陜西地建土地勘測規(guī)劃設(shè)計院有限責任公司 柴祿

近年來，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，以投資和出口拉動經(jīng)濟增長的傳統(tǒng)驅(qū)動力已不能占據(jù)主導(dǎo)地位，只有不斷的擴大內(nèi)需，同時加強供給側(cè)改革，才能確保我國經(jīng)濟高速穩(wěn)定高質(zhì)量運行。作為一個擁有14億人口的大國，我國2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為45.4%，常住人口城鎮(zhèn)化率約63.9%，仍有超過36%人口常年居住和生活在農(nóng)村地區(qū)，約18%的人口為農(nóng)村戶籍但常年在城市打工?？梢?，我國目前的城鎮(zhèn)化率偏低，而且半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象較為突出，這也是造成內(nèi)需對經(jīng)濟拉動的作用越來越弱，城鄉(xiāng)差距不斷加大，城市和農(nóng)村發(fā)展脫節(jié)不能實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展的根本原因。在這一背景下，要擴大內(nèi)需，首先是要推動高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，再通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推進社會主義國家高質(zhì)量發(fā)展。本文對國內(nèi)發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)化模式進行梳理展示歸納總結(jié)，以期能對我國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供一些啟示。

一、我國發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)化模式

在中華人民共和國成立之前，由于農(nóng)業(yè)立國的原因，我國的城鎮(zhèn)化長期處在一個緩慢增長的狀態(tài)。1949年中華人民共和國成立以后，在老一輩革命先烈和仁人志士的不斷拼搏下，我國的工業(yè)化得到前所未有的發(fā)展，為城鎮(zhèn)化快速發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。1978年改革開放以后，一直到20世紀90年代初，我國的城鎮(zhèn)化是一種以短距離遷移為主導(dǎo)的小城鎮(zhèn)型城鎮(zhèn)化；90年代以后至今，借助改革開放的春風，我國的城鎮(zhèn)化步伐不斷加快。目前，我國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)取得了突飛猛進的發(fā)展，但相較于實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國的宏偉目標，城鎮(zhèn)化水平仍處于較低的階段。2020年我國仍有超過36%的人口長期居住和生活在農(nóng)村，無法享受城市便利的生活條件。但我國東南沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程快于中西部地區(qū)，城鎮(zhèn)化水平高于中西部地區(qū)（如圖1），有很多值得借鑒的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

圖1 我國中西部主要省份城鎮(zhèn)化率對比圖

（一）溫州——以市場化主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化

溫州以民營經(jīng)濟為主體，充分發(fā)揮了市場化的活力，有效帶動農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，是一種典型的市場主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式。通過“三分三改”，溫州市在原村級成立“土地合作社”和“資產(chǎn)股份合作社”，共同構(gòu)成村集體經(jīng)濟組織[1]。同時，大力發(fā)展以專業(yè)市場為基礎(chǔ)的專業(yè)鎮(zhèn)，依靠市場化運作機制，引導(dǎo)進城企業(yè)投資公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進一步提高了市場活力，帶動了城鎮(zhèn)化發(fā)展[2]。

（二）蘇南——以建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化

改革開放初期，蘇南地區(qū)也同樣面臨著人口集聚度較低、城鎮(zhèn)發(fā)展低質(zhì)不均衡的問題。依靠良好的地理區(qū)位優(yōu)勢和自身資源稟賦特點，蘇南地區(qū)通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和鄉(xiāng)村工業(yè)，打造出鎮(zhèn)村城鎮(zhèn)化發(fā)展增長極，通過小城鎮(zhèn)就地城鎮(zhèn)化的方式實現(xiàn)農(nóng)村地域的城鎮(zhèn)化[3]。同時，當?shù)剞r(nóng)民由從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向從事工業(yè)生產(chǎn)，實現(xiàn)了從事職業(yè)轉(zhuǎn)變。

（三）廣東——以內(nèi)陸專業(yè)鎮(zhèn)和港口經(jīng)濟為依托的城鎮(zhèn)化

廣東省實踐出一條“雙引擎驅(qū)動”的城鎮(zhèn)化路徑，在離珠三角區(qū)域較遠的山區(qū)內(nèi)陸，以加快中心城市建設(shè)和專業(yè)鎮(zhèn)特色鎮(zhèn)建設(shè)帶動區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展[4]；沿海的珠三角地區(qū)則以民營企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中的中心城市和中心鎮(zhèn)為支點，形成“產(chǎn)城融合”發(fā)展，發(fā)展城鎮(zhèn)化[5]。同時，通過采取“三來一補”措施，使外資企業(yè)異軍突起，帶動了外向型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展，形成了獨特的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

（四）青島——以重點城鎮(zhèn)建設(shè)為中心的城鎮(zhèn)化

為了降低農(nóng)民進城門檻、提升公共基礎(chǔ)設(shè)施承載能力、提高進城務(wù)工農(nóng)民在城市的就業(yè)和住房保障能力，青島市提出了以重點城鎮(zhèn)發(fā)展為中心城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，緩解大都市的人口進入壓力，出臺一些列制度保障區(qū)域內(nèi)地域間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)作，并提高重點城鎮(zhèn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施配套水平，大力完善綜合交通體系。以重點鎮(zhèn)建設(shè)為中心的城鎮(zhèn)化路徑對青島成為國內(nèi)GDP指標排名靠前的大城市是居功至偉的。[6]

（五）成都——以城鄉(xiāng)一體化為出發(fā)點的城鎮(zhèn)化

成都市在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，以破解城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為出發(fā)點，出臺相關(guān)政策制度和體制機制，著力實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)配置均等化，使生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，構(gòu)建起了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)調(diào)均衡統(tǒng)一的格局。同時，依托成都平原特有的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢，倡導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級，科學規(guī)劃建設(shè)，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和區(qū)域城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展[7]。

（六）天津——以“宅基地流轉(zhuǎn)”為抓手的城鎮(zhèn)化

天津市是我國的四大直轄市之一，是首都北京的門戶，受限于全市建設(shè)用地較少，要發(fā)展城鎮(zhèn)化就需要提出針對性的解決辦法。天津市委市政府提倡農(nóng)民以宅基地換房，就地集中建設(shè)小城鎮(zhèn)，復(fù)墾農(nóng)民原有的宅基地，實現(xiàn)了住居環(huán)境改善的同時也帶動了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

同時，天津市出臺制度促進農(nóng)村社區(qū)、工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)“三區(qū)”聯(lián)動發(fā)展，提高了農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化水平；通過推行“三改一化”，即“集改股”“農(nóng)改非”“村改居”“城鄉(xiāng)一體化”，實現(xiàn)了全市城鎮(zhèn)化的均衡高質(zhì)量發(fā)展[8]。

二、基于四個維度的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式

通過對以上案例的研究可以看出，城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式有很多維度，因此不同的地區(qū)有不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑和戰(zhàn)略選擇，有的地區(qū)以政策主導(dǎo)、有的地區(qū)以市場化刺激、有的地區(qū)因地制宜以土地要素為引導(dǎo)。但歸根結(jié)底，城鎮(zhèn)化發(fā)展模式可以歸納為以下幾個方面，即以人口、土地、設(shè)施、經(jīng)濟四個維度為落腳點的城鎮(zhèn)化模式（見表1）。

表1 城鎮(zhèn)化發(fā)展模式總結(jié)簡表

（一）人口城鎮(zhèn)化主導(dǎo)模式

人口城鎮(zhèn)化主要指人作為主體的城鎮(zhèn)化過程，即人由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，且獲得在城市生活的居住、就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會保障等城市人口擁有的權(quán)利[9]。大多數(shù)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式均以人口城鎮(zhèn)化為主導(dǎo)，例如我國的一線城市，年均人口增長呈現(xiàn)出較高的凈流入態(tài)勢。但個別區(qū)域因其具有一定特殊性，城鎮(zhèn)化不以人口轉(zhuǎn)移為主導(dǎo)。

（二）土地城鎮(zhèn)化主導(dǎo)模式

土地城鎮(zhèn)化主導(dǎo)的模式是以土地要素從農(nóng)用地或未利用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的城鎮(zhèn)化過程，土地城鎮(zhèn)化使得城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍不斷擴大，增加了城市對人口、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)的承載能力，從而實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展。

部分用地條件較好地區(qū)域，均已建設(shè)城市開發(fā)區(qū)、衛(wèi)星城等形式進行了城鎮(zhèn)化拓展，但在一些山區(qū)和用地條件受限的地區(qū)，土城鎮(zhèn)化主導(dǎo)的模式很難占據(jù)主導(dǎo)地位。[10]

（三）設(shè)施城鎮(zhèn)化主導(dǎo)模式

設(shè)施城鎮(zhèn)化主導(dǎo)的模式主要是指通過對城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿^(qū)域的設(shè)施配置，包含鐵路、公路、重大基礎(chǔ)設(shè)施等，帶動人口流動和聚集，形成區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展核心的模式。在我國，諸如高鐵新城、國道沿線城鎮(zhèn)、空港新城等，均是以設(shè)施建設(shè)為引擎，促進了人口流動和集聚從而促進了該區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（四）經(jīng)濟城鎮(zhèn)化主導(dǎo)模式

經(jīng)濟城鎮(zhèn)化主導(dǎo)的模式指以區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展或經(jīng)濟活動建設(shè)為契機，以就業(yè)帶動和收入提高為核心，通過提高區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平，帶動區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式。在我國，如克拉瑪依、大慶、攀枝花等礦業(yè)城市均屬于以經(jīng)濟城鎮(zhèn)化為主導(dǎo)的模式；旅游城市諸如平遙、九寨溝、稻城亞丁等網(wǎng)紅旅游城市也屬于經(jīng)濟城鎮(zhèn)化為主導(dǎo)的模式；同時，一些特色小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展也屬于經(jīng)濟城鎮(zhèn)化主導(dǎo)的范疇。

三、總結(jié)和啟示

以上重點對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展較快地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式進行了相關(guān)梳理，重點介紹了溫州、蘇南、廣東、青島、成都、天津等地的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

溫州的城鎮(zhèn)化以市場化和民營經(jīng)濟高度發(fā)達為特征；蘇南的城鎮(zhèn)化發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主推力；廣東的城鎮(zhèn)化以內(nèi)陸專業(yè)鎮(zhèn)和港口經(jīng)濟為依托；青島的城鎮(zhèn)化以重點城鎮(zhèn)建設(shè)為中心；成都的城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)一體化為主旨；天津推行的是以“宅基地流轉(zhuǎn)”為抓手的城鎮(zhèn)化路徑。進一步推導(dǎo)出城鎮(zhèn)化模式主要可以歸納為以人口、土地、設(shè)施、經(jīng)濟四個維度主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，無論哪個維度為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式，均以實現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平的提高和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展為目標。

城鎮(zhèn)化發(fā)展道路應(yīng)該借鑒典型，通過對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑模式的研究，得出以下四點啟示。一是以人為本，在城市建設(shè)的過程之中，應(yīng)該更加體現(xiàn)人民主體思想，時刻保持以人為本和為人民服務(wù)的宗旨意識，同時加強城鎮(zhèn)化發(fā)展中的生態(tài)保護制度約束是更大的“以人為本”；二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，城鎮(zhèn)化要發(fā)展離不開農(nóng)業(yè)農(nóng)村的基礎(chǔ)支撐，因此必須以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為先決條件，不能重城輕鄉(xiāng)；三是協(xié)調(diào)發(fā)展，只有形成均質(zhì)連續(xù)且產(chǎn)業(yè)門類互補、大中小城市均衡發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，才能實現(xiàn)真正的高質(zhì)量發(fā)展；四是傳承文化，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，不能僅有發(fā)展的眼光，更要有保護的意識，對傳統(tǒng)文化和相關(guān)歷史遺跡的保護可以給城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來源源不斷的“生機”。