盧 青 青

(武漢大學 社會學院,武漢 430072)

一、問題的提出

在工業(yè)化起步階段,農村支持城市的發(fā)展戰(zhàn)略奠定了中國工業(yè)化和城市化的堅實基礎,但也帶來城鄉(xiāng)之間的發(fā)展分化,“三農”問題突出。農業(yè)稅費取消以后,中國實行“以工促農,以城帶鄉(xiāng)”的反哺農業(yè)政策,國家資源開始向農村傾斜，及至黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,圍繞鄉(xiāng)村振興目標,國家大量資源投放農村,資源下鄉(xiāng)持續(xù)推進。因此，如何利用資源下鄉(xiāng)推動鄉(xiāng)村發(fā)展、實現城鄉(xiāng)融合是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能否有效落地、中國社會發(fā)展能否順利轉型的關鍵。

當前依托財政轉移支付的資源下鄉(xiāng),其資金大多是以“專項資金”或“項目資金”的名義下撥的,也即俗稱的項目資源[1]。這類資源因其專項性被規(guī)定使用主體和用途,并通過項目制的形式以保證中央政府意圖的有效貫徹,重塑國家治理體制[2]。但是項目資源試圖以上級發(fā)包形成自上而下的控制,卻在地方打包與村級抓包過程中形成了自下而上的反控制[3]。這一反控制與地方政府自利性目的結合,使得資源下鄉(xiāng)呈現經營性特點,其旨在通過經營項目資源實現對村莊的經營,“經營村莊”成為資源下鄉(xiāng)的普遍趨勢[4]，這一方面是項目資源下鄉(xiāng)的發(fā)展導向等形勢要求所致,另一方面也是地方政府自主性策略行為的結果,既有研究主要側重對后者的考察。

基層政府作為“政權經營者”[5],其經營行為大致經歷了從“經營企業(yè)”“經營土地”到“經營村莊”的轉變?！敖洜I企業(yè)”主要發(fā)生在20世紀80年代,在“分灶吃飯”的財政體制激勵下地方政府大肆興辦企業(yè),鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由此異軍突起,學界主要從利益結構視角分析政企關系及其經濟發(fā)展。地方政府利用非正式社會關系資源等“關系合同”降低交易成本,實現經濟的快速發(fā)展[6]，這成為理解中國經濟發(fā)展奇跡的一個視角。與此同時,地方政府的經營角色和行為也被學者所關注,在此利益結構分析視閾中，地方政府從“代理型政權經營者”向“謀利型政權經營者”轉變[7]，及至分稅制改革后逐漸興起的“經營土地”現象更進一步凸顯政府的謀利型經營角色,也即地方政府發(fā)展土地、財政和金融三位一體的城鎮(zhèn)化機制為攫取土地利益,實現地方財政收益最大化[8]。與“放水養(yǎng)魚”的經營企業(yè)時期不同,經營土地是在財政體制約束下的地方政府自利行為,這種既利用國家體制資源又規(guī)避體制約束的行為塑造的地方利益壟斷集團,帶來了基層治理困境[9]。由此,學界研究對象從政企關系轉變?yōu)檠氲仃P系,研究視角也從利益結構分析轉向制度體制分析。在當前鄉(xiāng)村振興的高密度資源下鄉(xiāng)階段,地方政府趨于經營村莊,經營場域從城市轉入農村,經營手段從體制外轉向體制內,其在獲取項目收益和績效加分的同時也將風險轉移到自身[4]。因此,有學者指出地方政府當前的經營行為并非出于單純的主動謀利,而是制度體制的倒逼,尤其是項目制下政府間權責關系的清晰化倒逼下級政府通過經營行為予以應對[10]。也有學者認為地方政府的經營行為可能出于公益目的,其作為“公益經營者”所產生的治理困境不是地方利益侵蝕所致，而是“權責失調”所誘發(fā)[11]。

既有對經營現象的研究從利益結構分析轉向制度體制分析,研究的關注點也從經濟發(fā)展轉向社會治理,豐富了我們對此問題的理解。但既有研究依然存在不足，其基本是圍繞地方政府角色與行為展開論述,利益結構視角將經營現象及其治理問題歸咎于地方政府的謀利取向,制度分析雖然試圖從更為客觀的科層體制層面探尋結果,但仍未脫離地方政府這一解釋框架。地方政府作為經營主導者是主要變量,卻也存在明顯不足:其解釋不了為什么地方政府無論是出于公益目的還是私利目的都會產生經營行為,以及為什么在不同階段地方政府的經營面向不同。這就意味著地方經營現象并不單純受制于地方政府的政權性質或制度行為,而應該放在國家經濟社會發(fā)展與治理轉型的階段性特征中去考察?；诖?本文試圖從鄉(xiāng)村振興階段的資源下鄉(xiāng)本身去思考地方政府的經營村莊行為。地方政府將項目資源用于其經營行為與項目資源的發(fā)展要求和使用導向具有內在關聯,由此塑造地方政府經營村莊趨勢,這一經營行為推動項目資源的經營性轉向,從而造成項目資源下鄉(xiāng)的基層治理困境。在此意義上,本文擱置政府角色或行為的二元判斷,通過對地方政府經營行為的考察,探究這種在落地過程中發(fā)生明顯經營轉向的項目資源下鄉(xiāng)在村莊社會場域中是如何實踐的,地方政府如何對其經營以及其經營實踐對村級治理產生何種影響等,由此重新反思項目資源下鄉(xiāng)的問題與定位。

本文材料來源于筆者2020年7月在鄂西北江市(縣級市)水鎮(zhèn)河村(1)按照學術慣例,本文所涉及的地名、人名均做匿名化處理。展開的為期20天的田野調查。水鎮(zhèn)轄區(qū)面積558平方公里,占全市版圖面積的1/4,人口只有5萬多人,下轄28個行政村。農業(yè)稅費時期水鎮(zhèn)依靠西瓜特產稅地方財政充足,稅費取消以后就變成依靠上級轉移支付的吃飯財政。河村位于水鎮(zhèn)東北部,是全鎮(zhèn)距離縣城最近的村。全村共計6個村民小組,總人口2 169人,527戶,耕地面積1.26萬畝,戶均耕地面積20～30畝,土地資源充裕，20世紀90年代以來該村發(fā)展西瓜種植,戶均年收入在10～20萬元。但村莊的變化是從2016年打造美麗鄉(xiāng)村、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游開始,依托國家項目資源下鄉(xiāng),圍繞村莊自然資源和土地資源進行的村莊經營,在改變村莊面貌的同時也重塑著村級治理,本文即是在此基礎上的思考。

二、鄉(xiāng)村景觀化打造與項目資源下鄉(xiāng)的經營性轉向

國家大量資源下鄉(xiāng)不僅要解決資源使用的合法性問題,也要解決資源使用的有效性問題,尤其是用于村莊發(fā)展建設的專項資源如何切實帶動鄉(xiāng)村發(fā)展是關鍵。為此,鄉(xiāng)村旅游等鄉(xiāng)村景觀化打造成為項目資源下鄉(xiāng)謀求鄉(xiāng)村發(fā)展的普遍趨勢,在此過程中項目資源下鄉(xiāng)也趨于向經營性轉向。

(一)鄉(xiāng)村景觀化打造與項目資源下鄉(xiāng)的經營實踐

在鄉(xiāng)村振興階段,以鄉(xiāng)村景觀化打造為依托的經營村莊成為項目資源下鄉(xiāng)的主要實踐場所。所謂經營村莊即地方政府依托項目資源,最大化動員體制內資源集中打造一個村莊,使村莊成為一個產品,以涉農公共資源的持續(xù)輸入維持其產出,典型的如發(fā)展鄉(xiāng)村旅游[4]。國家公共資源被集中投放到一個村莊,經營村莊成為項目資源下鄉(xiāng)的主要實踐樣態(tài),這一樣態(tài)盡管是地方政府的經營結果,卻在客觀上塑造了項目資源下鄉(xiāng)的經營性。從村莊選擇到資源投入再到市場運營等,項目資源下鄉(xiāng)在地方政府的運作下完成了對村莊的整體性經營。

具體到河村,河村發(fā)展鄉(xiāng)村旅游具有一定的偶然性,但其作為經營對象則是被事先選定的。2015年在全省統籌下,各地開始建設美麗鄉(xiāng)村示范點,當時的水鎮(zhèn)黨委書記與市政協駐點領導選中了河村。河村具有明顯的區(qū)位和資源優(yōu)勢:首先,河村是距離江市最近的村,只有15公里路程,“從市里一下高速就到河村了”,省道的經過也為其提供便利;其次,河村位于水庫上游,河流穿村而過,緊鄰河流的黎家灣(自然灣)農民多數搬出,舊房保存完整,具備得天獨厚的自然條件;再者,河村村“兩委”班子都是干了一二十年的老干部,村班子穩(wěn)定,村級治理也相對較好。由此,河村被選定為美麗鄉(xiāng)村示范點。但是河村正式納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)經營范疇還需要獲得上級政府認可。在河村被確定為經營對象后,駐點領導和鎮(zhèn)黨委書記邀請市委書記前來視察,獲得市委書記的肯定后,河村即被納入全市規(guī)劃中,及至2016年被評定為省級美麗鄉(xiāng)村示范村。此年河村獲得300萬項目資源進行初級打造,2017年水鎮(zhèn)通過招商引資吸引本鎮(zhèn)外出資本發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,2018年開始正式運營。當前河村以黎家灣為主體實現了舊房改造、路面整治、河道修繕、廣場建設以及漫水橋、風車、吊橋、游步棧道等的打造,國家項目資源已投入兩千多萬,景點初具規(guī)模。其經營主要以打造好的兒童樂園、采摘園為載體,加上少數村民興辦農家樂，吸引周邊縣市游客參觀游玩。作為江市最早打造的景點之一,因當地官方及媒體等的廣泛宣傳,河村的旅游打開了本地市場。2019年江市將河村納入全市河東片區(qū)鄉(xiāng)村振興示范區(qū)的三個支撐點之一,進一步加大項目資源投入，河村成為全市的樣板村,引來其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)效仿。

但實際上,河村當前階段的打造仍是比較基礎性的,目前地方政府和資本仍在加大投入,且為提升競爭力,地方政府和下鄉(xiāng)資本都在盡力創(chuàng)新、延伸。尤其是地方政府不僅繼續(xù)加大投入,而且對資本高度讓利。盡管目前其能夠創(chuàng)造的經濟價值仍不明朗,甚至面臨較高市場風險,但是這也不妨礙地方政府不計成本投入。在此意義上,鄉(xiāng)村景觀打造下的經營村莊行為,對地方政府而言其對項目顯性的利益收益預期不大,而是具有很強的政績亮點打造的意圖。

(二)項目資源下鄉(xiāng)的發(fā)展要求與經營性轉向

客觀上,河村作為普通農村,并沒有極具特色的旅游資源,其鄉(xiāng)村旅游事實上是被打造出來的。這一打造過程即是地方政府經營村莊的過程,也即地方政府把村莊顯性的自然資源作為商品,依托國家項目資源的輸入進行產品化打造和商業(yè)化經營。經營村莊成為地方政府運作國家項目資源的主要經營策略,由此導致項目資源下鄉(xiāng)的經營轉向。這一轉向與地方政府的政績導向有關,而其政績目標與項目資源下鄉(xiāng)的發(fā)展導向具有內在契合性,是項目資源下鄉(xiāng)的發(fā)展要求塑造的。由此,項目資源下鄉(xiāng)的經營性轉向看似地方政府經營的結果,實質卻是項目資源下鄉(xiāng)自身塑造的。

晉升錦標賽體制將我國地方官員納入政績競爭中,各地官員極力打造政績工程以謀求晉升[12]。項目資源下鄉(xiāng)背景下,政策執(zhí)行的體制環(huán)境更加集權,加劇了地方政府之間的橫向競爭,地方政府只有通過集中資源經營村莊、打造亮點,向上級政府傳達更為強烈的政績信號才能緩解政績晉升壓力[13]。河村鄉(xiāng)村景觀化打造作為地方政府的政績工程,地方干部旨在通過經營村莊以更快地打造亮點,凸顯政績。水鎮(zhèn)副書記也直言:“美麗鄉(xiāng)村建設是鄉(xiāng)村振興中最速成、最易被上面看到的。”當然,地方政府之所以選擇集中資源經營村莊來謀求政績與地方吃飯財政的資源約束有關。以江市為例,2019年全市所能統籌的鄉(xiāng)村振興資金只有1億元,2018-2019年給重點的十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)各發(fā)放500萬的鄉(xiāng)村振興啟動資金,但是這筆錢若均衡分配就很難發(fā)揮顯著成效。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能將相關項目資源進行整合打包集中投放到一個村莊以謀求政績。

政績晉升作為政治激勵是通過績效考核實現的,政績目標考核體系影響地方政府的政績觀和經營導向。在鄉(xiāng)村振興的資源下鄉(xiāng)時期,美麗鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展成為地方的重要創(chuàng)建工作,在績效考核中占據較大比例,這就誘導地方政府圍繞考核目標展開。以水鎮(zhèn)為例,鄉(xiāng)村振興作為全市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)考核中的重要板塊,占據全部考核體系中20%的權重,而在鄉(xiāng)村振興板塊的考核明細中,村居環(huán)境整治和美麗鄉(xiāng)村建設又占據其中50%的權重。不僅如此,在美麗鄉(xiāng)村建設中示范試點創(chuàng)建等樣板工程打造是最顯著的加分項,具體見表1。

表1 水鎮(zhèn)美麗鄉(xiāng)村建設加減分考核表(2)此表根據水鎮(zhèn)美麗鄉(xiāng)村建設考核內容整理而成。

從表1可以看出,美麗鄉(xiāng)村建設中,示范創(chuàng)建工作是最根本的加分項,而相關美麗鄉(xiāng)村建設與人居環(huán)境整治的問題也是明確的減分項。盡管加減的分值只有幾分甚至零點幾分,但在激烈的考核排名中,小數點后幾位往往是拉開名次的關鍵[14]。排名靠前者還有獎勵資金,比如河村在美麗鄉(xiāng)村建設中就額外獲得30萬元的獎勵資金。

更進一步,這一績效考核指標是由國家項目資源下鄉(xiāng)的使用導向和發(fā)展要求所形塑。用于村莊發(fā)展建設的項目資源多屬于“戴帽資源”,使用主體和用途均被限定,具有明確的使用導向,這一使用導向多用于村莊發(fā)展建設,這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展要求。鄉(xiāng)村振興的二十字方針中首當其沖的即是“產業(yè)興旺”,推動農村一二三產業(yè)融合發(fā)展,鄉(xiāng)村景觀化打造的經營行為恰是迎合這種發(fā)展要求的結果,而下鄉(xiāng)資源的發(fā)展面向也為地方政府借助發(fā)展名義進行資源的經營性轉向提供了合法性支持。

簡言之,項目資源下鄉(xiāng)呈現出以鄉(xiāng)村景觀化打造為基礎的經營村莊實踐,這一經營實踐從根本上來說是在項目資源下鄉(xiāng)的內在發(fā)展要求倒逼下地方政府謀求政績晉升行為的結果,項目資源下鄉(xiāng)也由此發(fā)生了經營性轉向。

三、經營村莊:項目資源下鄉(xiāng)的實踐策略與機制

項目資源的發(fā)展要求與地方政府的晉升需要相結合推動了項目資源下鄉(xiāng)的經營性轉向,經營村莊成為資源下鄉(xiāng)的經營實踐,但是地方政府如何利用項目資源進行村莊經營有待進一步考察。經營村莊作為項目資源下鄉(xiāng)的經營實踐,其經營策略是在經營過程中展開的,在此意義上,經營村莊本身也成為項目資源下鄉(xiāng)的實踐機制。以下從資源輸入、組織運作和公司經營三個層面展開論述。

(一)資源堆積與持續(xù)輸入

資源是撬動村莊經營的基礎,通過經營將一個村莊打造起來并投入運營,需要大體量的資金投入。在地方財政資源緊缺情況下,項目資源成為地方政府可利用的資源基礎。用于村莊發(fā)展建設的項目資源多被鎖定用途,即所謂?？顚Ｓ?地方政府需要對下鄉(xiāng)資源進行整合以集中投放，其整合下鄉(xiāng)資源的彈性空間取決于資源的項目制供給制度。將項目制引入市場機制和技術理性目的是試圖強化自上而下的權力控制,從而保證中央意圖的有效貫徹,但是資源要投放到最需要的地方就只能采用差異化的特殊分配方式而非普惠式供給,國家無力與分散小農打交道,對其進行精準的差異化識別,只能放權給地方政府,這就導致項目申報、審批的技術規(guī)范流于形式[15]。不僅如此,以獎代補和項目配套制度進一步強化了資源的等級化分配與地方的變通性執(zhí)行。地方政府往往通過對各種項目資源的捆綁、打包和再組織,使之成為一種綜合工程,以實現其更為宏大的整體性發(fā)展目標[3]。

立足水鎮(zhèn)河村的經營實踐,在資源的變通執(zhí)行中其主要采用了三種方式:資源整合與集中投放、資源堆積與重復打造、資源持續(xù)輸入與政治兜底。

首先,資源整合與集中投放。河村被確定為經營對象后,即獲得300萬元美麗鄉(xiāng)村建設資金,2017年及以后的資金主要是整合的鄉(xiāng)村振興資源。雖然江市重點的10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)均獲得普惠式的500萬元啟動資金,但是江市政府在配置資源時仍會在兼顧公平之外進行重點布局,留出一部分資源投放到亮點村,這樣河村2020年就額外申請到了500萬元。因此,整合資源是第一步,集中投放是第二步,這也是資源約束下的最佳選擇。

其次,資源堆積與重復打造。要維持典型村的亮點需要重復創(chuàng)建,這一方面是領導班子更替的新政績需求,另一方面也是橫向競爭的倒逼。河村作為全市較早打造的美麗鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村旅游示范點,被市域周邊各地效仿,效仿過程中請的都是同一家規(guī)劃設計團隊,都是一個模式復制的,大大降低了河村的競爭優(yōu)勢,為此河村只能做內涵提升。地方政府準備請北京的畫家團隊進行藝術小景和文化墻打造,把河村向“藝術村落”方面延伸。水鎮(zhèn)在征得市里同意后就開始規(guī)劃,并計劃利用集體建設用地入市清理出的70多畝土地建設特色村居，以吸引畫家等資本進入。在此重復打造和創(chuàng)建中,資源不斷堆積,河村目前獲得不低于5 000萬的國家財政投入,這是其他村莊無法相比的。

此外,資源的持續(xù)輸入與政治兜底。一個村莊借助密集的資源投入可以在短期內被打造出來,但并不意味著其投入的完結,還要持續(xù)不斷地投入以維持運營。表2顯示,河村自2016年創(chuàng)建美麗鄉(xiāng)村以來直到目前仍在持續(xù)不斷擴大投入,這些投入多用于基礎設施建設,要做內涵提升還需要更大的資源投入。資源的分步驟、持續(xù)性輸入既是地方政府基于項目收益和風險控制考量的策略性選擇[4],在某種程度上也是被動之舉。地方政府利用下鄉(xiāng)資源經營村莊,并將其打造為亮點與自身政績高度捆綁,變成一個政績工程,只要政績考核存在,其作為地方的政治性任務就持續(xù)獲得關注,即使經營不佳也要政治兜底。

表2 2016-2020年河村資源投入與項目建設情況匯總(3)表2根據河村項目資源投入與建設情況匯總而成。

(二)行政下沉與組織替代

一般中西部普通農業(yè)型村莊在人口外流背景下多處于維持樣態(tài),項目資源下鄉(xiāng)與經營村莊的實踐倒逼村莊從維持型村莊向發(fā)展型村莊轉變,這就不僅對村級組織的治理能力提出高要求,對村干部的發(fā)展思路和發(fā)展能力也提出較高要求。但事實上,傳統農業(yè)型村莊的村干部通常是老干部擔任,其發(fā)展眼光和發(fā)展思路很難跟上時代需求與政策要求,也往往難以讓上級滿意。為此,在項目資源下鄉(xiāng)的經營實踐中,地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是高度參與的。隨著行政力量深度下沉和嵌入,作為村莊法人代表的村級組織逐漸被替代并扮演協調、輔助角色,村班子成員也開始注入年輕的新鮮血液。

河村的項目資源下鄉(xiāng)經營實踐實則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導的,在村級開發(fā)建設中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為開發(fā)和經營主體替代了村級組織主導其發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城建投融資公司及其下設的旅游公司作為第三方介入村級開發(fā)建設中,在前期的土地征收與流轉工作中,農戶的工作雖交由村級負責,但征收和流轉上來的土地資源卻歸鎮(zhèn)級公司統籌,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統一規(guī)劃土地用途。鄉(xiāng)鎮(zhèn)將收儲上來的土地資源按照鄉(xiāng)村旅游的建設規(guī)劃進行功能劃分,分批招商引資,在招商之前土地流轉租金等是由政府負擔。由此,在村莊建設發(fā)展中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過行政力量的下沉將村民和村級組織邊緣化,替代村級組織成為經營主體,村級組織作為輔助性實施主體,發(fā)展任務被行政主導。不僅如此,為推動村莊發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部吸引返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的大學生進入村“兩委”班子以適應亮點村的發(fā)展要求。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政力量的直接介入,客觀上保證了上級政策意圖能有力貫徹,同時其更高層次的統籌也有利于實現村莊經營的整體性。因此,項目資源下鄉(xiāng)的村莊經營形塑出的鎮(zhèn)級主導、村級輔助的二元經營主體模式是中西部農村在資源有限、發(fā)展能力約制下的必然選擇,只有當村莊打造完成,“不容易反彈,比較固定了”,鎮(zhèn)級才會逐步退出經營環(huán)節(jié),由村級組織承擔經營。

(三)招商引資與公司經營

資源整合集中投入及其疊加效應奠定村莊經營的資源基礎,行政力量的直接介入有力地推動了村莊打造的快速完成,但是被打造的鄉(xiāng)村景觀如何實現有效經營是這一政績亮點持續(xù)的關鍵，而單純依靠村級組織很難實現。現實是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在繁重的治理任務下不可能只圍繞一個村莊。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是村級組織都不擅長鄉(xiāng)村旅游的市場經營,因此引入市場力量,將經營環(huán)節(jié)外包成為經營村莊持續(xù)發(fā)展的主要機制?；诖?鄉(xiāng)村景觀化的經營打造雖是地方政府利用項目資源形塑的,但村莊經營的真正主體卻是下鄉(xiāng)資本,其經營方式是公司化經營。

地方政府招商引資來的下鄉(xiāng)資本經營村莊主要有兩種方式:一種是資本老板直接進入村“兩委”班子,作為村治主體運用其市場資源和經營能力,將村莊作為整體進行公司化經營[16]。此時資本老板與村書記的身份是重疊的,村級組織與資本公司也是高度嵌入的[17]。這種模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以采用行政包干制將村莊的開發(fā)、經營等全部交由村級組織執(zhí)行,基于富人與能人性質的村書記不僅能實現對村莊的有效經營,還能防止矛盾外溢,但其結果可能導致村級的寡頭治理。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不完全政權的有限資源與衰弱的治權限制下,盡管越來越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過讓渡利益的方式推動富人治村,但其前提是富人老板是本村人,且具有較強的關系資源和發(fā)展能力[18]。一些無法滿足此條件的村莊只能采取第二種方式:即下鄉(xiāng)資本在地方政府鄉(xiāng)村景觀化打造的基礎上進行二次打造和投入,自主經營、自負盈虧,其經營與收益與村集體無關,村級組織輔助其解決外溢到村莊中的負外部性問題。河村即是以此方式展開,地方政府利用國家資源進行基礎性打造后引入資本下鄉(xiāng)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,推動村莊的擴展性經營。資本在河村承接旅游項目,地方政府給予充分的土地、政策等優(yōu)惠和支持,資本打造的園區(qū)與政府打造的黎家灣形成連片并以河為界,河對岸的資本園區(qū)除流轉村級土地、雇傭少量村民、帶動幾戶農家樂外,與村莊幾無交集。資本具有相對成熟的管理體系與市場化運作機制,其對鄉(xiāng)村景觀的公司化經營將政府打造的村莊順利對接市場,村莊經營被激活。

四、項目資源下鄉(xiāng)與村級治理脫嵌

在項目資源下鄉(xiāng)的經營實踐中,村級組織被替代,村莊經營變成地方政府與下鄉(xiāng)資本之間的共謀行為,項目資源的溢出利益也被二者壟斷并攫取,其中地方官員獲取政績晉升,下鄉(xiāng)資本賺取經營收益,服務于村莊發(fā)展的項目資源下鄉(xiāng)并沒有真正推動村級發(fā)展、帶動農民致富。相反伴隨項目資源下鄉(xiāng)的經營深入,村級組織的集體性與公共性日趨被消解,村級治理能力也趨于弱化,村級治理發(fā)生脫嵌。

(一)資源下鄉(xiāng)的供需脫嵌與資本攫取

林輝煌在對公立醫(yī)院私有化的考察中提出“資本效率”與“社會效率”的概念,前者指向資本的盈利能力,后者是對社會福利的評估,前者的效率建立在犧牲社會效率基礎上[19]。受此啟發(fā),本文認為用于村莊經營的下鄉(xiāng)資源雖然依托資本力量大大提高經營能力,提升項目資源下鄉(xiāng)的使用效率,但是地方政府對資本的讓利導致國家資源被資本廣泛截流,資源的社會效率顯著下降。不僅如此,這一外生經營也導致資源供給目標與村莊社會需求發(fā)生脫嵌,資源下鄉(xiāng)喪失自下而上的合法性基礎。

首先,項目資源下鄉(xiāng)的供需脫嵌。前面指出項目資源下鄉(xiāng)的發(fā)展要求在地方政府的政績訴求中被轉化為經營村莊行為,在此經營性實踐中國家項目資源雖然仍被用于村莊發(fā)展建設,卻發(fā)生實質轉變,其發(fā)展目標不是服務于村莊公共社會和廣大群眾,而是服務于地方政府的政績目標。因此,村莊的發(fā)展與經營實質與村級組織和村民無關,地方政府對村干部發(fā)展思路的要求也是對上的,是要求其具有滿足上級政府需求的發(fā)展思路,而不是真正帶動農民致富的發(fā)展思路。這種對上不對下的發(fā)展要求和目標導向導致國家公共資源在下鄉(xiāng)過程中發(fā)生目標偏離,與村莊社會和村民公共需求發(fā)生脫嵌,村民沒有參與感與獲得感。

其次,項目資源下鄉(xiāng)的資本攫取。項目資源下鄉(xiāng)的經營性實踐服務于地方政府的政績目標而非村莊社會發(fā)展,當村級組織無力滿足其目標時,地方政府就傾向于引入資本，讓更可能完成這一目標的主體介入,這樣地方政府就必須讓渡利益來吸納資本。因此掌握資源控制權的地方政府在自利性訴求下與外生資本的共謀,導致國家公共資源被資本攫取,而非為村民共享。以河村為例,國家公共資源投放到資本園區(qū)的有幾千萬元,尤其是兩千多萬元的國家高標準農田整治項目交由資本來做,其中八九百萬元被用于投入資本園區(qū)的兩個現代化大棚建設,盡管產權歸屬村集體,但資本免費使用而無需交租,國家下鄉(xiāng)資源變相地被資本攫取。

(二)私人利益崛起與村莊公共性瓦解

項目資源下鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村景觀化打造是依托村莊土地、民房等進行的開發(fā)建設,這與農戶個人利益緊密相關,因此項目資源下鄉(xiāng)的經營過程必然要與農戶打交道，外生資源的輸入激發(fā)了農民的爭利意識,瓦解了村莊公共性。

第一,利益博弈與村民的釘子戶化。項目資源下鄉(xiāng)的經營村莊實踐涉及到占地、拆房等,這是農民最為直接和切身的利益,他們不愿意輕易交出,利益博弈便由此展開。與村民需求脫嵌的下鄉(xiāng)資源被村民視為公家的錢,“不占白不占”,村民博弈也沒有心理負擔。不僅如此,經營村莊作為亮點工程有明確的時間要求,在橫向競爭下自然是越快越好,時間的限定與硬任務要求一方面擠壓村級組織與村民博弈的空間,另一方面也倒逼村級組織對少數硬釘子戶讓利,從而引起其他村民的效仿,村民趨于釘子戶化,沖擊村莊公共性。

第二,村莊內部的分化與不公平加劇。打造一個村莊需要諸多資源,在資源有限情況下,集中性投放不僅帶來村莊之間的分化,還可能導致同一村莊內部的分化。河村鄉(xiāng)村旅游集中打造的只是黎家灣,惠及二十多戶農戶,其他自然村或小組并沒有分享,甚至進村到黎家灣這段道路兩旁的路燈晚上也只開黎家灣這段。這種明顯的區(qū)分和分化引起村民的不滿,加劇了資源投放的不公平性,損害國家資源下鄉(xiāng)的公平性與合法性。其衍生結果是村級治理的公共性基礎被破壞,村民甚至將其轉嫁到村干部身上,通過對其他事項的不配合反制村干部,沖擊村級治理。

第三,村民脫域與村集體無主體性。鄉(xiāng)村景觀化打造雖然發(fā)生在村莊中,村民實質是脫域的。尤其是伴隨征地等事宜的結束,村民即變成徹底的旁觀者,不參與也不關心,村民的集體失語導致村級發(fā)展去村民化。村集體在此過程中也趨于無主體性,特別是大體量密集資源的下鄉(xiāng)不僅吸引富人治村,也激活村莊其他類型精英,比如河村具有“混混”色彩的代言人進入村治舞臺,村莊各方精英趨于抱團謀利,紛紛入股村級農旅公司,通過承接小項目等獲取剩余利潤,這一分利集團的形成會進一步瓦解村級治理的公共性。

(三)村級組織懸浮與治理能力弱化

在下鄉(xiāng)資源的經營性運作中,村級組織被行政吸納處于懸浮狀態(tài),行政力量吸納的同時也將村級組織邊緣化,消解其自治,村級治理能力被削弱。

首先，村治主體更替與村級組織懸浮。項目資源下鄉(xiāng)的經營村莊實踐需要有發(fā)展眼光和經營頭腦的村干部承接,而資源下鄉(xiāng)的利益預期給外出富人回鄉(xiāng)動力,這也是富人治村在中西部農業(yè)型村莊出現的原因[18]。這一村治主體的更替逐步將傳統精英清退,新型經濟精英的入場具有明顯的代理人傾向,由此導致村級組織不斷對上負責,懸浮于村莊社會和村民。河村在鄉(xiāng)村景觀化打造過程中也出現了村治主體更替現象,在村連任二十余年的村書記、副書記和副主任三個主職干部因在土地流轉工作中不得力被鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)勸式罷免,一位返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的大學生被推舉為村副書記。這種由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導的村治主體更替倒逼村干部必須要貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委意圖,按其要求辦事。不僅如此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將下鄉(xiāng)資源的小項目交由村級組織自主運作,調動村干部積極性的同時也進一步將其吸納,村干部當家人角色不斷弱化,村級組織表現出對上不對下的懸浮樣態(tài)。

其次,村級組織的邊緣化與治理能力弱化。在項目資源下鄉(xiāng)的經營實踐中,被行政力量不斷吸納的村級組織并未走入發(fā)展中心,反而更加邊緣。在河村美麗鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中,村莊的開發(fā)、建設是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導的,村級組織作為法人只負責簽合同、履程序、做材料等,乃至資本下鄉(xiāng)也與村級組織無關,他們只負責協調。村級組織的邊緣化處境導致其在與村民的互動中也處于被動地位,治理能力被大大削弱。河村在土地流轉問題上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統一規(guī)定流轉租金,村干部在與村民的談判中沒有定價權,喪失彈性談判空間,導致工作受阻。伴隨著村民的群體上訪,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導出于維穩(wěn)壓力又直接出面向村民承諾,村民由此將怨氣轉移到村干部身上,將村干部的之前壓價行為視為與其爭利,村干部的工作更難施展?？梢?村級組織被行政吸納的同時,其治理能力也被行政力量所消解,村級組織在村民中失去威信，工作難以展開。

由上,河村項目資源下鄉(xiāng)并未帶來實質的村莊繁榮和村民富裕,也沒有切實改善村級治理,反而是資源投入越多,村級治理問題越突顯。項目資源下鄉(xiāng)經營實踐中的對上負責帶來資源的資本俘獲、私人利益崛起與村級組織懸浮,使村莊公共性瓦解,村級治理陷入脫嵌困境。

五、找回治理:項目資源下鄉(xiāng)的困境與反思

項目資源下鄉(xiāng)的經營實踐,使得資源下鄉(xiāng)與村莊社會脫嵌,并帶來村級治理難題。既有研究將此歸結為地方政府謀利角色和經營行為的策略結果,但在項目資源下鄉(xiāng)管控愈發(fā)規(guī)范和嚴格的情況下,地方政府即使讓渡利益也愿意進行鄉(xiāng)村景觀化打造以經營村莊。這是因為經營村莊與地方官員的政績考核高度相關,而這一政績目標考核體系的指標受制于國家項目資源下鄉(xiāng)的定位與使用導向。在此意義上,經營村莊看似是地方政府的行為結果,實質卻是項目資源下鄉(xiāng)的發(fā)展導向在地方政府政績追求下被扭曲的結果。因此本文試圖從項目資源下鄉(xiāng)的角度重新審視地方政府經營村莊現象,并試圖通過對項目資源下鄉(xiāng)的反思形成對此問題的理解。

當前中國社會的主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”,其中“不平衡不充分發(fā)展”最典型表現在城鄉(xiāng)分化上,這是由中國城鄉(xiāng)二元體制塑造的,為解決城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡與鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分問題,推動城鄉(xiāng)融合,加速現代化進程,國家資源下鄉(xiāng)旨在補足鄉(xiāng)村發(fā)展短板,通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略復興鄉(xiāng)村,縮小城鄉(xiāng)差距[20]。所以,項目資源下鄉(xiāng)具有較強的發(fā)展面向。但是這一發(fā)展面向在地方政府的經營實踐中發(fā)生了異化:項目資源下鄉(xiāng)的發(fā)展面向基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時間規(guī)劃被晉升錦標賽體制充分放大,各地開始積極探索鄉(xiāng)村發(fā)展建設的道路,并爭先做試點，其發(fā)展目標更多地滿足地方政府官員的政績競爭需求。在項目資源下鄉(xiāng)過程中地方政府存在過度嵌入地方發(fā)展思路與發(fā)展意圖的傾向,也倒逼其發(fā)展目標往往是對上不對下的,村級組織的自主發(fā)展空間與發(fā)展需求被大大擠壓,村級治理能力也因此無法提升。在地方政府的政績競爭與經營實踐中,項目資源下鄉(xiāng)的發(fā)展導向具有為發(fā)展而發(fā)展,把發(fā)展作為手段的特點,村莊發(fā)展不是目的,通過村莊發(fā)展典型實現政績目標成為根本目的。因此,被異化的項目資源的使用導向往往是去小農化、過度產業(yè)化的,打造成速成項目進一步激發(fā)了地方政府整合資源、經營村莊的現實沖動。

在此發(fā)展異化過程中,發(fā)展至上傾向在地方滋生,立足鄉(xiāng)村振興的項目資源下鄉(xiāng)被廣泛運用于產業(yè)發(fā)展尤其是鄉(xiāng)村景觀化打造,鄉(xiāng)村振興問題被簡化為產業(yè)振興問題,鄉(xiāng)村經濟發(fā)展成為地方政府經營村莊的核心動力與指向。這種做法一方面忽視了大城市對農村發(fā)展的虹吸效應;另一方面，鄉(xiāng)村發(fā)展也是按照城市居民的愛好展開的,尤其是鄉(xiāng)村景觀化打造目的是迎合城市居民需求而非農民自身需要。項目資源下鄉(xiāng)的目標不是振興鄉(xiāng)村而是削弱鄉(xiāng)村,這也是項目資源下鄉(xiāng)為何帶來供需脫嵌、瓦解村級治理基礎的根本原因?；诖?厘清當前鄉(xiāng)村社會需要何種項目資源下鄉(xiāng)是解決此問題的關鍵。

解決這一問題需要回到城鄉(xiāng)關系上進行重新思考。伴隨著當前社會轉型,城鄉(xiāng)關系正處于劇烈調整時期,城市化仍在快速推進,鄉(xiāng)村社會也未完全定型。在此轉型過程中,城鄉(xiāng)二元結構作為保護型結構繼續(xù)發(fā)揮作用,農村仍是農民進城失敗的保底和退路[21]。從這個意義上講,國家項目資源下鄉(xiāng)應為留守在村莊以及尚未實現進城的弱勢農民服務,圍繞這部分在村群體的生產生活如何組織與更好發(fā)展展開服務,借此也為進城農民提供緩沖空間,同時為留守農民創(chuàng)造更好的生產條件,推動小農的現代化與職業(yè)化轉向。在實踐中要通過城市工業(yè)與鄉(xiāng)村農業(yè)的互補以及城鄉(xiāng)之間的代際互動，真正推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與有機融合,而非消滅鄉(xiāng)村，或把鄉(xiāng)村變?yōu)槌鞘小?/p>

國家項目資源下鄉(xiāng)應兼顧普通農村進行普惠式供給,但是這種普惠式供給并不是直接發(fā)錢的慈善之舉,而是要將其與提高農民的組織能力結合起來,提升農民的組織化程度[22]，也即是開展服務于農民而非市民的項目資源下鄉(xiāng)。在助推農村發(fā)展的同時，關鍵是要將農民組織起來,把發(fā)展資源變成治理資源,把項目資源下鄉(xiāng)的發(fā)展任務變成農民自己的事情,充分調動農民參與的積極性和主體性,才能實現項目資源下鄉(xiāng)的低成本高效率供給,國家公共資源也才能真正用于鄉(xiāng)村發(fā)展。本文將此概括為“找回治理”,也即項目資源下鄉(xiāng)應該從唯發(fā)展論的誤區(qū)中走出來,回歸到基層民主治理中,納入公共治理中的資源下鄉(xiāng)才具有切實的落地合法性,也才能真正兼顧社會效益,而基層民主治理力量也將為項目資源下鄉(xiāng)的最后一公里創(chuàng)造效率。此處并非否定項目資源下鄉(xiāng)的發(fā)展面向,相反項目資源下鄉(xiāng)需要用于鄉(xiāng)村發(fā)展建設,但是不能為了發(fā)展而發(fā)展,應該立足村莊社會和村民公共需求,通過激活基層治理實現資源下鄉(xiāng)的發(fā)展目標,以治理促發(fā)展。