黎綺玲

[摘? ? 要] 在我國地方立法實踐中，數(shù)據(jù)開放已經(jīng)形成數(shù)量上初步規(guī)模化、質(zhì)量上相對系統(tǒng)化的制度體系。近6年來數(shù)據(jù)開放地方立法的密度、深度與強度均呈現(xiàn)提升之勢，以涉數(shù)據(jù)開放的政府數(shù)據(jù)資源管理立法為主要類型、以地方規(guī)范性文件為主要載體。數(shù)據(jù)開放在地方立法中表現(xiàn)為三種不同的規(guī)范類型，分別是作為政府信息公開的新領域、作為公共服務升級的新要求、作為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的新需求。規(guī)范類型的分化實際上源于數(shù)據(jù)開放價值構造以及政策導向的多元。因此，在數(shù)據(jù)開放實踐中處理規(guī)范面向的關系問題時，應當依據(jù)開放對象、制度發(fā)展階段等情況具體分析。

[關鍵詞] 地方立法;數(shù)據(jù)開放;政府信息公開;數(shù)字經(jīng)濟;政府公共服務

[中圖分類號] D922.181? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）11-0025-11

數(shù)據(jù)開放①逐漸成為數(shù)字政府建設、數(shù)字經(jīng)濟培育和數(shù)字社會形成的重要抓手，數(shù)據(jù)開放的制度建構自然也成為數(shù)字時代的重中之重。2021年6月10日通過的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》首次對政務數(shù)據(jù)開放作出明確規(guī)定，填補了國家層面數(shù)據(jù)開放法律制度的空白。伴隨著自上而下的國家政策法規(guī)引領，以及廣泛鋪開的技術、組織、制度等多方面的地方開放實踐，學界對于數(shù)據(jù)開放的基礎法律問題愈發(fā)重視，圍繞數(shù)據(jù)開放過程中的數(shù)據(jù)權屬、法律性質(zhì)、權利保障等議題形成了豐富的研究成果。然而，上述研究過于關注理論解釋與框架建構，與地方立法實踐經(jīng)驗相對疏離，導致相關理論的針對性與可轉(zhuǎn)化性較為受限。鑒于數(shù)據(jù)開放地方立法實踐的研究較為缺失，本文將以數(shù)據(jù)開放地方立法為對象，從趨勢、類型和淵源三個方面提煉其規(guī)范面向這一基礎問題，以期有所裨益。

一、地方數(shù)據(jù)開放立法的規(guī)范趨勢

與法國、加拿大等西方國家自上而下的推動路徑不同[1]，我國的數(shù)據(jù)開放實踐始于地方的主動探索，目前地方數(shù)據(jù)開放的平臺、標準、政策法規(guī)等已初步成形。作為地方經(jīng)驗的規(guī)范載體，數(shù)據(jù)開放的地方立法文本能夠集中反映我國數(shù)據(jù)開放法制建設的當前面貌。因此，筆者嘗試對地方法制建設的廣度、深度與強度作出整體評價，探求地方數(shù)據(jù)開放立法的發(fā)展趨勢。

立法數(shù)量的多寡、類型的分化以及位階的高低，一定程度上反映了地方法制建設的密度、深度與強度。為了更加立體地還原當前數(shù)據(jù)開放地方法制的全貌，本文以2021年4月30日之前各地與數(shù)據(jù)開放相關的現(xiàn)行有效的法律法規(guī)②為研究樣本，綜合立法數(shù)量、類型和位階這三個指標進行整體考察。

（一）立法數(shù)量：大幅激增后趨于平緩

由圖1可見，2015年、2016年、2017年數(shù)據(jù)開放地方立法只有零星幾部;2018年立法數(shù)量大幅上升，是前一年的3倍多;2019年、2020年均保持每年5部立法的增幅，增長趨勢相對穩(wěn)定。除了樣本數(shù)量尚不確定的2021年，就近5年的地方立法趨勢而言，立法數(shù)量整體呈現(xiàn)增長趨勢。根據(jù)統(tǒng)計結果展示的信息，初步分析后能夠得出以下結論：（1）初期，數(shù)據(jù)開放地方立法增加的速度較為緩和，2018年開始出現(xiàn)大幅增長;（2）2018年后數(shù)量增長的原因有二：一是政務數(shù)據(jù)管理相關的地方立法大量出臺;二是針對數(shù)據(jù)開放的專門立法漸次產(chǎn)生;（3）從這一項指標反映的地方立法外觀來看，近5年間地方立法的容量增大，且地方立法的整體面貌也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。這些結論與人們對于數(shù)據(jù)開放地方立法發(fā)展的印象與觀感總體上是一致的。可見，數(shù)據(jù)開放的地方法制體系正在從“從無到有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬挠械胶谩薄?/p>

（二）立法模式：從分散、并行走向?qū)ｉT

由于上述整體數(shù)量的統(tǒng)計不可避免地將各類型的地方立法混合排布，筆者進一步對其分類統(tǒng)計并總結其動態(tài)變化的特點。統(tǒng)計結果顯示（詳見圖2），在67部數(shù)據(jù)開放地方立法中，涉數(shù)據(jù)開放的數(shù)據(jù)資源管理立法（類型一）③共45部，占所有地方立法的67.2%;針對數(shù)據(jù)共享與開放的并行立法（類型二）④共13部，占19.4%;針對數(shù)據(jù)開放的專門立法（類型三）⑤共9部，占13.4%。從統(tǒng)計結果可以得出三點結論：（1）類型一、類型二、類型三漸次出現(xiàn)，類型二自2017年、類型三自2019年才出現(xiàn);（2）類型一在2020年之前基本保持上升趨勢，但在2020年出現(xiàn)回落;（3）類型二與類型三的數(shù)量同樣逐漸增加，2020年數(shù)量均增加一倍。因此，盡管目前數(shù)據(jù)開放地方制度最常見的類型仍然是數(shù)據(jù)資源管理立法，但是并行立法與專門立法的形式也出現(xiàn)初步規(guī)?；内厔?，可以預見精細程度更高的專門立法在地方立法中將被逐步普及。

（三）立法位階：仍以低位階為主

數(shù)據(jù)開放立法的專門化趨勢是否足以證明地方對于數(shù)據(jù)開放的重視或者地方立法技術已經(jīng)達到一定高度？其實不然，觀察現(xiàn)有地方立法的位階統(tǒng)計，可能得出相反的結論?？v觀2015-2021年地方立法成果（詳見圖3），地方規(guī)范性文件占據(jù)絕對多數(shù)，共計43部，占總數(shù)的64.2%;地方政府規(guī)章共計18部，占26.9%;地方性法規(guī)僅6部，占9%。根據(jù)統(tǒng)計結果需要注意兩點：（1）地方規(guī)范性文件是數(shù)據(jù)開放地方立法的主要載體，地方政府辦公廳（辦公室）、大數(shù)據(jù)管理局、互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等是地方立法的主要發(fā)布單位;（2）針對數(shù)據(jù)開放的專門立法以地方規(guī)范性文件與地方政府規(guī)章為主，位階尚未達到地方性法規(guī)級別。這反映出地方立法專門化趨勢與低位階趨勢的矛盾之處。因此，就當前地方立法來看，地方數(shù)據(jù)開放立法仍然是以低位階的地方規(guī)范性文件為主，少見于地方政府規(guī)章與地方性法規(guī)。

二、地方立法中數(shù)據(jù)開放的規(guī)范類型

近年來數(shù)據(jù)開放地方立法的密度、深度與強度均呈現(xiàn)上升趨勢，數(shù)據(jù)開放逐漸成為地方立法的熱門項目與“標準配置”。當前數(shù)據(jù)開放的地方法律秩序主要通過專門立法、并行立法以外的分散立法，以及地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章以外的規(guī)范性文件進行搭建。為什么地方政府普遍傾向于采取分散的、以規(guī)范性文件為載體的立法方式？這首先需要回答地方政府對于數(shù)據(jù)開放的規(guī)范功能問題，即回答數(shù)據(jù)開放對于地方政府而言意味著什么的問題，才能透過地方法制的當前趨勢，看清數(shù)據(jù)開放地方立法的規(guī)范類型。

數(shù)據(jù)開放是多元主體參與、多元價值并存、多元方式復合的法律行為。在將如此復雜的法律關系容納到地方法制體系的過程中，立法者必須根據(jù)發(fā)展實踐與制度初衷等因素，面向不同法律關系進行價值的衡量。因此，本文轉(zhuǎn)向微觀視野，試圖比較分析規(guī)范文本的內(nèi)容，挖掘規(guī)范表述的細節(jié)，并提煉數(shù)據(jù)開放在規(guī)范文本中的類型。

（一）作為政府信息公開新領域的數(shù)據(jù)開放

信息公開與數(shù)據(jù)開放的共性相較于區(qū)別更易被識別：在形式上，二者均體現(xiàn)為政府向資源利用主體提供自身掌握的資源;在概念上，由于信息被認為是經(jīng)過加工和分析的數(shù)據(jù)[2]，因此二者的核心概念具有同構性;在功能定位上，二者屬于政府信息資源管理的業(yè)務環(huán)節(jié)?；诙叩墓残砸约皵?shù)據(jù)開放面臨的諸多風險，國外在政府數(shù)據(jù)開放的早期，基本采用了在政府信息公開制度框架內(nèi)以政策方式逐步推進的路徑[3]。這一現(xiàn)象在我國的數(shù)據(jù)開放地方實踐中也可窺見一二，部分地方在核心概念、立法依據(jù)、立法原則等條款中直接沿用或化用已有的信息公開制度，為數(shù)據(jù)開放制度與信息公開制度的銜接或融合打下了基礎。

1. 核心概念條款的同構性。數(shù)據(jù)的概念無疑是數(shù)據(jù)開放立法中最核心、最基礎的概念。當前數(shù)據(jù)開放地方立法對于數(shù)據(jù)概念的稱謂主要有以下7種：“公共數(shù)據(jù)”“政府數(shù)據(jù)”“政務數(shù)據(jù)”“城市數(shù)據(jù)”“大數(shù)據(jù)”“政務信息資源”“公共信息資源”。盡管數(shù)據(jù)的稱謂繁多雜亂，但其概念與《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）中“政府信息”的概念⑥高度相似，均包含公開/開放主體、獲取時間、獲取方式、處理方式以及內(nèi)容這五個要素（見表1）。通過抽象“公共數(shù)據(jù)”“政府數(shù)據(jù)”“政務數(shù)據(jù)”規(guī)范概念的表述，并將之與“政府信息”的概念對比，可以發(fā)現(xiàn)“數(shù)據(jù)”的概念與“政府信息”概念具有要素上的同構性，前者是后者在五個要素方面進行“擴大”的版本。甚至，部分立法直接將數(shù)據(jù)界定為信息資源，例如《連云港市公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用管理暫行辦法》第三條稱公共數(shù)據(jù)是指“以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等信息資源”⑦。可以說，“數(shù)據(jù)”的規(guī)范概念一定程度能夠包含“政府信息”的規(guī)范概念。這為制度的銜接甚至是遷移提供了規(guī)范依據(jù)和基礎。

2. 立法依據(jù)條款的關聯(lián)性。部分地方立法直接表述數(shù)據(jù)開放與政府信息公開制度的相關關系，以直觀的方式勾連數(shù)據(jù)開放制度與政府信息公開制度。在67部數(shù)據(jù)開放地方立法中，青島、中山與沈陽的3部地方立法明確提出依據(jù)《條例》制定本法⑧;天津、巢湖、貴港、合肥等地的14部地方立法雖未將《條例》納入立法依據(jù)，但在正文部分規(guī)定數(shù)據(jù)開放應當遵守政府信息公開制度⑨。這些將政府信息公開制度作為指導依據(jù)甚至是立法依據(jù)的地方立法，已經(jīng)不僅是肯定政府信息公開制度之于數(shù)據(jù)開放的關聯(lián)性，而且還是將政府信息公開制度作為上位制度，使數(shù)據(jù)開放制度成為其分支，進而使實踐中運用信息公開制度指導數(shù)據(jù)開放工作成為可能。

3. 開放原則條款的相似性。盡管“以公開為常態(tài)，不公開為例外”原則在2019年才被寫入《條例》，但是該原則在學術界與實務界長久的討論中已經(jīng)得到廣泛認可，被認為是政府信息公開的基本原則[4]。目前，連云港、青島、佳木斯、成都、寧波、北京市石景山區(qū)的6部地方立法將該原則吸納為數(shù)據(jù)開放的原則之一，規(guī)定“以開放為常態(tài)，不開放為例外”⑩。其中，成都還規(guī)定了該原則的保障程序和責任條款，即如果政務部門及其工作人員不按規(guī)定開放數(shù)據(jù)，“由公共數(shù)據(jù)主管部門責令限期整改;拒不整改或情節(jié)嚴重的，由公共數(shù)據(jù)主管部門提請有關部門對直接負責的主管人員和其他直接責任人員按照相關規(guī)定處理”11。盡管相較于信息公開制度對于“不公開為例外”原則的保障程序而言，上述立法中保障程序的嚴密性與約束力均不足，但是仍然反映出立法者對于數(shù)據(jù)開放義務屬性的認同?！耙怨_為常態(tài)，不公開為例外”原則是政府信息公開義務的規(guī)范表現(xiàn)形式之一。上述地方立法直接吸納、化用該原則，體現(xiàn)出地方通過將數(shù)據(jù)開放界定為“法定義務”，進而采取傳統(tǒng)行政法治建構的傾向，進一步增強兩種制度銜接可能的法理基礎。

（二）作為公共服務升級新要求的數(shù)據(jù)開放

數(shù)據(jù)開放的社會屬性不僅在學術話語中被論及，“開放數(shù)據(jù)本質(zhì)上是政府提供的一項公共服務”[5]，而且在地方立法中也可以找到直接與間接的表述。根據(jù)地方立法提供的規(guī)范“線索”，可以發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放強調(diào)政府應當滿足社會對于數(shù)據(jù)的需求，應當向社會提供獲取與使用數(shù)據(jù)的服務便利，從而創(chuàng)造和實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的社會價值。

1. 公共服務定位的直接表述。直接體現(xiàn)數(shù)據(jù)開放公共服務定位的條款是“數(shù)據(jù)開放”概念的條款。該條款常見于針對數(shù)據(jù)開放的專門立法，針對數(shù)據(jù)開放的9部專門立法中，除了《南寧市公共數(shù)據(jù)開放管理辦法》，其余的8部立法均在“數(shù)據(jù)開放”概念界定的條款中明確數(shù)據(jù)開放是一種公共服務12。該條款在針對數(shù)據(jù)共享與開放的并行立法、涉數(shù)據(jù)開放的數(shù)據(jù)資源管理立法中并非“標準配置”，較為鮮見，因此兩類立法中通過該條款將數(shù)據(jù)開放界定為公共服務的也不多，只有《溫州市公共數(shù)據(jù)共享開放管理暫行辦法》和《無錫市公共數(shù)據(jù)管理辦法》2部立法具有相似的規(guī)定13?？梢园l(fā)現(xiàn)，地方立法中針對性、時效性最強的專門立法，對數(shù)據(jù)開放的公共服務定位已經(jīng)形成相對廣泛的共識。

2. 公共服務定位的間接體現(xiàn)。地方立法對于數(shù)據(jù)開放主體的擴張可以間接體現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的公共服務定位。數(shù)據(jù)開放主體是指可以或應當開放自己控制的某些數(shù)據(jù)的主體。行政機關是政府信息公開的唯一義務主體14，但在部分地方立法中并不是數(shù)據(jù)開放的唯一義務主體。部分地方為了拓寬數(shù)據(jù)開放的深度與廣度，考慮到具有公共管理服務職能、使用財政性資金的公共企事業(yè)單位也掌握大量公共數(shù)據(jù)，因此在立法中進一步擴張有義務開放數(shù)據(jù)的主體范圍，具體表現(xiàn)為以下三種形式：

第一種形式是直接擴張，即在立法正文的規(guī)范對象條款中明確將公共事業(yè)單位納入義務主體范圍，例如無錫和南京直接規(guī)定了行政機關和其他具有公共管理職能的組織均具有數(shù)據(jù)開放義務15。第二種形式是間接擴張，即在立法正文或附則的“參照適用”條款中予以規(guī)定，例如中山規(guī)定公共服務企業(yè)的數(shù)據(jù)開放“參照”政府部門執(zhí)行，貴陽規(guī)定“可以參照”執(zhí)行16。第三種形式屬于“倡導性擴張”，即在立法中沒有強調(diào)這些組織如同政務部門一樣具有數(shù)據(jù)開放的義務，而是以“鼓勵”的形式倡導這些組織加入開放主體的行列，例如天津?qū)?shù)據(jù)開放的義務主體限定為政府部門和行政執(zhí)法機構，但“鼓勵”公共服務企業(yè)和公共事業(yè)單位向政務數(shù)據(jù)平臺共享和開放數(shù)據(jù)17;海南也“鼓勵”大數(shù)據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營單位、社會服務機構和公共服務機構共享、開放數(shù)據(jù)18。數(shù)據(jù)開放主體范圍的擴張，意味著相較于政府信息公開，數(shù)據(jù)開放會在行政主體與行政相對人之外形成新的權利義務關系，進而影響社會整體公共利益的實現(xiàn)。

（三）作為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展新需求的數(shù)據(jù)開放

數(shù)據(jù)天然的可共享性使其價值不會因流通而減損，相反會因使用而激增。所以數(shù)據(jù)開放釋放的巨大經(jīng)濟價值，愈發(fā)受到地方的重視。為了將數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值通過制度建構更好地發(fā)揮出來，部分地方立法將數(shù)據(jù)開放制度與國有資產(chǎn)管理制度進行對接。其中最具代表性的制度設計為數(shù)據(jù)權屬的國有化以及開放對象的定向化。

1. 數(shù)據(jù)權屬的國有化。共有3部地方立法規(guī)定公共數(shù)據(jù)資源歸國家所有，應當納入國有資產(chǎn)管理19。例如福建規(guī)定政務數(shù)據(jù)資源屬于國家所有，納入國有資產(chǎn)管理;組織開放開發(fā)的數(shù)據(jù)管理機構應當根據(jù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用價值貢獻度分配開發(fā)收入;政府的授權收入則作為國有資產(chǎn)經(jīng)營收益。山西也明確政務數(shù)據(jù)資產(chǎn)是重要的生產(chǎn)要素，屬于國家資產(chǎn)，其所有權歸國家所有;政務信息管理部門代表政府行使政務數(shù)據(jù)資產(chǎn)所有權人職責，并建立政務數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易評估機制促進政務數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易;任何單位和個人不得非法采集、傳播、銷售政務數(shù)據(jù)。在國有財產(chǎn)的語境下，地方政府通常采用公共數(shù)據(jù)資源授權使用方式，即以采購方式進行排他授權。這反映出部分地方政府已經(jīng)認可政府數(shù)據(jù)的財產(chǎn)屬性，并按照傳統(tǒng)物權的思維在“所有”的層面上討論政府數(shù)據(jù)的歸屬問題[6]。

2. 開放對象的定向化。目前地方立法已經(jīng)形成以“開放清單/目錄”為核心，輔之以“分類開放+重點開放+動態(tài)調(diào)整”的開放機制[7]。地方立法通常按照屬性將數(shù)據(jù)分為無條件開放、有條件開放20 與非開放三種類型。對于有條件開放的數(shù)據(jù)，部分地方沿用了政府信息公開的制度設計，如山東規(guī)定依申請開放的政府數(shù)據(jù)按照國家和省有關政府信息公開的規(guī)定辦理21。而部分地方立法相較于政府信息公開制度的“依申請公開”，對“有條件開放”的數(shù)據(jù)則設置更多的限制，突出對數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值的重視。這種限制體現(xiàn)為三點：一是對數(shù)據(jù)本身的限制，“對數(shù)據(jù)安全和處理能力要求較高、時效性較強或者需要持續(xù)獲取的”數(shù)據(jù)才能被列為有條件開放類數(shù)據(jù)22;二是對申請主體的限制，上海規(guī)定申請主體應當符合數(shù)據(jù)提供部門公布的“利用數(shù)據(jù)的技術能力和安全保障措施等條件”方能獲取23，福州則將申請主體限定在“自然人、法人（內(nèi)資控股企業(yè)）和非法人組織（高校和科研院等）”24;三是對使用目的和使用方式的限制，如南京規(guī)定，有條件開放的政務數(shù)據(jù)用于創(chuàng)新發(fā)展、城市治理、社會服務等領域的可以提出申請25;四是對獲取方式的限制，福州規(guī)定數(shù)據(jù)提供部門應當與申請主體簽訂數(shù)據(jù)使用協(xié)議方可開放此類數(shù)據(jù)26。由此，我們得到了地方數(shù)據(jù)開放的另一種模式，即通過有條件開放的方式對經(jīng)濟價值高的數(shù)據(jù)予以定向開放，將地方公共數(shù)據(jù)開放與經(jīng)濟建設掛鉤。

三、地方立法中數(shù)據(jù)開放的規(guī)范淵源

數(shù)據(jù)開放不完全是新鮮事物，與早期的“透明政府”“電子政務”“開放政府”等政策都存在一定的關聯(lián)。這意味著數(shù)據(jù)開放不是無源之水，它是伴隨著信息技術、治理理論、實踐現(xiàn)象的出現(xiàn)而不斷發(fā)展的。如前所述，當前地方立法蘊含著數(shù)據(jù)開放作為政府信息公開新領域、公共服務升級新要求、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展新需求的三種規(guī)范類型。為了探尋三種規(guī)范類型形成的法律邏輯，有必要探尋其規(guī)范淵源，為未來的制度建構指明方向。

（一）數(shù)據(jù)開放規(guī)范的法理共識

數(shù)據(jù)開放具有多面向的功能定位，面向政府具有提高政府治理與服務水平的功能，面向社會具有推動社會創(chuàng)新發(fā)展與整體智識水平的功能，面向市場具有激發(fā)數(shù)據(jù)要素市場活力的功能。數(shù)據(jù)開放多面向的功能定位實際上是對多元法理與價值共識的凝聚與反映。

地方立法將數(shù)據(jù)開放視為政府信息公開新領域，不是對政府信息公開制度的路徑依賴，而是參與式民主理論的新一輪規(guī)范化，是對民主回歸“人民做主”之本源面目的終極訴求。相較于政府信息公開，數(shù)據(jù)開放的內(nèi)容是原始的、未經(jīng)處理的、非結構化的底層數(shù)據(jù)，可被挖掘的信息遠多于被篩選、分析、整合后得到的政府信息。因此，數(shù)據(jù)開放能夠更好地保障社會公眾對政府行為和公共事務的知情權。信息掌握得越充分，越有利于促進公眾對公共需求的認知，也越有利于激發(fā)公眾參與公共決策的熱情。如果說政府信息公開是公眾參與的前提與基礎[8] 118，那么數(shù)據(jù)開放也應當成為公眾參與得以進行的必要條件?？梢哉f，數(shù)據(jù)開放以公眾的信息知悉為前提，以公眾的現(xiàn)實需要為核心，以公眾的意見表達和決策參與為根本，都是參與式民主這一底層價值驅(qū)動的表現(xiàn)形式。

地方立法將數(shù)據(jù)開放作為公共服務升級的新要求，是大數(shù)據(jù)時代服務型政府理念的投射與延伸。服務型政府職能結構的重心在于公共服務，其他一切職能都處于次要的位置[9]。數(shù)據(jù)開放之所以被納入公共服務的范圍，一方面是因為公眾公共需求的轉(zhuǎn)變，從實踐看公共服務的范圍取決于社會成員的公共需求[10]，公眾對于數(shù)據(jù)的需求早已超越了監(jiān)督政府依法行政、提高政府運行透明度的階段，更多的是開發(fā)和利用數(shù)據(jù)并創(chuàng)造社會價值;另一方面是因為數(shù)據(jù)開放的成本條件過高，數(shù)據(jù)開放涉及到數(shù)據(jù)的采集、存儲、整理、發(fā)布、挖掘和分析等多個環(huán)節(jié)與過程，需要的人力和物力等成本遠非社會與私人主體能夠承受，必須使用國家財政收入保障數(shù)據(jù)開放的效率與質(zhì)量。因此，這是政府服務性提升的表現(xiàn)。

數(shù)據(jù)開放雖然是行政行為，但卻能成為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的新需求，這其中依賴的是數(shù)據(jù)天然的經(jīng)濟價值。之所以將“對數(shù)據(jù)安全和處理能力要求較高、時效性較強或者需要持續(xù)獲取的”數(shù)據(jù)界定為有條件開放的數(shù)據(jù)，是因為此類數(shù)據(jù)相較于靜態(tài)的政府信息而言具有更高的經(jīng)濟價值。浙江對此類數(shù)據(jù)更細化的標準同樣能說明其客觀上已認可公共數(shù)據(jù)開放的經(jīng)濟效力。浙江規(guī)定的標準將“涉及商業(yè)秘密、個人信息的公共數(shù)據(jù)，其指向的特定公民、法人和其他組織同意開放，且法律、法規(guī)未禁止的”“開放將嚴重擠占公共數(shù)據(jù)基礎設施資源，影響公共數(shù)據(jù)處理運行效率的”“開放后預計帶來特別顯著的經(jīng)濟社會效益，但現(xiàn)階段安全風險難以評估的”定為數(shù)據(jù)有條件開放。作為一種新的生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)不僅能基于自身的大規(guī)模、多種類和高增速促進數(shù)字經(jīng)濟的業(yè)態(tài)創(chuàng)新，而且還能大幅提升經(jīng)濟運行體系中原有要素的生產(chǎn)效率，快速釋放數(shù)據(jù)紅利，為數(shù)字經(jīng)濟培育新的增長點。數(shù)據(jù)開放旨在通過開放政府數(shù)據(jù)激勵社會產(chǎn)品與服務創(chuàng)新，讓公眾從數(shù)據(jù)中獲益，從而促進整體經(jīng)濟的增長[6]，進而實現(xiàn)經(jīng)濟面向的價值追求。

（二）數(shù)據(jù)開放規(guī)范的政策導向

數(shù)據(jù)開放不是無源之水，數(shù)據(jù)開放立法自然也不是無本之木。相關政策作為數(shù)據(jù)開放立法的引導性力量和外在作用力，直接或間接推動數(shù)據(jù)開放立法的形成與完善。可以說，數(shù)據(jù)開放立法是呼應相關政策的結果顯現(xiàn)，數(shù)據(jù)開放立法規(guī)范的合理化表現(xiàn)都必須依賴相關政策的推動，同時也必須尋求相關政策的內(nèi)涵支撐與價值映射。數(shù)據(jù)開放地方立法正是受到不同政策資源的影響與型塑，進而形成三種不同規(guī)范表達的功能面向。

首先，數(shù)據(jù)開放作為政府信息公開新領域的規(guī)范類型，是我國政務公開政策轉(zhuǎn)化的成果。我國政務公開政策起步于1987年推行的全國農(nóng)村基層組織的村務公開制度[11] 3，并隨著依法行政、建設法治政府等相關政策的推進，形成以《關于全面推進政務公開工作的意見》等文件為核心的政務公開政策體系。數(shù)據(jù)開放制度與政府信息公開制度的相似性，實際上是因為兩種制度背后均有政務公開政策的“根基”。2016年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于全面推進政務公開工作的意見》，將“推進政府數(shù)據(jù)開放”作為“擴大政務開放參與”的一個方面，并提出“有條件的應把政務公開、政務服務、政府數(shù)據(jù)開放、公共資源交易監(jiān)督管理等工作統(tǒng)籌考慮、協(xié)同推進”的要求;此后，同年11月國務院辦公廳印發(fā)的《<關于全面推進政務公開工作的意見>實施細則》首次對政務公開的內(nèi)涵進行界定，“政務公開是行政機關……加強政策解讀、回應關切、平臺建設、數(shù)據(jù)開放……的制度安排”?？梢姡谡展_語境下，數(shù)據(jù)開放一直是政務公開的工作環(huán)節(jié)之一。盡管相較于政務公開，政府信息公開的范圍、主體、內(nèi)容、方式上更為細化，但是政府信息公開承襲了政務公開對于“透明政府”的價值追求，并映射到現(xiàn)有的數(shù)據(jù)開放制度之中，使其成為政務公開的自然延伸。

其次，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”政策是數(shù)據(jù)開放作為公共服務升級新要求規(guī)范類型的先導。自從“互聯(lián)網(wǎng)+”進入公共行政領域，政府的公共服務和互聯(lián)網(wǎng)的融合發(fā)展就從未停止且漸次加深。在互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)與政務服務轉(zhuǎn)型升級的雙重背景下，數(shù)據(jù)開放成為政務服務抓住“互聯(lián)網(wǎng)+”這一契機實現(xiàn)行政工具與行政組織創(chuàng)新的制度切口。“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的實現(xiàn)離不開市場和社會的參與來供給在線公共服務，而數(shù)據(jù)開放有助于市場和社會發(fā)現(xiàn)公共服務的供給缺口，進而參與其中[12]?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務服務”相關的政策體系即體現(xiàn)出數(shù)據(jù)開放對其的作用機制。2015年7月，《國務院關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》在“創(chuàng)新政府網(wǎng)絡化管理和服務”一節(jié)中提出，“加快互聯(lián)網(wǎng)與政府公共服務體系的深度融合，推動公共數(shù)據(jù)資源開放，促進公共服務創(chuàng)新供給和服務資源整合，構建面向公眾的一體化在線公共服務體系”。2016年9月，《國務院關于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》在“創(chuàng)新網(wǎng)上服務模式”一節(jié)中指出，“依法有序開放網(wǎng)上政務服務資源和數(shù)據(jù)，鼓勵公眾、企業(yè)和社會機構開發(fā)利用，提供多樣化、創(chuàng)新性的便民服務”。實質(zhì)上，政務服務的本質(zhì)與底色即是公共服務，而數(shù)據(jù)開放指向的公共服務目標正是對政務服務的價值映射。數(shù)據(jù)開放通過制度安排，由公共部門向公眾提供數(shù)據(jù)，屬于公共服務的范疇[13]。

再次，數(shù)據(jù)開放作為經(jīng)濟價值釋放新需求的規(guī)范類型，是數(shù)據(jù)要素市場培育政策的規(guī)范化體現(xiàn)。黨的十八大以來，數(shù)據(jù)對于經(jīng)濟體制的結構性作用在戰(zhàn)略高度上得到空前重視?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中將“大數(shù)據(jù)”定位為“基礎性戰(zhàn)略資源”，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》則首次將數(shù)據(jù)增列為生產(chǎn)要素。數(shù)據(jù)在中央政策文件的定位表述從“戰(zhàn)略資源”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧a(chǎn)要素”，反映出數(shù)據(jù)在經(jīng)濟發(fā)展的要素市場中逐漸發(fā)揮的結構性力量。社會主義市場經(jīng)濟體制下數(shù)據(jù)要素市場培育的政策即是數(shù)據(jù)開放經(jīng)濟屬性的有力支撐。早在2015年國務院印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中就明確提出“實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源合理適度向社會開放，帶動社會公眾開展大數(shù)據(jù)增值性、公益性開發(fā)和創(chuàng)新應用，充分釋放數(shù)據(jù)紅利，激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新活力”。2020年4月，《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》進一步作出“加快培育數(shù)據(jù)要素市場”的指示，并把“推進政府數(shù)據(jù)開放共享”作為三個重要舉措之一。同年5月，《中共中央、國務院關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》也將完善數(shù)據(jù)開放共享等標準和措施作為“加快培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場”的具體要求。作為一種新的生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)能夠基于自身的大規(guī)模、多種類和高增速促進數(shù)字經(jīng)濟的業(yè)態(tài)創(chuàng)新;作為一種新的生產(chǎn)手段，數(shù)據(jù)開放能夠最大范圍與最深層次地調(diào)動數(shù)據(jù)要素的活力，從而使經(jīng)濟運行體系中原有要素的生產(chǎn)效率大幅提升。

四、結論

當前地方立法對于數(shù)據(jù)開放三種規(guī)范類型的關系問題并未明確，由此衍生出的三者的張力與矛盾也未能得到重視，例如數(shù)據(jù)開放應為政府的強制性義務還是非強制性的“自選動作”;再如數(shù)據(jù)開放應當無償?shù)亍o差別開放還是有償?shù)?、有條件開放;又如數(shù)據(jù)開放應當由行政審批還是市場規(guī)律主導？數(shù)據(jù)開放規(guī)范面向的厘清只是制度建構的起點，關系問題才是制度建構的核心。有鑒于此，筆者提出兩點處理規(guī)范面向關系的原則：

第一，區(qū)分開放對象選擇規(guī)范面向。不是所有公共數(shù)據(jù)對社會公眾都有價值。假如不加區(qū)別地全部開放，不但會導致數(shù)據(jù)資源和公共投入的浪費，還可能帶來新的社會不公——將非公共服務或產(chǎn)品均等化提供，對于無需求的公眾來說是不負責任的，這無疑擠壓了其本應獲得的其他更為需要的公共資源投入。若將該部分政府數(shù)據(jù)作為國有資產(chǎn)由市場來配置，授予有出價意愿的企業(yè)使用，則既可以物盡其用，又可以為政府創(chuàng)收，從而形成穩(wěn)定可持續(xù)的激勵機制。數(shù)據(jù)開放制度建構的起點是不同使用情形下的數(shù)據(jù)區(qū)分，對于不同的數(shù)據(jù)適用不同的規(guī)范面向，進而設計不同的使用規(guī)則和制度約束，實現(xiàn)服務公眾利益和推動經(jīng)濟增長的雙重目的。具體而言，對于應當公共開放的數(shù)據(jù)應當滿足非歧視性要求，不得私設門檻阻礙公眾自由獲取和使用;對于可以商業(yè)化開放的數(shù)據(jù)應當遵循市場規(guī)則，避免行政權力的過度介入。

第二，區(qū)分法律的發(fā)展階段選擇規(guī)范面向。由于成本、技術、管理經(jīng)驗等限制，政府對于大數(shù)據(jù)采集、匯聚與開發(fā)傾向于通過政府采購委托私主體完成。實踐中有案例表明，由于行政機關對數(shù)據(jù)使用把控不嚴，導致受委托企業(yè)利用數(shù)據(jù)使用的優(yōu)先權獲取不正當競爭優(yōu)勢，從而破壞數(shù)據(jù)開放的正常市場競爭秩序。因此，釋放數(shù)據(jù)開放的經(jīng)濟價值之前，不僅要關注數(shù)據(jù)開放平臺搭建的成熟程度，還需要關注數(shù)據(jù)開放的授權、認證、追蹤、監(jiān)管等配套機制完善與否，防止商業(yè)化開放實現(xiàn)后的監(jiān)管不力。

綜上所述，應當通過合理的制度設計、明確的分工、嚴格的監(jiān)督，將公共數(shù)據(jù)更精細地分級分類，最終滿足對政府信息資源管理、公共服務升級轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟價值釋放的三重功能，最大程度地避免數(shù)據(jù)在不同狀態(tài)下相互擠占或干擾。這樣才能充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的多元特性，以確保數(shù)據(jù)開放的多元功能定位不出偏差。當前我國數(shù)據(jù)開放法治建設尚且倚重于地方的積極探索。因此，學術界有必要加大對地方數(shù)據(jù)立法進展的關注，及時總結地方立法的先進經(jīng)驗并檢視其立法風險，為后續(xù)制度的建設、完善與糾偏提供理論支持。

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