幾內(nèi)亞灣海上安全問(wèn)題及其多層級(jí)治理
2021-11-11 20:47:50黎文濤
現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系 2021年7期
黎文濤
［內(nèi)容提要］近年來(lái)，幾內(nèi)亞灣的海上安全問(wèn)題日益突出，海盜襲擊愈演愈烈，并和其他安全問(wèn)題相互交織、疊加發(fā)酵，幾內(nèi)亞灣已然成為全世界最危險(xiǎn)的海域。有關(guān)各方在幾內(nèi)亞灣構(gòu)建了國(guó)際社會(huì)與地區(qū)組織相結(jié)合、官方與非官方相結(jié)合的多層級(jí)安全治理架構(gòu)，但卻未能收到預(yù)期的功效。相較于亞丁灣安全治理的成效，復(fù)雜的地緣政治因素是幾內(nèi)亞灣安全治理失靈的關(guān)鍵。要緩解甚至消除幾內(nèi)亞灣的安全威脅，必須總結(jié)以往海上安全治理的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，國(guó)際社會(huì)和地區(qū)國(guó)家應(yīng)該形成戰(zhàn)略共識(shí)，實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的綜合性治理。
幾內(nèi)亞灣位于大西洋以東，靠近西非海岸，與非洲大陸接壤的海岸線超過(guò)6000多公里，涉及十多個(gè)非洲沿岸國(guó)，是非洲最大的海灣。幾內(nèi)亞灣的海上運(yùn)量雖只占到非洲海運(yùn)的25%，但卻是非洲乃至全球最重要的能源基地之一，其石油產(chǎn)量占到非洲總產(chǎn)量的60%，探明的石油儲(chǔ)量和天然氣儲(chǔ)量分別占到世界的4.5%和2.7%。近年來(lái)，幾內(nèi)亞灣成為全球最危險(xiǎn)的海域，海盜襲擊、有組織犯罪、非法捕撈以及石油盜竊等問(wèn)題層出不窮、相互交織，引發(fā)國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注。相比非洲的亞丁灣以及世界其他海域，幾內(nèi)亞灣的海上安全治理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，不僅呈現(xiàn)“陸海聯(lián)動(dòng)”的安全困境，更是夾雜著多層面的地緣政治博弈。
一
幾內(nèi)亞灣的海上安全問(wèn)題早已有之，海盜活動(dòng)更是愈演愈烈。20世紀(jì)60～80年代，隨著西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及航運(yùn)量上升，海盜活動(dòng)進(jìn)入到高發(fā)期，幾內(nèi)亞灣的海盜活動(dòng)一度占到全球海盜案件總數(shù)的60%。20世紀(jì)80年代后，非洲經(jīng)濟(jì)整體性下滑，幾內(nèi)亞灣航運(yùn)量隨之下降，海盜問(wèn)題隨之降溫。進(jìn)入21世紀(jì)，全球海上安全的焦點(diǎn)放在西印度洋和東南亞海域特別是亞丁灣和馬六甲海峽的安全風(fēng)險(xiǎn)上，相比之下，幾內(nèi)亞灣海上安全問(wèn)題并沒(méi)有引起足夠的重視。2008年以后，全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)西非國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和民生產(chǎn)生沖擊，地區(qū)安全形勢(shì)惡化，幾內(nèi)亞灣的安全問(wèn)題凸顯。近年來(lái)，幾內(nèi)亞灣的海上安全形勢(shì)急劇惡化，成為全球最危險(xiǎn)的海域。
當(dāng)前，在幾內(nèi)亞灣所有的安全問(wèn)題中，最受國(guó)際社會(huì)關(guān)注的是海盜問(wèn)題。近年來(lái)，全球海上安全形勢(shì)總體較為平穩(wěn)，但幾內(nèi)亞灣海盜問(wèn)題卻逆勢(shì)升溫，成為全球海盜案件的重災(zāi)區(qū)。2012年后，在國(guó)際社會(huì)的共同努力下，一度肆虐亞丁灣的索馬里海盜問(wèn)題得到有效遏制，使得全球的海盜活動(dòng)出現(xiàn)了明顯的“降溫”。根據(jù)國(guó)際海事局統(tǒng)計(jì)，全球海上襲擊案件2009～2011年年均400多起，2012年則明顯減少至297起，2019年更是降至1995年之后的最低點(diǎn)——162次。然而，幾內(nèi)亞灣海上安全形勢(shì)與全球總體安全形勢(shì)并不協(xié)調(diào)。幾內(nèi)亞灣2011年被列為“高風(fēng)險(xiǎn)海域”，但2011～2017年海上襲擊案件僅占全球數(shù)量的20%上下；2018～2020年，幾內(nèi)亞灣海上襲擊案件在全球占比大幅攀升，達(dá)到40%上下。從船員安全角度看，幾內(nèi)亞灣海盜的危害性更加觸目驚心。以往幾內(nèi)亞灣的襲擊案件通常是劫持油輪，然后倒賣劫持的輪船和油品，但是隨著油價(jià)下跌，幾內(nèi)亞灣的“石油海盜”轉(zhuǎn)型為“贖金海盜”，即把船員視為作案目標(biāo)，以換取贖金。2018～2020年，幾內(nèi)亞灣海盜綁架334人，而全球海盜綁架總?cè)藬?shù)為352人，幾內(nèi)亞灣在全球占比高達(dá)95%。2021年第一季度，全球40起海盜綁架事件全部發(fā)生在幾內(nèi)亞灣。此外，在豐厚利益的刺激下，幾內(nèi)亞灣海盜不斷擴(kuò)大活動(dòng)范圍，并效仿索馬里海盜而采用“子母船”戰(zhàn)術(shù)，不只是在近海發(fā)動(dòng)襲擊。幾內(nèi)亞灣海上襲擊案件距離陸地之遠(yuǎn)2012年約為30海里，2020年則為150海里，所涉沿岸國(guó)從塞內(nèi)加爾延伸至安哥拉，超出傳統(tǒng)意義上的幾內(nèi)亞灣地緣范疇。
隨著幾內(nèi)亞灣海盜的坐大，其組織形式呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展態(tài)勢(shì)。在豐厚的贖金刺激之下，幾內(nèi)亞灣的“海盜產(chǎn)業(yè)”吸引了各方勢(shì)力參與其中，其中包括當(dāng)?shù)毓賳T、地方長(zhǎng)老、不法商人甚至海軍人員。目前，集團(tuán)化、專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化，是幾內(nèi)亞灣海盜的特點(diǎn)。它們下設(shè)分支機(jī)構(gòu)，從搜集情報(bào)、海上搶劫到銷贓等每個(gè)環(huán)節(jié)都有嚴(yán)格分工，分別承擔(dān)策劃、聯(lián)絡(luò)、裝備、劫持、臥底、改裝和買賣等任務(wù)。根據(jù)非洲海洋法與安全中心的報(bào)告，幾內(nèi)亞灣的海盜團(tuán)伙分工明確，形成了“作案、談判、后勤保障”為一體的運(yùn)作模式。在該運(yùn)作模式下，海盜只負(fù)責(zé)劫持船只和人質(zhì)；“金主”出資入股，負(fù)責(zé)購(gòu)買武器、船只和導(dǎo)航等作案設(shè)備；“聯(lián)絡(luò)員”是贖金談判人員，或是海盜和船東之間的掮客，這些人多為當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)老甚至官員；“后勤人員”則是負(fù)責(zé)裝備維修以及人質(zhì)看管等。與此同時(shí)，海盜團(tuán)伙、船運(yùn)公司、保險(xiǎn)公司和安保公司則形成了一個(gè)更大的“產(chǎn)業(yè)鏈”，隨著海盜活動(dòng)猖獗，幾內(nèi)亞灣航運(yùn)相關(guān)的保險(xiǎn)和安保費(fèi)用水漲船高，保險(xiǎn)公司和安保公司的角色備受爭(zhēng)議，尼日利亞海事管理與安全局還一度表示“大多數(shù)報(bào)告的海盜襲擊都是虛假消息，只不過(guò)是國(guó)外保險(xiǎn)公司蓄意制造的事故”。此外，幾內(nèi)亞灣的海盜多為沿岸的漁民以及失業(yè)青年，這些人出則為盜，歸則為民，和地方社區(qū)關(guān)系緊密，有的還帶有族群色彩。海盜通過(guò)扮演“地方建設(shè)者”的角色籠絡(luò)人心，部分贖金用于當(dāng)?shù)氐墓?、醫(yī)院和學(xué)校建設(shè)，幫扶窮人，而地方社區(qū)則給予其一定庇護(hù)，在海盜窩點(diǎn)最多的尼日爾三角洲地區(qū)，伊賈族（Ijaw）的社區(qū)尤為明顯。海盜產(chǎn)業(yè)化發(fā)展以及和地方社區(qū)的交融，使得幾內(nèi)亞灣海盜的社會(huì)基礎(chǔ)得到鞏固，其帶來(lái)的負(fù)面示范效應(yīng)吸引更多青年人加入其中。
幾內(nèi)亞灣海上安全問(wèn)題是綜合性的安全問(wèn)題，該區(qū)域是海盜問(wèn)題及其他各種不法活動(dòng)、有組織犯罪的重災(zāi)區(qū)。最突出的是以下幾種安全問(wèn)題。一是毒品的中轉(zhuǎn)貿(mào)易。從2007年起，幾內(nèi)亞灣逐漸成為美洲向歐洲毒品走私的中轉(zhuǎn)站，并形成兩大分轉(zhuǎn)中心，一個(gè)是位于幾內(nèi)亞灣西北部，以幾內(nèi)亞和幾內(nèi)亞比紹為中心，另一個(gè)則是幾內(nèi)亞灣的東南部，以加納和尼日利亞所在的貝寧灣為中心。近年來(lái)幾內(nèi)亞灣還是國(guó)際新型毒品的集散地，根據(jù)聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室統(tǒng)計(jì)，有“軟毒品”之稱的曲多馬在幾內(nèi)亞灣走私成風(fēng)，僅尼日利亞港口查獲的曲多馬就從2014年的8噸增長(zhǎng)到2018年的150噸，整個(gè)西非緝獲曲多馬占全球的3/4。二是非法捕撈問(wèn)題。幾內(nèi)亞灣非法捕撈量現(xiàn)在全球占比為40%，為各區(qū)域之首，域外非法捕撈船隊(duì)扎堆在幾內(nèi)亞灣，攫取漁業(yè)資源，嚴(yán)重威脅當(dāng)?shù)貪O民生計(jì)和社會(huì)穩(wěn)定。三是原油盜竊問(wèn)題。幾內(nèi)亞灣是非洲石油最主要的開(kāi)采區(qū)，其中尼日利亞是非洲第一大原油出口國(guó)。尼日利亞幾乎所有的石油存量都在幾內(nèi)亞灣的入?？诩茨崛諣柡尤侵薜貐^(qū)或者是海上油田，2019年尼日利亞被盜原油量日均12萬(wàn)桶，占該國(guó)原油日產(chǎn)量的6%，被盜原油經(jīng)由海上走私進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)。另外，幾內(nèi)亞灣也是海上恐怖主義的活躍區(qū)，地區(qū)武裝組織對(duì)沿岸油管、港口和通行船只的恐襲時(shí)有發(fā)生。
目前，幾內(nèi)亞灣海上安全問(wèn)題不僅對(duì)國(guó)際航運(yùn)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)造成沖擊，還直接威脅到沿岸國(guó)的政治社會(huì)穩(wěn)定。在國(guó)際航運(yùn)中，幾內(nèi)亞灣所在的西非航線是非洲和全球進(jìn)行石油和礦產(chǎn)交易的主要海上通道，還具有替代地中?！t海—西印度洋航線的特性，每年過(guò)往船只大約為兩萬(wàn)艘，對(duì)那些高度依賴亞歐航線的國(guó)家如中國(guó)、日本、韓國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等都具有戰(zhàn)略意義。在海盜影響下，船運(yùn)的安保和保險(xiǎn)費(fèi)用水漲船高，2020年后再疊加疫情影響，該航線的船運(yùn)成本大幅攀升。同時(shí)，幾內(nèi)亞灣海盜把作案目標(biāo)主要鎖定在贖金更高的外國(guó)船只和人質(zhì)，被綁架的外國(guó)人比例從2015年的38%增加到2020年的89%，不少域外船都選擇繞行該海域，每年給國(guó)際航運(yùn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)數(shù)十億美元。從地區(qū)經(jīng)濟(jì)層面看，幾內(nèi)亞灣沿岸國(guó)都是“靠海吃飯”，海運(yùn)物流和漁業(yè)是經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，尼日利亞、赤道幾內(nèi)亞、加蓬等國(guó)則要依賴海上油氣資源。海盜、非法捕撈、原油盜竊等問(wèn)題直接沖擊到沿岸國(guó)經(jīng)濟(jì)與民生。以漁業(yè)為例，幾內(nèi)亞灣沿岸國(guó)1/4的人口就業(yè)和漁業(yè)相關(guān)，而非法捕撈造成大批漁民失業(yè)，給沿岸國(guó)每年造成15億美元的經(jīng)濟(jì)損失，相當(dāng)于幾內(nèi)亞比紹2020年的國(guó)民生產(chǎn)總值。從地區(qū)安全層面看，幾內(nèi)亞灣沿岸有不少“脆弱國(guó)家”，集“窮、小、亂”特點(diǎn)為一身，不少國(guó)家面臨嚴(yán)峻的恐怖主義威脅。從2018年起，薩赫勒的本土暴恐組織在“伊斯蘭國(guó)”和“基地”組織等國(guó)際恐怖組織的支持下不斷“南進(jìn)”，其影響力觸及至幾內(nèi)亞灣沿岸，國(guó)際社會(huì)普遍擔(dān)心，這些暴恐組織想要和海盜以及販毒集團(tuán)結(jié)合，這將給地區(qū)安全造成災(zāi)難性后果。
二
幾內(nèi)亞灣海上安全問(wèn)題積弊重重，并呈現(xiàn)加劇和蔓延之勢(shì)，其根源還是在陸上。西非沿岸國(guó)普遍經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后、政府治理能力低下，導(dǎo)致了陸上安全危機(jī)向海上延伸。在2021年的“國(guó)家脆弱指數(shù)”排名中，全球最“脆弱”的前30個(gè)國(guó)家中有8個(gè)是幾內(nèi)亞沿岸國(guó)，在2021年“全球人類發(fā)展指數(shù)”排名中，最后30個(gè)國(guó)家中有10個(gè)是幾內(nèi)亞灣沿岸國(guó)。居高不下的失業(yè)率成為地區(qū)安全形勢(shì)惡化的關(guān)鍵因素，以地區(qū)大國(guó)尼日利亞為例，其失業(yè)率和就業(yè)不足率達(dá)到56.1%，涉及的人口規(guī)模高達(dá)3000萬(wàn)，青年失業(yè)率更是高達(dá)70%左右以上，沿海大批失業(yè)人口成為海盜或劫匪。同時(shí)，從政府治理模式看，西非國(guó)家大多呈現(xiàn)“弱政府”狀態(tài)，即政府對(duì)社會(huì)的干預(yù)以及管控能力弱，公共服務(wù)缺失，甚至難以提供基本的安全保障，國(guó)家權(quán)力分散在各種利益集團(tuán)、地方民兵、酋長(zhǎng)、反政府武裝手中，這種社會(huì)控制的碎片化導(dǎo)致國(guó)家安全治理失效，陸上安全問(wèn)題和海上安全問(wèn)題并發(fā)。
因此，要解決幾內(nèi)亞灣的海盜等海上安全問(wèn)題，需要采取海陸聯(lián)動(dòng)的綜合性治理。幾內(nèi)亞灣沿岸國(guó)普遍不具備這種綜合性治理能力，這就需要沿岸國(guó)團(tuán)結(jié)協(xié)作、聯(lián)合應(yīng)對(duì)，更需要借助國(guó)際社會(huì)尤其是域外大國(guó)的支持。近年來(lái)，有關(guān)國(guó)家和組織推出了一系列政策和應(yīng)對(duì)舉措，初步構(gòu)建了一個(gè)國(guó)際社會(huì)與地區(qū)組織相結(jié)合、官方與非官方相結(jié)合的多層級(jí)安全治理架構(gòu)。
在國(guó)際層面，有多方行為體參與到幾內(nèi)亞灣海上安全治理中，聯(lián)合國(guó)僅提供宏觀性的法律和政策指導(dǎo)，歐美大國(guó)則在幾內(nèi)亞灣的國(guó)際治理合作中發(fā)揮主導(dǎo)性作用，是相關(guān)安全機(jī)制的引領(lǐng)和塑造方。
2010年后，幾內(nèi)亞灣海上安全形勢(shì)惡化，國(guó)際社會(huì)加大關(guān)注力度。聯(lián)合國(guó)在2011年的2018號(hào)決議以及2012年的2039號(hào)決議，成為國(guó)際社會(huì)維護(hù)幾內(nèi)亞灣海上安全的基礎(chǔ)性法律文件，兩個(gè)決議核心內(nèi)容是督促國(guó)際社會(huì)制訂和采取切實(shí)有效的措施來(lái)打擊幾內(nèi)亞灣海盜和海上武裝搶劫行為，強(qiáng)調(diào)必須在現(xiàn)有國(guó)家、區(qū)域和區(qū)域外舉措的基礎(chǔ)上加強(qiáng)幾內(nèi)亞灣的海上安全和安保。在聯(lián)合國(guó)兩個(gè)決議的推動(dòng)下，國(guó)際海事組織（IMO）作為聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)，也是維護(hù)全球航運(yùn)安全、防范海上犯罪最重要的國(guó)際機(jī)構(gòu)。2013年該機(jī)構(gòu)出臺(tái)了1069（28）決議，名稱為《預(yù)防和打擊幾內(nèi)亞灣海盜、武裝搶劫和海上非法行為》，該決議指出了幾內(nèi)亞灣面臨的主要安全威脅，為國(guó)際社會(huì)的海上安全合作提供了具體的路徑參考，這份決議也被認(rèn)為是國(guó)際社會(huì)在幾內(nèi)亞灣海上安全合作的行動(dòng)指南。然而，在2015年前，國(guó)際海上安全的焦點(diǎn)是在亞丁灣區(qū)域以及索馬里海盜問(wèn)題上，聯(lián)合國(guó)和國(guó)際海事組織關(guān)于幾內(nèi)亞灣海上安全的三份決議并未得到國(guó)際社會(huì)的足夠重視。隨著幾內(nèi)亞灣安全形勢(shì)迅速惡化，相關(guān)政策討論和應(yīng)對(duì)舉措才逐漸增加。在2016年4月，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)召開(kāi)打擊幾內(nèi)亞灣海盜的公開(kāi)辯論會(huì)，以推動(dòng)大國(guó)間的協(xié)調(diào)與合作；2020年第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)就“海洋和海洋法”議題召開(kāi)大會(huì)，幾內(nèi)亞灣海上安全應(yīng)對(duì)成為會(huì)議重點(diǎn)。
在域外國(guó)家中，對(duì)幾內(nèi)亞灣安全問(wèn)題最為關(guān)注者是西歐國(guó)家和美國(guó)。西歐和美國(guó)都毗鄰大西洋，幾內(nèi)亞灣是其對(duì)非貿(mào)易的核心航運(yùn)通道，而法國(guó)、英國(guó)、葡萄牙等西歐國(guó)家還是幾內(nèi)亞灣沿岸國(guó)的前宗主國(guó)，有著特殊的歷史聯(lián)系和利益紐帶。美、英、法率先開(kāi)展內(nèi)部合作，并把“七國(guó)集團(tuán)”作為平臺(tái)，專門設(shè)立了“七國(guó)集團(tuán)幾內(nèi)亞灣之友”（G7+FoGG），包括了沿岸國(guó)、地區(qū)組織和其他域外國(guó)家，但該機(jī)制的核心是西方大國(guó)。從2013年初創(chuàng)至今，“七國(guó)集團(tuán)幾內(nèi)亞灣之友”每年要召開(kāi)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，商討幾內(nèi)亞灣安全機(jī)制建設(shè)以及合作方案，該機(jī)制給予沿岸國(guó)和地區(qū)機(jī)構(gòu)資金援助，并提供軍事、情報(bào)和司法層面的技術(shù)培訓(xùn)。在“七國(guó)集團(tuán)”平臺(tái)之外，歐洲方面還積極推動(dòng)歐盟介入到幾內(nèi)亞灣安全事務(wù)中。歐盟理事會(huì)于2014年3月發(fā)布《歐盟幾內(nèi)亞灣戰(zhàn)略》，這標(biāo)志著歐盟正式而廣泛地參與到幾內(nèi)亞灣安全治理中來(lái)。2015年3月，歐盟發(fā)布《歐盟幾內(nèi)亞灣2015—2020年行動(dòng)計(jì)劃》，設(shè)定了五年內(nèi)歐盟參與幾內(nèi)亞灣安全治理的67項(xiàng)行動(dòng)。西方大國(guó)在推動(dòng)機(jī)制建設(shè)以及戰(zhàn)略規(guī)劃的同時(shí)，在幾內(nèi)亞灣的軍事活動(dòng)也較為活躍，其中美國(guó)和法國(guó)是主導(dǎo)者。從2011年起，美國(guó)每年在幾內(nèi)亞灣開(kāi)展“奧班加梅快車”（Obangame Express）多國(guó)軍演，近年來(lái)有30多國(guó)參與。法國(guó)常年在幾內(nèi)亞灣有數(shù)艘軍艦進(jìn)行常態(tài)化戰(zhàn)備巡邏，從2013年起，法國(guó)也開(kāi)展“非洲尼莫”（Africa Nemo）多國(guó)軍演。
西方以外的域外國(guó)家在幾內(nèi)亞灣安全事務(wù)上的參與度相對(duì)較低，但隨著海盜問(wèn)題愈演愈烈，部分國(guó)家與幾內(nèi)亞灣沿岸國(guó)的合作力度也在加大。以中國(guó)為例，近年來(lái)中國(guó)海軍受邀同尼日利亞、喀麥隆等國(guó)海軍舉行聯(lián)合反海盜演習(xí)，并向沿岸國(guó)家提供反海盜物資和裝備援助。2018年，中國(guó)第27批護(hù)航編隊(duì)在幾內(nèi)亞灣舉行了為期4天的實(shí)戰(zhàn)化訓(xùn)練，這也是中國(guó)海軍艦艇編隊(duì)首次在該海域組織實(shí)戰(zhàn)化訓(xùn)練。除此之外，中國(guó)、印度和中東國(guó)家積極參與等沿岸國(guó)港口建設(shè)，為地區(qū)海上行動(dòng)提供保障。
在地區(qū)層面，非盟、西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體（西共體）、中部非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體（中共體）等區(qū)域和次區(qū)域組織在安全治理中扮演重要角色，在一定意義上符合該地區(qū)灣海岸線長(zhǎng)、海域遼闊、沿岸國(guó)眾多必須合作應(yīng)對(duì)安全挑戰(zhàn)的集體安全需要。
在幾內(nèi)亞灣海上安全問(wèn)題上，非盟更多是給予宏觀性指導(dǎo)，其在2012年發(fā)布的《2050年非洲海洋整體戰(zhàn)略》和2016年通過(guò)的《非盟關(guān)于海事安全、防衛(wèi)與發(fā)展的憲章》，為幾內(nèi)亞灣安全治理提供了一個(gè)大的政策框架。在戰(zhàn)略執(zhí)行層面和安全機(jī)制建設(shè)中，次區(qū)域組織發(fā)揮著中樞作用，主要依托西共體、中共體和幾內(nèi)亞灣委員會(huì)。在2013年，這三個(gè)次區(qū)域組織在喀麥隆首都雅溫得舉行首腦會(huì)議，推動(dòng)地區(qū)25國(guó)共同簽署了《預(yù)防與遏制海上犯罪活動(dòng)臨時(shí)行為準(zhǔn)則》（也稱《雅溫得行為準(zhǔn)則》），《雅溫得行為準(zhǔn)則》是第一份應(yīng)對(duì)幾內(nèi)亞灣海上安全問(wèn)題的具體政策實(shí)施綱要，基于該行為準(zhǔn)則，幾內(nèi)亞灣沿岸國(guó)海上治理的“集體安全”理念得以落地和踐行，海上安全機(jī)制的“四梁八柱”得以成型。
“以廢治廢”，綜合利用采區(qū)酸性水治理過(guò)程中產(chǎn)生的底泥，利用底泥摻混“FKB液態(tài)菌劑”作為邊坡植生土壤基質(zhì)，因地制宜確定治理技術(shù)方案，一勞永逸，環(huán)境友好，經(jīng)濟(jì)有效。
在安全機(jī)制建設(shè)上，根據(jù)《雅溫得行為準(zhǔn)則》的相關(guān)精神，西共體和中共體是主責(zé)機(jī)構(gòu)，采取了“總體協(xié)調(diào)，分區(qū)劃片”的方式，形成了“一個(gè)中心,兩大分支，五個(gè)區(qū)塊”的安全架構(gòu)。“一個(gè)中心”即是2014年正式成立的幾內(nèi)亞灣海上安全跨區(qū)域協(xié)調(diào)中心（CIC）,這是由西共體、中共體和幾內(nèi)亞灣委員會(huì)共同組建的跨區(qū)域安全協(xié)作平臺(tái)，負(fù)責(zé)《雅溫得行為準(zhǔn)則》的戰(zhàn)略推進(jìn)和政策落地；“兩大分支”分別是西共體牽頭西非地區(qū)海上安全中心（CRESMAO），以及中共體牽頭中部非洲地區(qū)海上安全中心（CRESMAC），這兩大分支的主要職能是負(fù)責(zé)地區(qū)國(guó)家間的情報(bào)信息協(xié)調(diào)，制定統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)域內(nèi)國(guó)家的海上安全立法工作。在這兩大安全中心之下，又成立了A、D、E、F、G五大區(qū)塊，每個(gè)區(qū)塊內(nèi)的國(guó)家要整合相應(yīng)的軍事與安全力量，及時(shí)互通安全信息，及時(shí)開(kāi)展行動(dòng)應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況，保障區(qū)塊內(nèi)的海上安全?？梢钥吹剑凇堆艤氐眯袨闇?zhǔn)則》所構(gòu)建的幾內(nèi)亞灣海上安全機(jī)制，不僅包括了沿岸國(guó)，也包括了布基納法索、尼日爾、布隆迪、馬里等內(nèi)陸國(guó)，這些內(nèi)陸國(guó)的貿(mào)易乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)都高度依賴幾內(nèi)亞灣的港口物流，因此積極參與到機(jī)制中。
在國(guó)家層面，幾內(nèi)亞灣沿岸不少國(guó)家都出臺(tái)了相應(yīng)的法律和政策，以應(yīng)對(duì)海上安全問(wèn)題，但這些法規(guī)政策大多流于形式，其中根本原因是幾內(nèi)亞灣沿岸國(guó)普遍缺少相應(yīng)的海上安全治理能力，海軍裝備落后，多數(shù)國(guó)家只能靠海警或海岸警衛(wèi)隊(duì)開(kāi)展有限的執(zhí)法行動(dòng)。目前，只有尼日利亞、塞內(nèi)加爾、科特迪瓦、安哥拉、加納等少數(shù)地區(qū)大國(guó)擁有一定的海上治理能力。
在地區(qū)國(guó)家中，尼日利亞是幾內(nèi)亞灣和西非首屈一指的地區(qū)大國(guó)，并且也是幾內(nèi)亞灣海盜的主要發(fā)源地，因此尼日利亞政府的海上安全治理能力和相關(guān)政策最受關(guān)注。長(zhǎng)期以來(lái)，尼日利亞雖是地區(qū)大國(guó)，但海上安全治理能力和機(jī)制建設(shè)都不盡如人意，也常常受到地區(qū)國(guó)家和國(guó)際社會(huì)詬病，認(rèn)為其沒(méi)有擔(dān)起“地區(qū)大國(guó)的責(zé)任”。隨著幾內(nèi)亞灣海盜問(wèn)題愈演愈烈，尼日利亞國(guó)際聲譽(yù)和經(jīng)濟(jì)利益受到較大影響，布哈里政府對(duì)海上安全問(wèn)題日益重視。在機(jī)制上，布哈里政府強(qiáng)化海軍、水警、海事安全局、港口局、船東協(xié)會(huì)之間的聯(lián)系與合作，形成情報(bào)預(yù)警和信息共享機(jī)制；在安全能力上，尼日利亞大批采購(gòu)海軍、海警裝備，提升其行動(dòng)執(zhí)法能力，在2021年6月還推出“深藍(lán)計(jì)劃”（Deep Blue Project）,旨在強(qiáng)化在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的執(zhí)法能力，切斷三角洲流域通往幾內(nèi)亞灣的犯罪通道，并計(jì)劃1.9億美元用于裝備采購(gòu)。此外，尼日利亞還推進(jìn)海洋安全的立法工作，2019年實(shí)施的《打擊海盜和其他海事犯罪法》解決了對(duì)海盜行為“無(wú)法可依”的狀況，對(duì)海盜形成了法律震懾，
除尼日利亞以外，科特迪瓦、加納、加蓬、塞內(nèi)加爾等沿岸國(guó)也建有各自的海上安全機(jī)制，但總體上看，絕大多數(shù)幾內(nèi)亞灣沿岸國(guó)的海上安全機(jī)制有形無(wú)實(shí)，有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和法律政策，但實(shí)際治理能力卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，有的只能勉強(qiáng)維持領(lǐng)海的安全護(hù)衛(wèi)。
按照官民分層，在官方層面，幾內(nèi)亞灣雖形成了一個(gè)“國(guó)際社會(huì)－區(qū)域組織－沿岸國(guó)”的安全治理架構(gòu)，但并沒(méi)有根本解決幾內(nèi)亞灣所面臨的海上安全威脅。面對(duì)海上安全供給與需求的鴻溝，往來(lái)商船、貿(mào)易企業(yè)紛紛尋求私人海上安保公司的安保服務(wù)，非官方層面的安保力量作為一種高效廉價(jià)的市場(chǎng)工具就成為幾內(nèi)亞灣安全治理的重要補(bǔ)充。私人海上安保公司的主要職能是設(shè)計(jì)安全預(yù)案、海上武裝護(hù)衛(wèi)、港口安全服務(wù)等。
當(dāng)前，在幾內(nèi)亞灣占主導(dǎo)的海上安保公司主要來(lái)自歐美美國(guó)，這些私人安保公司大多都在2008年之后參與到亞丁灣的海上護(hù)衛(wèi)以及相關(guān)安保工作，積累了豐富的海上安保經(jīng)驗(yàn)，形成一套規(guī)范化的安保流程。以西非地區(qū)較為知名的LGS海上安保公司為例，該公司的注冊(cè)地在尼日利亞，但其核心團(tuán)隊(duì)都是來(lái)自英國(guó)，指揮人員幾乎都來(lái)自英國(guó)皇家海軍陸戰(zhàn)隊(duì)，LGS公司配有先進(jìn)的衛(wèi)星和無(wú)線電通信系統(tǒng)以及安全護(hù)航船，并和沿岸國(guó)的軍隊(duì)、警察、港務(wù)等部門都簽有合作協(xié)定，可為船東提供全天候的預(yù)警情報(bào)安全護(hù)衛(wèi)。除此之外，其他一些國(guó)家的私人安保公司加入到幾內(nèi)亞灣安全治理中，如中國(guó)的華信中安、深港安保等數(shù)家私人安保公司已經(jīng)在幾內(nèi)亞灣提供相關(guān)的海上安保服務(wù)，打破了歐美公司的壟斷局面。幾內(nèi)亞灣海上安保的實(shí)踐證明，配有專業(yè)海上安保的船只，基本沒(méi)被劫持過(guò)。
三
在國(guó)際社會(huì)和地區(qū)國(guó)家的共同推動(dòng)下，幾內(nèi)亞灣已經(jīng)形成了一套“多層級(jí)”的安全治理機(jī)制，這包括域外大國(guó)和區(qū)域組織，也包括官方和非官方的力量。然而從治理效果看，這套龐大的治理機(jī)制卻有形無(wú)實(shí)，這些年幾內(nèi)亞灣的海上安全形勢(shì)并沒(méi)有好轉(zhuǎn)，反而出現(xiàn)了惡化的趨勢(shì)。不同的安全治理行為體之間并未形成合力，不斷推出與疊加的安全政策和機(jī)制，給人疊床架屋之感，并且出現(xiàn)了機(jī)制空轉(zhuǎn)、治理失靈的現(xiàn)象。
多數(shù)政府以及智庫(kù)的分析報(bào)告都把幾內(nèi)亞灣海上安全問(wèn)題以及治理的失敗歸結(jié)于地區(qū)國(guó)家的發(fā)展滯后、“脆弱國(guó)家”集中所致。誠(chéng)然，幾內(nèi)亞灣海上安全問(wèn)題的根源在陸地，要永久性解決幾內(nèi)亞灣海上安全問(wèn)題必須依靠地區(qū)國(guó)家的發(fā)展與穩(wěn)定。但是“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展制約論”或是“脆弱國(guó)家說(shuō)”，是對(duì)幾內(nèi)亞灣安全治理失靈的原因過(guò)于簡(jiǎn)單化的解讀。在過(guò)往的海上安全治理實(shí)踐中，亞丁灣的海上安全治理最為國(guó)際社會(huì)所熟知，并且和幾內(nèi)亞灣形成鮮明對(duì)比。亞丁灣沿岸國(guó)的安全形勢(shì)比幾內(nèi)亞灣更加嚴(yán)峻，其中扼守亞丁灣門戶的索馬里和也門長(zhǎng)期處于內(nèi)戰(zhàn)之中，基本是無(wú)政府狀態(tài)，其“脆弱程度”遠(yuǎn)甚于幾內(nèi)亞灣所有的沿岸國(guó)。然而近十年來(lái)，盡管亞丁灣沿岸一直處于動(dòng)亂狀態(tài)，但在國(guó)際社會(huì)的共同努力下，亞丁灣的海上安全治理卻收效明顯，尤其是從2011年起至今，亞丁灣的海盜襲擊事件直線下降，海盜劫持事件屈指可數(shù)，從全球最危險(xiǎn)海域向安全之海轉(zhuǎn)變。
一是幾內(nèi)亞灣及其附近海上通道地緣環(huán)境的復(fù)雜性和戰(zhàn)略性。幾內(nèi)亞灣是非洲最大的海灣，廣義的幾內(nèi)亞灣地理范疇包括19個(gè)非洲沿岸國(guó)。沿岸國(guó)鱗次櫛比，例如從尼日利亞到加納的海岸線不到200公里，就涉及到4個(gè)國(guó)家。有的沿岸國(guó)之間專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)相互重疊，并存在海上領(lǐng)土糾紛，如尼日利亞和喀麥隆圍繞巴卡西半島的爭(zhēng)端，加納和科特迪瓦海域劃界糾紛等。因此，按照“集體安全”的理念要在幾內(nèi)亞灣形成一個(gè)行之有效的安全機(jī)制，其協(xié)調(diào)難度非同尋常。同樣，國(guó)際社會(huì)如要效仿“亞丁灣模式”進(jìn)入到幾內(nèi)亞灣進(jìn)行護(hù)航或反海盜行動(dòng)，則需要征得至少10多個(gè)沿岸國(guó)的同意，相比而言，亞丁灣的沿岸國(guó)很少，只需和索馬里、吉布提、也門、肯尼亞等幾國(guó)協(xié)調(diào)即可。同時(shí)，幾內(nèi)亞灣沿岸國(guó)普遍主權(quán)意識(shí)較強(qiáng)，反對(duì)把“主權(quán)”和海上“治權(quán)”進(jìn)行分割，對(duì)域外國(guó)家的介入有一定抵觸心理，這和亞丁灣的索馬里、吉布提主動(dòng)邀請(qǐng)國(guó)際社會(huì)介入形成鮮明對(duì)比。此外，從航運(yùn)通道的地緣戰(zhàn)略意義看，幾內(nèi)亞灣海上通道所在的西非航線明顯不及連接歐、亞、非大陸的亞丁灣，國(guó)際社會(huì)在幾內(nèi)亞灣海上安全治理上長(zhǎng)期是“雷聲大、雨點(diǎn)小”，有限的戰(zhàn)略投入難以填補(bǔ)幾內(nèi)亞灣的安全赤字。
二是幾內(nèi)亞灣區(qū)域國(guó)家間的地緣政治博弈。在幾內(nèi)亞灣海上安全治理問(wèn)題上，最為關(guān)鍵的地區(qū)國(guó)家是尼日利亞。尼日利亞是西非乃至整個(gè)非洲首屈一指的大國(guó)，而幾內(nèi)亞灣的安全問(wèn)題尤其是海盜問(wèn)題也基本是源于尼日利亞，尼日利亞交通部長(zhǎng)表示，幾內(nèi)亞灣75%的海上安全問(wèn)題都是來(lái)自于尼日利亞水域。因此，尼日利亞直接影響到幾內(nèi)亞灣的“穩(wěn)與亂”以及海上治理的“成與敗”，應(yīng)該在地區(qū)安全機(jī)制中扮演核心的角色，承擔(dān)起更多的安全治理職責(zé)。然而，尼日利亞在地區(qū)事務(wù)上素來(lái)有著一種“干預(yù)主義”的戰(zhàn)略文化，地區(qū)國(guó)家都不希望尼日利亞從一個(gè)地區(qū)的陸上強(qiáng)權(quán)發(fā)展為海陸兼?zhèn)涞牡貐^(qū)霸權(quán)。同時(shí)，幾內(nèi)亞灣沿岸多數(shù)是法語(yǔ)非洲國(guó)家，也不愿意看到尼日利亞這樣一個(gè)英語(yǔ)非洲國(guó)家主導(dǎo)幾內(nèi)亞灣事務(wù)。在地區(qū)國(guó)家默認(rèn)的共識(shí)之下，尼日利亞在幾內(nèi)亞灣地區(qū)安全機(jī)制中的地位卻被嚴(yán)重的弱化和矮化。目前，幾內(nèi)亞灣地區(qū)安全機(jī)制的總協(xié)調(diào)中心CIC放在喀麥隆，西非的分支機(jī)構(gòu)CRESMAO放在科特迪瓦，尼日利亞自身所在E區(qū)協(xié)調(diào)中心則放到小國(guó)貝寧。這樣的機(jī)制安排使得尼日利亞在幾內(nèi)亞灣安全治理中難以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，被邊緣化的尼日利亞則與現(xiàn)有安全機(jī)制若即若離，合作意愿不強(qiáng)，其他國(guó)家也難以領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)尼日利亞，致使地區(qū)安全機(jī)制很難發(fā)揮作用。
三是歐美之間在幾內(nèi)亞灣安全問(wèn)題上的地緣政治分歧。由于地緣上的鄰近和特殊的歷史聯(lián)系，歐美國(guó)家是幾內(nèi)亞灣海上安全治理最重要的外部力量，特別是以歐美大國(guó)為核心的“七國(guó)集團(tuán)幾內(nèi)亞灣之友”機(jī)制，在資金、裝備、技術(shù)等層面都發(fā)揮著關(guān)鍵作用，因此歐美內(nèi)部的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)至關(guān)重要。由于特殊的殖民歷史，歐美國(guó)家在幾內(nèi)亞灣沿岸影響力復(fù)雜多元，在19個(gè)幾內(nèi)亞灣沿岸國(guó)中，有11個(gè)法語(yǔ)非洲國(guó)家，4個(gè)英語(yǔ)非洲國(guó)家，3個(gè)是葡語(yǔ)非洲國(guó)家，1個(gè)西語(yǔ)非洲國(guó)家，這些國(guó)家普遍和前宗主國(guó)聯(lián)系緊密。由于法語(yǔ)非洲國(guó)家占多數(shù)，法國(guó)意圖在幾內(nèi)亞灣安全事務(wù)上發(fā)揮主導(dǎo)性作用，并且不遺余力的推動(dòng)法語(yǔ)非洲國(guó)家成為地區(qū)安全機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)者，地區(qū)安全機(jī)制的總協(xié)調(diào)中心放在喀麥隆，兩大分支西非地區(qū)海上安全中心和中部非洲地區(qū)海上安全中心分別放在科特迪瓦和剛果（布）。同時(shí)，歐盟是幾內(nèi)亞灣地區(qū)安全治理的主要援助方，而在2017年英國(guó)脫歐后，歐盟內(nèi)部的力量平衡發(fā)生變化，法國(guó)在歐盟安全事務(wù)上尤其是涉非洲安全事務(wù)上的話語(yǔ)權(quán)顯著上升，歐盟對(duì)幾內(nèi)亞灣的安全資金援助也向法語(yǔ)非洲國(guó)家傾斜。法國(guó)這種強(qiáng)烈的“后院意識(shí)”以及相關(guān)做法，引發(fā)了英國(guó)、美國(guó)的不滿，英美認(rèn)為法國(guó)是有意打壓英語(yǔ)非洲國(guó)家特別是地區(qū)大國(guó)尼日利亞的地位，這將嚴(yán)重削弱幾內(nèi)亞灣集體安全的努力。為了平衡法國(guó)的做法，英、美提出讓北約加入到幾內(nèi)亞灣地區(qū)安全事務(wù)中，由北約牽頭組建在幾內(nèi)亞灣的國(guó)際海上巡護(hù)力量，然而法國(guó)對(duì)此意見(jiàn)不予理會(huì)。在此背景下，歐美大國(guó)間的地緣博弈嚴(yán)重影響了“七國(guó)集團(tuán)幾內(nèi)亞灣之友”機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)和效能，美、法等國(guó)難以形成較好的戰(zhàn)略協(xié)同，在安全資金投入、技術(shù)裝備合作、情報(bào)信息設(shè)置等層面都出現(xiàn)分歧，導(dǎo)致對(duì)幾內(nèi)亞灣安全治理的戰(zhàn)略投入也裹足不前。
四是美國(guó)對(duì)華的戰(zhàn)略遏制掣肘幾內(nèi)亞灣安全治理的國(guó)際合作。中國(guó)在非洲有著全方位的影響力，也是幾內(nèi)亞灣海上安全重要的利益攸關(guān)方。21世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)戰(zhàn)略界對(duì)中國(guó)在非洲影響力的快速提升有所擔(dān)憂，但也認(rèn)識(shí)到非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全治理離不開(kāi)中國(guó)，而非洲作為全球治理赤字最突出的地區(qū)，需要美國(guó)與中國(guó)“共擔(dān)責(zé)任”，中國(guó)可助美緩解在非洲政治與安全領(lǐng)域的戰(zhàn)略壓力。因此，在一段時(shí)間內(nèi)，中美在非洲基本保持著一種較為良性的“競(jìng)合關(guān)系”，非洲成為中美在全球合作最多的地區(qū)之一，雙方在地區(qū)維和、抗擊埃博拉、南北蘇丹勸和等問(wèn)題上都有戰(zhàn)略協(xié)作，為非洲穩(wěn)定作出了貢獻(xiàn)。在非洲海上安全事務(wù)上，中美在亞丁灣有過(guò)很好的合作，在2014年，雙方還進(jìn)行反海盜聯(lián)合軍演。然而在特朗普時(shí)期，中美關(guān)系不斷惡化，美國(guó)在非洲對(duì)華政策由“競(jìng)爭(zhēng)與合作”逐步轉(zhuǎn)向“遏制與對(duì)抗”。在2017年特朗普?qǐng)?zhí)政初期，美國(guó)國(guó)務(wù)院以及軍方還有意想讓中國(guó)在幾內(nèi)亞灣承擔(dān)更多的“安全職責(zé)”，不斷拋出“中美非海上安全合作”的議題，美國(guó)甚至還想以此舉在幾內(nèi)亞灣來(lái)制衡法國(guó)影響力。但是，隨著特朗普政府在全球?qū)用鎸?duì)華圍堵和遏制的不斷升級(jí)，美國(guó)在非洲涉海問(wèn)題上對(duì)中國(guó)態(tài)度發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，美國(guó)戰(zhàn)略界不斷渲染中國(guó)在非洲的“海洋戰(zhàn)略”，美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心的報(bào)告認(rèn)為“中國(guó)在撒哈拉以南非洲至少參與了46個(gè)港口建設(shè)……北京計(jì)劃利用這些港口擴(kuò)大其軍事和政治影響力”。同時(shí)，美方更是夸大中國(guó)在吉布提的后勤補(bǔ)給基地的軍事威脅，并且認(rèn)為中國(guó)想要在幾內(nèi)亞灣謀求“第二個(gè)海外軍事基地”。從過(guò)往經(jīng)驗(yàn)看，中、美兩個(gè)大國(guó)如能開(kāi)展相關(guān)合作，那將給幾內(nèi)亞灣海上安全治理注入“強(qiáng)心劑”，會(huì)全方位提升國(guó)際社會(huì)對(duì)幾內(nèi)亞灣安全問(wèn)題關(guān)注力度與支持力度，并且?guī)變?nèi)亞灣沿岸國(guó)也希望中國(guó)更多地參與到地區(qū)海上安全治理中。但從當(dāng)前的中美關(guān)系發(fā)展態(tài)勢(shì)看，美國(guó)在非洲開(kāi)展“治理合作”的意愿已經(jīng)完全讓位于“中美博弈”的戰(zhàn)略目標(biāo)，美國(guó)恐怕難以接受中國(guó)在幾內(nèi)亞灣的軍事與安全存在，對(duì)地區(qū)國(guó)家也不時(shí)地威逼利誘，以阻遏中國(guó)影響力在幾內(nèi)亞灣拓展。美國(guó)在幾內(nèi)亞灣安全事務(wù)上對(duì)中國(guó)態(tài)度的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，使得幾內(nèi)亞灣沿岸國(guó)以及地區(qū)組織難以得到足夠的國(guó)際支持，也是造成幾內(nèi)亞灣安全治理困境的重要因素。
四
幾內(nèi)亞灣所在的西非和中部非洲地區(qū)，絕大多數(shù)地區(qū)國(guó)家都有著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、對(duì)外依存度高的特點(diǎn)，幾內(nèi)亞灣可謂是這些國(guó)家的“生命線”。在新冠疫情肆虐的情況下，幾內(nèi)亞灣的海上安全問(wèn)題如果持續(xù)發(fā)酵，進(jìn)一步削弱甚至阻遏國(guó)際航運(yùn)聯(lián)系，將危機(jī)地區(qū)國(guó)家的供應(yīng)鏈安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱，這種危機(jī)會(huì)直接向社會(huì)民生領(lǐng)域傳導(dǎo)。而幾內(nèi)亞灣的地區(qū)國(guó)家普遍脆弱程度高、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，國(guó)家之間安全風(fēng)險(xiǎn)的外溢和傳導(dǎo)效應(yīng)明顯，可能產(chǎn)生連鎖性、地區(qū)性的動(dòng)蕩局面。未來(lái)能否緩解幾內(nèi)亞灣的海上安全問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)有效的海上安全治理，取決于以下幾個(gè)因素。
第一，國(guó)際社會(huì)尤其是大國(guó)之間能否達(dá)成戰(zhàn)略共識(shí)，繼而開(kāi)展務(wù)實(shí)合作。幾內(nèi)亞灣沿岸國(guó)大多積貧積弱，幾內(nèi)亞灣海上安全治理在資金、技術(shù)和軍事裝備都需要國(guó)際社會(huì)的支持。目前，世界主要大國(guó)在幾內(nèi)亞灣有著共同的安全利益，海上航線和地區(qū)穩(wěn)定事關(guān)各方利益，大國(guó)之間雖存在地緣政治博弈，但并不存在核心利益競(jìng)爭(zhēng)。大國(guó)之間如能求同存異，共同把幾內(nèi)亞灣安全治理列為國(guó)際合作的優(yōu)先議程，并開(kāi)展務(wù)實(shí)合作，實(shí)施有針對(duì)性的海上執(zhí)法行動(dòng)，那將極大改善幾內(nèi)亞灣的海上安全狀況。2019年8月，歐盟外交事務(wù)高級(jí)代表莫蓋里尼就曾提出在幾內(nèi)亞灣實(shí)施“海上聯(lián)合駐軍”試點(diǎn)，想要求國(guó)際各方參與。2021年5月，99家國(guó)際航運(yùn)公司簽署《幾內(nèi)亞灣打擊海盜宣言》，并且指出國(guó)際社會(huì)如果開(kāi)展積極的反海盜行動(dòng)，預(yù)計(jì)到2023年底，幾內(nèi)亞灣海盜的襲擊次數(shù)可以減少80%以上。
第二，在幾內(nèi)亞灣地區(qū)安全架構(gòu)中，能否充分發(fā)揮尼日利亞的地區(qū)大國(guó)作用。幾內(nèi)亞灣海上安全問(wèn)題的關(guān)鍵在尼日利亞，因此海上治理的成效也系于尼日利亞。在幾內(nèi)亞灣現(xiàn)有的海上安全機(jī)制中，尼日利亞的地位被矮化，基本處于一種“游離狀態(tài)”，使得機(jī)制的功效難以發(fā)揮。近年來(lái)隨著幾內(nèi)亞灣安全形勢(shì)惡化，地區(qū)國(guó)家對(duì)尼日利亞的態(tài)度也有所轉(zhuǎn)變，希望尼日利亞作為地區(qū)大國(guó)承擔(dān)更大的安全職責(zé)，赤道幾內(nèi)亞主動(dòng)邀請(qǐng)尼日利亞制定聯(lián)合海上安全戰(zhàn)略。尼日利亞也從自身安全和地區(qū)安全出發(fā)，以更積極的姿態(tài)應(yīng)對(duì)海上安全問(wèn)題，耗費(fèi)巨資啟動(dòng)“深藍(lán)計(jì)劃”維護(hù)海上安全。此外，幾內(nèi)亞灣安全治理要“陸海統(tǒng)籌”。尼日利亞的尼日爾河三角洲地區(qū)是滋生幾內(nèi)亞灣海上安全問(wèn)題的“溫床”，國(guó)際社會(huì)需要督促和幫助尼日利亞政府改善尼日爾河三角洲的安全狀況，推動(dòng)社會(huì)民生項(xiàng)目落地，緩解當(dāng)?shù)氐拿裆蜆I(yè)問(wèn)題。
第三，在海上安全護(hù)衛(wèi)層面，幾內(nèi)亞灣需要對(duì)已有的國(guó)際海上安保模式進(jìn)行創(chuàng)新。幾內(nèi)亞灣的海上安全治理，必須要有一定的海上軍事安全力量作為支撐，這是威懾海盜和航線護(hù)衛(wèi)的基礎(chǔ)。然而從幾內(nèi)亞灣的“區(qū)情”“國(guó)情”來(lái)看，海上安保不能完全套用以往的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。以往海上安保經(jīng)驗(yàn)主要是在馬六甲海峽和亞丁灣，這兩大航運(yùn)通道的航運(yùn)繁忙程度要高于幾內(nèi)亞灣航線，但幾內(nèi)亞灣水域面積又遠(yuǎn)大于兩者。同時(shí)，馬六甲海峽和亞丁灣涉及的周邊國(guó)家少，無(wú)論是域內(nèi)還是國(guó)際協(xié)調(diào)相對(duì)容易，而幾內(nèi)亞灣則涉及十多個(gè)沿岸國(guó)。在此情況下，幾內(nèi)亞灣的海上安全護(hù)衛(wèi)可考慮采取“安全保障聯(lián)合基地”模式，選擇12海里之外的安全錨地作為基地，錨地是來(lái)往商船海上補(bǔ)給和聚集的“安全點(diǎn)”，以沿岸國(guó)為主、域外國(guó)家和海上安保公司為輔，組成聯(lián)合護(hù)衛(wèi)力量保障錨地安全，并對(duì)商船在危險(xiǎn)海域進(jìn)行隨船護(hù)衛(wèi)。通過(guò)這種模式，可以保證幾內(nèi)亞灣沿岸國(guó)“主權(quán)”和“治權(quán)”的統(tǒng)一，也讓域外國(guó)家能夠有效地參與到幾內(nèi)亞灣的安全治理中。
總體上看，幾內(nèi)亞灣海上安全問(wèn)題的根本解決在于沿岸國(guó)的穩(wěn)定與發(fā)展，盡管這是一個(gè)長(zhǎng)期而又艱巨的工程，但從過(guò)往海上安全治理的經(jīng)驗(yàn)看，域內(nèi)和域外國(guó)家如果能形成戰(zhàn)略共識(shí)，擱置地緣政治分歧，開(kāi)展行之有效的安全治理行動(dòng)，就能夠大大緩解幾內(nèi)亞灣的海上安全問(wèn)題。
