反思與重構(gòu)：行政機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的定位
2021-11-11 21:59任洋
任 洋
一、引 言
我國(guó)環(huán)境公益訴訟采取的是“摸著石頭過(guò)河”邊試點(diǎn)邊立法的制度建構(gòu)方式。社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)的原告資格終因立法的明確而塵埃落定，而行政機(jī)關(guān)是否具有環(huán)境民事公益訴訟的原告資格，存在法律依據(jù)不充分、理論觀點(diǎn)莫衷一是的現(xiàn)實(shí)困境。隨著新中國(guó)歷史上首部法典化法律——《民法典》的出臺(tái)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟得以正式確立。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不斷發(fā)展的背景下，繼續(xù)賦予行政機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟原告資格是否具有現(xiàn)實(shí)必要性，令人心生疑問(wèn)。在立法層面，雖然《民法典》第七編第七章最終確立了行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的主體地位，但尚沒(méi)有法律法規(guī)對(duì)環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的關(guān)系問(wèn)題加以明確，在實(shí)踐層面業(yè)已形成了針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)“兩訴”并行的“雙軌制”模式。這不禁引人深思，“兩訴”究竟是何種關(guān)系？行政機(jī)關(guān)是否可以同時(shí)提起這兩種訴訟？在此背景下，本文以反思并重構(gòu)行政機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的定位為研究對(duì)象，以期厘清行政機(jī)關(guān)是否具備環(huán)境民事公益訴訟原告資格的問(wèn)題。
二、行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的制度演進(jìn)
(一)規(guī)范梳理
在法律和司法解釋層面，《民事訴訟法》(2012)的修訂正式確立了我國(guó)的環(huán)境民事公益訴訟制度，并明確了有權(quán)提起訴訟的主體，《環(huán)境保護(hù)法》(2014)及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(2020)進(jìn)一步明確了“社會(huì)組織”的資格，然而對(duì)于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”并沒(méi)有相關(guān)的規(guī)則加以明確。其中《民事訴訟法》(2017)第五十五條、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(2020)第十條和第二十八條只規(guī)定了適格原告包括“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”“有權(quán)提起訴訟的其他機(jī)關(guān)”，但未明確哪些機(jī)關(guān)是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”以及哪些機(jī)關(guān)屬于“有權(quán)提起訴訟的其他機(jī)關(guān)”。2010年6月最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見(jiàn)》第十三條規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)“依法受理環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)代表國(guó)家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，嚴(yán)厲打擊一切破壞環(huán)境的行為”。該意見(jiàn)認(rèn)可了環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)有權(quán)針對(duì)海洋環(huán)境污染之外的其他類型的環(huán)境污染行為提起訴訟。唯一在國(guó)家立法層面對(duì)行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟做出明確規(guī)定的法律是《海洋環(huán)境保護(hù)法》(2017)，其中第八十九條規(guī)定“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)”有權(quán)代表國(guó)家對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)的責(zé)任者提出損害賠償要求。通過(guò)對(duì)本法第五條的理解，可知“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)”包括環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)、海洋行政主管部門(mén)、海事行政主管部門(mén)、漁業(yè)行政主管部門(mén)、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)。《海洋環(huán)境保護(hù)法》(2017)實(shí)則明確了上述行政機(jī)關(guān)在海洋環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)。
在地方立法層面，地方性法規(guī)或者規(guī)范性文件也為行政機(jī)關(guān)的原告主體地位提供了合法性注腳。《貴陽(yáng)市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》(2010)是首例明確承認(rèn)行政機(jī)關(guān)享有環(huán)境民事公益訴訟訴權(quán)的地方性法規(guī)。海南省高級(jí)人民法院發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境資源民事公益訴訟試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》(2011)以及昆明市中級(jí)人民法院、昆明市人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境民事訴訟案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》(2010)也都規(guī)定了環(huán)保行政機(jī)關(guān)是環(huán)境公益訴訟的適格原告。
然而隨著新《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施，與此前一致認(rèn)可行政機(jī)關(guān)的原告資格不同，實(shí)踐中出現(xiàn)了不同的聲音。貴州省高級(jí)人民法院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟審判工作的若干意見(jiàn)》(2015)對(duì)行政機(jī)關(guān)的公益訴訟訴權(quán)予以明確肯定，而江蘇省、重慶市、吉林省則采取模棱兩可的態(tài)度。
(二)實(shí)踐發(fā)展
在《民事訴訟法》正式確立公益訴訟制度之前，我國(guó)就已有行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐先例。1983年深圳市蛇口區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)站訴香港凱達(dá)企業(yè)有限公司環(huán)境污染一案以原告的勝訴告終。1999年最高人民法院在對(duì)黑龍江高級(jí)人民法院《關(guān)于雞西市梨樹(shù)區(qū)人民政府與雞西市化工局、沈陽(yáng)冶煉廠環(huán)境污染賠償一案的請(qǐng)示》的復(fù)函中，明確了雞西市梨樹(shù)區(qū)人民政府有權(quán)作為原告提起訴訟。2007年貴陽(yáng)市“兩湖一庫(kù)”管理局訴貴州天峰化工有限公司環(huán)境侵權(quán)糾紛一案是貴州省環(huán)境公益訴訟第一案。2011年昆明市環(huán)保局訴昆明三農(nóng)公司、昆明羊甫公司環(huán)境侵權(quán)糾紛一案是云南省首例環(huán)境公益訴訟案。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1995年至2014年間全國(guó)各級(jí)人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟案件72件，其中由行政機(jī)關(guān)提起的案件數(shù)量有28件，占比達(dá)到37%。我們可以發(fā)現(xiàn)，在已發(fā)生的非海洋環(huán)境污染類型的環(huán)境公益訴訟案件中，作為原告的行政機(jī)關(guān)的范圍更為寬泛，涵蓋環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)、國(guó)土資源行政主管部門(mén)、林業(yè)行政主管部門(mén)等。
三、行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的反思
(一)環(huán)境公益訴訟制度產(chǎn)生的歷史背景和功能定位
環(huán)境公益訴訟制度發(fā)端于美國(guó)。伴隨著工業(yè)革命所帶來(lái)的日益嚴(yán)峻的環(huán)境危機(jī)，20世紀(jì)60年代末70年代初美國(guó)政府先后頒布了一系列法案用于治理環(huán)境污染，其中1970年《清潔空氣法》和1972年《清潔水法》的出臺(tái)標(biāo)志著美國(guó)公民訴訟制度的初步確立。
依據(jù)《清潔空氣法》《清潔水法》的規(guī)定，公民訴訟條款的含義為：如果美國(guó)環(huán)保署未能履行法律要求的任何非自主行為或責(zé)任，任何人都可以針對(duì)涉嫌違法排污的任何人(包括美國(guó)政府、企業(yè)、個(gè)人)提起公民訴訟。與此同時(shí)，《清潔水法》對(duì)公民訴訟原告資格進(jìn)行了釋義，即“人(person)”這一概念包括“個(gè)人、企業(yè)、合伙、協(xié)會(huì)、州、市政當(dāng)局、政府部門(mén)、州際機(jī)構(gòu)”。依此規(guī)定，公民訴訟的原告不僅包含美國(guó)公民，甚至國(guó)家、政府機(jī)構(gòu)也是適格的原告主體。然而，隨著公民訴訟制度的不斷發(fā)展和完善，擁有強(qiáng)大執(zhí)法權(quán)的政府機(jī)構(gòu)具備公民訴訟原告資格的正當(dāng)性飽受爭(zhēng)議。司法審判實(shí)踐中，法院也常常對(duì)其表現(xiàn)出排斥的態(tài)度。
法律雖然授權(quán)了最為廣泛的原告資格，然而，為了避免濫訴以及不必要的訴訟，法律對(duì)公民訴訟的起訴要件設(shè)定了一些限制性條件。比如，只有在美國(guó)環(huán)保署未能履行法律要求的任何非自主行為或責(zé)任的情況下，方能啟動(dòng)公民訴訟程序。再比如，美國(guó)的公民訴訟制度設(shè)置了提前告知程序，即原告需要提前60天將“指控違法通知”發(fā)送至環(huán)保局局長(zhǎng)、違法行為發(fā)生地所在州、被控違法者。提前告知程序的制度設(shè)計(jì)在于督促潛在被告勤勉地履行環(huán)保義務(wù)，保證公民訴訟不至于取代行政執(zhí)法。由此可見(jiàn)，美國(guó)公民訴訟制度的功能在于對(duì)環(huán)境執(zhí)法和傳統(tǒng)訴訟的有效補(bǔ)充，而非替代。
總之，美國(guó)公民訴訟制度的建立與設(shè)計(jì)初衷便是為了彌補(bǔ)政府實(shí)施環(huán)境監(jiān)管的不足，正如外國(guó)學(xué)者所言，“公益訴訟不能入侵行政機(jī)關(guān)的合法領(lǐng)地”，公民訴訟是對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法行為的有效補(bǔ)充而非代替。
(二)行政機(jī)關(guān)具備原告資格的理論基礎(chǔ)已發(fā)生變化
從歷時(shí)的視角分析可知，《環(huán)境保護(hù)法》(2014)頒布之前的行政機(jī)關(guān)囿于有限的行政權(quán)，因而具備成為環(huán)境公益訴訟原告的合理性。隨著《環(huán)境保護(hù)法》(2014)等法律的實(shí)施，尤其是在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定之后，行政機(jī)關(guān)具有原告資格的理論基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了變化。
1.行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中已不再面臨體制性障礙
發(fā)展經(jīng)濟(jì)必然不可避免地會(huì)出現(xiàn)環(huán)境污染和生態(tài)破壞現(xiàn)象，地方政府往往以犧牲環(huán)境為代價(jià)以期最大限度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)。而各級(jí)行政機(jī)關(guān)作為地方政府的組成部分，在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)束手束腳的情形。行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中曾經(jīng)面臨著體制性的障礙。然而隨著《環(huán)境保護(hù)法》(2014)的通過(guò)，目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制的正式確立從根本上突破了這種體制性的障礙?！董h(huán)境保護(hù)法》(2014)首次賦予環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制以強(qiáng)制效力，其中第二十六條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對(duì)其考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)?！庇纱丝梢?jiàn)，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)已經(jīng)納入地方政府的政績(jī)考核體系，這迫使地方政府增強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度。
為更有效地推行目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制，改變以塊為主的地方環(huán)保監(jiān)管模式，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年9月印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在省以下試點(diǎn)推行環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的垂直管理模式。此外，《水污染防治法》(2017)第六條、《節(jié)約能源法》(2016)第六條也規(guī)定了目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度?？傊?，伴隨著目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制的正式確立，現(xiàn)階段行政機(jī)關(guān)在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中已不存在體制性的障礙。
2.現(xiàn)有法律法規(guī)已賦予行政機(jī)關(guān)足夠的行政處罰權(quán)
美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署(United States Environmental Protection Agency，簡(jiǎn)稱EPA)有權(quán)向法院提起針對(duì)違法者實(shí)施禁止令的訴訟，這一做法已成為許多國(guó)內(nèi)學(xué)者用于闡釋行政機(jī)關(guān)具備環(huán)境公益訴訟原告資格的依據(jù)和理由。然而，盲目地照搬照抄式的借鑒實(shí)則忽視了中國(guó)與美國(guó)國(guó)情的巨大差異。美國(guó)法院之所以允許EPA提起此類訴訟，是因?yàn)樵诿绹?guó)的政權(quán)架構(gòu)中，發(fā)布禁止令的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)僅由法院享有，EPA無(wú)權(quán)通過(guò)行政手段對(duì)企業(yè)發(fā)布禁止令。然而，依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等法律規(guī)定，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)擁有責(zé)令企業(yè)限期治理、停產(chǎn)停業(yè)的權(quán)力。因此，在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)提起針對(duì)違法者實(shí)施禁止令的環(huán)境公益訴訟并非是對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法行為的補(bǔ)充，而是一種不必要的替代。
事實(shí)上，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)及規(guī)范性文件的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)已擁有足夠的行政處罰權(quán)。行政機(jī)關(guān)依法享有的行政處罰權(quán)主要是由《行政處罰法》(2017)授權(quán)規(guī)定的。該法第八條明確指出行政處罰的種類包括：“(一)警告；(二)罰款；(三)沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物；(四)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；(五)暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；(六)行政拘留；(七)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰?！?/p>
與此同時(shí)，《行政處罰法》(2017)第十五條規(guī)定：“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施?！蓖ㄟ^(guò)法條梳理可知，《水污染防治法》(2017)第八十條至第八十五條、第九十一條、第九十三條、第九十四條，《大氣污染防治法》(2015)第九十八條至第一百零三條，以及《環(huán)境保護(hù)法》(2014)第五十九條至第六十八條等法條中已明確環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)、其他依照法律規(guī)定行使監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)擁有警告、罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等行政處罰權(quán)。
除此之外，《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》依法賦予環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰和行政強(qiáng)制的條件和手段，以增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性。
尤須強(qiáng)調(diào)的是，《環(huán)境保護(hù)法》(2014)首次賦予環(huán)保部門(mén)“警察權(quán)力”，具體涵蓋查封、扣押等行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)以及行政拘留、按日計(jì)罰、責(zé)令停產(chǎn)等行政處罰權(quán)。為了增強(qiáng)環(huán)保部門(mén)的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法權(quán)，原環(huán)境保護(hù)部分別于2010年和2012年出臺(tái)《環(huán)境行政處罰辦法》和《環(huán)境監(jiān)察辦法》，明確環(huán)保部門(mén)的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)享有現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)。同時(shí)，針對(duì)不同行業(yè)的不同監(jiān)管內(nèi)容和方向，國(guó)家出臺(tái)了一系列的環(huán)境監(jiān)察指南，如《工業(yè)污染源現(xiàn)場(chǎng)檢查技術(shù)規(guī)范》(HJ606-2011)、《污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查技術(shù)指南》(環(huán)辦[2012]57號(hào))、《焦化行業(yè)現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境監(jiān)察指南(試行)》(環(huán)辦[2011]79號(hào))、《味精行業(yè)現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境監(jiān)察指南(試行)》(環(huán)辦[2010]147號(hào))、《制漿造紙行業(yè)現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境監(jiān)察指南(試行)》(環(huán)辦[2010]146號(hào))、《電解金屬錳企業(yè)環(huán)境監(jiān)察工作指南》(環(huán)辦[2010]79號(hào))、《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于印發(fā)建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收現(xiàn)場(chǎng)檢查及審查要點(diǎn)的通知》(環(huán)辦[2015]113號(hào))等。
實(shí)踐中，2014年12月19日最高人民法院發(fā)布的“人民法院環(huán)境保護(hù)行政案件十大案例”中的夢(mèng)達(dá)馳汽車系統(tǒng)(蘇州工業(yè)園區(qū))有限公司訴蘇州工業(yè)園區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政處罰案，以及2016年3月30日最高人民法院發(fā)布的“人民法院環(huán)境保護(hù)行政案件十大案例(第二批)”中的浦鐵(青島)鋼材加工有限公司訴青島市環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政處罰案，再次明確了企業(yè)不得以未經(jīng)負(fù)責(zé)人同意或公司內(nèi)部管理規(guī)定等為由拒絕環(huán)保部門(mén)的現(xiàn)場(chǎng)檢查，從司法實(shí)踐角度再次肯定了環(huán)保部門(mén)的現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)。
總之，我國(guó)法律賦予環(huán)境保護(hù)相關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)已經(jīng)涵蓋《行政處罰法》中行政機(jī)關(guān)所擁有的全部種類的行政處罰手段和方式。申言之，行政機(jī)關(guān)擁有足夠充分的行政處罰權(quán)力來(lái)預(yù)防和控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為。
(三)行政機(jī)關(guān)具備環(huán)境公益訴訟原告資格的弊端凸顯
從司法實(shí)踐的角度分析，賦予行政機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格不僅不具正當(dāng)性，而且弊端凸顯，問(wèn)題重重。行政機(jī)關(guān)作為第一順位原告不僅剝奪了社會(huì)組織的起訴選擇權(quán)，還會(huì)造成行政資源和司法資源的雙重浪費(fèi)。
1.行政機(jī)關(guān)作為第一順位原告剝奪了社會(huì)組織的起訴選擇權(quán)
2012年修正的《民事訴訟法》規(guī)定對(duì)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。為了進(jìn)一步明確“有關(guān)組織”的概念，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條對(duì)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織進(jìn)行了界定，只要符合“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記且專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄”條件的社會(huì)組織均有權(quán)對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為提起環(huán)境公益訴訟。至此，社會(huì)組織依法成為環(huán)境公益訴訟的適格原告。
《民事訴訟法》(2017)第五十五條以及《海洋環(huán)境保護(hù)法》(2017)第五條對(duì)行政機(jī)關(guān)的原告資格進(jìn)行了規(guī)定。與此同時(shí)，《民事訴訟法》(2017)第五十五條以及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(2020)第十條明確了行政機(jī)關(guān)的起訴順位。換言之，法律賦予行政機(jī)關(guān)以環(huán)境民事公益訴訟的原告資格，即行政機(jī)關(guān)是環(huán)境民事公益訴訟的適格原告。而且依據(jù)現(xiàn)有法律文本，行政機(jī)關(guān)與社會(huì)組織并列第一順位，檢察機(jī)關(guān)作為補(bǔ)充列第二位。
我們深諳，環(huán)境公益訴訟制度本身就是司法制度對(duì)行政執(zhí)法的補(bǔ)充，在環(huán)境公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)可能成為不履行法定職責(zé)之訴的被告。未加任何限制便允許行政機(jī)關(guān)徑行提起環(huán)境公益訴訟，有怠于履行職責(zé)的嫌疑。如果環(huán)境公益損害是由于行政機(jī)關(guān)的怠于履行職責(zé)而造成的，或是因其不積極履職而進(jìn)一步惡化，那么行政機(jī)關(guān)便可能成為環(huán)境公益訴訟的潛在被告或共同被告，此時(shí)如果賦予行政機(jī)關(guān)第一順位的原告資格，即相當(dāng)于規(guī)避了將行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟被告的可能性，也就是剝奪了社會(huì)組織的起訴選擇權(quán)。
2.行政機(jī)關(guān)作為第一順位原告會(huì)造成行政和司法資源的雙重浪費(fèi)
“社會(huì)公約就是每個(gè)人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指導(dǎo)之下”。然而，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們會(huì)一直使用權(quán)力直到遇有界限方才休止”。因此，任何權(quán)力都應(yīng)受到約束和制約。與西方國(guó)家單一追求權(quán)力之間的制衡不同，我國(guó)《憲法》規(guī)定不同權(quán)力都處于平等的地位，彼此獨(dú)立、分工負(fù)責(zé)，互相配合、互相制約。根據(jù)權(quán)力配置原則，司法作為最后一道防線，解決的應(yīng)是行政失靈的問(wèn)題。很顯然，將行政機(jī)關(guān)作為第一順位的原告實(shí)為允許行政機(jī)關(guān)無(wú)限制地通過(guò)司法權(quán)代替其行使本部門(mén)應(yīng)盡的環(huán)境監(jiān)管義務(wù)，從而造成司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的僭越。在這種情況下即意味著同時(shí)運(yùn)用行政程序和司法程序，無(wú)疑會(huì)造成行政資源和司法資源的雙重浪費(fèi)。
有學(xué)者認(rèn)為，如果嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)過(guò)三十年來(lái)不斷修訂、完善的法律法規(guī)，應(yīng)足以解決多數(shù)常規(guī)案件。一個(gè)案件如經(jīng)行政執(zhí)法尚不能解決，其根源一定在于執(zhí)行困難。而無(wú)論是行政處罰的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)抑或是法院的生效判決執(zhí)行權(quán)都在法院，如果執(zhí)行問(wèn)題得以解決，行政機(jī)關(guān)再行提起訴訟實(shí)無(wú)必要，更是對(duì)行政和司法資源的雙重浪費(fèi)。
四、行政機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的重新定位
(一)制度重構(gòu)：環(huán)境民事公益訴訟制度內(nèi)涵應(yīng)予限縮
環(huán)境民事公益訴訟制度內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)予以限縮的必要性體現(xiàn)在：一方面，環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之間并不存在種屬關(guān)系。理論層面，僅以兩類訴訟訴權(quán)來(lái)源的差異性便可佐證這一結(jié)論。關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)，學(xué)界眾說(shuō)紛紜。觀點(diǎn)一認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)是自然資源國(guó)家所有權(quán)理論。這一種觀點(diǎn)又可細(xì)分為兩類：有學(xué)者認(rèn)為私法意義上的自然資源國(guó)家所有權(quán)是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)；另有學(xué)者認(rèn)為公法意義上的自然資源國(guó)家所有權(quán)是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)。觀點(diǎn)二認(rèn)為政府對(duì)自然資源的規(guī)制權(quán)是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)。觀點(diǎn)三分別將自然資源國(guó)家所有權(quán)理論和公共信托環(huán)境權(quán)益作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的程序性訴權(quán)來(lái)源和實(shí)體性訴權(quán)來(lái)源。觀點(diǎn)四認(rèn)為環(huán)境權(quán)是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)。其中觀點(diǎn)一是主流觀點(diǎn)。環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)雖亦未形成定論，但“環(huán)境權(quán)說(shuō)”“法定訴訟擔(dān)當(dāng)說(shuō)”為主流觀點(diǎn)?？梢钥隙ǖ氖?，環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)來(lái)源與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的訴權(quán)來(lái)源并不相同，亦不存在包含與被包含的關(guān)系。由此可見(jiàn)，環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)無(wú)法囊括生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)。此外，根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳，2017)的規(guī)定，磋商程序?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害賠償活動(dòng)前置程序，而環(huán)境公益訴訟中并未有此程序性規(guī)定。綜上，從理論層面而言，僅從訴權(quán)來(lái)源和訴訟程序兩個(gè)方面便可佐證“兩訴”并不存在種屬關(guān)系。在立法層面，《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(2020年修正)的第十六條至第十八條對(duì)環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的關(guān)系做了明確界定，對(duì)此，最高人民法院相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋為，“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是不同于環(huán)境民事公益訴訟和普通環(huán)境侵權(quán)責(zé)任訴訟的一類新的訴訟類型”。綜上所述，“兩訴”并不存在包含與被包含的關(guān)系，二者是兩個(gè)并行不悖的制度。
另一方面，環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的目的一致，都旨在保護(hù)環(huán)境公益，二者在適用范圍上具有高度契合性。實(shí)踐中，“兩訴”的適用范圍逐漸趨同，環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度似乎形成了包含與被包含的關(guān)系。浙江省檢察院出臺(tái)的《關(guān)于公益訴訟重特大案件標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(試行)》(2019)將應(yīng)由生態(tài)環(huán)境損害賠償制度主管的兩種情形——“突發(fā)環(huán)境事件”“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)”納入了環(huán)境公益訴訟制度的適用范圍。《天津市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》(2018)直接將《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》認(rèn)定的“嚴(yán)重污染環(huán)境”或“后果特別嚴(yán)重的”八種行為列為依法應(yīng)當(dāng)追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的情形。實(shí)踐中逐漸顯現(xiàn)出環(huán)境公益訴訟包含生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的趨勢(shì)。鑒于此，隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的興起與發(fā)展，限縮環(huán)境民事公益訴訟的內(nèi)涵十分必要。
環(huán)境民事公益訴訟制度內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)予以限縮的合理性和可行性體現(xiàn)在：從理論層面而言，環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)承載預(yù)防性功能而非事后救濟(jì)性功能。一方面，反觀環(huán)境公益訴訟制度產(chǎn)生的歷史背景和功能定位可以得出，美國(guó)的公民訴訟制度中強(qiáng)調(diào)公民的訴訟權(quán)利應(yīng)當(dāng)與《清潔空氣法》的原則相一致，這些原則包括發(fā)展可辨認(rèn)的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施這些標(biāo)準(zhǔn)的控制措施。由此可見(jiàn)，立法者認(rèn)為公民訴訟制度也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)預(yù)防原則。另一方面，國(guó)內(nèi)許多學(xué)者也從理論上肯定環(huán)境公益訴訟的預(yù)防功能，例如汪勁教授認(rèn)為，“環(huán)境公益訴訟具有顯著的預(yù)防作用。與私益訴訟相比，環(huán)境公益訴訟的訴因未必一定要有損害發(fā)生，只要合理判斷某種行為有危害環(huán)境利益的可能即可由潛在的受害人(公眾及其團(tuán)體)提起訴訟”。肖建國(guó)教授認(rèn)為，“環(huán)境公益訴訟的本義就在于維護(hù)環(huán)境公益，要表現(xiàn)為預(yù)防環(huán)境公益(繼續(xù))遭受損害以及對(duì)已經(jīng)造成的環(huán)境損害采取積極的補(bǔ)救措施”。但我國(guó)的環(huán)境公益訴訟實(shí)踐卻具有明顯的事后救濟(jì)特征，大部分的環(huán)境公益訴訟實(shí)則是在環(huán)境損害發(fā)生之后才介入，有學(xué)者因此稱之為“救濟(jì)性環(huán)境公益訴訟”，還有學(xué)者將其概括為“侵權(quán)訴訟”。
從實(shí)踐層面而言，不斷發(fā)展著的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實(shí)際上已經(jīng)完全承載了環(huán)境公益訴訟在事后救濟(jì)方面的功能，其在生態(tài)環(huán)境損害事后救濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮的作用實(shí)則已與環(huán)境公益訴訟高度重合，從而導(dǎo)致“兩訴”在發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)性作用時(shí)不斷產(chǎn)生沖突?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的發(fā)布以及《民法典》的出臺(tái)標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的確立。隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的發(fā)展，針對(duì)同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，既可由符合法定條件的社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，亦可由省級(jí)、市地級(jí)政府及其指定的行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，這種“兩訴”并行的“雙軌制”模式極易增加“撞車”的風(fēng)險(xiǎn)。例如在江蘇德司達(dá)案中，江蘇省環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起了環(huán)境公益訴訟，江蘇省人民政府以賠償權(quán)利人的身份就同一事由提起了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。在重慶藏金閣案中，重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心提起了環(huán)境公益訴訟，重慶市人民政府以賠償權(quán)利人的身份就同一事由提起了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。在山東章丘“10.21”案中，中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)提起了環(huán)境公益訴訟，山東省環(huán)保廳基于同一事由提起了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。面對(duì)“兩訴”“撞車”的情形，法院采取了兩種不同的處理方式，第一種方式是將“兩訴”合并審理，典型代表為江蘇德司達(dá)案和重慶藏金閣案，第二種處理方式是對(duì)“兩訴”進(jìn)行了先后處理，如在山東章丘“10.21”案中，濟(jì)南市中級(jí)人民法院在環(huán)境公益訴訟尚未審結(jié)的情形下徑行審理了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件。實(shí)踐證明，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在事后救濟(jì)方面已完全承載環(huán)境公益訴訟的功能，隨著這一制度的興起，環(huán)境民事公益訴訟制度的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)進(jìn)行限縮。
鑒于此，未來(lái)在實(shí)現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的制度銜接過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以有無(wú)實(shí)際損害結(jié)果發(fā)生為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分“兩訴”，環(huán)境民事公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)以預(yù)防性為主要功能定位，而救濟(jì)性訴訟作用則由生態(tài)環(huán)境損害賠償制度承擔(dān)。就民事責(zé)任承擔(dān)方式而言，《民法典》第一百七十九條規(guī)定承擔(dān)民事責(zé)任的方式主要有：停止侵害，排除妨礙，消除危險(xiǎn)，返還財(cái)產(chǎn)，恢復(fù)原狀，修理、重作、更換，繼續(xù)履行，賠償損失，支付違約金，消除影響、恢復(fù)名譽(yù)，賠禮道歉?！睹穹ǖ洹肺{了原《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定。《環(huán)境保護(hù)法》(2014)指出，應(yīng)依照《侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定確定侵權(quán)責(zé)任?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(2020)第十八條明確規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為，原告可以請(qǐng)求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任?！?/p>
環(huán)境公益訴訟的訴訟請(qǐng)求類型主要包括停止侵害、排除妨礙、消除影響、恢復(fù)環(huán)境之訴等，以預(yù)防性的行為給付型訴訟請(qǐng)求為主；而生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴則主要是賠償性的財(cái)產(chǎn)給付型訴訟。未來(lái)對(duì)于兩項(xiàng)制度的銜接應(yīng)以是否已造成生態(tài)環(huán)境受損的結(jié)果為判斷標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，對(duì)于尚未造成生態(tài)環(huán)境損害后果的，以環(huán)境公益訴訟為主導(dǎo)型訴訟，訴訟請(qǐng)求類型應(yīng)以預(yù)防性的行為給付型為主；而對(duì)于已造成生態(tài)環(huán)境損害后果的，以生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為主導(dǎo)型訴訟，訴訟請(qǐng)求類型限于賠償性訴訟。
(二)身份重構(gòu)：行政機(jī)關(guān)應(yīng)退出環(huán)境民事公益訴訟舞臺(tái)
隨著環(huán)境公益訴訟制度內(nèi)涵的逐步限縮和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的不斷發(fā)展，行政機(jī)關(guān)應(yīng)由環(huán)境公益訴訟的舞臺(tái)逐步走向生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的舞臺(tái)。換言之，隨著環(huán)境公益訴訟制度內(nèi)涵的不斷限縮，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)再具備環(huán)境公益訴訟的原告資格，而應(yīng)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告主體。
一方面，基于限縮后的環(huán)境公益訴訟以預(yù)防生態(tài)環(huán)境受損為主要功能定位，再賦予行政機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)已不具合理性。環(huán)境公益訴訟旨在預(yù)防而非救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害，行政機(jī)關(guān)尤其是環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)依法負(fù)有環(huán)境管理的職責(zé)，環(huán)境公益訴訟與環(huán)境行政是兩種獨(dú)立、平行的環(huán)境治理手段。立法、行政、司法之間的分工與定位，決定了行政機(jī)關(guān)不宜作為原告提起環(huán)境公益訴訟。如上文所述，現(xiàn)有法律法規(guī)已賦予行政機(jī)關(guān)足夠的行政處罰權(quán)，加之行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中已不再面臨體制性障礙，行政機(jī)關(guān)完全能夠通過(guò)行使行政權(quán)實(shí)現(xiàn)預(yù)防生態(tài)環(huán)境受損的目的。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“窮盡行政救濟(jì)”，通過(guò)環(huán)境行政而非公益訴訟渠道實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防。
然而，我國(guó)的環(huán)境民事公益訴訟實(shí)際上并未受到“窮盡行政救濟(jì)”原則的制約，甚至在實(shí)踐中出現(xiàn)了環(huán)境污染者未受到行政處罰就已成為環(huán)境公益訴訟被告的情況。例如在云南省昆明市環(huán)保局訴三農(nóng)農(nóng)牧有限公司一案，昆明市環(huán)保局未進(jìn)行行政處罰便提起了環(huán)境公益訴訟。此外，部分環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件的發(fā)生與政府的不作為息息相關(guān)。環(huán)境損害是實(shí)施環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為人與政府行政不作為的共同產(chǎn)物，在發(fā)生這兩種消極行為競(jìng)合的情況下，僅僅將實(shí)施環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為人作為直接起訴對(duì)象，而對(duì)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)完全不提起訴訟，這就形成了目前損害環(huán)境公益的行政行為完全不受環(huán)境民事公益訴訟制度制約的窘境。江蘇泰州1.6億天價(jià)環(huán)境訴訟案便是典型例證。據(jù)資料顯示，從2012年1月至2013年2月整整一年多的時(shí)間內(nèi)，6家化工企業(yè)委托無(wú)危險(xiǎn)廢物處理資質(zhì)的主體傾倒兩萬(wàn)余噸廢酸，造成了嚴(yán)重的水體污染。而這6家化工企業(yè)的非法排污行為一直未受到行政處罰。直至2012年12月當(dāng)?shù)孛襟w將此事披露后，泰州市環(huán)境監(jiān)測(cè)站才于2013年1月14日對(duì)受污染運(yùn)河進(jìn)行水質(zhì)采樣監(jiān)測(cè)。而此次環(huán)境民事公益訴訟完全沒(méi)有涉及當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)環(huán)保行政主管部門(mén)的怠于履職行為。實(shí)踐證明，在現(xiàn)有訴訟模式下，行政機(jī)關(guān)利用司法手段代替、逃避其應(yīng)盡的環(huán)境監(jiān)管義務(wù)極易引發(fā)行政權(quán)與司法權(quán)的錯(cuò)位。因此，再賦予行政機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)已不具合理性。
另一方面，基于最強(qiáng)公益代表性原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)逐漸退出環(huán)境公益訴訟舞臺(tái)。我們深諳，環(huán)境公益訴訟制度建立的目的在于通過(guò)公民訴訟激勵(lì)政府更好地履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，從而彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法的不足。在原告資格方面，環(huán)境公益訴訟已不再要求訴訟主體與案件具有利害關(guān)系，“訴之利益”的擴(kuò)張使得社會(huì)公眾對(duì)于舒適的生活環(huán)境更加關(guān)注，訴訟的功能逐漸傾向于對(duì)生態(tài)環(huán)境和公共利益的保護(hù)。鑒于環(huán)境公益訴訟制度的目標(biāo)和定位，最強(qiáng)公益代表性應(yīng)成為選定環(huán)境公益訴訟原告的標(biāo)準(zhǔn)。而行政機(jī)關(guān)應(yīng)退出環(huán)境民事公益訴訟的舞臺(tái)，并逐步走向生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的舞臺(tái)。
