賈鑫　陳詩(shī)倩

新冠疫情影響下，大部分高校實(shí)行網(wǎng)上授課模式，加之開學(xué)后高校封校，原本依靠大學(xué)而繁榮發(fā)展的周邊經(jīng)濟(jì)遭受極大打擊，高校附近部分店鋪倒閉，商販生意慘淡，收入狀況堪憂。對(duì)西安大學(xué)城學(xué)校周邊商販的調(diào)查結(jié)果顯示，臨時(shí)救助辦法并未被嚴(yán)格落實(shí)。原因在于宣傳力度不夠，社會(huì)力量的參與機(jī)制也不完善。應(yīng)積極協(xié)調(diào)各類社會(huì)組織、慈善組織等力量參與進(jìn)來(lái)，探索政社聯(lián)動(dòng)模式，搭建救助平臺(tái)，構(gòu)建基層協(xié)同救助體系，整合多方資源，做到全方位疊加救助。

研究背景

根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的劃分，2019年末暴發(fā)的新冠肺炎疫情就屬于我國(guó)典型的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。其實(shí)在2019年末新冠肺炎疫情暴發(fā)后，中央財(cái)政就于當(dāng)年下?lián)芰?472億元用于特殊群體基本生活保障和臨時(shí)救助支出基礎(chǔ)上，提前下?lián)芰?030億元來(lái)保障特殊困難群眾的基本生活。[1]受疫情影響，大部分高校實(shí)行網(wǎng)上授課模式，加之開學(xué)后高校封校，原本依靠大學(xué)而繁榮發(fā)展的周邊經(jīng)濟(jì)遭受極大打擊，高校附近部分店鋪倒閉，商販生意慘淡，收入狀況堪憂。此次新冠肺炎疫情傳播速度快、影響范圍廣，對(duì)全國(guó)各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活都造成了不同程度的損失，所以各地政府也增發(fā)了補(bǔ)助金。從新冠肺炎疫情中我們可以看到，中央應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》（國(guó)發(fā)明電〔20209〕號(hào)）指出：“各地對(duì)低保對(duì)象、特困人員等特殊群體確診感染新冠肺炎的，以臨時(shí)救助制度為基礎(chǔ)，根據(jù)困難程度每戶發(fā)放1000元-10000元不等的臨時(shí)救助金，可“一事一議”加大臨時(shí)救助力度。對(duì)符合條件的建檔立卡貧困人口，要及時(shí)納入臨時(shí)救助范圍”。并且2018年《西安市臨時(shí)救助辦法》中對(duì)臨時(shí)救助對(duì)象條件的評(píng)定與之是相一致的?？梢娨咔槠陂g的臨時(shí)救助對(duì)象仍僅限于低保、特困人員等特殊群體，自營(yíng)商鋪、流動(dòng)商販等個(gè)體經(jīng)營(yíng)群體并沒(méi)有明確地被納入臨時(shí)救助對(duì)象范圍內(nèi)。特別是非屬地戶籍的個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶想要在疫情期間獲得相關(guān)的社會(huì)保障補(bǔ)貼及政府臨時(shí)救助就更難了。

相關(guān)文獻(xiàn)綜述

國(guó)內(nèi)疫情期間專門針對(duì)臨時(shí)救助制度的研究文獻(xiàn)相對(duì)較少，較多的是有關(guān)面臨重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)的社會(huì)救助制度的研究文獻(xiàn)。而且大多時(shí)候，臨時(shí)救助制度都是被置于社會(huì)救助的大框架下進(jìn)行研究的。

在對(duì)我國(guó)臨時(shí)救助現(xiàn)狀問(wèn)題及發(fā)展路徑的研究方面：雖然我國(guó)臨時(shí)救助制度在逐步完善，救助人數(shù)在增加，但秦加加認(rèn)為我國(guó)臨時(shí)救助制度仍存在與專項(xiàng)分類救助制度邊界及臨時(shí)救助對(duì)象模糊、救助資金有限等問(wèn)題。所以他指出現(xiàn)行臨時(shí)救助制度可以從建立健全臨時(shí)救助法律體系、精簡(jiǎn)審批程序、積極引導(dǎo)社會(huì)公眾參與方面進(jìn)行完善。[2]徐麗敏、趙濛濛認(rèn)為我國(guó)臨時(shí)救助制度在建制理念、制度設(shè)計(jì)、制度實(shí)施這幾個(gè)方面面臨發(fā)展困境，在他看來(lái)我國(guó)臨時(shí)救助制度的發(fā)展走向應(yīng)該是轉(zhuǎn)變救助理念、理順制度體系、發(fā)揮政府職能的同時(shí)強(qiáng)調(diào)多元主體責(zé)任。[3]王思南對(duì)我國(guó)臨時(shí)救助制度的現(xiàn)狀進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，到目前我國(guó)臨時(shí)救助方法分散在各類政策文件及部分法律法規(guī)之中，總體來(lái)看，臨時(shí)救助制度法律強(qiáng)制力不足、效力層級(jí)較低。在他看來(lái)，想要加強(qiáng)臨時(shí)救助制度執(zhí)行力度就要不斷完善相關(guān)制度建設(shè)、加大工作量投入、進(jìn)一步規(guī)范完善操作程序。[4]

通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，現(xiàn)有文獻(xiàn)大多將臨時(shí)救助制度置于社會(huì)救助的大框架下或從某一案例出發(fā)進(jìn)行研究，主要是探討分析我國(guó)當(dāng)前臨時(shí)救助制度的現(xiàn)狀問(wèn)題及其發(fā)展方向路徑的選擇。但是，就當(dāng)前研究來(lái)看，專門針對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下臨時(shí)救助制度的研究偏少。當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)多元風(fēng)險(xiǎn)疊加的社會(huì)，在風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)的情況下臨時(shí)救助制度發(fā)揮好“救急難”作用是很重要的，也將關(guān)系著我國(guó)社會(huì)的總體穩(wěn)定。所以，在新冠肺炎的背景之下研究好臨時(shí)救助制度，是很有必要。

調(diào)查結(jié)果

本次調(diào)查以陜西省高校周邊商販為研究對(duì)象總體，采用多段抽樣的方法，選取西北大學(xué)周邊、西安外國(guó)語(yǔ)大學(xué)周邊作為樣本抽取地區(qū)，在三地區(qū)共發(fā)放問(wèn)卷115份，抽樣樣本涵蓋自營(yíng)店鋪店主、經(jīng)營(yíng)小推車生意商販和經(jīng)營(yíng)地?cái)偵馍特?，共回收有效?wèn)卷95份，有效率達(dá)到82%。此次調(diào)研中，男性48人，女性47人。年齡在31歲至40歲占比最大，高達(dá)42.1%，家庭成員人口為7人、8人、9人的占比排在前三位，三者總計(jì)54%;樣本中，自營(yíng)店鋪65份，小推車生意的21份，地?cái)偵?份，其他為8份，多為店鋪打工者;77%的調(diào)查對(duì)象所工作的地方不是戶籍所在地，只有23%的調(diào)查對(duì)象為本地人;在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，僅1%的調(diào)查對(duì)象為低保戶，其余都未能享受國(guó)家兜底保障待遇。具體判斷如下：

1、對(duì)調(diào)查對(duì)象的基本判斷為：

（1）大多數(shù)調(diào)查對(duì)象收入來(lái)源單一，絕大部分都沒(méi)有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)或打工，僅依靠店鋪或小推車生意，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較差。

（2）疫情期間絕大多數(shù)調(diào)查對(duì)象操持舊業(yè)或待業(yè)在家，據(jù)訪談可知，此期間收入極少，難以支撐日?；ㄤN，多數(shù)受訪者表示是“啃老本兒”，依靠?jī)?chǔ)蓄支撐開銷。

（3）絕大部分調(diào)查對(duì)象表示收入大幅下降，勉強(qiáng)可以或者有些困難、非常困難支撐生活，可見疫情期間，高校周邊商販遭受嚴(yán)重打擊，生活壓力巨大。

2、對(duì)調(diào)查對(duì)象臨時(shí)救助方面的判斷為：

（1）臨時(shí)救助政策宣傳力度小，民眾對(duì)此不甚了解。在調(diào)研中我們意識(shí)到，有些民眾甚至未曾聽說(shuō)過(guò)臨時(shí)救助政策。

（2）臨時(shí)救助政策未能精準(zhǔn)識(shí)別急需救助人群，其應(yīng)急性作用無(wú)法啟動(dòng)。高校周邊商販這一群體，受疫情影響急需救助，然該群體文化程度有限，享受到的信息資源也十分有限，不能自覺(jué)主動(dòng)申請(qǐng)救助。臨時(shí)救助制度也無(wú)法精準(zhǔn)識(shí)別，無(wú)法發(fā)揮其作用，供需無(wú)法匹配。

（3）超過(guò)一半的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為救助金是最為直接方便的救助，落實(shí)期限大多選擇七個(gè)工作日，該群體中不少人認(rèn)為落實(shí)得越快越好。

（4）該群體對(duì)臨時(shí)救助的需求很大，但也有部分人會(huì)因?yàn)樵撗a(bǔ)助申請(qǐng)條件嚴(yán)格而放棄申請(qǐng)。

（5）希望線上申請(qǐng)的調(diào)查對(duì)象占比高于希望向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)的占比，可見智能手機(jī)對(duì)我們生活影響之大，選擇這一部分的人認(rèn)為線上申請(qǐng)較為方便，節(jié)約時(shí)間，效率較高。但也有一部分人擔(dān)心線上無(wú)法操作，更傾向于向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)，認(rèn)為與工作人員交流更加清晰。

（6）在期望的現(xiàn)金補(bǔ)貼水平方面，并不是所有人傾向于選擇越多越好，大部分民眾的選擇為中等水平，認(rèn)為1000-1500元/月足矣。

臨時(shí)救助政策問(wèn)題分析

1、臨時(shí)救助制度宣傳力度較小，民眾知曉率低

以西安市為例，政府雖然已經(jīng)出臺(tái)了臨時(shí)救助的相關(guān)制度和辦法，但通過(guò)調(diào)查走訪得知，絕大部分商販都不了解有關(guān)臨時(shí)救助的相關(guān)政策，甚至有些人從未聽說(shuō)過(guò)，更別談主動(dòng)申請(qǐng)抵御危機(jī)，由此可見，政府并未充分利用宣傳欄、宣傳冊(cè)或者報(bào)刊、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體來(lái)宣傳這項(xiàng)政策。

2、臨時(shí)救助制度效率低下，相關(guān)政策有待落實(shí)與監(jiān)督

以高校周邊商販為例，外來(lái)人口較多，家庭負(fù)擔(dān)重，文化程度較低，流動(dòng)性強(qiáng)，面對(duì)突發(fā)公共危機(jī)時(shí)十分脆弱。而我國(guó)臨時(shí)救助制度無(wú)法精準(zhǔn)識(shí)別此類急難型臨時(shí)救助對(duì)象，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)受理機(jī)制和申請(qǐng)受理的結(jié)合較差，無(wú)法落實(shí)救急作用。[5]2018年審核通過(guò)的《西安市臨時(shí)救助辦法》中，受理臨時(shí)救助分為兩種。即為依申請(qǐng)受理和主動(dòng)發(fā)現(xiàn)受理?！版?zhèn)人民政府（街道辦事處）、村（居）民委員會(huì)要建立救急對(duì)象主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，幫助其提出救助申請(qǐng)并受理?！钡ㄟ^(guò)調(diào)研可知，政策有待落實(shí)，救助辦法不能流于形式，浮于表面。

3、臨時(shí)救助申請(qǐng)形式單一化，救助信息不暢，申請(qǐng)材料復(fù)雜化

《西安市臨時(shí)救助辦法》中針對(duì)申請(qǐng)形式有如下要求：“符合條件的家庭或個(gè)人，可向鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）提交書面申請(qǐng)，填寫《西安市臨時(shí)救助申請(qǐng)審批表》，從而提出臨時(shí)救助申請(qǐng)。申請(qǐng)材料包括：家庭成員身份證、戶口簿（居住證）、收入財(cái)產(chǎn)及遭遇困難的情形的書面材料、核查家庭經(jīng)濟(jì)狀況的授權(quán)書、所提供信息真實(shí)完整的承諾書以及縣（區(qū)）民政部門規(guī)定的其他需要提供的材料?！?/p>

信息化是當(dāng)代及未來(lái)社會(huì)的總體趨勢(shì)。筆者認(rèn)為，在信息化大背景下，此類申請(qǐng)形式過(guò)于單一不便，智能手機(jī)的便捷作用未被發(fā)揮;其次，由于大部分救助對(duì)象文化水平有限，筆者認(rèn)為，提交全部的申請(qǐng)材料對(duì)救助對(duì)象而言是有一定難度的。

4、救助形式較為單一

《西安市臨時(shí)救助辦法》中對(duì)于符合條件的救助對(duì)象，可以采取發(fā)放臨時(shí)救助金、發(fā)放實(shí)物、提供轉(zhuǎn)介服務(wù)的救助方式。在實(shí)地訪談中，筆者了解到救助對(duì)象的需求呈現(xiàn)多樣化、差異化，例如解決房租過(guò)高問(wèn)題，解決老人看病難問(wèn)題，等等。由此可見，雖然發(fā)放救助金是最為直接有效的形式，但救助辦法實(shí)施中，還是缺乏其他有效的服務(wù)救助;

5、社會(huì)力量參與度較低

社會(huì)組織等社會(huì)力量具有規(guī)模小，救助快捷，方式靈活等特點(diǎn)，因此社會(huì)力量特別適合參與臨時(shí)救助。但從調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的調(diào)查對(duì)象都未受到過(guò)社會(huì)組織的救助，這證明在臨時(shí)救助中，社會(huì)力量的參與度較低，社會(huì)力量參與機(jī)制不甚完善。

討論與對(duì)策建議

1、加強(qiáng)臨時(shí)救助制度的宣傳力度

加強(qiáng)政策宣傳力度，制度的宣傳不應(yīng)流于形式和口號(hào)。基層民政部門要充分發(fā)揮宣傳冊(cè)、宣傳欄、廣播、互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)紙等作用，持續(xù)不斷地宣傳臨時(shí)救助政策的申請(qǐng)條件和方式等。宣傳具體可通過(guò)以下方式進(jìn)行：入戶走訪宣傳，與民眾進(jìn)行面對(duì)面宣講，同時(shí)也可入戶核查、走訪慰問(wèn);開展臨時(shí)救助政策咨詢?nèi)?，向民眾講解相關(guān)信息;利用“村村通”廣播宣傳;村居委會(huì)充分利用宣傳欄、標(biāo)語(yǔ)等開展宣傳工作等等。[6]

2、加大臨時(shí)救助工作的力量投入，建立相關(guān)配套的監(jiān)督機(jī)制

第一，要加大專業(yè)人員的投入，建議按照每1萬(wàn)人配置不少于1名工作人員的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行落實(shí)，奠定基層力量;[7]同時(shí)降低人員變動(dòng)的隨意性，保障臨時(shí)工作的連續(xù)性。第二，創(chuàng)新傳統(tǒng)說(shuō)教式的培訓(xùn)方式，開展有效培訓(xùn)活動(dòng)，增強(qiáng)臨時(shí)救助工作人員的能力和綜合素質(zhì);在培訓(xùn)工作人員業(yè)務(wù)水平的同時(shí)，要加強(qiáng)責(zé)任心教育，促進(jìn)主動(dòng)救助常態(tài)化。第三，增加臨時(shí)救助工作經(jīng)費(fèi)投入，保障工作順利開展。

在監(jiān)督機(jī)制方面，一是要建立邊緣人群建檔制度和救助回訪制度，將急需救助的人群及時(shí)建檔，納入救助范圍中;同時(shí)，及時(shí)回訪救助人群，了解群眾生活是否得到切實(shí)改善。二是報(bào)告體系，要建立嚴(yán)格的數(shù)據(jù)報(bào)告體系，[8]按時(shí)如實(shí)上報(bào)臨時(shí)救助項(xiàng)目運(yùn)行的多項(xiàng)數(shù)據(jù)，上級(jí)政府根據(jù)數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)督、檢查、考核等，要切實(shí)采取強(qiáng)硬措施，真正落實(shí)救助辦法。

3、充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”作用，開通線上申請(qǐng)新方式

各地區(qū)參與救助工作的部門之間應(yīng)建立完善的救助信息共享平臺(tái)，促進(jìn)數(shù)字化辦公系統(tǒng)全面建成。[9]線上整合資源，共享信息，例如建卡貧困戶信息、殘疾人員信息共享，避免紙質(zhì)版材料的再次遞交申請(qǐng)，簡(jiǎn)化工作流程，縮減審批時(shí)間，以發(fā)揮臨時(shí)救助的最大效用。讓政府的救“急”，急人所急。

由調(diào)研可知，高校周邊的商販對(duì)申請(qǐng)形式持不同意見：一部分年紀(jì)較大者傾向于和政府工作人員提交申請(qǐng)，大部分人傾向于線上申請(qǐng)。因此筆者認(rèn)為，申請(qǐng)形式理應(yīng)創(chuàng)新再發(fā)展，一方面保留原來(lái)的申請(qǐng)方式，另一方面，推進(jìn)臨時(shí)救助的網(wǎng)上申請(qǐng)，促進(jìn)申請(qǐng)的便捷化，在方便救助對(duì)象的同時(shí)，也提升了臨時(shí)救助的工作效率。

4、結(jié)合實(shí)際情況，豐富臨時(shí)救助形式

臨時(shí)救助是一套綜合性、托底性的社會(huì)救助服務(wù)體系，內(nèi)容具有多樣化的特點(diǎn)，包括現(xiàn)金救助、實(shí)物救助和服務(wù)救助，在實(shí)際情況中，更應(yīng)該重視服務(wù)救助。[10]急難受助者的需求是多樣化的。各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，要拓展完善救助方式，可通過(guò)臨時(shí)救助提供緊急醫(yī)治、臨時(shí)庇護(hù)、應(yīng)急護(hù)理、心理干預(yù)、臨時(shí)照料護(hù)理、精神慰藉、危機(jī)處理等服務(wù)，并且探索和完善服務(wù)救助的實(shí)施模式、評(píng)估體制、操作程序等內(nèi)容，以全面、及時(shí)、有效地應(yīng)對(duì)受助者的多樣化需求。

5、完善社會(huì)力量參與機(jī)制，加大第三方的引入力度

以西安市為例，《西安市臨時(shí)救助辦法》中第六章社會(huì)力量參與中提到“民政部門可以將臨時(shí)救助中的具體服務(wù)項(xiàng)目通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式，向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)社會(huì)力量參與臨時(shí)救助;公益慈善組織、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、志愿者隊(duì)伍等社會(huì)力量可以利用自身優(yōu)勢(shì)，在臨時(shí)救助對(duì)象發(fā)現(xiàn)、專業(yè)服務(wù)、發(fā)動(dòng)社會(huì)募捐等方面發(fā)揮積極作用。”

但通過(guò)調(diào)研可知，救助辦法并未被嚴(yán)格落實(shí)。筆者認(rèn)為原因在于宣傳力度不夠，社會(huì)力量的參與機(jī)制也不完善。應(yīng)積極協(xié)調(diào)各類社會(huì)組織、慈善組織等力量參與進(jìn)來(lái)，探索政社聯(lián)動(dòng)模式，搭建救助平臺(tái)，構(gòu)建基層協(xié)同救助體系，整合多方資源，做到全方位疊加救助。

結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)對(duì)高校周邊部分商販進(jìn)行調(diào)研訪談，細(xì)致深入地了解到了疫情對(duì)該群體的深刻影響。在對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析的基礎(chǔ)上提出我國(guó)臨時(shí)救助制度的問(wèn)題所在，并探討了優(yōu)化對(duì)策與建議。本研究成果尚存在一定的局限性：一、提出問(wèn)題主要是站在了商販的角度，政府層面有所欠缺;二、因?yàn)槿空{(diào)查對(duì)象都未接受過(guò)臨時(shí)救助，因此沒(méi)能更深入地了解到真正受助者的情況。有待于在未來(lái)研究中進(jìn)行補(bǔ)充。

參考文獻(xiàn)

[1]中華人民共和國(guó)中央人民政府.國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制介紹強(qiáng)化疫情防控期間困難群眾兜底保障工作情況[EB /OL].2020-03-14.

[2]秦加加.現(xiàn)行臨時(shí)救助制度存在的問(wèn)題及對(duì)策研究[J].內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟(jì)，2015（22）：22-23.

[3]徐麗敏，趙濛濛.我國(guó)臨時(shí)救助的制度困境與發(fā)展策略——基于發(fā)展型社會(huì)政策視角[A].天津市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì).發(fā)揮社會(huì)科學(xué)作用促進(jìn)天津改革發(fā)展——天津市社會(huì)科學(xué)界第十二屆學(xué)術(shù)年會(huì)優(yōu)秀論文集（下）[C].天津市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)：天津市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)，2017：6.

[4][7]王思南.加強(qiáng)臨時(shí)救助制度執(zhí)行力度的研究[J].辦公室業(yè)務(wù)，2020（22）：39-40.

[5]于知琳.關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)臨時(shí)救助工作的思考[J].勞動(dòng)保障世界，2019（11）：65.

[6]盧愛(ài)芳.現(xiàn)行臨時(shí)救助制度執(zhí)行中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究——以重慶市綦江區(qū)為例[D].重慶：重慶大學(xué)，2018.

[8]宋緒男.美國(guó)貧困家庭臨時(shí)救助制度研究[J].社會(huì)保障研究，2017（06）：89-93.

[9]陳曉鋒.政府臨時(shí)救助績(jī)效管理研究——基于上海市區(qū)級(jí)政府層面[D].上海：上海師范大學(xué)，2017.

[10]梁土坤.時(shí)代變遷中的臨時(shí)救助制度：實(shí)踐效果與未來(lái)方向[J].西北人口，2016，37（02）：16-21+28.

作者簡(jiǎn)介

賈 鑫 西北大學(xué)公共管理學(xué)院勞動(dòng)與社會(huì)保障專業(yè)在讀學(xué)生

陳詩(shī)倩 西北大學(xué)公共管理學(xué)院勞動(dòng)與社會(huì)保障專業(yè)在讀學(xué)生