□文/曾 艷

（重慶市北碚區(qū)國際稅收研究會 重慶）

［提要］近年來，隨著稅收征管的不斷深化，房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅稅制老化、稅源點多面廣、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不清、監(jiān)控手段乏力，導(dǎo)致征管難的問題越來越突出，加之房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅（以下簡稱“房、土‘兩稅’”）稅制改革迫在眉睫，如何加強稅收征管已成為當(dāng)前亟待解決的課題之一。本文在深入調(diào)查重慶市北碚區(qū)房、土“兩稅”征管現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，剖析其存在的問題，探索房、土“兩稅”精細化征管途徑，最后從宏觀角度提出相應(yīng)的頂層設(shè)計政策建議，從微觀角度提出可供稅收征管部門參考的對策措施。

一、北碚區(qū)房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅征管現(xiàn)狀

（一）北碚區(qū)房、土“兩稅”征收入庫情況。截至2019年底，北碚區(qū)局征管系統(tǒng)登記管理納稅人34，001戶，自有房產(chǎn)原值133.8億元，應(yīng)稅土地面積2，231萬平方米，申報戶數(shù)1，777戶。從表1近3年房產(chǎn)稅、土地使用稅收入情況來看，近3年隨著經(jīng)濟的持續(xù)增長，北碚區(qū)稅基不斷拓寬，稅收總量增長較快，由2017年的56.21億元逐年遞增到了68.76億元，而房、土“兩稅”的總量雖略有增長，但稅收占比卻呈逐年下降，即從2017年占稅收總量5.47%，占區(qū)級稅收14.46%，2018年占稅收總量5.05%，占區(qū)級稅收13.11%，到了2019年兩稅占稅收總量僅4.61%，占區(qū)級稅收12.52%?？梢?，盡管房、土“兩稅”收入總量隨著經(jīng)濟發(fā)展有所增加，但占比卻逐年下降，說明沒有跟上同期的經(jīng)濟發(fā)展速度和其他稅種的增收速度。因此，對于房、土兩稅的征管問題亟待剖析和挖掘。（表1）

表1 2017～2019年北碚區(qū)房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅收入情況一覽表

（二）北碚區(qū)重點行業(yè)房、土“兩稅”征管情況。從表2可以看出，2017～2019年北碚區(qū)房、土“兩稅”分布的行業(yè)主要在房地產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)、金融業(yè)和建筑業(yè)，同稅收總量的分布是一致的，四大行業(yè)合計貢獻了80%左右的房產(chǎn)稅、土地使用稅，其中又以制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)為重點，分別是年平均37.5%和33.2%，可見，房、土“兩稅”的重要來源為制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。但從制造業(yè)總量來看，對于大部分工業(yè)企業(yè)來說，保有環(huán)節(jié)的房、土稅應(yīng)該相對穩(wěn)定，但2019年卻減收704萬元，接近6個百分點，另外，金融業(yè)2018年比2017年呈斷崖式下降，由3，553萬元下降到了826萬元。對主要行業(yè)的房產(chǎn)稅、土地使用稅出現(xiàn)巨大波動的問題，必然是征管和監(jiān)控的重中之重。通過對北碚區(qū)稅務(wù)局金三大數(shù)據(jù)的分析，發(fā)現(xiàn)制造業(yè)和金融業(yè)這兩大行業(yè)出現(xiàn)減收的因素，有70%是由于2019年普惠性減稅降費政策性因素導(dǎo)致的，另外30%的“兩稅”減收來自于征管環(huán)節(jié)。（表2）

表2 2017～2019年北碚區(qū)重點行業(yè)房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅征收情況一覽表

（三）北碚區(qū)重點企業(yè)房、土“兩稅”征管情況。從北碚區(qū)稅務(wù)局金三系統(tǒng)查詢和統(tǒng)計的房產(chǎn)稅、土地使用稅近3年年均前10位排行榜的重點企業(yè)來看，主要構(gòu)成為工業(yè)企業(yè)5個、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)3個、政府平臺公司1個和大型商業(yè)1個。其中，某乘用車2019年較前兩年減少了2倍之多，但從理論來看工業(yè)公司因其保有的房產(chǎn)、土地基本不變，其房、土“兩稅”不可能出現(xiàn)如此大的波動，后經(jīng)深入調(diào)查分析，原來該公司2019年因經(jīng)營困難存在大額欠稅。對此，政府平臺公司的房、土“兩稅”征管無疑應(yīng)該是近兩年的征管重點。

二、房產(chǎn)稅、土地使用稅征管中存在的難點、重點問題

（一）政策因素導(dǎo)致征管盲點和難點。房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅現(xiàn)行政策都是依據(jù)的1986年和1988年的條例，雖然各省市后續(xù)年度有一些打補丁式的辦法和措施，但畢竟母法老舊，且隨著幾十年經(jīng)濟的發(fā)展，原有的政策措施已經(jīng)無法適應(yīng)和匹配各種新經(jīng)濟類型，以北碚區(qū)稅務(wù)局征管為例，發(fā)現(xiàn)存在條款有爭議、政策不統(tǒng)一、政策滯后等問題。

1、個別條款存在爭議。如，條款“個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅”，對于“非營業(yè)用”的定義是以權(quán)證、土地性質(zhì)為準(zhǔn)還是以實際使用為準(zhǔn)，如未經(jīng)營的商鋪、自住的公寓等是否征收房產(chǎn)稅，還比如，無租使用其他單位房產(chǎn)的應(yīng)稅單位和個人，依照房產(chǎn)余值代繳房產(chǎn)稅。對代繳的定義不夠明晰，如納稅義務(wù)人是產(chǎn)權(quán)人，會導(dǎo)致納稅人義務(wù)人與稅負承擔(dān)人分離，不便于納稅人進行相關(guān)處理。以上都是北碚區(qū)稅務(wù)局在征管實踐中遇到的納稅爭議。

2、部分政策不相統(tǒng)一。眾所周知，土地和房屋是不可分割的，那么關(guān)于他們的相關(guān)政策應(yīng)當(dāng)做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)。對同一經(jīng)濟事項的政策存在不統(tǒng)一協(xié)調(diào)的房、土政策，征管過程中難免會阻力重重，同時不征少征又會帶來稅收執(zhí)法風(fēng)險，成為當(dāng)前征管的兩難問題。如，北碚區(qū)稅務(wù)局在征管中就曾出現(xiàn)因稅收優(yōu)惠不統(tǒng)一導(dǎo)致爭議，如土地使用稅政策規(guī)定：“對于直接用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的生產(chǎn)用地免繳土地使用稅”，但房產(chǎn)稅卻沒有相關(guān)優(yōu)惠規(guī)定，征管實踐中發(fā)現(xiàn)：由于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，存在修建房屋進行種植、養(yǎng)殖情形，比如北碚區(qū)西山坪一農(nóng)業(yè)公司使用簡易房屋種植蘑菇、菌類，按規(guī)定用于農(nóng)林牧漁業(yè)的土地其土地使用稅可以免繳，但房產(chǎn)稅卻無相關(guān)優(yōu)惠規(guī)定，納稅人對此完全無法理解，無論稅務(wù)人員怎么解釋，到現(xiàn)在該公司仍然沒有繳納房產(chǎn)稅，征管難度相當(dāng)大。

3、部分政策明顯滯后。比如，財稅［2010］121號第三條規(guī)定“對按照房產(chǎn)原值計稅的房產(chǎn)，無論會計上如何核算，房產(chǎn)原值均應(yīng)包含地價，包括為取得土地使用權(quán)支付的價款、開發(fā)土地發(fā)生的成本費用等。宗地容積率低于0.5的，按房產(chǎn)建筑面積的2倍計算土地面積并據(jù)此確定計入房產(chǎn)原值的地價?！贝藯l款很多業(yè)內(nèi)人士及納稅人都認為存在不合理的地方，對于土地來說，就征收了兩道稅：土地使用稅和房產(chǎn)稅，有重復(fù)征稅的嫌疑。其次，從當(dāng)前中國國情加強資源保護的角度來考慮，都是鼓勵對土地的高利用，而不是浪費土地或者低利用率，但在本條款的規(guī)定中卻體現(xiàn)出相反的意愿。如果地價為1，那么如果建筑面積大于等于0.5的話，就要繳納以地價為1計稅的房產(chǎn)稅，如果容積率小于0.5，無論如何要繳納的房產(chǎn)稅都會小于以地價為1計稅的房產(chǎn)稅，容積率越小，所需繳納的房產(chǎn)稅就越少，也就是說土地的利用率越小稅收負擔(dān)就越低。反映出稅收法律法規(guī)明顯滯后，導(dǎo)致征管難的問題。

（二）監(jiān)控系統(tǒng)落后導(dǎo)致征管漏洞。近幾年，雖然稅務(wù)信息化建設(shè)發(fā)展很快，但房產(chǎn)、土地的涉稅信息量也在急劇增加，房產(chǎn)、土地的涉稅信息監(jiān)控相對落后，以北碚區(qū)為例，因稅務(wù)征管系統(tǒng)對房產(chǎn)和土地交易的涉稅信息采集不同步、不全面，如果財務(wù)人員不了解稅收政策或采用隱蔽手段，故意瞞報少報房產(chǎn)、土地稅源信息的話，就會導(dǎo)致征管漏洞。如，北碚區(qū)某企業(yè)在購地、建房等增資時，忘記了相關(guān)信息，使得計稅依據(jù)偏小，還比如，北碚區(qū)個別企業(yè)未按稅法有關(guān)規(guī)定將土地使用權(quán)計入房產(chǎn)原值，不繳房產(chǎn)稅；或者企業(yè)新建辦公樓的初次裝修或進行房屋改造支出未計入房產(chǎn)原值，房產(chǎn)稅未繳足；企業(yè)新增土地使用權(quán)未增繳城鎮(zhèn)土地使用稅；或企業(yè)將已竣工使用的房產(chǎn)長期掛“在建工程”賬戶，拖延計稅時間；或部分企業(yè)城鄉(xiāng)各地房產(chǎn)較多，有些房地產(chǎn)因年代久遠，房產(chǎn)和土地信息登記不全，納稅申報金額遠少于實際應(yīng)納稅款。在北碚區(qū)稅務(wù)局稅收征管中，通過實地調(diào)查或點對點的風(fēng)險排查也在不斷加強征管和堵塞漏洞，但這種事后監(jiān)管始終“慢半拍”。由此，如何加快信息化建設(shè)，將房、土稅源信息掃描和比對工作前移，企業(yè)資產(chǎn)信息和稅務(wù)局稅源征管信息如何同步是當(dāng)前需要解決的現(xiàn)實問題。

（三）不同部門間的涉稅信息未能實時共享導(dǎo)致征管滯后。目前，房產(chǎn)、土地的登記由規(guī)劃與自然資源管理部門下的不動產(chǎn)登記中心負責(zé)，不動產(chǎn)的原始登記信息存檔于不動產(chǎn)登記中心，稅務(wù)部門沒能同步共享。從北碚區(qū)來看，因為稅務(wù)局和規(guī)自局部門之間工作機制和數(shù)據(jù)系統(tǒng)的設(shè)置不一致，雖然有相關(guān)的稅收保障辦法，但仍然未能實現(xiàn)房屋、土地信息的實時共享，稅務(wù)部門難以第一時間準(zhǔn)確、動態(tài)地獲取納稅人房產(chǎn)、土地登記情況。目前北碚區(qū)稅務(wù)采取的是，季末通過人工U盤拷貝不動產(chǎn)登記中心上個季度的房、土登記信息，然后再由稅務(wù)人員進行人工比對，此模式下工作量大，且數(shù)據(jù)滯后一個季度，由此房、土“兩稅”征管的及時性和準(zhǔn)確性都大打折扣，如果納稅人不誠信納稅申報的話，必然存在征管滯后的問題。

三、加強北碚區(qū)房、土“兩稅”征管的政策建議

（一）加快頂層設(shè)計，推進稅制改革，完善稅收政策。一是對于個別有爭議的現(xiàn)行房、土“兩稅”條款，建議盡快出臺明確的政策。如對“個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅”條款中的“非營業(yè)用”直接定義為“非經(jīng)營用”，對空置的門面就明確不征房、土稅，有利于減輕個人的稅收負擔(dān)。二是對于房、土“兩稅”部分政策不統(tǒng)一的問題，建議盡快統(tǒng)一協(xié)調(diào)。如對于農(nóng)業(yè)用地和房都同樣給予免稅的優(yōu)惠，真正從稅收政策上扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。三是針對當(dāng)前征管中發(fā)現(xiàn)的房、土“兩稅”政策明顯滯后的問題，建議加快完善“兩稅”政策的頂層設(shè)計，如加快房、土“兩稅”的立法，盡快出臺“兩稅”合并的房地產(chǎn)稅稅制及配套政策，形成新的地方稅體系，重點可以從簡化操作、便于征收、統(tǒng)一協(xié)調(diào)等方面入手。因為房產(chǎn)稅、土地使用稅兩個稅種本就是針對土地和土地上附著的房產(chǎn)征收的兩個財產(chǎn)稅稅種，現(xiàn)實中房、地一般都是一體的，兩稅你中有我，我中有你，原有的稅制設(shè)計成兩個稅種，出現(xiàn)了諸多弊端，如兩稅不統(tǒng)一、優(yōu)惠政策不一致等，“兩稅”合并成房地產(chǎn)稅將大大簡化稅制，很多征管難點和征納矛盾也迎刃而解。

（二）加強部門間合作，共享實時信息，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)管稅。一是加強與北碚區(qū)規(guī)劃與自然資源管理局合作。建立不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)實時動態(tài)交換機制，加快部門間聯(lián)網(wǎng)，共享數(shù)據(jù)庫，以便稅務(wù)機關(guān)及時將新增的房、土信息納入稅源管理，從源頭上控制“兩稅”的計稅依據(jù)及納稅義務(wù)時間，堵塞稅收漏洞。二是加強與北碚區(qū)法院合作，建立司法拍賣或執(zhí)行的房產(chǎn)、土地等信息交換機制，法院對稅務(wù)機關(guān)主張的待拍賣、待執(zhí)行的房產(chǎn)、土地持有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅稅收按照法律規(guī)定處理，盡量避免出現(xiàn)稅款流失。三是加強多部門合作，形成社會化綜合治稅體系。同北碚區(qū)商委、經(jīng)信委等政府經(jīng)濟主管部門、區(qū)財政、各鎮(zhèn)街、各園區(qū)管委會等部門建立稅源聯(lián)動機制，協(xié)助稅務(wù)機關(guān)掌握房產(chǎn)出租情況、商業(yè)門面租金收入情況、僵尸企業(yè)資產(chǎn)處理情況等，及時把握北碚區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展趨勢，密切跟蹤房、土稅源。四是要完善北碚區(qū)的協(xié)稅護稅工作機制和績效考核制度。把協(xié)稅護稅工作成效納入到政府績效管理考核的體系當(dāng)中，同時加強對各部門綜合治稅的宣傳和政策輔導(dǎo)，不斷提高社會的認同度。

（三）加速信息化建設(shè)，突出動態(tài)監(jiān)控，實現(xiàn)以地管稅。一是要以金稅三期信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，強化北碚轄區(qū)內(nèi)的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅稅源登記監(jiān)管，并定期開展稅源信息比對、分析、風(fēng)險排查，提高“兩稅”征管實效。如，對繳納了土地、房產(chǎn)契稅（配套費契稅除外）的單位納稅人進行系統(tǒng)強制監(jiān)控，在電子稅務(wù)局中強制要求單位納稅人進行土地、房產(chǎn)稅源信息采集，對繳納了土地、房產(chǎn)契稅但未進行土地、房產(chǎn)稅源信息采集的及時將相關(guān)風(fēng)險疑點推送至對應(yīng)征管部門，避免納稅人遲報、漏報房產(chǎn)、土地稅源信息。二是房、土“兩稅”征管方式應(yīng)從“以戶管稅”轉(zhuǎn)到“以地管稅”上來，充分運用外部門獲取的稅源信息比對財產(chǎn)行為稅的稅源監(jiān)控平臺，抓好動態(tài)數(shù)據(jù)監(jiān)控，全面清查核實有地、房的所有納稅人（重點是單位納稅人）的稅源信息，實現(xiàn)“以地控稅”。三是加強日常實地核查和納稅申報管理，動態(tài)更新維護“兩稅”稅源數(shù)據(jù)信息，增強“兩稅”數(shù)據(jù)監(jiān)控的精準(zhǔn)度，實現(xiàn)精細化征管，最大限度地減少稅款流失。

（四）嚴(yán)把管理關(guān)口，規(guī)范監(jiān)管流程，堵塞征管漏洞。重點把好三個關(guān)口：第一關(guān)是稅務(wù)登記設(shè)立關(guān)，對北碚區(qū)內(nèi)新辦企業(yè)的房屋、土地信息要嚴(yán)格必讀和核實，如果屬于承租的房產(chǎn)，則需提供租賃協(xié)議，并同時登記出租方的產(chǎn)權(quán)證明信息；第二關(guān)是日常管理關(guān)，每年定期開展北碚轄區(qū)內(nèi)的所有單位納稅人的土地、房產(chǎn)登記信息和房產(chǎn)稅、土地使用稅的稅源信息比對和核實工作，重點比對申報數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確、足額；第三關(guān)是稅務(wù)登記注銷關(guān)，企業(yè)注銷前一般存在房產(chǎn)和土地權(quán)屬變更登記，變更權(quán)屬登記前，由房屋交易稅務(wù)所啟動房地產(chǎn)存續(xù)期間“兩稅”繳納情況的復(fù)核環(huán)節(jié)，把好“兩稅”征管的最后關(guān)口，只有在納稅人完清其持有期間的房、土“兩稅”后才辦理過戶和注銷。

（五）創(chuàng)新征管理念，建立專業(yè)團隊，實現(xiàn)精準(zhǔn)管理。首先，需要在機構(gòu)設(shè)置上，成立科學(xué)化、專業(yè)化的征管團隊。如，在北碚區(qū)局納稅服務(wù)大廳設(shè)置財產(chǎn)行為稅專窗，實行一窗式服務(wù)，在方便了納稅人的同時，突出面對面解讀政策和宣傳輔導(dǎo)，也實現(xiàn)了房、土稅源信息采集的匝口管理。其次，按照“行業(yè)加規(guī)模”的模式成立相應(yīng)的稅源管理所，對重點行業(yè)和重點企業(yè)由專門的重點稅源所進行團隊化管理。再次，財產(chǎn)和行為稅科統(tǒng)籌房、土“兩稅”分析、事后征管風(fēng)險排查等，形成一個閉環(huán)式的管理模式。最后，積極開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，如通過脫產(chǎn)培訓(xùn)和在崗培訓(xùn)相結(jié)合等方式全面提高稅管員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，真正建立其一支高素質(zhì)的房、土“兩稅”精細化管理隊伍，實現(xiàn)精準(zhǔn)征管。