李 剛，唐詩雨

（安徽財經大學，安徽蚌埠，233030）

一、引言

進入21世紀，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化的快速推進使得中國經濟發(fā)展釋放了巨大潛能，成為推動我國經濟持續(xù)加快增長的重要引擎。與此同時，城鎮(zhèn)化進程中片面關注數量規(guī)模發(fā)展模式的弊端逐漸顯現，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已不適應經濟高質量發(fā)展的新要求。2020年，黨的十九屆五中全會再次強調了要完善高質量的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。而在促進新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展方面，不僅要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，也要更好地發(fā)揮政府職能為新型城鎮(zhèn)化建設提供基礎完善的公共服務、穩(wěn)定的社會治理制度以及創(chuàng)新高效的制度環(huán)境等?；诖?，本文從國家治理體系的視角，結合市場和政府層面研究城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展，為新時代城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展和政策優(yōu)化調控提供思路和借鑒。

相較于西方歐美國家的城鎮(zhèn)化道路，中國的新型城鎮(zhèn)化道路是既不重復過去我國不完全城鎮(zhèn)化和粗放型城鎮(zhèn)發(fā)展模式［1］，又吸收一些拉美國家在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中跌入“中等收入陷阱”教訓的城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展之路［2］。推進城鎮(zhèn)高質量發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的突出特征，高質量的城市建設、基礎設施、公共服務、人居環(huán)境、城市管理和市民化的有機統(tǒng)一是新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的具體要求。［3］推進新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展是保持中國經濟健康發(fā)展、產業(yè)轉型升級和解決“三農問題”的有力保障。［4］新型城鎮(zhèn)化通過“集聚效應”使得先進的生產要素在城鎮(zhèn)集聚，促進配套產業(yè)發(fā)展，推動產業(yè)結構升級，產業(yè)結構升級通過“拉推效應”提升城市經濟生產效率［5］；新型城鎮(zhèn)化打破了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化以要素驅動為主導的粗放型經濟發(fā)展模式，以創(chuàng)新和結構為驅動，促進經濟高質量增長［6］。2017年，黨的十九大報告明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從全局和戰(zhàn)略高度把握和處理工農關系、城鄉(xiāng)關系，新型城鎮(zhèn)化從農村勞動力轉移、農業(yè)技術進步和農地集約化等方面促進鄉(xiāng)村經濟發(fā)展，對鄉(xiāng)村經濟的影響效應為正。［7-9］

在梳理有關新型城鎮(zhèn)化動力機制的文獻中發(fā)現，市場機制和政府行政力是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展研究的焦點。在市場層面，楊慧和倪鵬飛［10］闡述了金融不僅能為城鎮(zhèn)化建設提供重要支持，滿足新型城鎮(zhèn)化多方面發(fā)展的資金需求，還能有效促進城鎮(zhèn)產業(yè)結構的調整。而產業(yè)在城鎮(zhèn)化市場的集聚逐步形成了經濟規(guī)模效應，為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了經濟基礎和可持續(xù)發(fā)展動力。［11］在政府層面，何源［12］提出通過創(chuàng)新地方政府治理理念，依靠政府平衡城鎮(zhèn)化集聚和擴散行為提升城鎮(zhèn)化經濟發(fā)展效應。王志鋒等基于地方政府治理角度回顧我國70年來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，明確了政府調動多方利益主體參與城鎮(zhèn)化建設的積極性，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的下半程政府依然扮演著核心主導者的角色。［13］政府通過制訂法律法規(guī)、制定和執(zhí)行公共政策等手段，對城鎮(zhèn)化進程加以推動、引導和調控。［14］張明斗和毛培榕［15］的研究表明，市場化水平、新型工業(yè)化和政府宏觀調控三大維度是建設新型城鎮(zhèn)化的內生動力機制。城鎮(zhèn)化的動力來源于個體自組織和政府其他組織的耦合，新型城鎮(zhèn)化既需要市場決定的微觀層面，也需要政府調控的中觀和宏觀層面。［16］于燕［17］實證分析了我國新型城鎮(zhèn)化的影響因素，東部地區(qū)和中部地區(qū)的產業(yè)發(fā)展對新型城鎮(zhèn)化建設有積極作用，且政府的職能轉變已取得階段性成效［18］，而在西部地區(qū)，政府引導下的地方財政支出和教育水平是促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵因素［19］。郝文淵等［20］以西藏為例，提出新型城鎮(zhèn)化建設需要政府行政力平衡區(qū)域間公共服務和社會福利的差距，消除城鎮(zhèn)化明顯的空間極化現象。

綜合而言，現有文獻對新型城鎮(zhèn)化的研究是從政府或市場的研究視角展開，且更多側重于對市場層面的定性和定量分析，少數文獻從理論角度展開政府對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的研究。因此，本文的主要邊際貢獻在于，在國家治理體系的視角下，從市場和政府兩個維度出發(fā)構建新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質量綜合評價指標體系，對區(qū)域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律作出定性判斷，結合市場和政府層面的具體維度，設計出提高新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質量的具體路徑。

二、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質量水平的測算和分析

（一）新型城鎮(zhèn)化綜合指標體系構建

國家治理體系視角下的新型城鎮(zhèn)化綜合指標體系不同于一般的新型城鎮(zhèn)化指標體系，是基于市場和政府的視閾多維度構建的新型城鎮(zhèn)化綜合指標體系，對新型城鎮(zhèn)化的市場和政府層面設立六個二級指標，綜合評價指標體系和具體指標如表1所示，具體說明如下：

表1 淮河生態(tài)經濟帶2009—2018年新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質量綜合得分

1.“經濟發(fā)展”維度。經濟發(fā)展是實現新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的物質基礎。三級指標包括當年外商投資金額、第三產業(yè)占GDP的比重、研發(fā)投入強度和GDP增長率。

2.“基礎設施”維度。基礎設施是提高城市社會效益和完善城鎮(zhèn)服務功能的必要條件。三級指標包括城市用水普及率、城市燃氣普及率、互聯網寬帶接入用戶數和人均郵電收入。

3.“環(huán)境質量”維度。環(huán)境質量是衡量新型城鎮(zhèn)化綠色經濟高質量發(fā)展的重要指標。三級指標包括工業(yè)廢水排放量、工業(yè)二氧化硫排放量、一般工業(yè)固體廢物綜合利用率和城市污水處理率。

4.“居民素質”維度。居民素質反映了新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，是政府在新型城鎮(zhèn)化建設中發(fā)揮教育、科技和衛(wèi)生等職能的重要表現。三級指標包括人口死亡率、每萬人擁有的衛(wèi)生技術人員數、科學和教育支出占地方財政支出的比重和普通中學人口占總人口的比重。

5.“社會發(fā)展”維度。該維度反映了政府在新型城鎮(zhèn)化建設中社會發(fā)展方面的重要貢獻和保障作用。三級指標包括公用設施固定資產投資、財政支出占地區(qū)生產總值比重、每萬人擁有公共汽（電）車營運數量和年末實有城市道路面積。

6.“城市文明”維度。城市文明是新型城鎮(zhèn)化建設的助推器，因此本文參照全國文明城市創(chuàng)建的部分評選標準，在該指標下設計了建成區(qū)綠化覆蓋率、生活垃圾無害化處理率、人均公共圖書館藏量和失業(yè)率4個三級指標，體現了政府在城市文明創(chuàng)建的生態(tài)環(huán)境、社會事業(yè)、社會秩序和居民生活水平層面的優(yōu)勢引導作用。

（二）新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質量的綜合測度和分析

1.研究對象?；春由鷳B(tài)經濟帶是由淮河及其支流流域所形成的生態(tài)經濟區(qū)，包括皖、豫、魯、蘇、鄂五省29個地級市（縣）。2018年，《淮河生態(tài)經濟帶發(fā)展規(guī)劃》獲得國務院的批復，批復要求安徽、河南、山東、江蘇、湖北各級人民政府依據《規(guī)劃》中“四個重大”與各區(qū)域經濟社會發(fā)展緊密聯系，為加快建成美麗宜居、充滿活力以及和諧有序的淮河生態(tài)經濟帶提供有力支撐。

2.研究方法。本文采用改進的熵值法對2009—2018年25個地級市的24項指標進行賦權，使得結果具有科學性和合理性，具體方法如下：

（1）數據標準化。選用極差標準化法對原始數據進行無量綱化處理，處理后的數值介于0～1之間，其公式如下：

（2）指標同量化。計算第i個指標下在第j項指標下所占的比重Pij：

（3）計算第j項指標的權重Wj：

（4）計算第i市的新型城鎮(zhèn)化水平綜合得分Hi：

3.數據來源。數據來源于2009—2018年各省及各地市的統(tǒng)計年鑒、統(tǒng)計網站和《中國城市統(tǒng)計年鑒》計算獲取。

4.淮河生態(tài)經濟帶新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質量的動態(tài)分析。利用熵值法對新型城鎮(zhèn)化指標體系中的24個具體指標賦予權重，并根據得分公式（5）計算淮河生態(tài)經濟帶各城市新型城鎮(zhèn)化水平得分，從時間和空間角度分析淮河生態(tài)經濟帶新型城鎮(zhèn)化的演變軌跡。

（1）從時間角度分析?；春由鷳B(tài)經濟帶各城市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質量的綜合得分表現出整體上升的趨勢。但在2009—2011年淮河生態(tài)經濟帶各城市的城鎮(zhèn)化質量呈現緩慢下降的現象，原因是2009—2011年間我國城鎮(zhèn)發(fā)展仍受傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的影響，城鎮(zhèn)發(fā)展數量規(guī)模急劇增加，而在2009年后，以重經濟輕文化和先發(fā)展后治理為主的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路暴露缺陷，產生了諸多城市病，導致城鎮(zhèn)化發(fā)展質量降低。2012年末，中央經濟工作會議明確提出要積極引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，在該會議理念的指導下，區(qū)域新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平整體上有了較大提升。2012—2018年淮河生態(tài)經濟帶各城市的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質量穩(wěn)定增長且增長速度保持在同一水平，這種增長趨勢得益于兩種因素：一是市場層面農業(yè)現代化和工業(yè)信息化、現代化對城鎮(zhèn)化建設的推動；二是各級政府對新型城鎮(zhèn)化建設的財政支持和政策保障。

（2）從空間角度分析。如圖1所示，江蘇省和山東省在淮河生態(tài)經濟帶內的各地級市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質量整體高于安徽省和河南省各城市，尤其是江蘇省的揚州市和徐州市一直處于新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)定發(fā)展階段；且位于前三列的江蘇省揚州市、徐州市和山東臨沂市明顯高于其他地市，淮河生態(tài)經濟帶區(qū)域間城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡的現象突出。原因在于：第一，江蘇省各地級市在地理位置上不斷受到長江經濟帶和長三角城市群的輻射和帶動作用，各城市的經濟發(fā)展水平、城市基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境質量優(yōu)于其他城市。第二，受國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的影響，2014年，江蘇省和安徽省獲批為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點省，相較于安徽省，江蘇省的綜合試點承擔的任務內容多、涉及面廣泛且要求更高，江蘇省建設新型城鎮(zhèn)化的經驗更為豐富。第三，山東省的濟寧、臨沂、菏澤和棗莊市屬于魯南經濟帶，呈網絡型多中心空間城市體系結構，提升了淮河生態(tài)經濟帶內山東省各城市的吸引力，釋放了魯南經濟政策區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿Α?/p>

圖1 淮河生態(tài)經濟帶25市新型城鎮(zhèn)化得分三維圖

三、耦合度分析

（一）模型構建

新型城鎮(zhèn)化的過程實際上是市場資源要素和社會利益重新分配的過程。市場對城鎮(zhèn)資源要素配置發(fā)揮決定性作用，但對具有公共性質的資源要素，市場失效，此時需要政府發(fā)揮宏觀調控的保障機制和引導作用。因此，新型城鎮(zhèn)化需要市場和政府的共同作用，才能達到新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的目標?；谏鲜隼碚摚⒒春由鷳B(tài)經濟帶新型城鎮(zhèn)建設市場層面和政府層面的耦合模型，判斷新型城鎮(zhèn)化市場和政府層面的耦合協(xié)調程度，對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的形成以及影響新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質量的因素作出定性判斷。

首先測度淮河生態(tài)經濟帶各城市耦合度C：

其次構建淮河生態(tài)經濟帶新型城鎮(zhèn)化市場機制和政府機制的耦合協(xié)調模型D：

其中T為淮河生態(tài)經濟帶新型城鎮(zhèn)化市場機制和政府機制的協(xié)調發(fā)展綜合評價指數，T=αx+βy，認為新型城鎮(zhèn)化的市場機制α和政府機制β同等重要，因此α=β=1/2。

最后借鑒相關研究成果并結合淮河生態(tài)經濟帶新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現狀，將耦合協(xié)調度分為四個層次，具體如表2所示。

表2 新型城鎮(zhèn)化市場和政府機制耦合協(xié)調度評價標準

（二）結果分析

依據新型城鎮(zhèn)化市場和政府層面各綜合得分，結合耦合協(xié)調度模型，測算出淮河生態(tài)經濟帶25個城市2009—2018年間新型城鎮(zhèn)化市場和政府層面的耦合協(xié)調度得分和變化趨勢。為更好突顯市場和政府層面耦合協(xié)調度的變化，本文選擇具有得分代表性的時間節(jié)點進行分析，如表3所示。

表3 淮河生態(tài)經濟帶新型城鎮(zhèn)化市場和政府機制耦合協(xié)調度結果

1.耦合協(xié)調度結果綜合分析。從表3可以看出，淮河生態(tài)經濟帶新型城鎮(zhèn)化的市場和政府的耦合協(xié)調水平明顯提高，從2009年的中度耦合協(xié)調，逐漸上升到2018年的高度耦合協(xié)調，且2014—2018年的耦合程度相比2009—2014年的明顯增強。這是由于在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，政府對城鎮(zhèn)化量化的治理理念以及政府和市場在城鎮(zhèn)化過程中的邊界問題，擠壓了市場提升城鎮(zhèn)化資源配置和要素自由流動的作用空間，使得政府和市場在城鎮(zhèn)化建設中未能共同發(fā)展。2014年后，政府創(chuàng)新城鎮(zhèn)化治理理念，提出市場主導和政府引導的新型城鎮(zhèn)化道路，逐漸消除傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的負面影響，最終推進市場和政府的協(xié)調發(fā)展。

2.耦合協(xié)調度個體差異分析。從整體上看，淮河生態(tài)經濟帶新型城鎮(zhèn)化市場機制和政府機制的耦合協(xié)調程度不斷上升，但各城市市場和政府層面的耦合協(xié)調方面存在較大差異。研究表明：2009—2018年江蘇省和山東省各地級市的耦合協(xié)調水平普遍高于安徽省和河南省的耦合協(xié)調水平，這種變化規(guī)律與淮河生態(tài)經濟帶各城市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的演變規(guī)律基本保持一致，可以看出，市場和政府層面的耦合協(xié)調發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展呈正相關。2018年，淮河生態(tài)經濟帶內江蘇省各地級市的耦合協(xié)調程度均已達到高度耦合階段，江蘇省作為新型城鎮(zhèn)建設的前沿陣地，探索出了符合江蘇省城鎮(zhèn)化建設的具體道路，明確了市場和政府的職能定位，提高了市場化水平和政府的引導優(yōu)勢。從空間布局上分析，安徽省和河南省各地級市的市場和政府機制耦合協(xié)調度較低，且明顯低于江蘇省和山東省各地級市耦合協(xié)調水平，尤其是河南省各地級市的耦合程度在2009—2018年一直處于中度耦合協(xié)調階段，究其原因是河南省各地級市的經濟基礎、環(huán)境質量以及政策環(huán)境等方面存在差距，使得新型城鎮(zhèn)化建設的市場和政府機制未能同步發(fā)展，在新型城鎮(zhèn)化建設中存在短板和相對劣勢。

四、提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質量的路徑

通過分析得到如下結論：淮河生態(tài)經濟帶新型城鎮(zhèn)化中市場和政府耦合協(xié)調程度越高的城市，其新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平就越高。表明推動區(qū)域新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展需要市場和政府的有效組合，在市場有效的領域，市場主導，政府主動讓位；在政府有效的領域，政府引導，市場主動退位；而在市場和政府都有效的領域，則需要市場和政府之間相互調適和優(yōu)勢互補，保證區(qū)域新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展。

因此，國家治理體系視角下淮河生態(tài)經濟帶新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的具體路徑主要從以下方面考量：第一，經濟和社會協(xié)調同步發(fā)展?；春由鷳B(tài)經濟帶的蘇、皖、豫、魯各地應積極探索經濟發(fā)展新舊動能的轉變路徑，堅持創(chuàng)新對經濟高質量發(fā)展的支撐方式，高效利用各區(qū)域的資源稟賦，把區(qū)域資源稟賦轉變?yōu)橹胃哔|量發(fā)展的生產要素。借助區(qū)域資源優(yōu)勢和科技創(chuàng)新發(fā)展高端制造業(yè)和高價值鏈的現代服務業(yè)，鼓勵外來資本投資，培育區(qū)域新的經濟增長點。

第二，政府引導區(qū)域經濟社會共同發(fā)展?；春由鷳B(tài)經濟帶內資源型城市較多，政府應不斷提高對資源型城市轉型升級的政策支持，精準把握各地經濟發(fā)展的比較優(yōu)勢和特色產業(yè)，補齊區(qū)域城鎮(zhèn)經濟發(fā)展的短板和弱項，使區(qū)域經濟發(fā)展提質增益。同時，各地政府要積極搭建城鄉(xiāng)經濟發(fā)展平臺，推動城鎮(zhèn)和農村生產要素的雙向流動，縮小城鄉(xiāng)經濟發(fā)展差距，推動農業(yè)轉移人口市民化的有序進行，逐步推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，以實現城鎮(zhèn)經濟社會協(xié)調健康發(fā)展。

第三，居民素質的提高和經濟高質量發(fā)展。政府對城鄉(xiāng)居民文化素質和身體素質的財政支出和政策支持，無形中為經濟發(fā)展提供了更穩(wěn)定和更高效的生產要素，即人力資本。政府對城鄉(xiāng)居民的教育科技投入增加了人的知識技能存量，提高了人的知識技能質量，對城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療衛(wèi)生投入增加了人的健康存量，提高了人的健康質量。政府對人力資本的投資，提高了各產業(yè)部門的勞動生產率，有助于促進經濟高質量發(fā)展，成為提高新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展水平的關鍵?；春由鷳B(tài)經濟帶人力資源豐富，各地政府應充分利用其人力優(yōu)勢，建立各省市縣多層次的文衛(wèi)投資機制，降低或減免企業(yè)的稅收，增加企業(yè)對適齡勞動力職業(yè)教育和繼續(xù)教育的支出，為新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展提供更有效率的勞動力資源。

第四，基礎設施投資主體的多元化。一方面，對于城市電、水、燃氣和郵電通信等經營性基礎設施項目，推行市場化運作和企業(yè)化經營，鼓勵國有、私營和外資等企業(yè)直接參與投資。同時，政府應建立多渠道的補償機制保證各類投資主體的投資收益，促進經營性基礎設施項目投資主體的多元化，提高基礎設施項目的建設質量和運行效率。另一方面，淮河生態(tài)經濟帶良好的生態(tài)環(huán)境和城鎮(zhèn)居民對美好生活的需要，有利于發(fā)展生態(tài)養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生和體育健身等，政府應積極引導企業(yè)發(fā)展生態(tài)養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生和體育健身等非基本公共服務項目，努力提高城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務的質量水平。