陸朝暉

摘 要：地方交通運輸行業(yè)承擔行政職能事業(yè)單位改革后，原地方海事管理機構(gòu)的行政職能劃歸地方交通運輸主管部門，執(zhí)法職能由交通執(zhí)法機構(gòu)承擔。地方海事行政職能劃歸交通運輸主管部門后，如何有效履行海事管理職責已經(jīng)成為各地交通運輸主管部門的難點和痛點，也是交通行業(yè)和海事系統(tǒng)高度關(guān)注的熱點問題。本文主要從正確認識地方交通運輸行業(yè)承擔行政職能事業(yè)單位改革和改革新形勢下交通運輸主管部門如何有效履行海事管理職責這兩方面進行分析，以提高交通運輸主管部門及地方海事事務(wù)性機構(gòu)、交通運輸綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的履職能力，增強社會責任感，強化海事管理和水上交通安全工作統(tǒng)籌，建立健全協(xié)作機制，為交通運輸行業(yè)機構(gòu)改革取得全面勝利提供有力的保障。

關(guān)鍵詞：交通運輸;機構(gòu)改革;地方海事;履職

中圖分類號：U692.2? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2021）10-0058-03

地方交通運輸行業(yè)承擔行政職能事業(yè)單位改革是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在交通運輸領(lǐng)域的必然要求。通過改革將事業(yè)單位承擔的行政職能回歸行政機關(guān)，實現(xiàn)政事分開，避免政出多門，有利于政府提高行政效能。與此同時，配套進行的交通運輸綜合行政執(zhí)法改革對于解決長期以來困擾交通領(lǐng)域的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉、重復(fù)處罰等問題也具有治本之效。然而，任何改革都不可能一帆風順，在推進過程中，總會遇到這樣那樣的問題。由于水上交通領(lǐng)域，特別是海事管理業(yè)務(wù)的特殊性與專業(yè)性，完全有別于道路交通領(lǐng)域，改革后如果不能正確處理好交通運輸主管部門（以下簡稱交通主管部門）與海事事務(wù)性機構(gòu)（以下簡稱海事事務(wù)機構(gòu)）和交通運輸綜合行政執(zhí)法機構(gòu)（以下簡稱交通執(zhí)法機構(gòu)）的關(guān)系，明確工作界面和職責清單，并建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、運轉(zhuǎn)高效的工作機制，勢必會影響改革進程，甚至在改革完成后，還會因為原有管理體制的長期影響而出現(xiàn)運行機制不暢等問題。

1 地方海事機構(gòu)改革現(xiàn)狀

根據(jù)中央編辦、交通運輸部《關(guān)于地方交通運輸行業(yè)承擔行政職能事業(yè)單位改革試點有關(guān)問題的意見》，在地方黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，各地交通主管部門積極支持和推進地方海事機構(gòu)改革，到目前為止，全國各省、自治區(qū)、直轄市的改革任務(wù)多已完成。各地結(jié)合地方交通運輸及水上交通安全監(jiān)管實際，開展了不同模式的機構(gòu)改革試點，主要可分為以下幾種模式：

（1）撤銷地方海事管理機構(gòu)，海事管理行政職能調(diào)整至交通主管部門，海事行政執(zhí)法職能調(diào)整至交通執(zhí)法機構(gòu);原海事管理機構(gòu)調(diào)整為公益一類事業(yè)單位，承擔海事管理的日常事務(wù)和相關(guān)技術(shù)支持保障服務(wù)等職責。不過也有例外，如：北京市將地方海事職能上收至交通委員會后，不再設(shè)置承擔海事管理事務(wù)性工作的事業(yè)單位。

（2）保留地方海事管理機構(gòu)牌子，調(diào)整掛在交通主管部門內(nèi)設(shè)處（科）室，海事執(zhí)法由交通執(zhí)法機構(gòu)負責，原地方海事管理機構(gòu)調(diào)整為公益一類事業(yè)單位，承擔海事管理的“輔助性、事務(wù)性、技術(shù)性”等具體工作職責。

（3）保留設(shè)置地方海事管理機構(gòu)，如：天津市增設(shè)天津市港航管理局海事船舶監(jiān)管處，對外加掛天津市地方海事局牌子，江蘇省在交通運輸綜合行政執(zhí)法監(jiān)督局設(shè)置水上執(zhí)法監(jiān)督局（地方海事局）;青海省地方海事局為省交通運輸廳直屬行政機構(gòu)，西藏自治區(qū)地方海事局整體職能劃轉(zhuǎn)至自治區(qū)交通運輸綜合行政執(zhí)法總隊;湖南省岳陽市保留地方海事管理機構(gòu)，河南省周口市成立港航管理局（承擔海事行政職能），二者均調(diào)整為政府組成部門。

總體而言，改革后地方交通運輸行業(yè)的行政管理主體變?yōu)橐粋€，減少了管理層級，公路、道路運輸、港航（海事）等事務(wù)性機構(gòu)則承擔行業(yè)管理的“輔助性、事務(wù)性、技術(shù)性”等具體工作，交通執(zhí)法機構(gòu)也是以交通主管部門名義從事行政執(zhí)法工作，有利于統(tǒng)一政令，避免多頭指揮，重復(fù)管理，也有利于交通主管部門統(tǒng)籌各方面的工作。為有利于港航（海事）事務(wù)機構(gòu)作用發(fā)揮，重慶市探索將市水上交通安全辦公室設(shè)置在市港航海事事務(wù)中心，該中心還承擔地方水上安全和應(yīng)急管理、水路行業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和節(jié)能減排等方面的事務(wù)工作。

2 改革中存在的問題

各地在實際改革推進過程中，由于機構(gòu)、編制、人員等多方面的原因，改革模式和實施方案各異，且大多未能按照“編隨事走、人隨編走”的原則推進實施，加之改革后的職責邊界不清晰、上下銜接不對應(yīng)，對海事履職、安全監(jiān)管、應(yīng)急救援、隊伍建設(shè)、行業(yè)發(fā)展等方面都帶來一些不利影響。

2.1各地機構(gòu)改革模式不一，工作部署銜接不暢

改革后，有的地方交通主管部門單獨設(shè)置港航（海事）事務(wù)機構(gòu)，有的將港航（海事）事務(wù)機構(gòu)與道路運輸?shù)葯C構(gòu)合并設(shè)置，也有的地方不再設(shè)置港航（海事）事務(wù)機構(gòu)，僅少量地方保留設(shè)置了地方海事管理機構(gòu)。即使是同一個省市，下屬不同市縣的改革模式和實施方案也差異較大。盡管很多地方的“三定”方案都明確海事事務(wù)機構(gòu)承擔輔助性、事務(wù)性、技術(shù)性等具體工作，交通執(zhí)法機構(gòu)承擔行政處罰及與之相關(guān)的行政檢查、行政強制職能，但大多未針對海事管理具體業(yè)務(wù)事項進行職責劃分。特別是新體制下的水上交通安全責任體系尚未理清，現(xiàn)場秩序維護和動態(tài)監(jiān)管業(yè)務(wù)履職主體還未得到及時明確和落實。導致海事系統(tǒng)原有業(yè)務(wù)管理鏈條斷裂，公文傳遞、工作部署、任務(wù)交辦、業(yè)務(wù)指導、裝備建設(shè)、經(jīng)費保障、內(nèi)外協(xié)調(diào)等均受到不同程度沖擊。在一些地方，甚至出現(xiàn)不知道文件該誰發(fā)，發(fā)給誰，會議通知誰，工作向誰請示匯報等問題，不僅影響到海事管理業(yè)務(wù)正常開展和水上交通安全監(jiān)管履職，也給航運企業(yè)和管理相對人帶來困惑和不便。

2.2相關(guān)機構(gòu)職責邊界不清，管理效能受到制約

從各地的改革實施方案看，在行政職能上收的同時，很多地方僅僅對海事事務(wù)機構(gòu)和交通執(zhí)法機構(gòu)職責進行了原則性的表述，加之行業(yè)管理、海事業(yè)務(wù)和行政執(zhí)法之間缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的內(nèi)涵和邊界，導致實際工作中履職不到位、推諉扯皮等現(xiàn)象時有發(fā)生。除部分地方交通主管部門按照“靜態(tài)與動態(tài)”“源頭與現(xiàn)場”“資質(zhì)與行為”等原則對海事事務(wù)機構(gòu)與交通執(zhí)法機構(gòu)的安全管理職責進行了定性的劃分外，更多地方僅僅是明確交通執(zhí)法機構(gòu)承擔行政處罰及與之相關(guān)的行政檢查、行政強制職能。導致船舶安全檢查、船舶進出港報告、危險貨物進出港申報、巡航檢查、事故調(diào)查處理等現(xiàn)場秩序維護和動態(tài)監(jiān)管業(yè)務(wù)一度停滯，交通主管部門無力承擔、海事事務(wù)機構(gòu)無權(quán)承擔、交通執(zhí)法機構(gòu)也未承擔起來或者認為不該承擔，出現(xiàn)“看得到的管不了，管得了的看不到”等怪象，不少地方還將行政檢查、行政許可事中事后監(jiān)管與行政處罰、行政強制分離開來，致使日常檢查、專項檢查、隱患排查治理、違法行為查處等現(xiàn)場安全監(jiān)管受到較大影響。同時，行業(yè)安全管理與行政執(zhí)法職責間的關(guān)系也未理清，部分地方將行業(yè)安全職責交由海事事務(wù)機構(gòu)承擔，部分地方則交由交通執(zhí)法機構(gòu)承擔，也有部分地方由交通主管部門直接負責。此外，還有部分地方的行政審批、行政執(zhí)法劃歸當?shù)卣姓徟?、綜合執(zhí)法局，業(yè)務(wù)分屬不同的管理部門，使得交通主管部門、海事事務(wù)機構(gòu)、綜合執(zhí)法機構(gòu)缺乏履職的主動性、積極性，甚至不知道誰去干、干什么。

2.3業(yè)務(wù)運行機制亟待重構(gòu)，監(jiān)管合力尚未形成

改革后，大部分地方交通主管部門基本沒有增編或增編數(shù)量十分有限，只能依托其下屬的海事事務(wù)機構(gòu)繼續(xù)承擔行政許可、行政檢查、行政指導等行政輔助事務(wù)性工作。原地方海事管理職能現(xiàn)在大多則由交通主管部門、海事事務(wù)機構(gòu)、交通執(zhí)法機構(gòu)共同承擔，部分企業(yè)反映業(yè)務(wù)咨詢不知道找誰，事項辦理流程拉長、周期延長等情況不同程度地存在。特別是在現(xiàn)場檢查工作中，海事事務(wù)機構(gòu)無執(zhí)法權(quán)，難以搜集和固定證據(jù)，新組建的交通執(zhí)法機構(gòu)對海事業(yè)務(wù)，特別現(xiàn)場監(jiān)管類動態(tài)業(yè)務(wù)不熟悉，其工作重心更多停留在對違法案件的查處上。加之部分地方交通主管部門缺乏對海事管理和水上交通安全工作的統(tǒng)籌，導致交通主管部門、海事事務(wù)機構(gòu)與交通執(zhí)法機構(gòu)之間工作不銜接、不協(xié)調(diào)甚至相互脫節(jié)、各自為政，行政審批、行業(yè)管理和行政執(zhí)法之間信息不暢、協(xié)作不順等問題，未能形成監(jiān)管合力，甚至影響到轄區(qū)水上交通安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定。

2.4海事管理人才流失嚴重，履職能力受到影響

受機構(gòu)編制調(diào)整，特別是交通執(zhí)法機構(gòu)“參公管理”“執(zhí)法類公務(wù)人員”等預(yù)期影響，大量海事、船檢、應(yīng)急等方面的業(yè)務(wù)骨干和年輕同志紛紛選擇到了交通執(zhí)法機構(gòu)，導致基層海事專業(yè)人才流失嚴重，留在海事事務(wù)機構(gòu)的人員年齡普遍偏大，直接影響到海事管理及船檢業(yè)務(wù)的正常開展。據(jù)了解，很多地方出臺的改革方案呈現(xiàn)出“重交通執(zhí)法機構(gòu)、輕海事事務(wù)機構(gòu)”現(xiàn)象，編制資源主要向交通執(zhí)法機構(gòu)傾斜，對改革后海事事務(wù)機構(gòu)的定位也較為模糊，機構(gòu)職責和名稱更是“五花八門”，“邊緣化”現(xiàn)象明顯，部分基層海事事務(wù)機構(gòu)成為交通主管部門的勞務(wù)輸出單位或交通執(zhí)法機構(gòu)的“協(xié)勤”。受人員分流影響，部分地方原有的水上應(yīng)急救援隊伍也被打散，需要盡快重新組建或組織。在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，不少地方海事人員對未來發(fā)展表示憂慮，職業(yè)自信心受到嚴重影響。

3 有關(guān)意見和建議

機構(gòu)改革過渡期間，面對海事管理和水上交通安全監(jiān)管工作中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，為確保地方海事管理職責有效履行，筆者在現(xiàn)場調(diào)研、走訪交流的基礎(chǔ)上，提出以下四個方面的建議，與大家交流一起探討。

3.1加強組織領(lǐng)導，確保海事管理工作平穩(wěn)過渡

盡管各地改革模式不一，但大多有一個共同的特點，那就是地方海事行政職能上收至所在地交通主管部門。改革過渡期間，地方黨委、政府及交通主管部門應(yīng)加強對機構(gòu)改革和海事管理的組織領(lǐng)導和工作統(tǒng)籌，妥善解決好海事管理工作的統(tǒng)一部署和協(xié)同落實，確保海事管理工作不斷不亂，維護水上交通安全形勢穩(wěn)定。同時，需要給予新設(shè)立的海事事務(wù)機構(gòu)一個穩(wěn)定、明確的定位和預(yù)期，重點立足于行業(yè)發(fā)展、政策研究、科技進步、教育培訓、行業(yè)指導、應(yīng)急救援等方面的公共服務(wù)職能的強化和提升，這也符合中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的意圖。

3.2明確職責邊界，確保海事管理業(yè)務(wù)依法開展

為防止機構(gòu)改革過程中出現(xiàn)監(jiān)管空檔或引發(fā)安全事故，各地交通主管部門應(yīng)承擔起地方海事管理的主體責任。一是要從不同層面科學制定交通主管部門、海事事務(wù)機構(gòu)、交通執(zhí)法機構(gòu)之間的職責邊界和權(quán)責清單，明確相關(guān)事項的履職主體，確保工作有人抓、事情有人干，鑄牢水上交通安全監(jiān)管防線;二是要完善優(yōu)化海事審批許可業(yè)務(wù)流程，進一步明確發(fā)證主體，規(guī)范業(yè)務(wù)用章，提高工作效率，確保審批許可的主體和程序合法;三是大力推進《內(nèi)河交通安全管理條例》和相關(guān)地方性法規(guī)的修訂工作，保障依法履職。

3.3重構(gòu)工作機制，確保海事管理職能運轉(zhuǎn)高效

為確保改革后保持政令暢通，凝聚水上交通安全管理合力，地方交通主管部門應(yīng)加強工作統(tǒng)籌，推動全面履職。一是對涉及行業(yè)全局和行政職能方面工作由交通主管部門牽頭進行安排部署，避免多頭指揮和重復(fù)管理，提高依法行政效率;二是在明確職責邊界的基礎(chǔ)上，盡快構(gòu)建起交通主管部門統(tǒng)籌負責、海事事務(wù)機構(gòu)參與支持、交通執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法保障的地方海事管理新格局;三是充分發(fā)揮海事事務(wù)機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，為政府及交通主管部門提供決策支持，為行業(yè)提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)保障;四是推動地方政府建立健全水上交通安全議事協(xié)調(diào)機制，通過聯(lián)席會議、聯(lián)合檢查、聯(lián)合調(diào)度等方式，會商研判新形勢，研究解決新問題，建立“分工合理、權(quán)責一致、協(xié)調(diào)聯(lián)動、運轉(zhuǎn)高效”的水上交通安全工作新機制。

3.4重視隊伍建設(shè)，確保海事管理職責履行到位

加強人才隊伍建設(shè)，增強自身本領(lǐng)，是海事系統(tǒng)更好履職、更好擔當?shù)闹匾ＷC。一是積極爭取地方黨委和編制主管部門支持，合理定編，做到“事編相適”;二是充分利用現(xiàn)有編制資源，加大專業(yè)技術(shù)人才的引進力度，加強業(yè)務(wù)培訓交流，做到“人崗相適”;三是推動完善地方水上應(yīng)急救援隊伍建設(shè)，及時補充應(yīng)急救援力量，落實好地方政府預(yù)防與應(yīng)對水上突發(fā)事件的屬地責任，將相關(guān)經(jīng)費納入同級財政預(yù)算;四是深入開展黨史及行業(yè)發(fā)展史學習教育，增強地方海事相關(guān)機構(gòu)干部職工的使命感、責任感，增強職業(yè)自信和奉獻精神，開創(chuàng)地方海事發(fā)展和水上交通安全工作新局面。

參考文獻：

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[4] 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于交通運輸綜合行政執(zhí)法有關(guān)事項的通知》（國辦函〔2020〕123號）

[5] 《交通運輸綜合行政執(zhí)法事項清單》（交通運輸部2020版）