崔 寧 波 范 月 圓 巴 雪 真

一、引言

耕地作為糧食生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是實現(xiàn)國家糧食安全的重要資源保障。長期以來，由于“重用輕養(yǎng)”的掠奪式耕作方式，耕地地力慢性減退、生態(tài)服務(wù)功能變?nèi)醯痊F(xiàn)象日益凸顯。保護性耕作技術(shù)作為耕地地力提升和農(nóng)田生態(tài)修復(fù)的重要手段，對耕地可持續(xù)利用發(fā)揮著重要作用。為此，我國于20世紀60年代開始引進保護性耕作技術(shù)，并陸續(xù)出臺包括法規(guī)、部令在內(nèi)的百余部政策文件大力推廣。截至2018年，我國保護性耕作技術(shù)實施面積達到1.24億畝，占全國耕地總面積的6.13%，充分彰顯了政府主導(dǎo)保護性耕作發(fā)展的制度優(yōu)勢。然而，我國保護性耕作發(fā)展形勢并不樂觀，行為主體權(quán)責(zé)界定不清晰、技術(shù)創(chuàng)新動力不足、民眾參與度不高等問題層出不窮。作為貫徹保護性耕作發(fā)展的重要工具手段，保護性耕作政策對保護性耕作技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用發(fā)揮著直接的“指揮棒”作用，如何通過政策設(shè)計誘引農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的采納行為，推動保護性耕作在全國范圍內(nèi)大面積應(yīng)用，將是政府當(dāng)前和未來工作的重要任務(wù)。

回顧學(xué)術(shù)界對保護性耕作政策的探索歷程，相關(guān)研究多以保護性耕作技術(shù)發(fā)展進程為依據(jù)，聚焦于技術(shù)模式變化歷程和相關(guān)重點政策的研究①，忽略了保護性耕作政策變遷背后的內(nèi)在邏輯，進而導(dǎo)致對保護性耕作政策重點與價值取向的研究缺失。通過探尋中國保護性耕作政策的變遷進程與邏輯，有效揭示現(xiàn)有政策體系的薄弱之處，并持續(xù)調(diào)整政策重點，是推動保護性耕作有序發(fā)展的重要制度保障。制度變遷理論是解釋政策變化的較優(yōu)工具，其構(gòu)建的思維邏輯框架能夠很好地契合保護性耕作政策演進。因此，本文將從制度變遷理論的視角出發(fā)，系統(tǒng)梳理保護性耕作相關(guān)政策文件，解構(gòu)中國保護性耕作政策發(fā)展的歷史進程，并從變遷主體、變遷動因、變遷方式三方面凝練其長時序變遷邏輯，進而提出保護性耕作政策的發(fā)展展望，以期為未來保護性耕作政策制定與完善工作提供理論與實踐參考。

二、保護性耕作政策變遷進程

保護性耕作早在20世紀60年代就被引入中國，然而直至2002年政府才首次出臺相關(guān)政策，提出保護性耕作的正式定義與范圍，并設(shè)立專項資金推動保護性耕作發(fā)展。本文作者首先以“保護性耕作”為關(guān)鍵詞在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等政府部門官網(wǎng)、北大法寶等數(shù)據(jù)庫進行全文檢索，篩選出與保護性耕作相關(guān)的政策文件，按照發(fā)布年份進行整理。保護性耕作政策變遷離不開農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展的大背景，更離不開耕地保護概念的逐步深化。據(jù)此，本文以核心政策頒布時間為節(jié)點，在結(jié)合農(nóng)機化發(fā)展與耕地保護制度變遷的基礎(chǔ)上，將保護性耕作政策變遷分為“政策孕育”“政策萌芽”“政策發(fā)展”和“政策細化”四個階段(見圖1)。

圖1 中國保護性耕作政策變遷進程

1.政策孕育階段(20世紀60年代—2001年)：保護性耕作的適應(yīng)性探索

保護性耕作技術(shù)是美國在遭遇“黑風(fēng)暴”帶來的嚴重水土流失后逐漸發(fā)展起來的新型土壤耕作模式，后廣泛應(yīng)用于蘇聯(lián)、加拿大等國。中國自20世紀60年代起引進和試驗少免耕播種、秸稈覆蓋還田、深松等單項保護性耕作技術(shù)，旨在減少水土侵蝕、穩(wěn)定耕地面積，以促進耕地可持續(xù)利用。但在計劃經(jīng)濟體制背景下，土地公有制導(dǎo)致農(nóng)民耕種積極性較低，加之經(jīng)營土地細碎化程度高、技術(shù)本身不完備等歷史原因的消極影響，保護性耕作技術(shù)最初僅出現(xiàn)在黑龍江省國營農(nóng)場，后又在江蘇、山西、吉林等個別省份進行小規(guī)模的示范試驗，推廣應(yīng)用規(guī)模普遍較小。因年代久遠，無法查詢到初期保護性耕作實施面積。20世紀90年代以來，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)進步與耕地保護概念的逐漸明晰，保護性耕作技術(shù)的推廣速度加快。由于我國保護性耕作最初研究與應(yīng)用主要是少免耕技術(shù)，因此選取免耕覆蓋播種面積的數(shù)據(jù)進行分析。如圖2所示，1991年全國免耕覆蓋播種面積為1334.60千公頃，之后逐漸擴大應(yīng)用面積，1999年達到短期內(nèi)的峰頂，2000年又回落至738.01千公頃。應(yīng)用面積的變化為之后明確保護性耕作適用范圍提供了經(jīng)驗借鑒，但這一過程中的規(guī)律性并不突出。

圖2 保護性耕作推廣應(yīng)用面積

這一階段保護性耕作處于適應(yīng)性探索階段，初步明確了不同地區(qū)保護性耕作技術(shù)的應(yīng)用重點，如東北旱作區(qū)推行以玉米壟作少耕和留茬覆蓋耕作為主體的保護性耕作技術(shù)，華北灌溉區(qū)推行小麥秸稈還田和夏玉米免耕覆蓋耕作為主要形式的保護性耕作技術(shù)。但政府并未針對這一技術(shù)出臺相關(guān)政策。在具體實踐中，形成了中央政府統(tǒng)籌安排、地方政府與科研聯(lián)盟參與的保護性耕作研發(fā)與推廣體系。農(nóng)戶雖然在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施后成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體，卻非保護性耕作的實施主體，在保護性耕作政策變遷中的主體地位不明顯。此外，誘致性政策變遷方式尚未出現(xiàn)，政府強制性力量是這一時期保護性耕作政策變遷的唯一方式。

2.政策萌芽階段(2002—2006年)：政策變遷依賴外部環(huán)境變化

進入21世紀后，保護性耕作研究與推廣工作得到政府高度重視。2002年，原農(nóng)業(yè)部將保護性耕作正式定義為“對農(nóng)田實施免、少耕，并用作物秸稈覆蓋地表，以減少風(fēng)蝕、提高土壤肥力和抗旱能力的先進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代耕作技術(shù)”，強調(diào)了保護性耕作對土壤的積極影響和技術(shù)本身的先進性，為其在北方旱作區(qū)開展示范縣建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。同年，原農(nóng)業(yè)部、財政部啟動保護性耕作項目，并設(shè)立保護性耕作示范推廣的專項資金，在北京、河北等8省(市、區(qū))建設(shè)保護性耕作示范縣，這是我國制定保護性耕作政策、系統(tǒng)化推廣保護性耕作的開端。隨后，2005年、2006年的中央一號文件接連提出“發(fā)展保護性耕作”和“繼續(xù)實施保護性耕作示范工程”，并將保護性耕作列入《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》(2005年本)、《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》中，將其與國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和科技發(fā)展聯(lián)系起來，保障保護性耕作推廣的可持續(xù)性。在系列政策的積極引導(dǎo)下，中國保護性耕作發(fā)展取得長足進步。2002年，“保護性耕作面積”指標(biāo)首次被納入統(tǒng)計年鑒，且這一指標(biāo)數(shù)值從當(dāng)年的160千公頃穩(wěn)步增長到2006年的1358千公頃(見圖2)，免耕覆蓋播種面積也持續(xù)增加，表明保護性耕作已成為中國主推的綠色耕作技術(shù)。

這一階段我國開始頒布保護性耕作相關(guān)政策，但對于發(fā)展目標(biāo)、實施細則等均未作出明確規(guī)定?？傮w來看，該階段保護性耕作政策的變遷呈現(xiàn)以下特征：一是農(nóng)戶主體地位的浮現(xiàn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的完善增強了農(nóng)戶的積極性，農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的地位逐漸上升，其在政策制定和實施過程中的主觀能動性受到重視，保護性耕作進入以農(nóng)戶為主體的發(fā)展階段。二是保護性耕作政策變遷依賴外部環(huán)境的變化。耕地保護概念的深化使得原有政策無法適應(yīng)耕地保護新形勢，加之農(nóng)機社會化服務(wù)的蓬勃發(fā)展，二者共同促進了保護性耕作政策的出臺，但造成保護性耕作政策變遷過度依賴耕地保護概念深化與農(nóng)業(yè)機械化的演變，技術(shù)進步這一動力對政策變遷的作用仍十分微弱。三是保護性耕作政策變遷以強制性政策變遷為主。農(nóng)戶作為保護性耕作技術(shù)的實施者與政策的執(zhí)行者，其意愿能夠為保護性耕作政策的制定和完善提供一定思路，然則影響程度有限，強制性政策變遷仍發(fā)揮主導(dǎo)作用。

3.政策發(fā)展階段(2007—2014年)：規(guī)?；?jīng)營主體地位顯現(xiàn)

2007年，原農(nóng)業(yè)部出臺的《關(guān)于大力發(fā)展保護性耕作的意見》正式提出了保護性耕作推廣工作的基本原則與發(fā)展目標(biāo)。2009年原農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布了《保護性耕作工程建設(shè)規(guī)劃(2009—2015年)》，這是我國首次制定的保護性耕作的專項建設(shè)規(guī)劃。這些政策的出臺意味著我國保護性耕作發(fā)展邁上了規(guī)范化、系統(tǒng)化的新臺階。同時，在農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展“黃金十年”(2004—2013年)的歷史大背景下，一系列促進保護性耕作機械與技術(shù)發(fā)展的強制性政策密集出臺，《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》《全國農(nóng)業(yè)機械化科技發(fā)展“十二五”規(guī)劃(2011—2015年)》等多個國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃明確提出將保護性耕作機械與技術(shù)作為重點領(lǐng)域與優(yōu)先發(fā)展對象。此外，2010年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強農(nóng)機農(nóng)藝融合加快推進薄弱環(huán)節(jié)機械化發(fā)展的意見》提出，農(nóng)機與農(nóng)藝的聯(lián)合研發(fā)機制尚未建立，應(yīng)加強關(guān)鍵環(huán)節(jié)的農(nóng)機技術(shù)推廣，保護性耕作技術(shù)正是其中之一。故而這一階段除薄弱環(huán)節(jié)機械化水平有所提高外，保護性耕作逐漸延展出深松淺翻、化肥深施、高效施藥等田間農(nóng)藝措施，形成了農(nóng)藝嵌入的保護性耕作技術(shù)體系。伴隨著一系列政策的出臺，中國保護性耕作推廣再次取得新成績。如圖2所示，2014年，全國保護性耕作面積達到8623千公頃，是2007年的4.31倍，足可見保護性耕作發(fā)展之迅速?！皺C械深松面積”指標(biāo)也首次被統(tǒng)計年鑒收錄(2007年)，與免耕覆蓋播種面積趨勢相同，在本階段呈上升趨勢。

這一時期保護性耕作相關(guān)政策密集出臺，在實施規(guī)劃、技術(shù)要點等方面有了突破性的發(fā)展，技術(shù)推廣面積也增長較快。其主要階段性特征有三點：第一，進入規(guī)?；?jīng)營主體主導(dǎo)的發(fā)展階段。此階段工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，農(nóng)村勞動力大量涌入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)勞動力的成本提高。②根據(jù)制度變遷理論，當(dāng)勞動力要素價格提高時，將會誘致節(jié)約勞動力的變遷，加之經(jīng)過農(nóng)機化“黃金十年”前期的發(fā)展，大中型農(nóng)機具保有量迅猛增長，家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等具有規(guī)模效應(yīng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體地位隨之逐漸顯現(xiàn)。第二，保護性耕作政策變遷同時依賴外部環(huán)境與內(nèi)在動力。除耕地保護、農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展外，保護性耕作政策變遷還受自身技術(shù)變革、配套農(nóng)藝措施發(fā)展的影響，且隨著技術(shù)的進一步推廣，后兩者對保護性耕作政策變遷的影響更為強烈。第三，誘致性政策變遷動能增強。強制性政策變遷在推動保護性耕作發(fā)展過程中仍具有重要作用，但技術(shù)變遷增加的新收益引致相對需求的變化，從而增強了農(nóng)戶對技術(shù)實施環(huán)境進行控制的政策變遷，誘致性政策變遷動力再次加強。

4.政策細化階段(2015年至今)：誘致性政策變遷作用顯著

2015年《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2030年)》將保護性耕作應(yīng)用的重點地區(qū)聚焦在東北地區(qū)、黃淮海區(qū)等水土流失、面源污染嚴重的地區(qū)，保護性耕作政策變遷進入細化階段。隨后，《全國國土規(guī)劃(2016—2030年)》和《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016—2020年)》明確提出加強、加快保護性耕作的推廣應(yīng)用，標(biāo)志著保護性耕作被納入國家發(fā)展規(guī)劃，并迎來歷史上最好的發(fā)展機遇。進一步地，《東北黑土地保護性耕作行動計劃(2020—2025年)》將保護性耕作與黑土地保護相結(jié)合，提出將保護性耕作逐漸推廣為東北地區(qū)適宜區(qū)域的主流耕作技術(shù)，2021年中央一號文件又將其上升至國家工程高度，重點應(yīng)用地區(qū)與實施細則不斷完善。由于該時期東北種植結(jié)構(gòu)變動較大，保護性耕作推廣應(yīng)用面積也隨之變化。如圖2所示，保護性耕作面積在2015年達到峰值，2016年調(diào)減東北玉米種植面積后，保護性耕作面積進入負增長；2018年改為調(diào)減東北水稻種植面積后，保護性耕作面積隨之上漲至8242千公頃。

這一階段東北地區(qū)是保護性耕作政策細化落實的重點區(qū)域。2015年中央一號文件提出“開展東北黑土地保護試點”后，保護性耕作在東北地區(qū)的發(fā)展得到高度重視?！稏|北黑土地保護規(guī)劃綱要(2017—2030年)》強調(diào)“開展保護性耕作技術(shù)創(chuàng)新與集成示范”。在此基礎(chǔ)上，2020年的東北黑土地保護性耕作行動計劃提出，到2025年，保護性耕作實施范圍占東北地區(qū)適宜耕地的70%左右。在中央政策的指引下，東北各省(區(qū))出臺了更為詳細的計劃部署。如吉林省2021年首次明確界定保護性耕作補貼范圍，提出“秸稈翻埋、耙混、旋耕、聯(lián)合整地等不在保護性耕作補助范圍”。除東北外的其余地區(qū)也在大力推廣保護性耕作技術(shù)，如陜西省2017年在關(guān)中、陜北7個市開展保護性耕作試驗示范。

綜合來看，這一階段保護性耕作政策更為具體、細致，呈現(xiàn)以下三點階段性特征：第一，地方政府在保護性耕作政策制定與實施上逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。在此階段，保護性耕作政策圍繞農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展與土地保護兩大目標(biāo)，基本形成政策頂層框架。因此，中央政府開始讓權(quán)于地方政府，將政策細則交予地方政府完善。第二，保護性耕作政策變遷的外部動因持續(xù)加強。2015年我國開始強調(diào)東北黑土地保護后，政策變遷受外部環(huán)境的影響更為強烈。相比之下，保護性耕作技術(shù)實施規(guī)范、農(nóng)藝措施的發(fā)展穩(wěn)中有進，內(nèi)部動力較弱。第三，誘致性政策變遷成為保護性耕作發(fā)展的重要原動力。隨著中央政府在保護性耕作政策制定中主體地位的弱化，地方政府更能因地制宜選擇保護性耕作技術(shù)，推動保護性耕作逐漸進入由中央和地方政府主導(dǎo)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與科研聯(lián)盟等多元主體參與的政策細化階段。

三、保護性耕作政策變遷邏輯

縱觀中國保護性耕作政策變遷進程，不難發(fā)現(xiàn)其背后蘊藏著的特定邏輯。在制度變遷理論中，政策變遷邏輯可簡化為“政策均衡—政策非均衡—政策均衡”。運用此邏輯，從制度變遷主體、動因、方式和路徑四個方面可以全面地分析政策變遷進程，反映不同時期和不同地區(qū)保護性耕作政策變遷的多樣性。由于保護性耕作政策演進未遭受突發(fā)事件或災(zāi)害，是明顯的漸進式政策變遷過程，因此，本文不對政策變遷路徑多加分析，主要從變遷主體、動因、方式三個方面闡述保護性耕作政策的變遷邏輯。

1.政策變遷主體：中央政府主導(dǎo)下的多元主體

不同于古典經(jīng)濟學(xué)的“理性人”假設(shè)，制度變遷理論認為應(yīng)遵循“現(xiàn)實人”的假設(shè)，強調(diào)從人的實際出發(fā)研究其在制度條件中的活動。“現(xiàn)實人”可概括為兩點：人的有限理性與機會主義傾向，即各主體在政策變遷過程中扮演的角色不僅取決于“想做什么”，還取決于“能做什么”。③具體到保護性耕作政策，其變遷方向與深度主要受制于中央政府，地方政府等其余主體起輔助作用，即保護性耕作政策變遷主體是由中央政府主導(dǎo)，地方政府、科研聯(lián)盟、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共同參與的多元主體。其中，中央政府的利益訴求對政策供給起著至關(guān)重要的作用，是保護性耕作政策變遷的初級行動團體；地方政府話語權(quán)較小，其作用是支持、幫助中央政府制定政策，是保護性耕作政策變遷的次級行動團體。除政府外，本文提到的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是指傳統(tǒng)種植戶、家庭農(nóng)場、合作社等直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體，科研聯(lián)盟則指專家學(xué)者、農(nóng)業(yè)院校、科研院所共同組建的保護性耕作研究課題組、專業(yè)委員會等多學(xué)科、跨地域的團體，二者均不直接參與政策制定，為次級行動團體(見圖3)。

圖3 保護性耕作政策變遷中的多元主體

從多元主體“想做什么”角度進行分析，主要是中央政府與地方政府、地方政府與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的實施目標(biāo)博弈。中央政府以社會福利為本，制定保護性耕作政策時兼顧糧食安全與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展兩大目標(biāo)。地方政府則追求區(qū)域發(fā)展，偏向考慮區(qū)域產(chǎn)出與區(qū)域投入，二者因而存在委托—代理的利益矛盾。在中央與地方構(gòu)建的逐利格局下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也在尋求個人利益的最大化，參與到利益博弈中。同為次級行為主體的科研聯(lián)盟則充當(dāng)中央政府、地方政府與農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織間的橋梁和中介，其行為目標(biāo)是實現(xiàn)個人價值，即通過探索高效可行的保護性耕作技術(shù)、為政府制定政策提供專業(yè)建議、為農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織提供指導(dǎo)咨詢等，實現(xiàn)其社會價值與自我認同的目的。正因各主體的利益訴求不同，在保護性耕作應(yīng)用過程中的投入與收益不對等，因而無法形成合力，制約了保護性耕作的快速發(fā)展。④

而“能做什么”指的是各主體在保護性耕作政策變遷進程中實際扮演的角色，主要分為中央政府、地方政府扮演的政策供給者和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、科研聯(lián)盟扮演的政策需求者兩類。保護性耕作政策變遷主要遵循以下流程：中央政府是政策方案的創(chuàng)新者與政策變遷的主要推動者，在充分征求民眾意見的基礎(chǔ)上制定保護性耕作政策的頂層設(shè)計，解釋清楚政策意圖與出發(fā)點，并將政策下達給其余主體；地方政府作為政策供給者，亦是政策變遷的次級行動團體，在服從中央政策的基礎(chǔ)上對其進行細化與完善，并再次傳達給政策執(zhí)行者；科研聯(lián)盟和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是政策需求者與政策執(zhí)行者，通過科學(xué)知識進步和實踐經(jīng)驗積累分別對政策供給提供專業(yè)建議與問題反饋，從而影響中央政府和地方政府的政策供給。

2.政策變遷動因：經(jīng)濟體制變革與技術(shù)進步

政策變遷實質(zhì)上是對政策非均衡的反應(yīng)過程，其變遷動因無外乎競爭與學(xué)習(xí)兩點。⑤如圖4所示，對保護性耕作政策變遷而言，稀缺資源競爭可視為關(guān)于耕地、勞動力等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的農(nóng)村經(jīng)濟體制變革，為政策變遷的外部誘因。20世紀60年代，在土地產(chǎn)權(quán)制度“集體所有、集體經(jīng)營”的變革下，中央政府突破慣例約束進行耕地數(shù)量保護的收益遠大于可能存在的風(fēng)險，關(guān)于保護性耕作的探索開始起步。在集體土地所有制度的基礎(chǔ)上，1978年實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制釋放了農(nóng)戶的經(jīng)營熱情，保護性耕作的適應(yīng)性探索速度加快，但仍停留在政策孕育階段。2002年黨的十六大提出堅持并完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，農(nóng)戶的主體地位受到重視，加之農(nóng)機社會化服務(wù)的蓬勃發(fā)展與耕地保護概念的深化，保護性耕作政策開始出臺，政策變遷進入萌芽階段。隨后，2007年黨的十七大提出嚴格保護耕地、促進農(nóng)業(yè)科技進步等深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的要求，保護性耕作政策變遷進入快速發(fā)展階段。2015年中央政府將保護性耕作技術(shù)作為黑土地保護的重要措施之一，這是保護性耕作推廣應(yīng)用的重要轉(zhuǎn)折點。在此之后，中央政府將更多權(quán)力下放給地方政府(主要是省級政府)，地方政府則針對地區(qū)發(fā)展情況進行完善，即為政策細化階段。

圖4 保護性耕作政策變遷的外部誘因與內(nèi)在動力

行為主體學(xué)習(xí)的過程則可看作保護性耕作的技術(shù)進步過程，是保護性耕作政策變遷的內(nèi)在動力。外部環(huán)境的變化引發(fā)耕地、勞動力等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的稀缺性變化，要素相對價格也隨之改變，從而誘致保護性耕作技術(shù)進步。速水佑次郎和拉坦將技術(shù)進步分為以替代勞動力為主的機械技術(shù)進步和以替代土地為主的生化技術(shù)進步⑥，即農(nóng)機技術(shù)進步與農(nóng)藝技術(shù)進步。在政策變遷進程中，保護性耕作機械技術(shù)從最初時的少免耕發(fā)展為如今的少免耕播種、秸稈覆蓋、深松、病蟲草害防治四項核心技術(shù)，農(nóng)藝層面逐漸延伸出深松淺翻、化肥深施等田間管理措施，技術(shù)結(jié)構(gòu)由單項機械化技術(shù)轉(zhuǎn)向農(nóng)機農(nóng)藝融合，應(yīng)用領(lǐng)域也拓展至遏止土壤退化、恢復(fù)農(nóng)田生態(tài)等綜合領(lǐng)域。保護性耕作技術(shù)進步很好地減輕了農(nóng)村勞動力流失對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的不利影響，并降低了交易費用，促使農(nóng)戶意愿更傾向于采納，進而推動政策發(fā)生變遷。

整體來看，在外部誘因與內(nèi)在動力的雙重推動下，保護性耕作政策由“點”到“面”、由“面”到“體”逐漸發(fā)展。在此過程中，每一次農(nóng)村經(jīng)濟體制變革都會對保護性耕作政策變遷帶來深遠影響，如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育等，均間接帶動了保護性耕作的發(fā)展。但這并不意味著保護性耕作政策完全是被動式的變遷，農(nóng)村經(jīng)濟體制變革僅僅是一個外生性因素，它使保護性耕作政策具備了可能變遷的條件，而不是必然發(fā)生政策變遷。相對來說，技術(shù)進步帶來的內(nèi)在動力對保護性耕作政策變遷的影響較為直接，然而技術(shù)進步是一個長期且緩慢的過程，對保護性耕作政策變遷的影響有限。

3.政策變遷方式：強制性與誘致性相配合

從保護性耕作政策變遷歷程中可以發(fā)現(xiàn)，保護性耕作政策變遷主要依托于強制性變遷方式，中央政府在其中占據(jù)絕對的話語權(quán)。但隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，中央政府的控制力被削弱，以地方政府為主的次級行動團體逐漸參與保護性耕作政策供給，誘致性變遷方式開始影響政策變遷。如圖5所示，強制性變遷與誘致性變遷相互配合，形成了政府自上而下確立保護性耕作發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與科研聯(lián)盟自下而上克服外在情景中的阻力和干擾的變遷方式，不斷推動保護性耕作政策的演進，實現(xiàn)政策供需平衡。其中，保護性耕作政策的強制性變遷特征表現(xiàn)為政策自上而下落實，形成中央政府主導(dǎo)、地方政府配合、科研聯(lián)盟和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體接受的三級運行序列?？蒲新?lián)盟僅為已形成的政策提供理論支撐與技術(shù)改進建議，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也只是既定政策方案的實施者，二者對政策變遷方向的影響有限。而誘致性變遷特征集中體現(xiàn)為政策自下而上的技術(shù)進步與社會需求。保護性耕作政策的快速發(fā)展離不開當(dāng)前社會對耕地治理與生態(tài)保護的迫切需求，通過將保護性耕作技術(shù)的正反饋擴散到政策變遷中，著力解決耕地地力減退、生態(tài)惡化等問題，形成新的政策安排。

圖5 保護性耕作政策變遷方式

整體而言，保護性耕作政策變遷方式呈現(xiàn)出由強制性變遷主導(dǎo)轉(zhuǎn)向誘致性變遷和強制性變遷相配合的特征。第一階段和第二階段可以說是政府機制作用的結(jié)果，誘致性政策變遷幾乎沒有發(fā)揮作用。進入第三階段后，隨著中央政府逐漸下放權(quán)力，科研聯(lián)盟與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擁有了一定的自主權(quán)，開始利用下放的權(quán)力進行保護性耕作技術(shù)創(chuàng)新，誘致性變遷的動能加強。誘致性方式不僅直接作用于當(dāng)期政策制定，還通過影響強制性變遷而影響未來政策變遷。正因如此，盡管第四階段保護性耕作政策仍是強制性變遷主導(dǎo)下的國家政策規(guī)劃，誘致性變遷偏向依然比前一階段更為明顯。值得注意的是，保護性耕作政策變遷轉(zhuǎn)向誘致性并不意味著僅僅依靠誘致性變遷。原因有二：一是在需求誘導(dǎo)達到一定程度時，政策安排無法滿足社會需求，需要政府干預(yù)以彌補誘致性政策安排的不足，通過強制性政策變遷推動誘致性政策變遷。二是政策不是無差異的公共品，如法律法規(guī)等特殊政策只能由政府實施，無法通過自下而上的變遷實現(xiàn)。因此，保護性耕作政策變遷將始終依循強制性與誘致性相配合、上下互動的變遷方式。

四、保護性耕作政策的完善對策

通過回顧政策發(fā)展歷程、剖析其變遷邏輯，發(fā)現(xiàn)中國保護性耕作政策變遷是在中央政府領(lǐng)導(dǎo)，地方政府、科研聯(lián)盟、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等參與下，以經(jīng)濟體制變革、技術(shù)進步為內(nèi)、外部動力，遵循強制性與誘致性相互配合的方式進行的。展望未來，完善保護性耕作政策可從重視地方政府主體地位、強化技術(shù)進步動力、拓寬民主參與渠道等方面展開。

1.厘清行為主體權(quán)責(zé)，重視地方政府主體地位

厘清中央政府、地方政府、科研聯(lián)盟、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在政策變遷過程中的權(quán)責(zé)，對于當(dāng)前保護性耕作政策發(fā)展至關(guān)重要。首先，在保護性耕作政策體系基本形成的當(dāng)下，中央政府應(yīng)發(fā)揮“強政府”的功能，把握保護性耕作政策變遷的宏觀方向，不僅要加大政策的激勵力度，還要拓展激勵范圍，確保實施者在經(jīng)濟上接受保護性耕作。其次，隨著變遷主體職能日漸清晰，地方政府將成為保護性耕作政策轉(zhuǎn)向誘致性變遷與強制性變遷相配合的重要突破口，既要在與中央政府之間的博弈中達到社會福利與局部利益的均衡，又要滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和科研聯(lián)盟在政策非均衡條件下尋求利益最大化的需求。地方政府應(yīng)以公共利益與公共需求為準(zhǔn)則，協(xié)調(diào)好不同行為主體之間的利益沖突。再次，科研聯(lián)盟作為政策的間接利益相關(guān)者，一方面，應(yīng)以保護性耕作試驗基地、高標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用基地為依托，提供差異化技術(shù)指導(dǎo)；另一方面，應(yīng)積極開展保護性耕作效果監(jiān)測，并及時反饋至政府部門。最后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與保護性耕作實施有著直接的經(jīng)濟利益聯(lián)系，而現(xiàn)行政策尚未對其責(zé)任作出明確規(guī)定，造成農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通常只顧短期逐利而忽略養(yǎng)地責(zé)任。因此，應(yīng)明晰農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的責(zé)任，避免因產(chǎn)權(quán)問題導(dǎo)致農(nóng)戶責(zé)任缺位。

2.采用重點突破方式，強化政策變遷內(nèi)在動力

強化政策變遷動力是進一步優(yōu)化保護性耕作政策的關(guān)鍵所在。應(yīng)在穩(wěn)步推進農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的同時，針對技術(shù)進步過程中出現(xiàn)的重大問題采用重點突破的變革方式。一方面，作為孕育保護性耕作政策的土壤，農(nóng)村經(jīng)濟體制變革應(yīng)始終堅持公有制原則，循序漸進推進農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，為保護性耕作政策變遷提供穩(wěn)定的社會環(huán)境。同時，鑒于市場在資源配置優(yōu)化中的突出優(yōu)勢，應(yīng)推進保護性耕作市場化運行機制，通過提高農(nóng)機利用率來降低政策變遷成本。另一方面，政策變遷也要始終與技術(shù)進步相適應(yīng)。主要從三方面入手：第一，我國對農(nóng)機的研究長期集中于核心環(huán)節(jié)，而現(xiàn)有保護性耕作政策尚無相關(guān)說明，需將加強保護性耕作綜合環(huán)節(jié)的農(nóng)藝措施研究寫入政策中。第二，自我國探索出較為適用的保護性耕作模式以來，政策的制定與改進均基于既定模式，缺乏創(chuàng)新的技術(shù)模式。理應(yīng)總結(jié)地方實踐經(jīng)驗，創(chuàng)新不同地域、不同作物中的保護性耕作技術(shù)，并形成相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，通過技術(shù)進步帶動政策良好發(fā)展。第三，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、科研聯(lián)盟、地方政府之間存在一定程度的脫節(jié)問題，應(yīng)加快農(nóng)技推廣體制改革，健全基層保護性耕作推廣體系，建立一支穩(wěn)定、專業(yè)的推廣隊伍。

3.拓寬民主參與渠道，促進誘致性變遷的發(fā)生

科研聯(lián)盟與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在保護性耕作政策變遷過程中處于“需求者缺位”的狀態(tài)，利益訴求難以表達，需拓寬各主體參與政策變遷的渠道。當(dāng)前保護性耕作政策安排對政策需求者制約有余而激勵不足，科研聯(lián)盟雖有一定渠道反饋信息，卻囿于固定的試驗基地與合作縣市，難以得知普遍的應(yīng)用情況；農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為政策落地的最終主體，無法反饋實踐難題與自身需求，導(dǎo)致耕地保護政策呈現(xiàn)隱蔽性、漸進性特征。拓寬民主參與渠道就是打破政策強制性變遷的“圍城”，使政府和科研聯(lián)盟深入基層。主要從四個方面進行：一是正視農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在政策變遷中的重要地位，避免其他主體過分追求自身利益而將政策變遷成本轉(zhuǎn)移給農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，導(dǎo)致政策實施存在形式性高于實用性的問題。二是建立健全代替農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)言的社會組織，如行業(yè)協(xié)會、研究會等，通過聚集勞動力、耕地等資源加強農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的話語權(quán)。三是定期組織科研聯(lián)盟為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供技能培訓(xùn)、利益表達等機會，強化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信息獲取和利益表達能力。四是引入聽證制度等模式，限制政府在政策制定中的隨意性，吸納不同階層的建議，根據(jù)反饋意見及時調(diào)整保護性耕作政策變遷方向與重點。

注釋

①孟凡杰、于曉芳、高聚林等：《黑土地保護性耕作發(fā)展的制約瓶頸和突破路徑》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2020年第2期；宋冬林、謝文帥：《東北黑土地保護利用的政治經(jīng)濟學(xué)解析——基于梨樹模式》，《政治經(jīng)濟學(xué)評論》2021年第1期；劉麗、白秀廣、姜志德：《國內(nèi)保護性耕作研究知識圖譜分析——基于CNKI的數(shù)據(jù)》，《干旱區(qū)資源與環(huán)境》2019年第4期；趙旭強、穆月英、陳阜：《保護性耕作技術(shù)經(jīng)濟效益及其補貼政策的總體評價——來自山西省農(nóng)戶問卷調(diào)查的分析》，《經(jīng)濟問題》2012年第2期。②崔寧波、董晉：《主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)安全：地位、挑戰(zhàn)與保障路徑》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2021年第7期。③黃少安：《制度變遷主體角色轉(zhuǎn)換假說及其對中國制度變革的解釋——兼評楊瑞龍的“中間擴散型假說”和“三階段論”》，《經(jīng)濟研究》1999年第1期。④宋保勝、吳奇隆、王鵬飛：《鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的現(xiàn)實訴求及應(yīng)對策略》，《中州學(xué)刊》2021年第6期。⑤[美]道·諾斯：《制度變遷理論綱要》，《改革》1995年第3期。⑥[日]速水佑次郎、[美]弗農(nóng)·拉坦：《農(nóng)業(yè)發(fā)展的國際分析》，郭熙保、張進銘等譯，中國社會科學(xué)出版社，2000年，第92頁。