王梓

為應對全球新冠疫情，中國政府確定了“外防輸入、內防反彈”的防疫政策。民航局作為國際航空運輸活動的主管部門，承擔著巨大的外防輸入的壓力。2020年6月4日，民航局發(fā)布了《民航局關于調整國際客運航班的通知》（民航發(fā)〔2020〕27號，以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ返谄邨l規(guī)定自2020年6月8日起，實施熔斷獎勵措施。熔斷獎勵措施可分為航班熔斷措施與航班獎勵措施，即對于滿足“熔斷”條件或“獎勵”條件的航班以熔斷指令或獎勵指令的形式分別處理。從本質上講，航班熔斷措施是一種有條件的封控措施，目的在于阻斷境外傳染源。其實效益為此次疫情防控結果所證明，但該措施在取得良好實效的同時不可避免地限制了個體權利。其中，航班熔斷措施的主體、標準、限度和權利保障救濟等問題值得深思。本文從航班熔斷措施的法律屬性界定為邏輯的起點，重點闡述分析航班熔斷措施的合法性及合理性問題，以尋求其法治化建構的基本路徑。

一、航班熔斷措施法律屬性簡析

將熔斷機制運用到行政領域，并不是沒有先例，以往熔斷機制作為一種經(jīng)濟手段服務于行政，常用于管控如土地出讓、藥品使用等相關領域。例如引入熔斷機制以建立藥品超常使用預警機制，實現(xiàn)藥品的總量控制、限量采購、超量“熔斷”。[1]再如以設置土地出讓最高限價，在超出限價時，終止土地出讓的方式，管控過熱的土地市場。[2]航班熔斷措施與以往熔斷機制在行政領域的運用不同，其具有以下特征：一是靈活性，表現(xiàn)為程序靈活與內容靈活;二是公益性，疫情防控期間公共利益與私人利益的沖突中，保證公共利益的合法合理化;三是可訴性，依學界認可的“權利義務影響”標準[3]，航班熔斷措施屬于可訴范圍。

二、航班熔斷措施的合法性審視

一般認為，對于公權力行使的合法性審視要從主體、職權、事實、依據(jù)、程序等角度進行。[4]但囿于航班熔斷措施并非在具體個案中呈現(xiàn)，而是立足于相對宏觀的視角，因而就其合法性的分析主要是將其置于法治的語境中予以審視。合法即是合乎法治，因此，航班熔斷措施的合法性問題可從形式法治和實質法治兩個層面加以審查。

（一）形式法治的審視

《民航局關于調整國際客運航班的通知》中提到了三部法律，即突發(fā)事件應對法、國境衛(wèi)生檢疫法以及民用航空法，以此作為航班熔斷措施的上位法依據(jù)。通過檢索分析可以發(fā)現(xiàn)，既有規(guī)范雖未明確規(guī)定限制航線航班這類防控手段。但仍可以通過對法條中“可以實行交通管制”“可以實施交通衛(wèi)生檢疫”等表述進行文義解釋得出該措施的間接依據(jù)。例如，雖突發(fā)事件下的交通管制措施更多表現(xiàn)為限制通行、限制公交地鐵、封閉場所等形式，但航空運輸管制同樣屬于交通管制的范疇。由此，通過文義解釋可為航班熔斷措施找到其上位法之間接依據(jù)。此外，仍需要找到更多直接性規(guī)范作為依據(jù)。通過梳理衛(wèi)健委、交通部等部門發(fā)布的規(guī)章可以發(fā)現(xiàn)。早在2003年非典爆發(fā)以后，我國就制定出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應急規(guī)定》，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的應急交通治理作出了規(guī)定。[5]具體到民航領域，民航局也于2016制定出臺了《中國民航應急管理規(guī)定》，對民航領域應對突發(fā)事件提供了基本遵循。

盡管已有法律條文表述比較抽象，但仍為疫情下民航局采取航班熔斷措施提供法律支撐?？捎捎诒硎鲞^于模糊、明確性不足，航線航班管理措施在具體實施過程中得不到具體的法律遵循，易超出法律的框架限制，進而導致航班熔斷措施的形式合法性也隨之減弱。

（二）實質法治的衡量

符合實質法治即要求公權力的行使不僅要滿足形式合法的要求，還要滿足合理性要求。因此，對合理性的分析將以最低程度的實質法治——權利保障為標準[6]，從比例原則這一實質要素出發(fā)予以審視。從比例原則的三個要求就航班熔斷措施的合理性問題進行考察，具體分析如下：

1.航班熔斷措施的“合目的性”

合目的性要求對私權的限制必須有助于達到維護所追求的公共利益的目的。[7]就航班熔斷措施目的正當性而言，答案已自不待言。但為防止境外疫情輸入，是否必須采取航班熔斷措施方能實現(xiàn)。在某種相互沖突的利益之間，尚需通過法益衡量實現(xiàn)對個體基本權利最大限度的保護[8]。因此，衡量“人民身體健康”與“個體權利限制”兩個法益之間的關系是分析航班熔斷措施是否符合比例原則的關鍵。但不得不提的是就同一防疫措施而言，在疫情防控的不同階段，防疫措施所追求的目的必然有所側重。例如此次疫情初期，疫情防控工作的首要目的在于防止疫情擴散，保護人民的生命財產(chǎn)安全。而隨著防疫形勢的日漸明朗，疫情防控工作的目的考量漸漸地向有序復工復產(chǎn)復學等目標側重。在多重目標的驅動下，作為限制人員流動配套措施的航班熔斷措施其力度也隨之改變，航班熔斷措施之目的正當性也可能會隨之減弱。

2.航班熔斷措施的“適當性”

適當性又稱為相當性原則，著重于“目的上”之取向，即要求國家機關采取的手段必須能夠達到其預期目的[9]。那問題關鍵就在于航班熔斷措施是否有利于達到阻止境外輸入病例的目的。這需進行細致的推敲，經(jīng)民航局官網(wǎng)“民航要聞”公開發(fā)布的所有熔斷指令的統(tǒng)計，自熔斷獎勵措施實施以來，被熔斷次數(shù)超過兩次的航班占到了總被熔斷航班數(shù)量的53%（見表1），甚至國航CA910次航班及南航CZ6044次航班皆是被熔斷達到10次之多。

由此，可以看出航班熔斷措施并不必然會使被熔斷航班后續(xù)不再出現(xiàn)核酸檢測為陽性的旅客。相反有部分航班即使被熔斷后，核酸檢測為陽性的旅客反而越來越多?？梢姾桨嗍欠裼泻怂釞z測為陽性的旅客與其前次航班是否有旅客核酸檢測為陽性沒有必然關系。航班熔斷措施其目的在于能夠通過該措施倒逼國外的航空運輸企業(yè)、衛(wèi)生部門、出入境管理等部門加強對進入中國境內旅客的核酸檢測力度。而根據(jù)前述統(tǒng)計結果顯示，其效果并不理想，從而航班熔斷措施能否促成目的之達成就被打上一個問號。

3.航班熔斷措施的“必要性”

必要性原則又稱損害最小原則，要求所采取的措施必須是在能夠達到目的的諸多手段中對相對人損害最小的。那么，為了有效防止境外疫情輸入，就需要其他更有效且更溫和的手段。在維持目前航班熔斷基準不變的前提下，應當將防控重點放在入境航班的起飛地，例如要求乘坐入境航班的旅客應當持三天或七天以內有效的核酸檢測結果陰性證明。對于像塞爾維亞等疫情有明顯好轉的國家，可靈活放寬每周入境航班數(shù)量限制。實踐中，一律劃定入境航班數(shù)量上限，嚴格熔斷基準等超出必要手段和限度的行為顯然是缺乏必要性的。徑行使用不僅會對公民、航空運輸企業(yè)的權利造成一定侵害，也有悖于實質法治的要求。因此，隨著防疫形勢及治理目標的轉變，防控措施也應當隨之靈活變化。

三、航班熔斷措施的完善路徑

（一）立法上增強航班熔斷措施的明確性

如前所述，現(xiàn)行立法并未直接授予某一主體實施航班熔斷措施的權力，而是將其置于“交通衛(wèi)生檢疫”“中斷交通”“限制民航活動”等措施的“大籮筐”中。因此，亟需在立法上增強航班熔斷措施的明確性。

一是明確航班熔斷措施的前置要求。對于何種類型、何種程度的突發(fā)事件可以采取航班熔斷措施應進行明確規(guī)定，以免出現(xiàn)“高射炮打蚊子”的情形。例如，對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，可以根據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》所劃分的四級標準規(guī)定啟動某一級響應時，可以采取航班熔斷措施。

二是明確航班熔斷措施的實施主體與實施對象。航班熔斷措施針對的是航空運輸企業(yè)對于航線航班的經(jīng)營許可權，那么限制該許可權的主體應當與作出該許可決定的主體保持一致。依據(jù)我國法律相關規(guī)定，諸如《外國航空運輸企業(yè)航線經(jīng)營許可規(guī)定》與《中國民用航空國內航線經(jīng)營許可規(guī)定》，民航局負責統(tǒng)一管理外航航線和區(qū)際航線的經(jīng)營許可，各民航地區(qū)管理局負責管理其所轄區(qū)內航線的經(jīng)營許可。因此，就航班熔斷措施而言，其實施主體只能是民航局，這在立法上應予以明確。至于航班熔斷措施實施的對象能否擴大至國內航線航班？結合目前國內實際來看是不必要的。理由在于，國際間人員往來以航空運輸為主要方式，而國內人員往來方式多樣，包括民航、鐵路、公路等且并不以民航運輸為主。因此，將航班熔斷措施的實施對象擴大至國內航線航班，其實施效果必然大打折扣。

三是明確航班熔斷措施的程序要求。一方面是措施的決定程序，航班熔斷措施不僅限制了航空運輸企業(yè)的航線航班經(jīng)營權，還間接影響了消費者的權益。因此，應當經(jīng)過較嚴格的決定程序，但由于重大疫情的特殊背景，該決定程序應當適當簡化，提升效率。另一方面是措施的救濟程序，被熔斷了航線航班的航空公司可以提起行政復議，同樣由于航班熔斷措施的緊急性，在提起行政復議期間不應停止執(zhí)行，以避免疫情的擴散。

值得注意的是，特殊疫情背景下，效率價值大于公正價值。若是一味地追求公正，將應急措施規(guī)定的事無巨細，必定會使行政機關在實施應急措施時束手束腳，無法及時有效遏制疫情的擴散。因此，以上所述之明確性要求，應當在不影響防疫措施高效率實行的情形下，提高措施的公正效益。

（二）構建科學應急決策評估機制

鑒于突發(fā)事件的緊急性，決策者往往需要面對前所未有的復雜局面，盡快做出決策。尤其是對于此次新冠肺炎疫情，想要及時做出科學決策就變得更加困難。因此，應當構建風險評估機制，在應急決策作出前進行充分評估，通過明確評估范圍，分析風險評估結果，提出多種應對方案，從而選出最優(yōu)對策，進而達到提升應急決策的科學化水平的目的。

首先是決策作出前的風險評估。決策前的風險評估范圍包括社會穩(wěn)定、社會生產(chǎn)以及社會生活三方面的風險評估。[10]社會穩(wěn)定風險評估就是要尋找出有哪些因素會引發(fā)社會穩(wěn)定風險，以及各個因素作用程度及作用方式是什么，從而進行分析提出相應對策。其目的在于防止決策作出后影響社會的穩(wěn)定，例如出現(xiàn)封閉管理的決策引發(fā)物資哄搶、航班熔斷措施的決策引發(fā)“天價機票”等社會穩(wěn)定問題。同理，社會生產(chǎn)及社會生活的風險評估，就是要評估不同決策的作出對社會生產(chǎn)及社會生活的影響，包括對不同行業(yè)的生產(chǎn)以及對人民群眾正常生活的影響程度。只有通過充分評估，提出最優(yōu)的決策方案，才能將相關風險控制在決策者治理的可接受范圍內。

其次是決策實施中的成效分析與風險評估。將決策作出前的風險評估延續(xù)到了決策實施中，原因在于，由于突發(fā)事件的緊急性，應急決策的作出必須注重效率。這就致使決策前的評估極易被簡化或忽略，進而導致未被評估出的風險在決策實施中爆發(fā)。因此，在決策實施中的風險評估反而更為重要。而決策實施中的成效分析就是要通過對決策的目的，手段及成果進行綜合分析，找出影響決策成效的因素，從而通過采取改變決策內容、增加配套政策等方式予以優(yōu)化。

（三）構建公平合理的補償機制

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件等應急狀態(tài)下，對公民權利的限制是有限度的，權利主體超出限度的侵害不是行政相對人應當承擔的風險。行政應急權力如果沒有公平合理的補償機制做保障，容易在一定程度上導致應急權力的濫用，從而降低公民配合應急措施的積極性。補償機制有兩大功能：一是實現(xiàn)社會公平，二是增強行政措施的合理性。[11]構建公平合理的補償機制可以一定程度上補充航班熔斷措施合理性不足這一問題。

第一，明確規(guī)定合理的補償標準。由于航空運輸企業(yè)也需承擔一部分風險，則不能以其實際損失作為依據(jù)來確定補償數(shù)額。對于標準的確定可以參考財政部聯(lián)合民航局發(fā)布的針對民航運輸企業(yè)的資金支持政策文件，即2020年3月和5月分別頒布的《財政部民航局關于民航運輸企業(yè)新冠肺炎疫情防控期間資金支持政策的通知》《財政部民航局關于對民航運輸企業(yè)在疫情防控期間穩(wěn)定和提升國際貨運能力實施資金支持政策的通知》，文件規(guī)定國際客運航班以里程及航線的性質（獨飛或共飛）為標準進行補償，國際貨運航班以單班飛行里程及最大起飛全重為標準進行補償。那么同理，航班熔斷措施的補償標準的設定可以被熔斷周數(shù)為依據(jù)，進而劃定具體的賠償區(qū)間和對應數(shù)額。

第二，采取多樣的補償形式。除資金支持政策外，民航局還制定了一攬子政策為民航運輸企業(yè)紓困。例如，采取免征民航發(fā)展基金、降低機場起降費、航路費、暫停考核航空公司航班計劃執(zhí)行率等航班正常性指標、優(yōu)化審批流程、提高審批效率等措施。具體到航班熔斷措施，除上述形式以外，還可以采取有條件的取消入境航班數(shù)上線限制，增添我國與疫情控制良好國家之間的來往航班數(shù)（該數(shù)不受“最多達到兩班”規(guī)定的限制）等形式進行補償。

第三，簡化現(xiàn)行補償程序。目前民航運輸企業(yè)的補償程序是申請審核制，即由民航運輸企業(yè)向民航局、財政部提交材料申請，由民航局審核，報送財政部，再由財政部根據(jù)補償標準向企業(yè)和地方撥付資金。該程序雖合理但作為航班熔斷措施的補償程序仍需改善。對此，一方面，提交的材料應當簡化，材料只需能夠證明航班被熔斷的事實即可;另一方面，審核的主體應變更為財政部，民航局作為備案機關，以簡化程序。

參考文獻：

[1]SONG J， CHEN Y， YIN H. The enlightenment of the pilot results of “Medical and Pharmaceutical Separation” in Beijing city on the reform of public hospitals： A case study of Beijing Chaoyang Hospital[J]. China J Health Policy（中國衛(wèi)生政策研究）， 2016， 9（9）： 31-34.

[2]梁家全.土地出讓“熔斷機制”的實踐及思考[J].特區(qū)經(jīng)濟，2017（09）：53-56.

[3]于立深，劉東霞.行政訴訟受案范圍的權利義務實際影響條款研究[J].當代法學，2013，27（06）：51-62.

[4]胡建淼.行政法學（第四版）[M]. 北京：法律出版社，2015：138-140.

[5]陳兵，徐文.重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下應急交通治理的法治之維[J].東北師大學報（哲學社會科學版），2020（04）：18-25.

[6]孟濤.公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)法治的原理與建構——基于新冠肺炎疫情事件的研究[J]. 法學評論，2020（2）：47-55.

[7]蔣紅珍.目的正當性審查在比例原則中的定位[J].浙江工商大學學報，2019（02）：55-65.

[8]孟濤.中國非常法律的形成、現(xiàn)狀與未來[J].中國社會科學，2011（02）：124-140+222-223.

[9]張翔.基本權利沖突的規(guī)范結構與解決模式[J].法商研究，2006（04）：94-102.

[10]胡象明.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急決策的社會風險評估及其重要作用[J].廣州大學學報（社會科學版），2020，19（04）：39-46.

[11]戚建剛.極端事件的風險恐慌及對行政法制之意蘊[J].中國法學，2010（02）：59-69.

作者：中國民航大學法學碩士

責任編輯：劉小僑