卞勇 劉宇

[摘要] 當(dāng)前我國碳減排政策在統(tǒng)計核算、目標(biāo)管理、碳交易等領(lǐng)域還不完善，限制了碳排放總量控制的效果，對2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和長期目標(biāo)的實現(xiàn)帶來了一定挑戰(zhàn)。應(yīng)從數(shù)據(jù)、目標(biāo)、市場三方面發(fā)力，通過不斷完善統(tǒng)計核算工作機(jī)制、豐富數(shù)字化管理手段、明確二氧化碳和溫室氣體總量控制路徑、建立地區(qū)和行業(yè)碳排放總量目標(biāo)協(xié)同機(jī)制、加快推進(jìn)碳市場建設(shè)、探索碳市場機(jī)制和技術(shù)創(chuàng)新等多種途徑，建立碳排放總量控制制度，從而更好地落實“雙碳”目標(biāo)任務(wù)。

[關(guān)鍵詞] 總量控制? ?碳達(dá)峰? ?碳中和? ?碳市場? ?統(tǒng)計核算

[中圖分類號] F062.2? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ?[文章編號] 1004-6623（2021）0014-07

[基金項目] 深圳市建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)研究中心重大課題深圳碳達(dá)峰與碳中和先行示范研究;兒童投資基金會（英國）資助課題：Economic perspective of energy transition（基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的能源轉(zhuǎn)型研究）（G-2009-05126）。

[作者簡介] 卞勇，廣東國地規(guī)劃科技股份有限公司高級工程師，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）博士后科研工作站博士后，研究方向：低碳經(jīng)濟(jì)和技術(shù);劉宇，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）銀湖新能源戰(zhàn)略研究中心執(zhí)行主任，博士，研究方向：能源經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)。

自我國宣布2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實現(xiàn)碳中和目標(biāo)以來，“雙碳”成為社會各界持續(xù)熱議的話題。2021年3月召開的中央財經(jīng)委員會第九次會議把碳達(dá)峰、碳中和納入國家生態(tài)文明建設(shè)整體布局，進(jìn)一步確立了“雙碳”目標(biāo)的重要戰(zhàn)略地位。隨后，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出了實施碳排放總量控制，其目的就是保障“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)：碳達(dá)峰要求碳排放總量達(dá)到最高值后逐漸下降，碳中和則要求碳排放和碳吸收總量基本互相抵消。國家氣候變化事務(wù)特使解振華曾表示①，我國碳達(dá)峰主要指能源二氧化碳達(dá)到峰值，而碳中和則要求所有溫室氣體實現(xiàn)凈零排放。該表態(tài)一方面強(qiáng)調(diào)了能源領(lǐng)域在當(dāng)前碳達(dá)峰工作中的核心地位，另一方面明確了全領(lǐng)域溫室氣體將在未來逐步納入減排范疇，為碳排放總量控制賦予了更豐富的內(nèi)涵，也增加了碳排放總量控制任務(wù)的復(fù)雜性。因此，為確保“雙碳”目標(biāo)如期達(dá)成，我國應(yīng)盡快制定和完善碳排放總量控制制度。

一、當(dāng)前政策與碳排放總量控制要求的差距

我國自2009年提出2020年單位GDP碳排放比2005年下降40%～45%的目標(biāo)（“4045”）后，實施了目標(biāo)分解考核、碳交易市場、清單編制等一系列碳排放目標(biāo)管理措施：實施二氧化碳排放強(qiáng)度目標(biāo)分解與考核，從“十二五”時期開始，根據(jù)“4045”和“6065”（2030年單位GDP碳排放比2005年下降60%～65%）目標(biāo)制定碳強(qiáng)度下降五年規(guī)劃階段目標(biāo)，把總目標(biāo)分解至各省級地區(qū)并開展年度考核;建立碳排放權(quán)交易市場制度，從2011年起開展了7個地方碳排放交易試點建設(shè)，探索市場化的碳減排手段;對溫室氣體排放情況進(jìn)行摸底，先后編制了2005年、2010年、2012年和2014年等多個年份的國家溫室氣體清單。一系列碳排放管理工作發(fā)揮了顯著的成效，推動了“4045”目標(biāo)在2017年提前完成①。新形勢下，我國提出了2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實現(xiàn)碳中和的更高目標(biāo)，能源碳排放總量控制成為重中之重，但當(dāng)前政策在碳排放總量控制方面仍面臨較大挑戰(zhàn)。

1. 碳排放統(tǒng)計核算機(jī)制不完善

準(zhǔn)確和及時掌握碳排放數(shù)據(jù)是實施總量控制的前提，而當(dāng)前碳排放統(tǒng)計核算制度仍不能對開展碳排放總量控制形成有力的支撐，仍有較大的完善空間。

首先，統(tǒng)計數(shù)據(jù)滯后是最大短板。國家和地方的年度分能源品種消費和能源平衡表數(shù)據(jù)的確認(rèn)通常需要數(shù)月時間，難以做到像主要經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)按月發(fā)布的時效和頻率，因此難以及時準(zhǔn)確做出應(yīng)對指標(biāo)異常情況的決策，導(dǎo)致如2020年底個別地區(qū)為完成年度和“十三五”節(jié)能減排目標(biāo)而采取限電措施②。此外，電力跨地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)生的年度凈碳排放核算，需要基于全年地區(qū)電網(wǎng)平均碳排放因子，這種算法也是碳排放數(shù)據(jù)滯后的原因之一③。

其次，部門協(xié)調(diào)是統(tǒng)計核算的難點。準(zhǔn)確獲得工業(yè)、服務(wù)業(yè)、住宅、交通、農(nóng)業(yè)等部門能源消費碳排放數(shù)據(jù)，是統(tǒng)籌推進(jìn)行業(yè)碳排放總量控制的基礎(chǔ)，但目前部門間碳排放統(tǒng)計核算協(xié)調(diào)機(jī)制仍不完善，部門碳排放常態(tài)化核算和集成制度仍缺失，存在數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象。長遠(yuǎn)來看，面向碳中和的全口徑溫室氣體排放清單所需數(shù)據(jù)將更加龐雜，部門協(xié)調(diào)不足使得溫室氣體清單編制難度進(jìn)一步加大。

再次，監(jiān)測手段難以滿足碳排放精細(xì)管理需求。能源統(tǒng)計核算主要以行政區(qū)為對象，較少進(jìn)行更細(xì)化的能耗和碳排放監(jiān)測。盡管目前已實施針對重點用能單位、公共機(jī)構(gòu)、碳交易管控企業(yè)等對象的管控，但相對上百億的碳排放總量和全國范圍的大尺度而言，覆蓋面仍顯得較窄，遠(yuǎn)不能滿足能源和碳排放管理更精細(xì)化和空間布局更加優(yōu)化的需求。

2. 目標(biāo)管理和總量控制不匹配

碳排放目標(biāo)的制定和落實是碳排放總量控制的基礎(chǔ)，而當(dāng)前關(guān)于碳排放的管理目標(biāo)并不能滿足總量控制的需求。

中短期碳排放總量目標(biāo)一直未明確可能限制長期目標(biāo)的實現(xiàn)?，F(xiàn)有的碳排放達(dá)峰目標(biāo)只要求排放總量在某個時間達(dá)到最高值后逐步下降，而沒有明確總量控制的“天花板”，從國家到各地方的碳達(dá)峰目標(biāo)都沒有確定具體的控制數(shù)量，從而導(dǎo)致部分地區(qū)在正式碳達(dá)峰的時點前爭取多安排高耗能高排放項目的“攀高峰”現(xiàn)象，這可能導(dǎo)致碳排放總量增長的失控和資源的大量浪費。對明確碳排放總量的謹(jǐn)慎態(tài)度主要來源于對總量目標(biāo)可能約束經(jīng)濟(jì)增長的擔(dān)憂，因此碳排放控制目標(biāo)自“十二五”以來只有碳強(qiáng)度這一非剛性的約束，這就導(dǎo)致了只要經(jīng)濟(jì)增速足夠快即可實現(xiàn)目標(biāo)的結(jié)果，使得各地更加重視把地區(qū)生產(chǎn)總值這一分母做大，而不太關(guān)注碳排放總量這一分子的減小。

作為碳排放的核心領(lǐng)域，能源消費控制是我國重要的政策著力點，但是，能源消費總量和強(qiáng)度雙控并不能完全符合碳排放控制的需求。2021年國家及相關(guān)部門多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)節(jié)能工作、嚴(yán)控高耗能項目，并且采取了大范圍的“拉閘限電”，然而過于強(qiáng)調(diào)需求側(cè)的節(jié)能可能讓碳排放控制陷入誤區(qū)。能源是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最基本物質(zhì)保障，尤其是城市化的深入推進(jìn)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深化將進(jìn)一步加速以電力為主的能源消費增長，能源消費總量控制可能會對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所必要的能源需求增長造成壓力。隨著風(fēng)電、光伏、水電等零碳可再生能源占比日益上升，能源消費總量的增長并不意味著碳排放總量的同步增長，不加區(qū)分地控制能源消費總量，既不利于能源供給側(cè)可再生能源發(fā)展，更不利于需要能源電力作為支撐的經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

3. 交易與總量目標(biāo)不銜接

碳排放交易是運用市場化手段實現(xiàn)碳排放總量控制的制度，把確定的碳排放總量配額分配給每一個控排企業(yè)并開展市場化交易，然而這一制度和碳排放控制目標(biāo)并未有效銜接。

各地試點碳市場覆蓋行業(yè)主要為高耗能高排放行業(yè)，而對碳排放較分散且增長較快的居民生活、服務(wù)業(yè)、交通運輸?shù)炔块T未實施管控。目前已啟動交易的全國碳市場僅納入發(fā)電行業(yè)，只占全國總排放量的40%左右①，對碳排放總量控制的支撐作用相對有限，進(jìn)一步擴(kuò)大碳市場覆蓋范圍需要提上議事日程。

進(jìn)一步來看，目前唯一納入全國碳市場的發(fā)電行業(yè)，其碳總量配額的確定方法是基準(zhǔn)線法，即根據(jù)不同類型機(jī)組的單位發(fā)電量碳排放標(biāo)桿值對發(fā)電企業(yè)的機(jī)組進(jìn)行配額分配，本質(zhì)上是一種碳排放強(qiáng)度目標(biāo)控制手段，這樣得出的碳配額總量并不是真正意義上的發(fā)電行業(yè)碳排放總量，難以與面向碳達(dá)峰的總量控制要求相銜接。

二、建立碳排放總量控制的基本思路

從上述當(dāng)前碳減排政策與總量控制要求的差距看，推進(jìn)碳排放總量控制、保障“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)應(yīng)聚焦于三個方面，即夯實碳排放的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、制定碳排放總量目標(biāo)、發(fā)揮市場作用。

1. 夯實基礎(chǔ)——建立常態(tài)化、細(xì)顆粒度的碳排放核算監(jiān)測體系

鑒于能源利用碳排放以及其他溫室氣體排放核算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)涉及眾多部門的權(quán)責(zé)范圍，為及時集成各部門相關(guān)數(shù)據(jù)，統(tǒng)計出準(zhǔn)確的碳排放和溫室氣體排放量，并形成常態(tài)化的制度，應(yīng)建立以各級人民政府主政官員統(tǒng)籌、各相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參與的“雙碳”統(tǒng)計核算工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各部門定期充分對接數(shù)據(jù)統(tǒng)計核算和報送匯總事宜，上下級行政區(qū)就核算數(shù)據(jù)開展常態(tài)化對接，在組織上不斷完善多部門協(xié)調(diào)的碳排放統(tǒng)計核算制度。

在技術(shù)上，需要加快應(yīng)用碳排放統(tǒng)計分析信息化手段。為提升碳排放統(tǒng)計核算工作效率，在建立完善多部門協(xié)調(diào)的碳排放統(tǒng)計核算制度的同時，應(yīng)配套建設(shè)信息化管理系統(tǒng)，使各部門碳排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的匯集、審核、反饋、核算、分析、決策等工作環(huán)節(jié)更加便捷化。加快建立觸達(dá)比行政區(qū)更細(xì)化尺度的碳排放監(jiān)控體系，針對園區(qū)、社區(qū)、企業(yè)、建筑等碳排放單元實施覆蓋更全面、感知更實時的碳排放態(tài)勢監(jiān)測手段，不斷提高碳排放總量控制的精準(zhǔn)性。

2. 明確目標(biāo)——制定合理的碳排放總量控制目標(biāo)

建立合理的量化總量目標(biāo)和靈活調(diào)整機(jī)制，是實現(xiàn)碳排放總量控制的關(guān)鍵?？偭磕繕?biāo)在碳排放總量控制中具有最基本的錨定作用，是減排政策制定、實施、評估的主要依據(jù)。但由于宏觀經(jīng)濟(jì)、能源需求、技術(shù)進(jìn)步等形勢變化具有較大的不確定性，碳排放總量約束目標(biāo)的調(diào)整不可避免，否則不利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和碳減排的持續(xù)推進(jìn)。這就要求，碳排放總量控制應(yīng)有明確的量化目標(biāo)，該目標(biāo)應(yīng)基于國家碳排放現(xiàn)狀和變化趨勢、根據(jù)2030年前碳達(dá)峰和2060年前碳中和的要求倒推，形成長期的總量控制階段性目標(biāo)，作為剛性目標(biāo)要求務(wù)必達(dá)成，成為確?！?060”實現(xiàn)的目標(biāo)導(dǎo)向體系。同時，設(shè)定一系列階段性目標(biāo)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢變化而適度調(diào)整，形成有一定變動區(qū)間的范圍性目標(biāo)要求，構(gòu)筑圍繞長期總量控制要求的動態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。

為推動短、中、長期目標(biāo)落實，應(yīng)完善區(qū)域和行業(yè)碳排放總量目標(biāo)分解機(jī)制。對于區(qū)域目標(biāo)分解，探索基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和碳排放區(qū)域特征的國家碳排放總量目標(biāo)地區(qū)分解機(jī)制，探索碳排放總量目標(biāo)逐級分解、上下級目標(biāo)緊密銜接的方法，完善地區(qū)目標(biāo)監(jiān)控和考核制度，保障國家碳排放總量目標(biāo)的落實。對于行業(yè)目標(biāo)分解，開展主要碳排放行業(yè)發(fā)展階段診斷和總量控制目標(biāo)確定工作，建立行業(yè)目標(biāo)和國家目標(biāo)銜接機(jī)制。

3. 完善機(jī)制——充分發(fā)揮市場機(jī)制在碳排放總量控制中的作用

進(jìn)一步完善現(xiàn)有行政手段，更好地發(fā)揮政府作用，是碳排放總量控制目標(biāo)實現(xiàn)的保障。但更重要的是，要挖掘市場潛力，發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，以碳排放權(quán)交易和行業(yè)總量控制目標(biāo)相結(jié)合為出發(fā)點，建立配額總量和碳排放總量控制目標(biāo)銜接的碳交易市場機(jī)制，不斷完善市場運行機(jī)制，加快制度創(chuàng)新和新技術(shù)應(yīng)用，提高市場運行效率和活躍度，充分發(fā)揮市場在碳減排中的重要作用。

三、建立碳排放總量控制制度的建議

根據(jù)上述思路，可著重從碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計核算和監(jiān)測制度、碳排放總量目標(biāo)管理制度、市場化碳減排制度三個方面，推進(jìn)碳排放總量控制制度的建立。

（一）建立碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計核算和監(jiān)測制度

1. 完善碳排放統(tǒng)計核算工作機(jī)制

一是要建立“橫向協(xié)調(diào)，縱向銜接”的碳排放統(tǒng)計核算工作組織機(jī)制。國家層面，加快完善國家碳達(dá)峰、碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的碳排放統(tǒng)計核算工作組的職能設(shè)置和運行機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部委、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會共同推進(jìn)全國和各地區(qū)碳排放統(tǒng)計核算工作，跟蹤統(tǒng)計符合總量控制要求的國家碳排放和溫室氣體總量。地方層面，各級政府和相關(guān)職能部門應(yīng)高度重視碳排放統(tǒng)計核算基礎(chǔ)工作，參照國家建立碳排放統(tǒng)計核算工作小組，協(xié)調(diào)推進(jìn)本地區(qū)碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計核算制度的完善。上下級政府間應(yīng)采取常態(tài)化的全口徑總量和行業(yè)總量的銜接傳導(dǎo)機(jī)制，確保同級地區(qū)和行業(yè)碳排放總量之和與上一級核算的地區(qū)和行業(yè)碳排放總量保持基本一致，確保碳排放數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和有效性，為確定碳排放總量目標(biāo)、實施目標(biāo)分解和制定減排措施奠定基礎(chǔ)。

二是要制定“內(nèi)容明確，方法科學(xué)”的碳排放統(tǒng)計核算工作基本框架。根據(jù)碳排放總量和行業(yè)碳排放控制的需求，梳理各部門需要統(tǒng)計的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)口徑、統(tǒng)計頻率等質(zhì)量要求，包括工業(yè)行業(yè)、交通運輸、建筑運行等領(lǐng)域的煤炭、油品、天然氣、電力、熱力等能源品種消費量、轉(zhuǎn)化加工量、損失量，落實各部門對其職能范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計核算和數(shù)據(jù)質(zhì)量保障責(zé)任。建立能源低位發(fā)熱量、含碳率、碳氧化率等因子參數(shù)數(shù)據(jù)庫，科學(xué)選擇適用于各地區(qū)、各行業(yè)的參數(shù)，保證全口徑和各行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)的真實性、準(zhǔn)確性、可追溯性。

2. 采用信息化、數(shù)字化技術(shù)實施高效的碳排放管理和監(jiān)測

為支撐碳排放統(tǒng)計核算工作機(jī)制的有效推進(jìn)，根據(jù)政府和行業(yè)部門開展碳排放統(tǒng)計核算工作的具體需求和流程，制定全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)指南，開發(fā)邏輯清晰、簡單易用的國家和各級地區(qū)碳排放管理系統(tǒng)，實現(xiàn)全國各級碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計核算統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，全面、實時掌握碳排放情況。管理系統(tǒng)應(yīng)具備統(tǒng)計數(shù)據(jù)溯源、責(zé)任人追蹤、數(shù)據(jù)異常情況智能排查、碳排放總量和強(qiáng)度分析、排放趨勢預(yù)測預(yù)警等多種功能，滿足保證數(shù)據(jù)質(zhì)量、落實部門和人員責(zé)任、輔助決策等各類碳排放管理工作要求。同時，對于重點用能單位、用能設(shè)備、公共機(jī)構(gòu)、碳市場管控企業(yè)、碳排放環(huán)境影響評價重點項目等節(jié)能減碳相關(guān)政策的管控對象，管理系統(tǒng)應(yīng)具備數(shù)據(jù)集成功能，實現(xiàn)各項節(jié)能減碳工作統(tǒng)一管理。

在多級行政區(qū)碳排放管理信息化系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，探索建立“園區(qū)/社區(qū)—企業(yè)/公共機(jī)構(gòu)—建筑物—設(shè)備”多層次碳排放精細(xì)化監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)不同層次排放主體的特點，運用信息化集成、物聯(lián)網(wǎng)、可視化、城市信息模型（CIM）等多種技術(shù)，通過碳排放數(shù)據(jù)自動采集和人工填報相結(jié)合的方式，實現(xiàn)覆蓋更全面、感知更精細(xì)的碳排放實時監(jiān)控，以及對碳排放源空間分布、時間演變的可視化呈現(xiàn)，并結(jié)合人口、產(chǎn)值等經(jīng)濟(jì)社會數(shù)據(jù)提供變化、比較、預(yù)測等分析功能，支撐碳減排決策。

（二）建立碳排放總量目標(biāo)管理制度

1. 形成科學(xué)的碳排放總量目標(biāo)控制思路

首先，統(tǒng)籌短期和長期目標(biāo)。長期碳排放總量控制目標(biāo)即2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和。必須充分考慮影響碳排放趨勢的長周期變量的變化情況，包括長期人口發(fā)展趨勢、科學(xué)技術(shù)發(fā)展趨勢、國際政治和經(jīng)濟(jì)變化形勢、中國特色社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)進(jìn)程、應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)更新等因素，制定符合長期總量控制目標(biāo)的碳減排長期路徑。短期碳排放總量控制目標(biāo)即五年規(guī)劃目標(biāo)，結(jié)合各五年規(guī)劃時期的發(fā)展要求，在長期目標(biāo)的基礎(chǔ)上分解階段性目標(biāo)和年度目標(biāo)，指導(dǎo)短期行動方案制定和政策執(zhí)行。長期目標(biāo)和短期目標(biāo)應(yīng)定期開展可行性評估和更新機(jī)制，確保兩個目標(biāo)能符合最新發(fā)展形勢和國家減排承諾的要求。

其次，平衡發(fā)展和減排目標(biāo)間關(guān)系。能源消費是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，在當(dāng)前和未來一定時期內(nèi)的技術(shù)水平下，煤炭、石油等高碳化石能源仍然是發(fā)展所需的電力和燃料的重要來源，在制定碳排放總量控制目標(biāo)過程中必須充分考慮能源供應(yīng)安全和成本可控的要求。在碳達(dá)峰、碳中和與中國特色社會主義建設(shè)的雙重目標(biāo)下，既不能采用激進(jìn)、運動式的碳減排措施，避免出現(xiàn)能力和目標(biāo)不匹配、減排動力不可持續(xù)的困境，又要堅決遏制盲目上馬不符合高質(zhì)量發(fā)展要求和市場需求的高耗能高排放項目的沖動，避免給后續(xù)碳達(dá)峰、碳中和工作增加難度。應(yīng)充分發(fā)揮各級政府“雙碳”統(tǒng)計核算工作領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)作用，不同部門充分參與對碳排放總量控制目標(biāo)合理性的論證，平衡發(fā)展和減排的關(guān)系。

再次，理順節(jié)能和減碳目標(biāo)的關(guān)系。從節(jié)能來看，要明確“節(jié)能是減碳的其中一種途徑”的認(rèn)知，避免過度強(qiáng)調(diào)壓抑能源消費需求，而阻礙可再生能源和儲能等無碳、低碳能源的發(fā)展。對于節(jié)約能源消耗，應(yīng)更注重發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，通過合理的定價機(jī)制促進(jìn)用能主體的節(jié)能行為，盡量避免“拉閘限電”這樣的強(qiáng)制手段。對于減碳這種需要把碳排放環(huán)境負(fù)外部性成本內(nèi)化的政策，應(yīng)更充分發(fā)揮碳減排目標(biāo)的約束作用，促進(jìn)排放效率提升和結(jié)構(gòu)性低碳轉(zhuǎn)型。在此基礎(chǔ)上，要提升碳排放總量目標(biāo)對碳排放強(qiáng)度目標(biāo)的相對重要性。碳排放強(qiáng)度控制已歷經(jīng)兩個五年規(guī)劃時期，運行相對成熟，而《國家“十四五”規(guī)劃綱要》僅提到“實施以碳強(qiáng)度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度”，對碳排放總量控制的重視程度仍然不足。為加快推動碳達(dá)峰目標(biāo)的實現(xiàn)，應(yīng)盡快過渡到以碳排放總量控制為主的碳目標(biāo)管理制度。

2. 建立地區(qū)和行業(yè)碳排放總量控制目標(biāo)協(xié)同機(jī)制

我國各地區(qū)處于不同發(fā)展階段，擁有不同的資源稟賦，具有不同的產(chǎn)業(yè)特點，因此未來發(fā)展所需要的碳排放空間、具備的碳減排能力，以及應(yīng)承擔(dān)的減排責(zé)任各有差異，碳排放總量控制目標(biāo)和路徑并不是全國一致，而是具有區(qū)域差異化特征的。各地區(qū)碳排放量的多少，應(yīng)該綜合考慮排放空間需求、減排能力和減排責(zé)任等多個維度的因素來決定。一般來說，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等發(fā)達(dá)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平等方面都走在全國前列，應(yīng)該率先制定更先進(jìn)的碳排放總量控制目標(biāo);中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)和高碳行業(yè)較密集的地區(qū)應(yīng)適當(dāng)預(yù)留必要的排放空間，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展對能耗和碳排放的剛性需求和高碳行業(yè)實現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。

為確保地區(qū)碳排放總量控制協(xié)同機(jī)制有效實施，應(yīng)進(jìn)一步完善地區(qū)碳排放量核算方法和總量目標(biāo)運行機(jī)制。首先，考慮采用生產(chǎn)端碳排放核算規(guī)制，即火力發(fā)電碳排放歸屬電力生產(chǎn)地而非消費地，使化石能源消耗和碳排放的邊界完全一致，從而使地方實時準(zhǔn)確監(jiān)控碳排放量、采取及時措施應(yīng)對指標(biāo)異常情況成為可能，也可使地區(qū)總量指標(biāo)進(jìn)一步往下級地區(qū)分解更具有可操作性。在分配地區(qū)碳排放總量時，也應(yīng)充分考慮跨地區(qū)輸電的情況，讓為其他地區(qū)承擔(dān)更多供電任務(wù)的地區(qū)獲得相應(yīng)的排放空間。其次，考慮采用靈活的地區(qū)總量指標(biāo)調(diào)節(jié)機(jī)制，即各地區(qū)分配得到的碳排放允許總量并非固定不變，而是參考碳交易運行機(jī)制，同級各地區(qū)作為決策主體，可進(jìn)行碳排放總量指標(biāo)的互相“交易”，即在某時間段內(nèi)需要更多排放空間的地區(qū)可向已通過采取減排措施而實現(xiàn)排放量盈余的地區(qū)“購買”碳排放指標(biāo)，該項機(jī)制由上級政府主管碳排放指標(biāo)考核的部門負(fù)責(zé)實施。和真正的碳市場不同之處在于，碳排放總量指標(biāo)的“交易”實質(zhì)上是通過橫向的財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)碳排放指標(biāo)的地區(qū)間優(yōu)化配置，為地區(qū)實現(xiàn)碳減排目標(biāo)提供更多的可選途徑。

除了不同地區(qū)發(fā)展階段有所差異，不同行業(yè)發(fā)展階段及其受到的影響因素也各不相同。如在經(jīng)歷快速城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速推進(jìn)的階段后，我國鋼鐵、建材、有色金屬等高耗能行業(yè)的產(chǎn)品需求增長放緩，將有望在近期達(dá)到碳排放峰值。再如，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展持續(xù)拉動電力需求增長，尤其是城市化對服務(wù)業(yè)和建筑物運行、數(shù)字社會建設(shè)和汽車電動化對電力需求增長有顯著作用，但由于國家大力支持水力、風(fēng)力、太陽能、核能等非化石能源的發(fā)展，非化石能源利用成本持續(xù)下降，電力行業(yè)脫碳化步伐加快，因此電力需求增長和發(fā)電結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩個因素共同作用于發(fā)電行業(yè)碳排放量變化。在全國碳排放總量目標(biāo)的約束下，不同行業(yè)應(yīng)根據(jù)其生命周期特點和影響因素明確其碳排放控制路徑、制定行業(yè)碳達(dá)峰方案，實現(xiàn)各行業(yè)協(xié)同總量控制。

3. 探索全口徑溫室氣體排放總量目標(biāo)管理制度

目前對于能源燃燒二氧化碳以外的溫室氣體排放的監(jiān)測能力非常薄弱，監(jiān)測手段非常有限，需要將全口徑溫室氣體排放納入我國2060年前碳中和目標(biāo)的管控范圍。

這就要求，首先要依托各級政府“雙碳”統(tǒng)計核算工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織支持和碳排放信息化管理系統(tǒng)的技術(shù)支持，建立符合技術(shù)規(guī)范的溫室氣體清單常態(tài)化編制工作機(jī)制，積累各地溫室氣體清單歷史數(shù)據(jù)，筑牢全口徑溫室氣體減排的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，要對不同類型的溫室氣體開展減排潛力評估。針對工業(yè)生產(chǎn)和稻田種植等具有剛性特點的排放過程，重點分析各類產(chǎn)品產(chǎn)量變化趨勢;針對農(nóng)用地管理、畜禽養(yǎng)殖等具有可選減排路徑的排放過程，重點分析減排技術(shù)發(fā)展和成本變化趨勢。根據(jù)丁仲禮院士關(guān)于碳中和需要三端發(fā)力的論述①，能源需求端節(jié)能措施可使碳排放由多變少、能源供應(yīng)端結(jié)構(gòu)調(diào)整可使碳排放從有到無，而只有固碳端碳匯能力提升措施才能使碳排放由正轉(zhuǎn)負(fù)。因此，非能源溫室氣體目標(biāo)管理尤其需要重視碳匯能力評估，針對林業(yè)和海洋碳匯過程應(yīng)重點分析進(jìn)一步提升碳匯能力的空間，評估負(fù)碳手段對碳中和的貢獻(xiàn)潛力。最終形成包含全部主要溫室氣體種類的總量控制目標(biāo)，結(jié)合能源碳排放總量長期控制目標(biāo)、不同領(lǐng)域溫室氣體減排可行性和經(jīng)濟(jì)性，探索全口徑溫室氣體凈零排放目標(biāo)的實現(xiàn)和管理制度，為推動各種低碳、零碳、負(fù)碳革命性技術(shù)的突破，以及制定氣候中和路線做好部署。

（三）完善市場化碳減排制度

1. 加快完善全國碳市場建設(shè)

加快完善法律法規(guī)，推動碳排放交易相關(guān)立法工作，強(qiáng)化法治保障。加快推進(jìn)碳市場能力建設(shè)，提升各地主管部門人員業(yè)務(wù)能力，培育更多元化的市場專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，打造高素質(zhì)的碳市場專業(yè)技術(shù)人員隊伍。在已制定溫室氣體核算方法指南的24個行業(yè)中，進(jìn)一步擴(kuò)大碳市場管控行業(yè)范圍，優(yōu)先選擇具有較豐富試點運行經(jīng)驗的鋼鐵、水泥、石化等行業(yè)，提升市場化管控行業(yè)排放量占總排放的比例。做好碳排放配額總量和行業(yè)總量控制目標(biāo)的銜接，進(jìn)一步強(qiáng)化市場機(jī)制在碳減排中的作用。完善自愿性減排交易市場，適時開展林業(yè)碳匯交易，促進(jìn)碳匯能力提升。

2. 繼續(xù)發(fā)揮地方碳市場試點的探索作用

地方碳市場試點的目的是為全國市場探索運行經(jīng)驗。盡管全國市場啟動后，各試點碳交易工作將逐步并入全國市場，但仍可繼續(xù)發(fā)揮試點作用，探索更多行業(yè)納入碳交易的可行性。如粵港澳大灣區(qū)可基于廣東及深圳碳市場試點運行經(jīng)驗，根據(jù)該區(qū)域高度城市化和總體處于后工業(yè)化的發(fā)展特征，依托精細(xì)化的碳排放監(jiān)測技術(shù)，探索建筑物運行、交通運輸、服務(wù)業(yè)等排放源數(shù)量多且分散的行業(yè)碳交易運行機(jī)制，以及鼓勵個人踐行低碳行為的碳普惠制度認(rèn)證積分納入碳交易的途徑，為未來全國碳市場擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍積累更豐富的經(jīng)驗。

3. 加快碳市場機(jī)制和技術(shù)創(chuàng)新

適時引入碳資產(chǎn)質(zhì)押融資、碳資產(chǎn)證券化等固定收益產(chǎn)品和碳期貨、碳期權(quán)等金融衍生品，加快推動個人、投資機(jī)構(gòu)、非政府非企業(yè)組織等主體參與碳市場交易，完善碳市場監(jiān)管制度，提升碳市場投資吸引力和市場流動性，加快綠色金融創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場的價格發(fā)現(xiàn)和資源優(yōu)化配置作用。積極探索先進(jìn)數(shù)字技術(shù)在碳市場中的創(chuàng)新應(yīng)用，降低運行成本，如利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和人工智能技術(shù)對企業(yè)碳排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行鑒別、核證、校驗，利用區(qū)塊鏈技術(shù)提高交易過程的安全性和監(jiān)測、報告、核查數(shù)據(jù)的真實性，利用虛擬現(xiàn)實、增強(qiáng)現(xiàn)實等技術(shù)實現(xiàn)遠(yuǎn)程碳排放核查工作。

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（收稿日期：2021-09-10? 責(zé)任編輯：羅建邦）