發(fā)。盡管如此，后脫歐時代的歐盟防務(wù)一體化依然面臨著諸多困難與挑戰(zhàn)，如歐盟成員國圍繞防務(wù)問題的爭議不斷、美國和北約對歐盟防務(wù)一體化進(jìn)程的疑慮重重、歐洲右翼民粹主義勢力的抬頭及新冠肺炎疫情的負(fù)面影響。歐盟防務(wù)一體化仍處于量變的過程中，在可預(yù)見的未來難以達(dá)到質(zhì)變和實現(xiàn)實質(zhì)性的防務(wù)戰(zhàn)略自主。
防務(wù)一體化是歐盟長期追求的目標(biāo)，而英國對歐盟防務(wù)一體化的保留態(tài)度是影響該進(jìn)程的重要因素之一。英國脫歐對于歐盟防務(wù)一體化而言是一把雙刃劍。一方面，英國政府向來視歐盟防務(wù)一體化為北約集體防御機(jī)制的補(bǔ)充，脫歐后的英國失去了歐盟防務(wù)政策發(fā)展的決策權(quán)，有利于歐盟成員國從合作機(jī)制層面推進(jìn)防務(wù)一體化進(jìn)程；另一方面，失去英國這一軍事與核大國的參與，歐盟集體防衛(wèi)的威懾力、歐盟在歐洲安全事務(wù)中的地位與作用均有所下降。在后脫歐時代，歐盟在防務(wù)一體化層面亟待解決三大問題：第一，如何與脫歐后的英國結(jié)成盡可能緊密的安全與防務(wù)合作關(guān)系；第二，如何變危機(jī)為契機(jī)，實現(xiàn)歐盟防務(wù)一體化的升級；第三，如何在后脫歐時代妥善應(yīng)對其他阻礙歐盟防務(wù)一體化的因素，如在防務(wù)上傾向于大西洋主義的中東歐國家、北約、美國、民粹主義勢力及新冠肺炎疫情。隨著歐盟防務(wù)一體化的不斷推進(jìn)，擔(dān)心與質(zhì)疑歐盟挑戰(zhàn)北約歐洲安全支柱地位的聲音越來越多。如何化解中東歐國家和美國對歐盟防務(wù)一體化新舉措的疑慮，實現(xiàn)與北約的資源優(yōu)化配置，是當(dāng)前歐盟面臨的新挑戰(zhàn)。本文著重分析歐盟防務(wù)一體化建設(shè)的最新進(jìn)展、原因及面臨的挑戰(zhàn)。
一
歐盟在2016年6月出臺《歐盟外交與安全政策的全球戰(zhàn)略》，旨在促使歐盟成員國對歐盟安全與防務(wù)承擔(dān)起更多的責(zé)任，加強(qiáng)歐盟安全與防務(wù)的戰(zhàn)略自主，擺脫對美國的過度安全依賴。自此，歐盟致力于在防務(wù)產(chǎn)業(yè)、防務(wù)行動的制度建設(shè)和能力建設(shè)層面推進(jìn)一體化進(jìn)程。2020年7月，歐盟委員會出臺了名為《歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略2020～2025》的新安全戰(zhàn)略，為歐盟深入推進(jìn)防務(wù)一體化注入了新的動力。
第一，歐盟防務(wù)產(chǎn)業(yè)一體化建設(shè)取得新進(jìn)展。2017年6月，歐盟委員會宣布設(shè)立歐洲防務(wù)基金（EDF），旨在通過一攬子資助計劃促進(jìn)歐盟防務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這是歐盟首次把歐盟預(yù)算的一部分用于資助歐盟防務(wù)研究和防務(wù)設(shè)備購買。EDF設(shè)立的意義已超出單純的安全與軍事能力范疇，被視為歐盟整合其防務(wù)工業(yè)的重要支柱。EDF重點資助兩類項目，即歐洲防務(wù)研究項目和歐洲防務(wù)工業(yè)發(fā)展項目。歐盟在2019年和2020年分別為歐洲防務(wù)工業(yè)發(fā)展項目提供5億歐元的資金支持，并計劃從2021年起將每年的資金支持力度提高到10億歐元。歐盟防務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃旨在促使歐盟成員國共同研發(fā)諸如軍用飛機(jī)、戰(zhàn)斗坦克、海軍軍艦等武器，成為歐洲防務(wù)產(chǎn)業(yè)振興的催化劑。2019年5月，歐盟議會批準(zhǔn)了歐盟委員會提交的總額200億歐元的2021～2027財年防務(wù)預(yù)算，其中包括130億歐元的歐洲防務(wù)基金。但是，受新冠肺炎疫情的影響，歐盟對EDF的資助金額降至80億歐元。2020年2月，歐盟委員會發(fā)布數(shù)字戰(zhàn)略《塑造歐洲的數(shù)字未來》，強(qiáng)調(diào)歐盟在數(shù)字技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)安全方面的重要領(lǐng)導(dǎo)作用，并計劃在未來7年里大幅增加投資以加速歐盟數(shù)字化轉(zhuǎn)型。7月，歐盟委員會發(fā)布的《歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略2020～2025》強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步加強(qiáng)安全研究與創(chuàng)新，推進(jìn)空間工業(yè)、防務(wù)和民用技術(shù)的交叉融合研究。2021年2月，歐盟委員會出臺了《民用、防務(wù)與空間產(chǎn)業(yè)融合行動計劃》，旨在推動民用、防務(wù)與空間行業(yè)的融合發(fā)展，在這些產(chǎn)業(yè)間創(chuàng)造協(xié)同效應(yīng)，推進(jìn)歐盟成員國的技術(shù)創(chuàng)新。
第二，歐盟共同安全與防務(wù)政策（CSDP）的制度建設(shè)和能力建設(shè)取得明顯進(jìn)展。2017年3月，歐盟成員國決定成立“軍事計劃與行動能力”（MPCC）聯(lián)合防務(wù)指揮中心,旨在加強(qiáng)歐盟對CSDP框架下“非執(zhí)行軍事行動”的統(tǒng)合指揮能力。MPCC的成立表明歐盟不再僅僅滿足于充當(dāng)北約軍事行動的民事輔助角色，而是意圖成為一個具有獨(dú)立軍事行動能力的行為體。2017年12月，歐盟理事會正式批準(zhǔn)建立《里斯本條約》內(nèi)關(guān)于歐洲共同防務(wù)與安全政策的“永久結(jié)構(gòu)性合作”（PESCO）機(jī)制,歐盟25個成員國（除英國、丹麥和馬耳他）在集體框架內(nèi)統(tǒng)籌安全防務(wù)。PESCO是CSDP框架下提升歐盟安全與防務(wù)自主的重要機(jī)制，是歐盟安全與防務(wù)一體化的又一里程碑，也被視作建立歐洲軍隊的基石。截至2020年8月，歐盟成員國在PESCO框架下共達(dá)成47個合作項目，尤其加大了在無人機(jī)以及網(wǎng)絡(luò)安全方面的合作力度。2021年5月，歐盟國防部長會議同意邀請美國、加拿大和挪威加入PESCO框架下的歐盟軍事機(jī)動性項目（Military Mobility），標(biāo)志著歐盟首次接納非歐盟國家加入PESCO，使得PESCO從歐盟聯(lián)合防務(wù)機(jī)制升級為美歐聯(lián)合防務(wù)機(jī)制。
第三，歐洲防務(wù)局（EDA）鞏固其歐盟“準(zhǔn)防務(wù)總部”的地位。2017年5月，歐盟理事會成立年度防務(wù)協(xié)調(diào)審查（CARD）機(jī)制，幫助歐盟確定成員國之間可合作的防務(wù)項目，從而實現(xiàn)歐盟成員國之間防務(wù)合作的最優(yōu)化。自從2017年秋季開始，CARD開始在歐盟成員國試運(yùn)行,并在2019年秋季全面實行。為保證CARD能夠發(fā)揮真正的使用價值，EDA扮演起秘書處的角色，收集關(guān)于歐盟各成員國防務(wù)計劃和對歐盟防務(wù)發(fā)展重點落實情況的所有相關(guān)信息，這在一定程度上加強(qiáng)了EDA對歐盟安全與防務(wù)一體化的統(tǒng)管能力。2020年5～6月，EDA啟動了“對抗環(huán)境下卓越性能”（SPICE）新興項目、“皇冠”（CROWN）計劃和電磁軌道炮研發(fā)項目，用以提升軍用傳感器性能、實現(xiàn)一體化機(jī)載電磁系統(tǒng)。11月，EDA發(fā)布首份《年度協(xié)同防務(wù)評估》報告，提出了55項防務(wù)能力開發(fā)合作和56項國防科研合作機(jī)會，并明確了未來六大重點防務(wù)合作領(lǐng)域：主戰(zhàn)坦克升級、歐洲巡邏艦聯(lián)合、士兵系統(tǒng)現(xiàn)代化、發(fā)展反無人機(jī)及區(qū)域拒止能力、太空防御、增強(qiáng)軍事機(jī)動性。這六大領(lǐng)域在一定程度上與EDA成員國的國防戰(zhàn)略規(guī)劃及利益相匹配，推動各成員國在相關(guān)能力領(lǐng)域進(jìn)行共同部署與運(yùn)作，促進(jìn)歐洲防務(wù)合作。此外，EDA于2021年5月表示將在2022年正式啟動一項行動計劃，即歐洲防務(wù)基金在未來7年里，每年將0.8億歐元（約9000萬美元）用于資助新興顛覆性技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用。為改善歐洲大陸部隊之間的合作以及支持自主技術(shù)發(fā)展，EDA還組織了2021軍事網(wǎng)絡(luò)演習(xí)、“海洋2020”項目現(xiàn)場演示活動。
第四，歐洲軍事干預(yù)部隊、快速反應(yīng)部隊的組建有助于提高歐盟的防務(wù)行動能力。在法國總統(tǒng)馬克龍的倡議下，歐盟9個成員國在2018年6月簽署了名為“歐洲干預(yù)倡議”（EII）的防務(wù)合作意向書，一致同意成立歐洲軍事干預(yù)部隊。到2021年10月底，共有13個歐洲國家參與歐洲干預(yù)部隊，分別是比利時、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、法國、德國、意大利、荷蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典和英國。歐洲軍事干預(yù)部隊擁有獨(dú)立預(yù)算和簡化的決策機(jī)制，可以更快捷地應(yīng)對歐盟的安全威脅。相較于北約和歐盟現(xiàn)有的防務(wù)機(jī)制，成員國相對較少的歐洲軍事干預(yù)部隊對危機(jī)作出快速反應(yīng)的效率將會更高。歐洲軍事干預(yù)部隊主要針對北約不會介入的安全危機(jī)，因而不會挑戰(zhàn)北約在統(tǒng)轄成員國軍事行動上的主導(dǎo)地位。在成員國的選擇上，歐洲軍事干預(yù)部隊具有較大的靈活性，且不局限于歐盟成員國或北約成員國。除了繼續(xù)推進(jìn)歐洲軍事干預(yù)部隊的行動能力建設(shè)，歐盟從2021年5月開始籌建一支5000人左右的快速反應(yīng)部隊，以及時應(yīng)對歐盟內(nèi)部乃至全球隨時可能出現(xiàn)的突發(fā)危機(jī)。在9月2日的歐盟外長會議上，歐盟軍事委員會主席克勞迪奧·格拉齊亞諾和歐盟外交與安全政策高級代表何塞普·博雷利公開表示，鑒于美國阿富汗撤軍的混亂形勢以及歐盟的被動境地，歐盟需要盡快成立快速反應(yīng)部隊，降低歐盟對美國的軍事依賴。歐盟計劃在2021年3月敲定關(guān)于組建快速反應(yīng)部隊的最終方案，并在2025年建成快速反應(yīng)部隊。
二
在防務(wù)問題上，歐盟國家長期依賴由美國主導(dǎo)的北約。但是，近年來歐盟加快了防務(wù)一體化機(jī)制建設(shè)與道路摸索，進(jìn)而推動在防務(wù)安全上逐漸實現(xiàn)戰(zhàn)略自主，其原因主要有多個方面。
其一，英國脫歐促使歐盟加快防務(wù)一體化建設(shè)的步伐。英國脫歐對于歐盟防務(wù)一體化可謂各有利弊，但總體上利大于弊。英國脫歐給歐盟防務(wù)一體化所帶來的最主要弊端是歐盟總體安全與防務(wù)實力下降20%，這主要體現(xiàn)在歐盟在軍力、“情報、監(jiān)視、偵察”（ISR）實力和軍事預(yù)算方面的下降。英國軍隊數(shù)量占?xì)W盟27個成員國軍隊總數(shù)的10%，而且是除法國外唯一能在歐洲以外地區(qū)投射軍事力量的軍事強(qiáng)國。作為“五眼聯(lián)盟”中唯一的歐洲國家，英國的ISR實力在歐盟國家名列前茅，一向為歐盟所倚重。英國脫歐也使得歐盟其他成員國不得不承擔(dān)更多的歐盟預(yù)算份額。作為歐盟內(nèi)僅次于德國的第二大凈出資國，英國的退出將給歐盟長期預(yù)算造成600～750億歐元的收入損失，迫使歐盟在削減預(yù)算規(guī)模和尋找替代收入之間作出艱難抉擇。盡管如此，英國脫歐對歐盟的實際防務(wù)實力并無太大影響。這是因為英國雖有強(qiáng)大的軍事實力，但其推進(jìn)歐盟防務(wù)一體化的政治意愿和參與度都相對較低，在近年來日益成為歐盟提升其防務(wù)一體化的最大絆腳石之一。在歐洲安全形勢緊張的背景下，英國脫歐增強(qiáng)了法德抱團(tuán)推動歐洲防務(wù)建設(shè)的緊迫感，也使法德推動歐盟獨(dú)立防務(wù)的工作變得相對順暢，法德軸心加速重啟，以緩解脫歐對歐洲安全造成的沖擊。2019年1月，法德兩國簽署了新友好條約《亞琛條約》，該框架下法德防務(wù)合作有助于減少兩國在戰(zhàn)略文化、軍事“雄心”等方面的分歧，推動PESCO發(fā)揮更大的作用。2021年2月，在德法國防和安全委員會會議上，德法雙方就無人機(jī)、未來戰(zhàn)斗機(jī)與坦克等聯(lián)合防務(wù)項目及跨大西洋合作問題進(jìn)行了討論。9月，法德兩國簽署了關(guān)于法德戰(zhàn)術(shù)空中運(yùn)輸合作的第二份政府間協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議，兩國于9月1日在諾曼底的埃夫勒正式組建了一個C-130J聯(lián)合中隊，為法德合作增添了新維度。自2020年下半年德國擔(dān)任歐盟輪值主席國以來，在德法的推動下，歐盟啟動“戰(zhàn)略指南針”進(jìn)程，以期在2022年上半年法國擔(dān)任輪值主席國時達(dá)成共同行動框架，在歐盟國家內(nèi)部建立統(tǒng)一的戰(zhàn)略文化。
其二，美國特朗普政府和拜登政府對歐洲防務(wù)的漠視，以及美國在全球安全事務(wù)中的單邊主義立場迫使歐盟加快了防務(wù)自主的步伐。在特朗普執(zhí)政時期，跨大西洋關(guān)系出現(xiàn)明顯裂痕，美歐分歧不斷擴(kuò)大，且齟齬不斷。特朗普政府對維系歐美共有價值的輕蔑及故意繞開《北大西洋公約》第5條款有關(guān)集體防御的承諾，加重了歐洲國家的不安，使德國等一些對歐洲共同防務(wù)持懷疑態(tài)度的國家加速倒向法國一邊。法國總統(tǒng)馬克龍2019年曾指出，“北約已經(jīng)腦死亡”，不能再依靠美國來保衛(wèi)歐洲，否則將“不再掌握自己命運(yùn)”。歐盟國家對美國是否繼續(xù)提供安全保護(hù)產(chǎn)生嚴(yán)重懷疑，甚至擔(dān)心特朗普將摧毀跨大西洋聯(lián)盟和歐盟。一方面，特朗普任內(nèi)，美國實施戰(zhàn)略收縮和東移，戰(zhàn)略重心逐漸向“印太”區(qū)域轉(zhuǎn)移，歐洲國家愈發(fā)意識到自身在美國戰(zhàn)略中的位置不斷下降。另一方面，美歐之間政治與戰(zhàn)略互信明顯受到破壞。特朗普堅持“美國優(yōu)先”，并對歐洲國家進(jìn)行“蠻橫的極限施壓”，一再要求德國等歐洲盟友增加國防開支，甚至威脅如果北約的歐盟成員國無法兌現(xiàn)GDP2%的軍費(fèi)配額承諾，不排除美國退出北約的可能性。2019年3月，美國從敘利亞撤軍并點名“甩鍋”歐洲盟友，更是引發(fā)了歐洲盟友的不滿與爭議。2020年7月，特朗普政府單方面宣布削減駐德美軍，以此向德國施壓，懲罰德國對北約軍費(fèi)貢獻(xiàn)不足及在“北溪2號”天然氣管道項目上的不配合。在氣候變化、伊朗核協(xié)議等關(guān)乎歐洲重大利益的問題上，特朗普政府的單邊主義退群行為直接損害了歐洲的重大安全與經(jīng)濟(jì)利益，使得美歐關(guān)系緊張、對立局面不斷加劇。面對新冠肺炎疫情的沖擊，特朗普政府既沒有給予歐洲實質(zhì)性的援助，也沒有發(fā)揮國際領(lǐng)導(dǎo)作用，這加重了歐洲的焦慮與不滿，使歐洲增強(qiáng)了推進(jìn)自身防務(wù)能力建設(shè)的意識。
雖然拜登政府重申對歐洲安全的承諾，提升了對北約的重視，加強(qiáng)了與德、法及歐盟的互動，但這些舉措難以從根本上解決美歐之間存在的結(jié)構(gòu)性問題。特別是在歐洲防務(wù)問題上，美國一直抱有復(fù)雜心態(tài)——既不愿看到歐洲真正實現(xiàn)防務(wù)一體化，從而導(dǎo)致歐洲進(jìn)一步擺脫對美國的依賴以及北約被邊緣化，又希望看到歐洲國家通過防務(wù)一體化來提升軍事能力、分擔(dān)北約的防務(wù)壓力。這在白宮2021年3月發(fā)布的《臨時國家安全戰(zhàn)略方針》中有著直接的體現(xiàn)。在歐盟看來，美國的這種矛盾心態(tài)其實是從戰(zhàn)略上拋棄歐盟，歐盟必須增強(qiáng)防務(wù)戰(zhàn)略自主。2021年8月，美國在未事先與歐洲盟友協(xié)商的情況下，從阿富汗倉促撤軍，進(jìn)一步強(qiáng)化了歐盟推動防務(wù)一體化的決心。在喀布爾機(jī)場外發(fā)生兩起爆炸事件后，白宮表示拜登從未考慮過改變從阿富汗撤離全部美軍的最后期限，根本不與歐洲盟友進(jìn)行戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，甚至推諉相關(guān)責(zé)任。拜登政府在阿富汗撤軍一事上的單邊主義立場重傷了剛剛稍有起色的歐美關(guān)系，迫使歐洲對美國的質(zhì)疑從對特朗普時期“領(lǐng)導(dǎo)西方的意愿下降”轉(zhuǎn)變?yōu)閷Π莸菚r期“主導(dǎo)戰(zhàn)略全局的能力下降”，動搖了對拜登政府“回歸多邊主義”“重視核心伙伴”承諾的信心。
其三，歐盟周邊局勢的動蕩增加了歐盟的不安全感，使得防務(wù)一體化建設(shè)勢在必行。在歐盟東邊，歐俄關(guān)系緊張。自從2014年3月俄羅斯吞并克里米亞，歐盟與俄羅斯的緊張關(guān)系一直持續(xù)。時至今日，歐盟與美國對俄羅斯所實施的制裁仍未解除。面對俄羅斯的軍事強(qiáng)勢，北約應(yīng)對不力，歐盟對此多有抱怨。而波羅的海三國、波蘭、羅馬尼亞等北約新成員國被迫追隨美國制裁俄羅斯，被迫增加軍事投入，自身利益難免受到一定程度的損失，俄羅斯與東歐鄰國互信的缺失與關(guān)系的裂痕也將進(jìn)一步加深。自2021年2月始，烏克蘭政府不斷派遣軍隊前往烏克蘭東部頓巴斯地區(qū)，使得該地區(qū)局勢不斷升級。面對烏克蘭政府的加強(qiáng)攻勢，俄羅斯公開喊話，稱烏克蘭將會付出代價，俄羅斯同美國、歐洲多國的緊張關(guān)系再度升級。3月，因俄反對派人士納瓦利內(nèi)被判入獄，歐盟同美國宣布對俄羅斯發(fā)起新一輪制裁，進(jìn)一步加劇了同俄羅斯的緊張關(guān)系。在歐盟南邊，2011年“阿拉伯之春”后，西亞北非地區(qū)長期處在動亂之中，歐洲終被反噬。西亞北非地區(qū)長期的動亂最終在2015年引發(fā)了二戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的難民危機(jī)，其導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)、社會問題及人道主義危機(jī)成為歐洲國家難以承受之重。突如其來的新冠肺炎疫情更是加劇了難民危機(jī)，如今的歐洲仍陷在難民危機(jī)的僵局里。無論是處理與俄羅斯的關(guān)系，還是應(yīng)對中東變局，歐洲均缺乏行之有效的應(yīng)對措施。歐盟內(nèi)部安全與外部安全問題交織在一起，致使歐洲的邊界安全與內(nèi)部穩(wěn)定均受到嚴(yán)重沖擊。
其四，恐怖襲擊不斷、網(wǎng)絡(luò)攻擊頻發(fā)，也在很大程度上促使歐盟意識到加強(qiáng)自身防務(wù)建設(shè)的緊迫性和必要性。雖然近年來歐洲各國已明顯加大反恐力度，但恐怖主義威脅依然復(fù)雜嚴(yán)峻，突出體現(xiàn)在恐襲事件頻發(fā)、范圍擴(kuò)大、潛在恐怖分子增加等方面。隨著新冠肺炎疫情再度蔓延歐洲，同時到來的是恐怖襲擊的陰霾和暴亂的喧囂。2020年，法國尼斯、阿富汗喀布爾、奧地利維也納先后遭遇恐怖襲擊，恐怖主義大有再度抬頭之勢。2020年歐洲恐襲案件數(shù)量幾乎與2019年持平，2021年歐洲面臨著新一輪恐怖襲擊的風(fēng)險。這些恐怖主義威脅主要來自兩股勢力：一是極端組織殘余分子，“伊斯蘭國”等恐怖組織在中東國家受到重挫，其中一部分恐怖分子回流歐洲，成為歐洲境內(nèi)恐襲事件的主要制造者；二是激進(jìn)化的群體，這些群體更加獨(dú)立，多在線上活動，難以被監(jiān)測和識別?？植酪u擊作為非傳統(tǒng)安全問題日益嚴(yán)重，對歐盟基于應(yīng)對傳統(tǒng)安全問題的防務(wù)政策提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
日益涌現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)攻擊也成為歐盟面臨的主要安全挑戰(zhàn)之一。在新冠肺炎疫情的沖擊下，人們?nèi)粘９ぷ髋c生活比以前更加依賴于數(shù)字網(wǎng)絡(luò)。但歐洲經(jīng)濟(jì)衰退，失業(yè)率居高不下，內(nèi)部矛盾與沖突不斷加劇，這使網(wǎng)絡(luò)犯罪分子看到了可乘之機(jī)。據(jù)CNN獲得的歐洲網(wǎng)絡(luò)與信息安全局最新數(shù)據(jù)顯示，2020年，針對歐洲“關(guān)鍵領(lǐng)域”的重大網(wǎng)絡(luò)攻擊共304起，比2019年至少增加了一倍。早在2017年6月，歐盟網(wǎng)絡(luò)與信息安全局（ENISA）發(fā)布了《歐盟共同安全與防務(wù)政策（CSDP）中的網(wǎng)絡(luò)安全：歐盟面臨的挑戰(zhàn)與風(fēng)險》報告，以確定CSDP在網(wǎng)絡(luò)防御方面面臨的風(fēng)險、挑戰(zhàn)和機(jī)遇。2020年12月，歐盟委員會和外交與安全政策聯(lián)盟高級代表發(fā)布了《歐盟數(shù)字十年網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》，旨在引領(lǐng)和打造更安全的網(wǎng)絡(luò)空間，從而為歐盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保駕護(hù)航。層出不窮的網(wǎng)絡(luò)安全威脅，促使歐盟成員國在防務(wù)合作方面不斷拓展新的合作領(lǐng)域，進(jìn)一步加強(qiáng)合作力度。傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅交織，百年未有之大變局加速演進(jìn)，促使歐盟深刻意識到自身正面臨著極為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而加強(qiáng)防務(wù)戰(zhàn)略自主則是歐盟為應(yīng)對這些挑戰(zhàn)所作出的慎重選擇。
三
共同防務(wù)是歐洲一體化進(jìn)程中的深水區(qū)，其真正落實主要面臨許多挑戰(zhàn)。
第一，歐盟成員國在防務(wù)問題上的爭議和分歧短時間內(nèi)難以彌合。歐盟各成員國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，存在“東西差異”和“南北矛盾”。2014年烏克蘭危機(jī)后歐洲重現(xiàn)地緣政治問題，各國對地緣政治局勢的敏感度并不一致，在具體防務(wù)需求方面存在一定的差異。在安全議題上，東歐小國對西歐大國的不信任感更是根深蒂固。法、德雖然積極推動加強(qiáng)歐盟共同安全與防務(wù)政策，但在其前進(jìn)方向和方式特別是戰(zhàn)略文化上仍存在很大的分歧。法國強(qiáng)調(diào)歐盟安全與防務(wù)的獨(dú)立性和軍事力量的運(yùn)用，德國則更突出歐盟安全與防務(wù)同北約之間的互補(bǔ)性、注重保持軍事上的克制傳統(tǒng)，這樣的分歧會影響到PESCO機(jī)制的持久有效性。而且鑒于北約的存在，加之新冠肺炎疫情對歐盟經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重沖擊，許多歐盟成員國并不希望為構(gòu)建一套全新的防務(wù)體系而投入過多的資源。
對歐盟防務(wù)一體化更具挑戰(zhàn)的是歐盟內(nèi)部由來已久的歐洲主義與大西洋主義之爭。以法、德為代表的歐洲派積極推進(jìn)歐盟防務(wù)一體化向縱深發(fā)展，最終目標(biāo)是把歐盟打造為一個具有獨(dú)立防務(wù)能力的統(tǒng)一行為體。大西洋派即親美派，更看重美國和北約在歐盟防務(wù)上的核心作用，擔(dān)心歐盟防務(wù)一體化會沖擊北約的主導(dǎo)地位。大西洋派又可分為傳統(tǒng)大西洋派和新大西洋派。傳統(tǒng)大西洋派指更依賴北約的西歐國家，主要包括英國、丹麥、荷蘭和葡萄牙；新大西洋派則指更依賴北約的中東歐國家，即波蘭、捷克、匈牙利和斯洛伐克四國組成的維謝格拉德集團(tuán)(Visegrád Four,V4)。在后脫歐時代，歐盟內(nèi)部在防務(wù)一體化上的分歧主要體現(xiàn)在東部歐洲派與西部新大西洋派之間的分歧。由于在地理位置上更靠近俄羅斯，中東歐國家對來自俄羅斯的威脅更加敏感，因此在防務(wù)上更加依賴美國和北約。作為V4的核心成員國，波蘭是最親美的歐盟國家之一。在波蘭看來，北約成員國的身份最具威懾力，跨大西洋軍事合作以及美軍在歐洲的意義尤為重要，華沙以及巴爾干國家最感興趣的便是建立針對俄羅斯的共同防御聯(lián)盟，因此跨大西洋軍事合作絕不能讓位于歐洲防務(wù)政策，甚至認(rèn)為歐盟的“戰(zhàn)略自主”不過是法國反美主義的陰謀。
其二，美國和北約依然對歐盟防務(wù)一體化進(jìn)程疑慮重重。在推進(jìn)防務(wù)一體化的進(jìn)程中，歐盟不得不處理好與北約的關(guān)系，避免公開挑戰(zhàn)北約在歐洲安全制度框架中的核心地位。由于歐盟—北約關(guān)系內(nèi)嵌于歐美關(guān)系的大框架之中，歐盟的防務(wù)一體化進(jìn)程難免會受到美國的影響。為維護(hù)自己的霸權(quán)，美國不希望歐盟實現(xiàn)真正的防務(wù)自主，一旦發(fā)現(xiàn)歐盟有“越軌”之舉，美國便會敲打歐盟。不僅如此，特朗普政府還加大了分化歐洲的力度，利用歐盟內(nèi)部分裂，削弱歐盟整體政策的有效性和關(guān)聯(lián)性，從安全、經(jīng)濟(jì)等層面弱化歐盟戰(zhàn)略自主，對美國安全需求增加且與歐盟離心傾向日漸顯著的中東歐國家遂成為其籠絡(luò)對象。近年來，中東歐國家的軍費(fèi)開支呈現(xiàn)不同幅度的增長，這些增長主要是在北約框架下的支出，這促使部分中東歐國家更加積極投向北約安全架構(gòu)，視北約而非歐盟為獲得集體安全的最重要平臺。特朗普政府通過中東歐戰(zhàn)略牽制歐盟，削弱歐盟的行動能力，致使其組織結(jié)構(gòu)碎片化，構(gòu)成對歐盟在安全領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)戰(zhàn)略自主的挑戰(zhàn)。特朗普政府還通過增加與中東歐國家的接觸，擴(kuò)大所謂核心歐洲與邊緣歐洲在價值理念、社會模式上的分歧，繼而削弱歐盟的內(nèi)部團(tuán)結(jié)，使歐盟整體更趨松散化。
無論是成立MPCC和PESCO，還是成立歐洲防務(wù)基金和歐洲軍事干預(yù)部隊，歐盟均強(qiáng)調(diào)這些推進(jìn)防務(wù)一體化的舉措是對北約防務(wù)能力的補(bǔ)充與完善。當(dāng)前歐盟依然把自身與北約的關(guān)系定位為互補(bǔ)而非競爭關(guān)系，認(rèn)為歐盟與北約的發(fā)展壯大將相互強(qiáng)化對方的實力。歐盟的這種低姿態(tài)在一定程度上緩解了北約的擔(dān)心。2018年7月，北約與歐盟在布魯塞爾聯(lián)合發(fā)表聲明，北約明確表示歡迎歐盟加強(qiáng)防務(wù)一體化的努力，支持歐盟成立PESCO和歐洲防務(wù)基金，并重申歐盟與北約的防務(wù)能力建設(shè)應(yīng)確保一致性、互補(bǔ)性和協(xié)同性。此外，北約秘書長斯托爾滕貝格也公開表態(tài)支持歐盟軍事干預(yù)部隊的成立，認(rèn)為該部隊的成立是對北約防務(wù)能力的一種有益補(bǔ)充，也有利于增強(qiáng)北約成員國加強(qiáng)軍事合作的意愿。但馬克龍的“歐洲軍”倡議引起了極大爭議。其原因在于，歐洲軍如若成立，將挑戰(zhàn)北約在歐盟領(lǐng)土防務(wù)問題上的主導(dǎo)地位，打破長期以來歐盟與北約各司其職、劃界而治、“歐盟主經(jīng)濟(jì)一體化、北約主集體安全防務(wù)”的傳統(tǒng)格局。迄今為止，歐盟在CSDP框架下的防務(wù)建設(shè)尚未觸及到集體安全這一敏感領(lǐng)域。對于“歐洲軍”倡議,美國和北約均表示明確反對。美歐在阿富汗撤軍問題上的尖銳分歧強(qiáng)化了歐盟加強(qiáng)防務(wù)自主的決心。歐盟國家希望西方部隊繼續(xù)保留，以阻止塔利班控制阿富汗，但美國依然按期撤軍，別無選擇的歐盟國家只好隨美國一起倉促撤出阿富汗。歐盟官員們表示，在人員疏散行動期間對美軍的依賴表明，歐盟缺乏戰(zhàn)備能力以及決策自主性。在此情況下，歐盟重燃了建立一支自主的歐洲軍隊的想法。但北約秘書長斯托爾滕貝格聲稱，此舉可能會“過度使用”北約盟國“稀缺的資源”，從而削弱跨大西洋聯(lián)盟，并“分裂歐洲”。
其三，歐洲右翼民粹主義勢力的抬頭削弱了歐盟防務(wù)一體化的動力。民粹主義與歐盟一體化格格不入。民粹主義強(qiáng)調(diào)國家主權(quán)，反對與歐盟分享主權(quán)，更反對向歐盟讓渡主權(quán)。近年來，歐洲政壇出現(xiàn)了右翼民粹主義浪潮，這些右翼民粹政黨逐漸從邊緣走向政治權(quán)力中心。在德法等國，右翼民粹政黨甚至成為影響國家政府組織的“關(guān)鍵性變量”。右翼民粹勢力在13個歐盟國家的迅速崛起，將加劇歐盟成員國內(nèi)部的政治脆弱性和歐盟成員國之間的分歧，進(jìn)而成為歐盟推進(jìn)防務(wù)一體化進(jìn)程的一大障礙，特別是削弱了法德軸心的凝聚力及其對歐盟防務(wù)一體化的領(lǐng)導(dǎo)力。
在后脫歐時代，馬克龍與默克爾是推進(jìn)歐盟防務(wù)一體化的積極倡導(dǎo)者。正是在他們的鼎立支持下，歐盟在后脫歐時代的防務(wù)一體化進(jìn)程才得以重獲新生，并接連取得突破性進(jìn)展。但是，馬克龍和默克爾在國內(nèi)都遭遇了右翼民粹政黨的挑戰(zhàn)，使得他們在推動歐盟防務(wù)一體化方面力不從心。近年來，法國國內(nèi)日益增長的民粹主義勢力、此起彼伏的大規(guī)模民眾抗議及執(zhí)政內(nèi)閣日益擴(kuò)大的內(nèi)部分裂，不斷挑戰(zhàn)著馬克龍的強(qiáng)勢領(lǐng)導(dǎo)人地位。2021年6月，六年一次的法國地方選舉（大區(qū)議會和省議會選舉）投票率創(chuàng)歷史新低，馬克龍和勒龐雙雙遭遇挫折，而一度被二人邊緣化的傳統(tǒng)左右翼力量則大有恢復(fù)元?dú)?、蓄力反彈之勢。這次選舉被看作是2022年法國總統(tǒng)選舉的風(fēng)向標(biāo)。勒龐雖在法國地區(qū)選舉中受挫，但仍將堅持自己的策略，使國民聯(lián)盟成為更主流的政治力量，力爭2022年的法國總統(tǒng)選舉。這些都在很大程度上影響著馬克龍推動歐盟防務(wù)一體化的雄心。以德國極右翼政黨選擇黨（AfD）為代表的右翼民粹勢力在德國政壇的崛起，極大地沖擊了默克爾的執(zhí)政地位。而且由于應(yīng)對疫情不力、新冠疫苗接種緩慢等問題，默克爾政府聲譽(yù)受損，聯(lián)盟黨的支持率已從2021年1月開始驟降。2021年9月26日，德國大選投票結(jié)束，默克爾所在的聯(lián)盟黨得票率為24.2%，創(chuàng)下歷史新低，使得默克爾在即將卸任前又遭遇了一次挫敗。如今，默克爾時代已經(jīng)落下帷幕，德國新總理朔爾茨未來能在多大程度上推進(jìn)歐盟防務(wù)一體化依然是個未知數(shù)，因而歐盟防務(wù)一體化的前景存在著較大不確定性。
其四，新冠肺炎疫情的影響也制約著歐盟防務(wù)一體化進(jìn)程。新冠肺炎疫情的蔓延與反復(fù)將在一定程度上拖延歐洲防務(wù)一體化進(jìn)程。首先，疫情削弱了歐盟對歐洲防務(wù)基金的支持力度。債務(wù)危機(jī)的陰影本就已使部分歐洲國家無暇他顧，疫情的蔓延與反復(fù)更使歐洲經(jīng)濟(jì)遭受嚴(yán)重衰退，抗擊疫情、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)已成為法、德等歐洲國家當(dāng)前的首要任務(wù)。歐洲防務(wù)基金作為2021～2027年長期預(yù)算的一部分，可能被挪用于抗擊疫情和疫后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，盡管防務(wù)專家希望可以保留歐洲防務(wù)基金的?？顚Ｓ?。其次，疫情也影響了歐洲的凝聚力和影響力。如果說之前的歐債危機(jī)擴(kuò)大了歐洲的南北矛盾，難民危機(jī)凸顯了歐洲的東西差異，那么新冠肺炎疫情則使這些矛盾和分歧更加突出。疫情初期，歐洲國家以鄰為壑，歐盟協(xié)調(diào)機(jī)制所發(fā)揮的作用也相當(dāng)有限，致使歐洲一體化的民意基礎(chǔ)進(jìn)一步弱化，歐洲的內(nèi)部凝聚力和國際影響力大為降低。而在歐洲獨(dú)立防務(wù)問題上，凝聚力至關(guān)重要，失去了凝聚力的歐盟防務(wù)自主可謂始易成難。因此，當(dāng)前的疫情沖擊已成為歐洲防務(wù)一體化道路上的新障礙。
結(jié)語
英國脫歐給歐盟防務(wù)一體化帶來了一定的負(fù)面影響，但更是成動力。脫歐后的英國對歐洲的防務(wù)責(zé)任并未因此而減少，與歐盟仍會有很強(qiáng)的安全合作需求，雙方將維系盡可能密切的安全合作關(guān)系。英國脫歐為歐盟防務(wù)一體化進(jìn)程除去了最大的一塊絆腳石，刺激了后脫歐時代歐盟防務(wù)一體化的長足發(fā)展。歐盟在防務(wù)產(chǎn)業(yè)、防務(wù)行動的制度建設(shè)與能力建設(shè)等方面都取得了新的進(jìn)展，增強(qiáng)了自身的防務(wù)自主。
歐盟防務(wù)一體化正逐漸推進(jìn)，但與此同時，在其推進(jìn)過程中，所面臨的挑戰(zhàn)和困難也逐漸增多。隨著歐盟內(nèi)部歐洲派國家與大西洋派國家分歧的不斷加劇、美國和北約日益增多的疑慮、民粹主義對法德軸心的沖擊以及新冠肺炎疫情的影響，歐盟防務(wù)一體化的前景仍存在較大的不確定性。關(guān)于“歐洲軍”和快速反應(yīng)部隊的種種分歧和爭議便是當(dāng)前歐盟防務(wù)一體化遇阻的最新真實寫照。
歐盟防務(wù)一體化雖取得新的進(jìn)展，但仍處在量變的進(jìn)程之中，尚未達(dá)到質(zhì)變的程度。一方面，當(dāng)前歐盟防務(wù)一體化進(jìn)程依然由歐盟成員國掌握絕對的主動權(quán)。歐盟防務(wù)合作缺乏超國家性質(zhì)，依然具有鮮明的政府間性質(zhì)，尚未涉及到歐盟成員國在防務(wù)方面的主權(quán)讓渡。另一方面，目前歐盟仍遠(yuǎn)未實現(xiàn)真正的防務(wù)自主。只有當(dāng)歐盟擁有獨(dú)立自主的軍事力量和軍事指揮體系、不再受到北約防務(wù)框架束縛之時，歐盟才能實現(xiàn)真正的防務(wù)自主。但由于北約的反對和美國的阻撓，未來一段時期，歐盟恐難實現(xiàn)真正的防務(wù)自主。離開美國和北約的支持，防務(wù)實力相對孱弱的歐盟將無法獨(dú)自擔(dān)負(fù)起保衛(wèi)歐洲的責(zé)任。在可預(yù)期的將來，歐盟仍不得不依賴于美國和北約的安全保護(hù)傘?！?/p>
