摘 要： 當(dāng)前的黨組制度是對(duì)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中共黨團(tuán)（黨組）制度的繼承和發(fā)展，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政治生活的基本制度形式。從建黨百年黨組（團(tuán)）制度變遷史特別是挫折史來(lái)看，黨組（團(tuán)）制度與加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家治理關(guān)系緊密，其變遷與中國(guó)政治變遷步調(diào)趨同，反映著黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)政治特別是新中國(guó)政治變遷狀況的晴雨表。此外，通過(guò)歷史梳理與考察發(fā)現(xiàn)，在國(guó)家政權(quán)中設(shè)置黨組（團(tuán)），是中國(guó)共產(chǎn)黨將自身組織體系嵌入國(guó)家結(jié)構(gòu)從而實(shí)現(xiàn)有效整合的方式之一，既有助于加強(qiáng)和維系黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又助力民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政，體現(xiàn)的是一種“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的領(lǐng)導(dǎo)智慧，值得推廣到新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨與治國(guó)理政系統(tǒng)工程中去。

關(guān)鍵詞： 建黨百年; 黨組制度變遷; 黨的領(lǐng)導(dǎo); 治國(guó)理政

中圖分類號(hào)： D23; D25; D262 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2021.04.002

新中國(guó)的國(guó)家建構(gòu)遵循著一條與西方發(fā)達(dá)國(guó)家不同的政治發(fā)展道路——“政黨造國(guó)家，國(guó)家造社會(huì)”。革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)軍事斗爭(zhēng)、根據(jù)地政權(quán)建設(shè)和組織社會(huì)動(dòng)員戰(zhàn)勝國(guó)民黨成為新中國(guó)的締造者。新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨將根據(jù)地時(shí)期政權(quán)建設(shè)的制度經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用于國(guó)家建設(shè)與治理實(shí)踐中，特別是將自身的組織體系嵌入國(guó)家結(jié)構(gòu)中，通過(guò)制度化形式，建構(gòu)了一個(gè)以自己為中心的全新政治體系（治理體系），中國(guó)共產(chǎn)黨也成為新中國(guó)政治體制的中軸。著名政治學(xué)者鄒讜先生曾將新中國(guó)政治結(jié)構(gòu)比喻為一個(gè)由不同層級(jí)的同心圓組成的金字塔，中國(guó)共產(chǎn)黨居于這個(gè)同心圓的中央，在縱向維度，自上而下一以貫之;在橫向維度上，具有強(qiáng)大的向心控制力[1]。眾所周知，縱向上，黨中央是通過(guò)其組織體系和政府間職責(zé)同構(gòu)實(shí)現(xiàn)核心領(lǐng)導(dǎo)地位的，比較容易理解。但橫向上呢？中國(guó)共產(chǎn)黨又是通過(guò)怎樣的制度設(shè)計(jì)處理黨政關(guān)系凝聚強(qiáng)大向心力的——也即黨的組織體系如何巧妙地嵌入政權(quán)結(jié)構(gòu)中的呢？這實(shí)際上就是新中國(guó)逐漸形成的“黨領(lǐng)導(dǎo)體制”①的奧秘所在。“黨領(lǐng)導(dǎo)體制”的奧秘在于，作為一種復(fù)合結(jié)構(gòu)（既有政府官僚制，又有政黨組織體系），它超越了政黨組織與政府組織的既定邏輯，通過(guò)特有的方式將二者整合在一起，自我生成了一種新的邏輯。政治學(xué)者景躍進(jìn)、陳明明、肖濱等通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨將自身結(jié)構(gòu)嵌入國(guó)家結(jié)構(gòu)從而實(shí)現(xiàn)整合的方式主要有六種[2]6-7，其中，歷時(shí)最長(zhǎng)、涉面最廣、最為常態(tài)、最為首要的是在非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立黨組，也即中國(guó)共產(chǎn)黨黨組制度。黨組制度甚至與黨委制度一起，并稱為中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的兩大“權(quán)力軸心機(jī)制”[2]23。那么，黨組制度何以如此重要，它在優(yōu)化黨政關(guān)系、推進(jìn)民主政治、提升治黨治國(guó)能力上發(fā)揮著怎樣不可替代的功能呢？建黨百年來(lái)黨組制度變遷與國(guó)家治理變革（中國(guó)政治變遷）之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)如何呢？這些都需要進(jìn)一步地梳理和探討，從中挖掘出有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。

黨的十八大特別是十八屆三中全會(huì)以來(lái)，政界學(xué)界對(duì)于黨組及其制度建設(shè)的關(guān)注逐漸增多，產(chǎn)生了一些具有重要價(jià)值的文獻(xiàn)成果。但就目前而言，政界關(guān)注的焦點(diǎn)在于黨組的制度完善方面，以及通過(guò)黨組工作條例的制定明確其在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和新時(shí)代黨的建設(shè)中的作用②，偏實(shí)踐操作層面。學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)在于黨組政治問題及黨組政治功能研究③，但對(duì)于黨組如何而來(lái)、黨組制度的變遷史及其變遷背景考察較少④，特別是將黨組制度變遷置于新中國(guó)政權(quán)建設(shè)與國(guó)家治理大背景大視域的考察少之又少。恩格斯曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“歷史從哪里開始，思想進(jìn)程也應(yīng)當(dāng)從哪里開始，而思想進(jìn)程的進(jìn)一步發(fā)展不過(guò)是歷史過(guò)程在抽象的、理論上的前后形式上的反映;這種反映是經(jīng)過(guò)修正的，然而是按照現(xiàn)實(shí)的歷史過(guò)程本身的規(guī)律修正的，這時(shí)，每一個(gè)要素可以在它完全成熟而具有典范形式的發(fā)展點(diǎn)上加以考察?！盵3]對(duì)黨組制度的歷史考察，是一種追本溯源性的分析，是把握一般規(guī)律的起點(diǎn)和基點(diǎn)?；诖?，本研究嘗試從中國(guó)共產(chǎn)黨的百年建設(shè)與政權(quán)建設(shè)的大歷史環(huán)境中去考察黨組（團(tuán)）制度變遷史，特別是挫折史，從中揭秘黨組（團(tuán)）制度的曲折變革歷程及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)于當(dāng)前國(guó)家治理的價(jià)值啟示。

一、 政權(quán)建設(shè)嘗試與黨團(tuán)制度的構(gòu)建

黨組制度，簡(jiǎn)單地來(lái)說(shuō)，就是圍繞中國(guó)共產(chǎn)黨黨組的產(chǎn)生、設(shè)置、權(quán)責(zé)、運(yùn)行、撤銷所形成的一系列規(guī)范?，F(xiàn)實(shí)生活中，黨組的身影極為少見，存留于文件、報(bào)紙和新聞報(bào)道上，也難以找到黨組辦公的場(chǎng)所和實(shí)體機(jī)構(gòu)。可以說(shuō)，對(duì)于大多數(shù)學(xué)者和黨員干部而言，黨組就像空氣一般，虛無(wú)縹緲但又確實(shí)存在，不見身影卻又時(shí)刻受其影響。在政治實(shí)踐中，很難接觸到或感受到黨組的運(yùn)行;但在黨章中，又一直單列一章對(duì)“黨組”進(jìn)行專門規(guī)定，明確其設(shè)立于中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨組乃是所在單位（部門）的領(lǐng)導(dǎo)核心，是聯(lián)系黨的機(jī)關(guān)與非黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的紐帶、抓手。黨組制度是一種聯(lián)系黨組織（特別是一級(jí)黨委）與非黨組織（主要是國(guó)家機(jī)關(guān)）并實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的銜接機(jī)制。

黨組制度的前身是革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的黨團(tuán)制度。黨團(tuán)制度的淵源可追溯到19世紀(jì)上半葉的英國(guó)議會(huì)黨團(tuán)，是政黨競(jìng)爭(zhēng)與政黨溝通的產(chǎn)物。當(dāng)時(shí)的英國(guó)議會(huì)是政黨活動(dòng)的中心，政黨出于在議會(huì)中經(jīng)常性活動(dòng)和交往的需要，便自覺地組成或與其他政治主張、傾向相同的議員聯(lián)合組成黨團(tuán)，代表所在政黨在議會(huì)中與其他政黨競(jìng)爭(zhēng)和溝通?？梢哉f(shuō)，黨團(tuán)在議會(huì)中象征著政黨的存在，是政黨在議會(huì)中的主要行動(dòng)載體。列寧對(duì)這一制度進(jìn)行改造后運(yùn)用于蘇俄布爾什維克，并將其活動(dòng)范圍擴(kuò)大到蘇維埃及一切社會(huì)團(tuán)體，借此擴(kuò)大黨的影響，確保黨在政治上的領(lǐng)導(dǎo)地位，成為列寧主義政黨的一種特殊制度。在學(xué)習(xí)蘇共組織模式和參考國(guó)民黨黨團(tuán)制度后，為了增強(qiáng)自己在群眾組織和政治組織中的影響力，與國(guó)民黨政權(quán)爭(zhēng)取革命領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，中國(guó)共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期也效仿創(chuàng)建了黨團(tuán)制度。其實(shí)，早在大革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨就在探索黨團(tuán)實(shí)踐，在1922-1923年的京漢鐵路大罷工和開灤五礦同盟罷工期間，中國(guó)共產(chǎn)黨就嘗試性地在領(lǐng)導(dǎo)罷工的機(jī)構(gòu)罷工委員會(huì)中組建成立了中共黨團(tuán)，成為罷工斗爭(zhēng)的核心機(jī)構(gòu)⑤。“黨團(tuán)”負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全局，一些重大決策都須經(jīng)黨團(tuán)討論[4]。此后黨中央通過(guò)的一些決議案中，也相應(yīng)地對(duì)黨團(tuán)設(shè)立進(jìn)行表述，黨團(tuán)活動(dòng)范圍延伸至群眾性團(tuán)體和政治團(tuán)體中，便于擴(kuò)散黨的影響力。

到1927年6月，中共中央政治局通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》專門單列一章對(duì)“黨團(tuán)”作了系統(tǒng)規(guī)定，并明確要求“中央委員會(huì)經(jīng)過(guò)黨團(tuán)指示政府及其他社會(huì)團(tuán)體之工作方針”。此后的黨中央組織工作決議案和中共六大通過(guò)的黨章中，對(duì)黨團(tuán)制度進(jìn)行了初步構(gòu)建，并初步提出“經(jīng)過(guò)黨團(tuán)”影響和支配政治組織和群眾團(tuán)體的原則，這也是中國(guó)共產(chǎn)黨初步提出的處理黨與非黨組織關(guān)系的一種原則，一直延續(xù)至今。特別是在土地革命時(shí)期與延安政權(quán)建設(shè)時(shí)期，年輕的中國(guó)共產(chǎn)黨初步著手自己建設(shè)政權(quán)，需要避免國(guó)民黨式的一黨專政和以黨代政頑疾，對(duì)黨團(tuán)制度進(jìn)行了進(jìn)一步的建設(shè)，更加重視黨政分工和黨外力量的團(tuán)結(jié)。1942年中共中央政治局通過(guò)的《九一決定》，對(duì)根據(jù)地政權(quán)建設(shè)中的黨團(tuán)地位和功能作了進(jìn)一步的明確，不僅對(duì)“經(jīng)過(guò)黨團(tuán)”領(lǐng)導(dǎo)原則進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，使其成為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)的一個(gè)基本規(guī)律和原則，還對(duì)如何領(lǐng)導(dǎo)黨團(tuán)、如何加強(qiáng)黨團(tuán)建設(shè)以及黨團(tuán)如何領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)等具體運(yùn)用環(huán)節(jié)作了原則性規(guī)定，強(qiáng)調(diào)黨既要通過(guò)黨團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機(jī)關(guān)，避免以黨代政，又要通過(guò)黨團(tuán)協(xié)調(diào)黨外人士加強(qiáng)黨對(duì)根據(jù)地政權(quán)及民眾團(tuán)體的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，防止根據(jù)地政府中的黨員干部不接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，各自為政[5]。

在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，黨團(tuán)制度不負(fù)眾望，增強(qiáng)了黨的組織性和影響力，特別是在邊區(qū)根據(jù)地政權(quán)建設(shè)中，既擴(kuò)大和鞏固了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，鞏固了黨對(duì)邊區(qū)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，又有效地破解了科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政的難題，從而增強(qiáng)了邊區(qū)政府的合法性和群眾基礎(chǔ)。當(dāng)然，這其中也出現(xiàn)過(guò)黨團(tuán)空轉(zhuǎn)和過(guò)快運(yùn)轉(zhuǎn)的情況，一種情況是地方黨委（黨部）弱化，忽視黨團(tuán)，直接對(duì)紅色政權(quán)發(fā)布指令，另一種情況是政權(quán)機(jī)關(guān)中的黨團(tuán)成員過(guò)強(qiáng)，挾政府而弱化黨委的領(lǐng)導(dǎo)。后來(lái)，通過(guò)取消上下級(jí)黨團(tuán)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、選拔骨干黨員充實(shí)黨團(tuán)和強(qiáng)化同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)黨團(tuán)原則，黨團(tuán)制度的柔性領(lǐng)導(dǎo)功效逐漸增強(qiáng)。

二、 全面執(zhí)政建設(shè)與黨組制度的建立

鑒于黨團(tuán)制度的重要性，中共七大確立“經(jīng)過(guò)黨團(tuán)”領(lǐng)導(dǎo)政府與群眾團(tuán)體的重要領(lǐng)導(dǎo)原則，并根據(jù)國(guó)內(nèi)斗爭(zhēng)與國(guó)家建設(shè)需要將“黨團(tuán)制度”發(fā)展為“黨組制度”。在這次會(huì)議上，中國(guó)共產(chǎn)黨系統(tǒng)地總結(jié)了四大以來(lái)黨團(tuán)制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，特別是總結(jié)了抗日民主政權(quán)中黨團(tuán)制度的積極功能。為更有效地凸顯黨團(tuán)的銜接性領(lǐng)導(dǎo)功能，健全黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，推進(jìn)黨對(duì)黨外組織的“統(tǒng)一化”領(lǐng)導(dǎo)，中共七大決議把“黨團(tuán)”改為“黨外組織中的黨組”。中共七大通過(guò)的黨章單列一章分三條對(duì)黨組的目標(biāo)任務(wù)、屬性、設(shè)立范圍、設(shè)立條件、成員構(gòu)成、產(chǎn)生方式及其與黨委關(guān)系作了原則性規(guī)定[6]55：

第六十條 在政府、工會(huì)、農(nóng)會(huì)、合作社及其他群眾組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，凡有擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的黨員三人以上者，即成立黨組。黨組的任務(wù)，是在各該組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中指導(dǎo)黨員為加強(qiáng)黨的影響，實(shí)現(xiàn)黨的政策而工作。

第六十一條 黨組設(shè)書記一人，黨員人數(shù)超過(guò)十人之黨組，設(shè)黨組干事會(huì)，擔(dān)負(fù)經(jīng)常工作。黨組干事會(huì)及書記，由所屬黨委指定之。

第六十二條 各級(jí)非黨組織中之黨組，服從各該級(jí)黨的委員會(huì)之領(lǐng)導(dǎo)，并執(zhí)行其決議。各級(jí)黨委的會(huì)議，得吸收重要黨組的負(fù)責(zé)人參加。

1949年中華人民共和國(guó)成立時(shí)，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一次全體會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》雖然明確規(guī)定了工人階級(jí)在國(guó)家中的領(lǐng)導(dǎo)地位，并建立了一套中央政府組織體系，但對(duì)代表無(wú)產(chǎn)階級(jí)的中國(guó)共產(chǎn)黨如何全面領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)沒有作出任何具體規(guī)定。當(dāng)時(shí)的中央人民政府是一個(gè)由中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派和無(wú)黨派民主人士共同組成的聯(lián)合政府，政府下屬各部門、機(jī)構(gòu)中都有許多黨外人士擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，其中15人還擔(dān)任正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)[7]。顯然，中國(guó)共產(chǎn)黨不能像對(duì)待下級(jí)黨組織那樣，對(duì)自己全力倡導(dǎo)和標(biāo)榜的民主聯(lián)合政府進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)布命令。如何實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政府及政府中黨員的全面有效領(lǐng)導(dǎo)，使黨的路線、方針和政策通過(guò)政府轉(zhuǎn)化為政府法令、政策而得到全面落實(shí)呢？這就需要關(guān)注黨政組織（機(jī)構(gòu)）的中間環(huán)節(jié)，需要一個(gè)發(fā)揮紐帶、抓手角色的機(jī)構(gòu)。與此相似，如何實(shí)現(xiàn)黨對(duì)人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)也需要從組織和制度層面作出安排。為實(shí)現(xiàn)這一政治目標(biāo)，中國(guó)共產(chǎn)黨充分延用了已有制度資源——挖掘并進(jìn)一步建立健全革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期行之有效的黨組制度。

中共中央政治局還通過(guò)了《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國(guó)共產(chǎn)黨黨組的決定》，正式在新中國(guó)政府體系中建立黨組制度，決定指出：為實(shí)現(xiàn)和加強(qiáng)黨中央對(duì)中央政府的領(lǐng)導(dǎo)，以便統(tǒng)一并貫徹執(zhí)行黨中央的政治路線和政策，由在中央人民政府中擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的共產(chǎn)黨員組成黨組[8]。據(jù)此，設(shè)立了政務(wù)院黨組、最高人民法院及最高人民檢察署聯(lián)合黨組，二者間無(wú)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，中央人民革命軍事委員會(huì)及中國(guó)人民政協(xié)全國(guó)委員會(huì)不設(shè)黨組而由中央政治局直接領(lǐng)導(dǎo);政務(wù)院黨組又分為4個(gè)分黨組及各部、會(huì)、院、署、行的黨組小組，并設(shè)黨組干事會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各黨組的經(jīng)常性工作。黨組必須保證執(zhí)行中共中央一切有關(guān)政府工作的決定。新中國(guó)初期，中國(guó)共產(chǎn)黨逐步在各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和全國(guó)性群眾團(tuán)體中設(shè)置了黨組，有效地將自身的組織體系嵌入了非黨組織，既保證了黨對(duì)國(guó)家的全面領(lǐng)導(dǎo)，又巧妙地實(shí)現(xiàn)了民主執(zhí)政，國(guó)家政治生活充滿了活力，國(guó)家建設(shè)欣欣向榮。

三、 過(guò)度集權(quán)與黨組制度的逐步萎縮

從1949年到1956年，中國(guó)共產(chǎn)黨在建立領(lǐng)導(dǎo)體系、實(shí)現(xiàn)對(duì)政府與社會(huì)全面領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)程中，充分吸取和發(fā)揚(yáng)了革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的領(lǐng)導(dǎo)原則和領(lǐng)導(dǎo)方式，強(qiáng)調(diào)“經(jīng)過(guò)黨組”領(lǐng)導(dǎo)政府組織與人民團(tuán)體，黨組制度的銜接性領(lǐng)導(dǎo)功能也符合黨的預(yù)期，既實(shí)現(xiàn)和加強(qiáng)了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也保證了政府組織與人民團(tuán)體的自主性，整個(gè)政治體系（國(guó)家治理體系）的有機(jī)性在不斷增強(qiáng)。但自1957年后，隨著政治形勢(shì)與政治目標(biāo)的變化，黨出現(xiàn)過(guò)度強(qiáng)調(diào)集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)原則和領(lǐng)導(dǎo)方式逐步轉(zhuǎn)向極權(quán)化，黨組制度的銜接功能逐漸被忽視，黨組制度也逐步邊緣化，走向萎縮。

1957年，隨著反右傾斗爭(zhēng)的擴(kuò)大化，年輕的中國(guó)共產(chǎn)黨在指導(dǎo)思想上的“左”傾錯(cuò)誤開始急劇發(fā)展，經(jīng)濟(jì)建設(shè)上急于求成的冒進(jìn)傾向也很快占了上風(fēng)。為實(shí)現(xiàn)“大躍進(jìn)”目標(biāo)，中共中央對(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)制度進(jìn)行了一系列調(diào)整，以更好地實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的高度集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力隨之不斷向黨的機(jī)構(gòu)偏移與集中。1958年6月，毛澤東對(duì)政治形勢(shì)誤判，錯(cuò)誤地認(rèn)為：“大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分?！盵9]267-268“一元化”領(lǐng)導(dǎo)和“黨政不分”黨政關(guān)系的提出，預(yù)示著黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的銜接環(huán)節(jié)已不再重要，黨的機(jī)構(gòu)將直接對(duì)接國(guó)家機(jī)構(gòu)，處理行政事務(wù)。“經(jīng)過(guò)黨組”領(lǐng)導(dǎo)也已經(jīng)失去初衷。1958年6月10日，中共中央對(duì)分口領(lǐng)導(dǎo)制度進(jìn)行了強(qiáng)化，決定設(shè)立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教五個(gè)小組⑥，直接分管國(guó)務(wù)院五個(gè)大口的工作。并且強(qiáng)調(diào)“這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向它們直接作報(bào)告”[9]268。黨中央逐漸形成了一套幾乎與國(guó)務(wù)院完全對(duì)應(yīng)的行政性管理機(jī)構(gòu)，黨中央各工作部門也與國(guó)務(wù)院所屬各職能部門形成了對(duì)應(yīng)關(guān)系。如此一來(lái)，國(guó)務(wù)院的決策權(quán)便被架空了，剩下的只有具體的執(zhí)行權(quán)——成為黨中央的執(zhí)行部門。這種分口領(lǐng)導(dǎo)制度的強(qiáng)化，進(jìn)一步壓縮了黨組的運(yùn)行空間和自主性。與國(guó)務(wù)院及其部門相同，黨組的決策權(quán)也被上收到各中央小組，剩下的只有“具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策”;又由于各中央小組可以直接管理相應(yīng)政府部門的業(yè)務(wù)，黨組這一銜接性領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)變得更為無(wú)關(guān)緊要，甚至可以忽略和破壞。一個(gè)典型的事件就是，1958年6月-8月，在中央政法小組的直接指示下，司法部黨組全體成員被一舉打成“反黨集團(tuán)”[10]。這一事件對(duì)國(guó)家的民主法制建設(shè)造成了一定的負(fù)面影響，也標(biāo)志著黨對(duì)司法體系的過(guò)度集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)全面展開。1960年11月，中共中央取消了最高人民法院和最高人民檢察院的黨組設(shè)置，決定合并到公安部，由公安部黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步強(qiáng)化了黨對(duì)司法體系的集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)，黨的體系與司法體系開始了“過(guò)度集權(quán)”的進(jìn)程。與此同時(shí)，黨對(duì)國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的“過(guò)度集權(quán)”領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)程也在加速。1959年4月，中共八屆七中全會(huì)討論了撤銷國(guó)家監(jiān)察部的問題;同月，第二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議決定撤銷司法部、監(jiān)察部，監(jiān)察業(yè)務(wù)歸屬黨中央監(jiān)察委員會(huì)。地方政府各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)和上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)派出的監(jiān)察組也隨之撤銷，并入各級(jí)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)，由黨的監(jiān)察體系取代行政監(jiān)察體系執(zhí)行行政監(jiān)督權(quán)。這種高度集中統(tǒng)一的監(jiān)察體系的生成也就意味著黨組制度的逐漸萎縮。由于黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)與國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)分屬不同的體系，在性質(zhì)、功能領(lǐng)域和運(yùn)行方式上都有區(qū)別，前者不可能完全替代后者，因此合并后的監(jiān)察體系難以對(duì)政府和社會(huì)進(jìn)行全方位的監(jiān)督，為一些干部的違紀(jì)違法行為留下了空間。

在中央黨政關(guān)系風(fēng)云變化的影響下，地方黨委也紛紛效仿黨中央，對(duì)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)方式也在朝“過(guò)度集權(quán)”方向變化。黨委過(guò)度集權(quán)乃至個(gè)人專斷，使得政府逐漸淪為黨委的執(zhí)行機(jī)構(gòu)甚至是工作部門，黨組的運(yùn)行空間也隨之收縮。1962年1月，毛澤東在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上的關(guān)于加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的講話[11]又被片面地宣傳和理解為對(duì)一切工作的全面的、絕對(duì)的、直接的領(lǐng)導(dǎo)，政府中的黨組進(jìn)一步變?yōu)辄h委的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，失去應(yīng)有的自主決策和監(jiān)督權(quán)，有些甚至處于空轉(zhuǎn)的狀態(tài)。與政府體系中的黨組處境相似，人民團(tuán)體中的黨組在“過(guò)度集權(quán)”下也遭遇了重大打擊。中國(guó)共產(chǎn)黨試圖通過(guò)建立從中央到地方的高度集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體系來(lái)推動(dòng)“大躍進(jìn)”。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的初衷是好的，但過(guò)度集權(quán)也降低了黨組織與政府等非黨組織間的有機(jī)聯(lián)系，損害了它們的積極性和創(chuàng)造性，導(dǎo)致黨領(lǐng)導(dǎo)的治理體系的有機(jī)性不足?！斑^(guò)度集權(quán)”領(lǐng)導(dǎo)一方面使得各級(jí)黨委過(guò)多地陷入了瑣碎的行政事務(wù)，無(wú)法集中精力討論決定重大事務(wù);另一方面又極大地?fù)p害了政府的積極性和活力，反而不利于各項(xiàng)黨委決策的貫徹落實(shí)。雖然后來(lái)毛澤東和中共中央意識(shí)到過(guò)度集權(quán)的弊端，進(jìn)行了一定程度上的調(diào)整，但依舊沒有從思想和制度上糾正領(lǐng)導(dǎo)原則問題，“經(jīng)過(guò)黨組”領(lǐng)導(dǎo)政府原則依舊沒有被重視，黨的領(lǐng)導(dǎo)仍是全面的、直接的。再到后來(lái)，隨著“文革”的爆發(fā)，整個(gè)政治環(huán)境急劇惡化，黨和國(guó)家政治生活紊亂，“經(jīng)過(guò)黨組”領(lǐng)導(dǎo)原則被徹底拋棄，黨組制度逐漸萎縮。

四、 過(guò)激改革與黨組制度的局部收縮

“文革”結(jié)束后，政治生活逐漸正常，黨組制度作為中國(guó)共產(chǎn)黨的一種組織與工作制度重新回歸。中共十一大通關(guān)的黨章重新寫入黨組，隨后中共中央接連發(fā)布了《關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體改設(shè)黨組的通知》和《關(guān)于建立黨組、黨委問題的補(bǔ)充通知》[12]，進(jìn)一步明確了黨組在國(guó)家機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體中的領(lǐng)導(dǎo)地位。黨組的重建表明中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)政府和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)制度開始發(fā)生積極轉(zhuǎn)變，也意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)體系的逐步恢復(fù)和調(diào)適性發(fā)展。十一屆三中全會(huì)后，迎著改革的春風(fēng)特別是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的推進(jìn)，黨組制度重新煥發(fā)生機(jī)。中共十二大對(duì)黨組制度進(jìn)行了全面恢復(fù)和進(jìn)一步發(fā)展，十二大修訂的黨章專列一章“第九章”對(duì)黨組制度進(jìn)行規(guī)定，既全面延續(xù)了八大通過(guò)的黨章關(guān)于黨組的一般規(guī)定，又根據(jù)時(shí)代背景和黨的領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)要求作了適時(shí)性調(diào)整，更具指導(dǎo)性。有學(xué)者甚至認(rèn)為“十二大黨章對(duì)黨組作了中共執(zhí)政以來(lái)最完備的表述”[13]。

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革和中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制度改革的持續(xù)推進(jìn)，黨的權(quán)力不斷下放，政府的自主性不斷增強(qiáng)，活力不斷提升，社會(huì)和市場(chǎng)活力也不斷釋放，各種類型的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織不斷發(fā)育和產(chǎn)生，黨政關(guān)系、黨社關(guān)系不斷分開。這本為黨組制度的全面發(fā)展提供了良好機(jī)遇，黨組運(yùn)行和生存的空間有望得到進(jìn)一步延伸。但1987年11月中共十三大卻決定撤銷政府黨組，這一激進(jìn)改革終止了黨組制度的發(fā)展步伐。從此，黨組制度由盛轉(zhuǎn)衰，再次呈現(xiàn)徘徊和收縮之勢(shì)。

中共十三大通過(guò)的黨章至少在兩個(gè)方面嚴(yán)重弱化了黨組制度：其一是撤銷政府部門黨組，黨組的設(shè)立范圍嚴(yán)重縮小。設(shè)置黨組，主要就是科學(xué)有效地處理黨政關(guān)系，優(yōu)化黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)，而這一改，也就意味著黨組的作用發(fā)揮失去了“主戰(zhàn)場(chǎng)”，整個(gè)黨組的數(shù)量急劇減少;其二是黨組設(shè)立的必要性降低、重要性減弱。中共三大黨章關(guān)于黨組設(shè)立的用詞是“可以成立”，較之十二大的表述“成立”語(yǔ)氣柔和了許多;此外，“對(duì)下屬單位實(shí)行高度集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家工作部門”中的黨組肯定是要撤銷的。

那么，為何要大面積裁撤黨組呢？當(dāng)時(shí)的情況是，從中央到地方，各級(jí)政府部門的行政首長(zhǎng)都是中共提名的，都是共產(chǎn)黨員，但在這些部門中又都設(shè)有黨組。如果行政首長(zhǎng)兼黨組書記還好，否則，黨組起到的作用就會(huì)降低決策效率;與此同時(shí)，安置干部造成了機(jī)構(gòu)臃腫，降低了政府效能。黨組的存在也難以避免干預(yù)一切，結(jié)果又會(huì)滋長(zhǎng)官僚主義習(xí)氣，破壞黨與群眾的聯(lián)系[14]。此外，有改革領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)為黨組制度是戰(zhàn)爭(zhēng)年代的特殊產(chǎn)物，是服務(wù)于戰(zhàn)爭(zhēng)集權(quán)的，“戰(zhàn)爭(zhēng)年代的體制不能適應(yīng)和平時(shí)期的需要，群眾運(yùn)動(dòng)的體制不能適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的需要，高度集中的體制適應(yīng)不了發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的需要。形勢(shì)、任務(wù)起了變化，領(lǐng)導(dǎo)體制就不能固守原來(lái)的那種方式，這是歷史條件決定的”[15]?；谏鲜稣J(rèn)識(shí)，中共十三大修改了黨章中關(guān)于黨組的條款，規(guī)定：“在中央和地方各級(jí)人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議、人民團(tuán)體和其他非黨組織的經(jīng)選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，可以成立黨組?！边@就是說(shuō)，不經(jīng)選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，不成立黨組。政府各部門和法院、檢察機(jī)關(guān)自然就不用設(shè)立黨組。按照這個(gè)規(guī)定，十三大后各級(jí)政府部門都開始裁撤黨組。有研究者估計(jì)，在一年多時(shí)間內(nèi)，90%的黨組都撤銷了[16]。

中共十三大通過(guò)的黨章對(duì)黨組制度的大幅度弱化，其初衷和愿望是好的，是為了增強(qiáng)政府的自主性，更好地實(shí)現(xiàn)政府工作的統(tǒng)一和效能。政府工作好了，黨的領(lǐng)導(dǎo)自然也加強(qiáng)了。但事與愿違，黨組制度的弱化并沒有優(yōu)化黨政關(guān)系，反而減弱了黨政機(jī)構(gòu)間的有機(jī)聯(lián)系，削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)。政府部門黨組撤銷后，其原來(lái)承擔(dān)的黨務(wù)職責(zé)自然落到政府中的機(jī)關(guān)黨委和各級(jí)黨支部身上。但在實(shí)際運(yùn)作中，機(jī)關(guān)黨委并不能有效地發(fā)揮銜接性領(lǐng)導(dǎo)效果。機(jī)關(guān)黨委扮演的是“監(jiān)督者”、“協(xié)助者”角色，“積極支持和協(xié)助行政領(lǐng)導(dǎo)做好部門的各項(xiàng)工作，也就是緊緊圍繞部門的中心任務(wù)，發(fā)揮好‘保證監(jiān)督和‘協(xié)助的作用”，沒有決策功能，機(jī)關(guān)黨的自身重大問題也要及時(shí)征求行政領(lǐng)導(dǎo)的意見。結(jié)果反倒是：（1）機(jī)關(guān)黨委并不能替代黨組起到“上承黨委、下領(lǐng)單位”的功效，各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)政府和其他非黨組織沒有了組織化抓手，決策難以順暢地貫徹下去，組織工作也難以抓起來(lái)，導(dǎo)致政府體系和非黨組織體系中黨的基層組織渙散，喪失戰(zhàn)斗力。（2）政府機(jī)關(guān)和其他非黨組織中由于撤銷了黨組，感覺失去了依靠，特別是一些重要黨務(wù)和業(yè)務(wù)，缺乏與本級(jí)黨委溝通的紐帶，工作難以開展。為了開展工作，各級(jí)黨組織特別是黨委又需要直接領(lǐng)導(dǎo)政府和非黨組織的工作，結(jié)果又導(dǎo)致黨的直接干預(yù)。此外，黨組的撤銷還弱化了“黨管干部”原則?！案鞯亟?jīng)過(guò)試點(diǎn)后發(fā)覺少數(shù)部門黨組撤銷后，給一些政府部門帶來(lái)一些弊端，許多部門感到由黨組審批或提名的干部改由行政主要領(lǐng)導(dǎo)審批或提名后，難以體現(xiàn)黨管干部原則。”[17]這些潛在的問題，為黨組制度的再回歸和再發(fā)展創(chuàng)造了必要條件。而1989年的“政治事件”，則為黨組制度的強(qiáng)勢(shì)回歸提供了充分條件。

1989年“政治事件”后，國(guó)家政治環(huán)境和政治領(lǐng)導(dǎo)層發(fā)生了巨大變化，政治體制改革的風(fēng)向開始由“黨政分開”、“改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”向“穩(wěn)定”、“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”轉(zhuǎn)變，突出黨政之間的有機(jī)聯(lián)系對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要性。這一外部形勢(shì)的急劇變化與上述潛在問題的結(jié)合，決定了黨組制度必然再次強(qiáng)勢(shì)回歸。此后，跟隨著黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政治建設(shè)平穩(wěn)發(fā)展的步伐，黨組制度一直穩(wěn)健生長(zhǎng)。中共十八大后特別是十八屆三中全會(huì)以來(lái)，隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)的提出，全面從嚴(yán)治黨、全面深化改革和全面依法治國(guó)戰(zhàn)略持續(xù)縱深推進(jìn)，中共中央于2015年6月印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，進(jìn)一步推進(jìn)黨組工作制度化、規(guī)范化、程序化;中共十九大黨章修正案對(duì)黨組職責(zé)作了充實(shí)，進(jìn)一步明確了黨組管黨治黨的政治責(zé)任;2019年4月，中共中央根據(jù)新的形勢(shì)、任務(wù)和要求，修訂頒發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》，這是近年來(lái)黨組工作的理論、實(shí)踐和制度創(chuàng)新成果，黨組制度建設(shè)達(dá)到了新的歷史高潮。

五、 黨組（團(tuán)）制度變遷的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

綜上中國(guó)共產(chǎn)黨黨組（團(tuán)）制度變遷史特別是挫折史的梳理與考察，不難發(fā)現(xiàn)，黨組制度是對(duì)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨團(tuán)制度的繼承和發(fā)展，黨組（團(tuán)）制度經(jīng)歷了一個(gè)近百年的曲折性發(fā)展歷程，這個(gè)歷程與中國(guó)共產(chǎn)黨的建設(shè)歷程幾乎是同步的，存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。繼承性后發(fā)展的黨組制度更是與黨治國(guó)理政同步同向而行。黨組（團(tuán)）制度產(chǎn)生與發(fā)展的根本動(dòng)力和根本政治目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨組制度優(yōu)質(zhì)地加固了新中國(guó)“黨領(lǐng)導(dǎo)體制”，黨組制度發(fā)展情況與黨的領(lǐng)導(dǎo)及國(guó)家治理健康狀況息息相關(guān)。

（一） 黨組制度是反映黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)政治變遷的晴雨表

黨團(tuán)制度孕育和建設(shè)于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，隨著國(guó)家政治的穩(wěn)定而華麗轉(zhuǎn)型。黨團(tuán)制度總體趨勢(shì)是向前發(fā)展，中國(guó)政治總體趨勢(shì)也是朝著和平穩(wěn)定發(fā)展。期間，黨團(tuán)制度受到一些挫折，那是因?yàn)闆]有處理好與黨委之間的關(guān)系。一則是政權(quán)機(jī)關(guān)中黨團(tuán)組織體系過(guò)大過(guò)長(zhǎng)，黨團(tuán)自成體系，地方黨委又由于忙于軍事斗爭(zhēng)和根據(jù)地分散聯(lián)系不暢，導(dǎo)致根據(jù)地政權(quán)機(jī)關(guān)中的黨團(tuán)有時(shí)會(huì)出現(xiàn)過(guò)強(qiáng)而弱化黨委的領(lǐng)導(dǎo)，但都是局部性的;二則是由于政權(quán)機(jī)關(guān)建設(shè)讓位于軍事斗爭(zhēng)、政治動(dòng)員、社會(huì)資源整合，地方黨委對(duì)于根據(jù)地政權(quán)的控制過(guò)于急切，繞開黨團(tuán)直接指令政府。而無(wú)論黨團(tuán)過(guò)強(qiáng)或過(guò)弱，根據(jù)地政權(quán)建設(shè)都會(huì)陷入困境。新中國(guó)政權(quán)建立以來(lái)，黨組制度總體發(fā)展態(tài)勢(shì)是曲折性向前發(fā)展，這與新中國(guó)以來(lái)的政治發(fā)展態(tài)勢(shì)基本上是步調(diào)一致的。從1949至1956年，是黨組制度的快速發(fā)展階段，同時(shí)也是中國(guó)政治體系快速建立階段。這個(gè)階段，黨組制度也正如黨所預(yù)期的那樣，在黨組織與政府和人民團(tuán)體之間發(fā)揮紐帶和抓手功能，將它們聯(lián)系為一個(gè)有機(jī)整體：中國(guó)共產(chǎn)黨處于統(tǒng)一體的核心位置，掌決策;政府與人民團(tuán)體自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，司執(zhí)行。黨的方針政策經(jīng)過(guò)政府與人民團(tuán)體中的黨員（尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部）同非黨員干部充分溝通、協(xié)商，達(dá)成一致后，由政府和人民團(tuán)體自主執(zhí)行。這種黨政社關(guān)系狀態(tài)是非常和諧的，這種黨領(lǐng)導(dǎo)的政治體系的有機(jī)性也是非常強(qiáng)的。當(dāng)然，政務(wù)院黨組改革的事例也告誡我們，黨組是一個(gè)非實(shí)體性機(jī)構(gòu)，自主性弱，黨組的特性強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)性和紐帶性，黨組體系的膨脹和黨組過(guò)強(qiáng)都不利于其功能發(fā)揮，都會(huì)減弱黨領(lǐng)導(dǎo)的政治體系的有機(jī)性。從1957年至“文革”，是黨組制度徘徊與萎縮階段，同時(shí)也是新中國(guó)政治體系逐漸進(jìn)入病態(tài)、政治生活逐漸混亂的階段。1956年后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治體系基本建立，黨的組織體系與政府組織體系和社會(huì)組織體系實(shí)現(xiàn)良好銜接，但由于執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)不足，加之主要領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人判斷失誤，在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)推進(jìn)的過(guò)程中，這種銜接逐漸轉(zhuǎn)向重疊乃至重合，過(guò)度地強(qiáng)調(diào)集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)和直接領(lǐng)導(dǎo)，黨組制度逐步萎縮，黨領(lǐng)導(dǎo)的政治體系的有機(jī)性也逐漸減弱，整個(gè)國(guó)家政治生活步入危機(jī)?！拔母铩苯Y(jié)束以后，中國(guó)共產(chǎn)黨又恢復(fù)了黨組制度，此后黨組制度迅速恢復(fù)，并逐步健全。這與當(dāng)時(shí)的國(guó)家政治發(fā)展?fàn)顩r也是趨同的，特別是十一屆三中全會(huì)以后，國(guó)家政治生活逐步走向正常，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治體系迅速恢復(fù)，國(guó)家政治發(fā)展迎來(lái)全新的時(shí)期。直到中共十三大后，政府黨組被撤，黨組制度再次受挫，而這一階段也正是中國(guó)政治不穩(wěn)、政治體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整的陣痛期。1989年新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)班子上臺(tái)后，中國(guó)政治又重新轉(zhuǎn)回正軌，黨組制度也全面恢復(fù)與發(fā)展，此后，中國(guó)政治與黨組制度都步調(diào)趨同地平穩(wěn)發(fā)展?？v觀70多年黨組制度的變遷史與新中國(guó)政權(quán)建設(shè)史，可以發(fā)現(xiàn)，黨組制度是反映新中國(guó)政治發(fā)展?fàn)顩r的晴雨表：黨組制度發(fā)展順暢，中國(guó)政治就平穩(wěn);黨組制度受挫收縮，中國(guó)政治就不穩(wěn)定不健康。

但同時(shí)，新中國(guó)以來(lái)黨組制度的兩次較大的階段性挫折也表明，黨組強(qiáng)弱情況與黨的領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)度間存在復(fù)雜的變化關(guān)系。黨組制度在豐富黨政結(jié)構(gòu)、釋放政府與社會(huì)活力、優(yōu)化中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體系和強(qiáng)化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)方面發(fā)揮著至關(guān)重要的積極功能，值得全面推廣。但任何制度都不是無(wú)限制、無(wú)邊界的，都有一定的局限性，黨組制度也不例外。黨組制度與黨的領(lǐng)導(dǎo)之間并不是一味的直線性正相關(guān)關(guān)系，黨組制度也有限度，黨組過(guò)強(qiáng)或過(guò)弱都容易減弱其銜接特性，弱化黨政機(jī)構(gòu)間的有機(jī)聯(lián)系，進(jìn)而削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)（如圖1）。1952—1953年政務(wù)院黨組干事會(huì)改組及撤銷，就是因?yàn)辄h組體系過(guò)于龐大、政務(wù)院黨組過(guò)強(qiáng)削弱了黨中央權(quán)力，不利于中央集權(quán);而中共十三大撤銷政府黨組又過(guò)于壓縮黨組制度空間，黨組過(guò)弱也不利于黨的集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)。因此，黨組的建設(shè)有根紅線——精簡(jiǎn)的黨的銜接性領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，半獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)。

（二） 黨組制度是助力民主科學(xué)執(zhí)政的優(yōu)質(zhì)資源

黨組制度繼承了革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨團(tuán)制度的基因。黨組與黨團(tuán)一樣，都是設(shè)立于非黨組織主要是政治性組織中，發(fā)揮的功能是領(lǐng)導(dǎo)作用。需要強(qiáng)調(diào)的是，這種“領(lǐng)導(dǎo)”是一種柔性的、間接的領(lǐng)導(dǎo)，是一種影響力，而非強(qiáng)制力，這種“領(lǐng)導(dǎo)”是不存在于國(guó)家法律制度框架內(nèi)的，是隱秘的、超然的。從中共四大通過(guò)的《對(duì)于組織問題之決議案》到六大黨章，強(qiáng)調(diào)的“領(lǐng)導(dǎo)”都是“加強(qiáng)黨的影響”，目的是“貫徹（實(shí)行）黨的政策”（如表1）。

黨組是位于黨政（黨社）關(guān)系之間的一種實(shí)際操作中的結(jié)構(gòu)性存在，發(fā)揮的是結(jié)構(gòu)性功能——銜接性領(lǐng)導(dǎo)，也即“經(jīng)過(guò)黨組”領(lǐng)導(dǎo)。革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，中國(guó)共產(chǎn)黨就一再?gòu)?qiáng)調(diào)“經(jīng)過(guò)黨團(tuán)”領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)地政府的重要性，建國(guó)后，同樣強(qiáng)調(diào)“經(jīng)過(guò)黨組”的領(lǐng)導(dǎo)原則?！敖?jīng)過(guò)黨組”并不是說(shuō)通過(guò)黨組直接對(duì)政府下命令，而是經(jīng)過(guò)黨組成員的影響力使所在單位部門的領(lǐng)導(dǎo)接受，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為所在單位部門的指令。換言之，“經(jīng)過(guò)黨組”依賴的是黨組成員的影響力。正如中共七大通過(guò)的黨章規(guī)定的黨組的任務(wù)那樣，“是在各該組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中指導(dǎo)黨員為加強(qiáng)黨的影響，實(shí)現(xiàn)黨的政策而工作”[6]55。由于黨組成員與所在單位領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)成員幾乎是重疊的，這也就保證了黨組的結(jié)構(gòu)性功能。而這種結(jié)構(gòu)性功能的發(fā)揮，自然就達(dá)至了雙重效果：一是巧妙地避開了“黨政不分”、“以黨代政”的弊病，助力民主執(zhí)政;二是黨組發(fā)揮影響力貫徹黨的政策的過(guò)程也是一個(gè)黨內(nèi)黨外溝通、協(xié)商的過(guò)程，更有助于集思廣益，科學(xué)決策。

（三） 黨組制度是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨縱深發(fā)展的關(guān)鍵抓手

黨組制度是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政治生活的基本制度形式和運(yùn)行方式，黨組是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部活動(dòng)的基礎(chǔ)平臺(tái)和作為的基本組織形式，黨組在所在單位處于“領(lǐng)導(dǎo)核心”地位，是最高政治地位和決策機(jī)構(gòu)的存在。換言之，黨組是黨在一單位或系統(tǒng)的最高代表，統(tǒng)率所在單位或系統(tǒng)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和一切重要事務(wù)。根據(jù)黨的十九大修訂的黨章規(guī)定，黨組有六大職權(quán)（任務(wù)）：（1）貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策;（2）加強(qiáng)對(duì)本單位黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，履行全面從嚴(yán)治黨責(zé)任;（3）討論和決定本單位的重大問題;做好干部管理工作;（4）討論和決定基層黨組織設(shè)置調(diào)整和發(fā)展黨員、處分黨員等重要事項(xiàng);（5）團(tuán)結(jié)黨外干部和群眾，完成黨和國(guó)家交給的任務(wù);（6）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作。如此一來(lái)，黨中央要推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向政權(quán)體系縱深發(fā)展，必然繞不開黨組這個(gè)“中間環(huán)節(jié)”。如果將全面從嚴(yán)治黨比喻為一個(gè)系統(tǒng)工程，那么黨組就是其中的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把控著其中各項(xiàng)子工程進(jìn)入政權(quán)體系的大門。全面從嚴(yán)治黨的各項(xiàng)舉措都必須經(jīng)過(guò)黨組這個(gè)“把手”。此外，即便各項(xiàng)舉措進(jìn)入政權(quán)體系，沒有黨組的銜接性過(guò)渡和局部性統(tǒng)籌、加壓，也難以下沉到基層機(jī)構(gòu)和黨員個(gè)人。沒有黨組，各單位（部門）就沒有了總抓手，各項(xiàng)治黨舉措就沒辦法統(tǒng)籌部署和分壓下沉。沒有黨組的統(tǒng)籌，也就意味著所在單位領(lǐng)導(dǎo)干部的缺席，沒有了“表率”、“領(lǐng)頭羊”，僅僅依賴機(jī)關(guān)黨委等基層黨務(wù)機(jī)構(gòu)，是無(wú)法形成系統(tǒng)性、全網(wǎng)式、壓力型黨內(nèi)治理的，中共的自治政策也沒辦法“一插到底”。

當(dāng)前，全面從嚴(yán)治黨已經(jīng)進(jìn)入縱深發(fā)展的攻堅(jiān)期，并與全面深化改革協(xié)同并進(jìn)，全面從嚴(yán)治黨本身也是一項(xiàng)黨內(nèi)的重大改革，是中國(guó)共產(chǎn)黨的自我革命與自我凈化。自我革命與自我凈化絕非一朝一夕之事，決不能單兵突進(jìn)，需要加強(qiáng)黨的組織體系與制度體系的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。特別是隨著全面從嚴(yán)治黨的縱深發(fā)展，涉及領(lǐng)域更大、打擊面更廣、力度更大，隨之而來(lái)的阻力就越大，既得利益集團(tuán)和腐敗分子就拼命阻撓、反撲，甚至形成派系，對(duì)抗組織。因此，全面從嚴(yán)治黨越深入，就越發(fā)考驗(yàn)黨中央的權(quán)威與治黨智慧。這也意味著，全面從嚴(yán)治黨持續(xù)、深入推進(jìn)，就需要更強(qiáng)大、更系統(tǒng)化的領(lǐng)導(dǎo)核心和健全的領(lǐng)導(dǎo)體系。同時(shí)，這種自上而下的全面從嚴(yán)治黨還要避免個(gè)人化、人治化，走組織化、制度化之路。在此嚴(yán)峻的政治形勢(shì)與明確的治黨目標(biāo)下，黨組制度作為黨植入政權(quán)體系內(nèi)的一種黨的組織制度與生活制度，必然是保證全面從嚴(yán)治黨在政權(quán)體系內(nèi)落地生根的強(qiáng)有力保障和關(guān)鍵一招;黨組作為政權(quán)機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)核心，也必然是統(tǒng)領(lǐng)機(jī)關(guān)黨的建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵抓手。習(xí)近平總書記指出：“從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)?！盵18]抓“關(guān)鍵少數(shù)”就是抓住了全面從嚴(yán)治黨的“牛鼻子”和新形勢(shì)下管黨治黨的重要著力點(diǎn)。而黨組就是組織化的關(guān)鍵少數(shù)，黨組成員就是領(lǐng)導(dǎo)干部。

六、 結(jié) 語(yǔ)

建黨百年，中共黨組（團(tuán)）制度也經(jīng)歷了近百年的曲折性發(fā)展。特別是新中國(guó)成立70余年來(lái)，黨全面執(zhí)政、全面領(lǐng)導(dǎo)，為有效地推進(jìn)國(guó)家政權(quán)建設(shè)與國(guó)家治理，黨運(yùn)用高超的政治智慧對(duì)黨和國(guó)家結(jié)構(gòu)進(jìn)行了良好的設(shè)計(jì)，逐漸塑造了當(dāng)前的“黨領(lǐng)導(dǎo)體制”，從整體上破解了政黨組織與國(guó)家組織內(nèi)在沖突的運(yùn)行邏輯。這其中，由黨團(tuán)制度轉(zhuǎn)型而來(lái)的黨組制度就是一種歷史悠久、科學(xué)有效、穩(wěn)定固化的策略技藝：延續(xù)革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代的黨團(tuán)制度，通過(guò)在非黨組織（主要是政權(quán)體系）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)設(shè)立黨組——精簡(jiǎn)的非實(shí)體的銜接性領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，巧妙地將自身的組織機(jī)構(gòu)植入非黨組織，組建黨政融合（黨政合一）的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，既在非黨組織體系內(nèi)建立起了黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，又高效地完成了黨政領(lǐng)導(dǎo)體系的無(wú)縫對(duì)接，保證了黨對(duì)國(guó)家政權(quán)和社會(huì)核心組織的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免了以黨代政，釋放和激發(fā)了政府組織與社會(huì)組織的強(qiáng)大活力，保障了以中國(guó)共產(chǎn)黨為中心的政治體系（國(guó)家治理體系）的統(tǒng)一性與活力性。這一制度設(shè)計(jì)所體現(xiàn)的間接且柔性的領(lǐng)導(dǎo)所達(dá)至的是一種“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的治理藝術(shù)，值得推廣到新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨與治國(guó)理政系統(tǒng)工程中去。

注釋：

① 對(duì)當(dāng)代中國(guó)特色政治及黨政關(guān)系的表述，學(xué)界有諸多討論，包括“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治體制”、“黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度”、“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制”、“政黨國(guó)家”、“黨國(guó)體制”、“黨導(dǎo)體制”、“黨政體制”，等等。

② 2013年11月，中共中央發(fā)布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定》;2015年6月，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，被譽(yù)為黨內(nèi)關(guān)于黨組的“首次立規(guī)”;2019年4月，中共中央印發(fā)了修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》，進(jìn)一步完善黨組制度，強(qiáng)化其政治功能。期間，2019年1月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》，2019年3月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)的意見》，強(qiáng)化黨組的政治屬性，強(qiáng)調(diào)黨組在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和全面從嚴(yán)治黨中的政治責(zé)任與政治功能。

③ 參見胡德平的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組政治研究》（復(fù)旦大學(xué)2014年博士學(xué)位論文），儲(chǔ)建國(guó)、余禮信的《讓黨組歸位：對(duì)中共黨組制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的探索》（《理論與改革》2015年第5期），吳曉林、郭慧玲的《黨組政治研究：“雙重嵌套”的政治整合結(jié)構(gòu)》（《探索》2016第3期），姜永熹的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組制政治整合功能研究》（山東大學(xué)2017年碩士學(xué)位論文）。

④ 當(dāng)前學(xué)界已有學(xué)者嘗試探討黨組制度的歷史變遷。參見胡南紅的《中共黨組制度的歷史邏輯、運(yùn)作機(jī)理及實(shí)踐要求》（《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2020年第3期），秦前紅、胡南的《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨組制度的邏輯展開》（《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第3期）。

⑤ 羅章龍回憶的“黨團(tuán)”雖然未見于中共文件，但在《中國(guó)煤礦工人運(yùn)動(dòng)史》一書中得到佐證，書中提到：“中共北方區(qū)委、勞動(dòng)組合書記部和唐山黨組織召開會(huì)議，認(rèn)真分析了形勢(shì)，認(rèn)為進(jìn)一步領(lǐng)導(dǎo)工人斗爭(zhēng)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，決定發(fā)動(dòng)唐山地區(qū)同盟罷工，并由羅章龍、王盡美、鄧培等人組成罷工指揮部，罷工的最高組織是黨團(tuán)，由羅章龍負(fù)責(zé)。”參見羅章龍的《椿園載記》一書（三聯(lián)書店1984年版第202-203頁(yè)），以及中國(guó)煤礦地質(zhì)工會(huì)全國(guó)委員會(huì)編著的《中國(guó)煤礦工人運(yùn)動(dòng)史》一書（河南人民出版社1986年版第117-118頁(yè)）。

⑥ 財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教五個(gè)小組的組長(zhǎng)分別為：中央政治局委員彭真、中央政治局委員陳毅、中央軍委副主席聶榮臻、中央政治局候補(bǔ)委員陸定一。參見中共中央組織部編著的《中國(guó)共產(chǎn)黨組織史資料》（第9卷），中共黨史出版社2000年版第628頁(yè)。

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（責(zé)任編輯 文 格）

CLPMG Institution Change of the CPC and

Experiences on Its Centenary

YU Li-xin

（School of Marxism，Nanchang University，Nanchang 330031，Jiangxi，China）

Abstract：The Institution of Leading Party Members Groups （LPMG） is the inheritance and development of the Party Groups of CPC.It is a basic institutional form of the CPCS political life.From the history of the CLPMG Institution on the Centenary of the CPC，especially the history of setbacks，we can see that the CLPMG Institution is a barometer reflecting the political changes，and it is closely related to strengthening party leadership and state governance.In addition，setting up the CLPMG in state organs is one of the ways in which the CPC embedding its own organizational system into the national structure to achieve effective integration through historical combing and investigation.The institution reflects a kind of leadership wisdom of “moistening things silently”，which is worthy of being promoted to the strict governance of the CPC and the State Governance in the new era.

Key words：centenary of the CPC; changes of the CLPMG institution; leadership of the CPC; state governance

收稿日期：2021-04-08

作者簡(jiǎn)介：

余禮信（1989-），男，江西南昌人，南昌大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，碩士生導(dǎo)師，政治學(xué)博士，主要從事中國(guó)共產(chǎn)黨與中國(guó)政治研究。

基金項(xiàng)目：2019年教育部人文社科項(xiàng)目“黨組在加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)中的功能研究”（19YJC810014）;2019年江西省高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目“部門黨組與新時(shí)代黨的政治建設(shè)研究”（JD19101）