文｜黃婷 趙司聰

根據(jù)新《行政處罰法》第三十三條規(guī)定，“首違免罰”是指對于危害后果輕微且能及時(shí)改正的首次違法行為，行政機(jī)關(guān)可以不再予以行政處罰，但仍應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人進(jìn)行教育。由此可知，適用“首違免罰”應(yīng)當(dāng)同時(shí)滿足三個(gè)條件，缺一不可，分別是：首次違法、危害后果輕微、違法行為能夠及時(shí)改正。

在《行政處罰法》修訂前，部分地方城管、市場監(jiān)管、稅務(wù)以及公安交管部門曾先后出臺相關(guān)措施，強(qiáng)化人性化執(zhí)法。其中，浙江杭州和溫州、廣東深圳、湖北武漢、內(nèi)蒙古包頭、河南商丘、云南昆明等地公安交管部門針對道路交通安全輕微違法行為專門推出 “首違免罰” 措施。由于 “首違免罰”在當(dāng)時(shí)尚未納入法律規(guī)定，該措施實(shí)施過程中曾引發(fā)熱議，輿論焦點(diǎn)在于“首違免罰”是否具有合法性，也有部分網(wǎng)友質(zhì)疑“首違免罰”措施的合理性，認(rèn)為該措施變相鼓勵(lì)違法，導(dǎo)致教育警示的目的難以實(shí)現(xiàn)。經(jīng)過多地多部門多年來的試點(diǎn)先行，此次《行政處罰法》修改將“首違免罰”首次以法律規(guī)定的形式予以明確，進(jìn)一步創(chuàng)新完善行政處罰規(guī)則，強(qiáng)化“處罰是手段，教育是目的”的執(zhí)法理念。

一、合理性和必要性分析

圖/李宗亮

一是符合行政比例原則。比例原則是指行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)當(dāng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對人的權(quán)益，即行政行為應(yīng)當(dāng)符合手段適當(dāng)性、最小侵害性以及均衡性。新《行政處罰法》第五條第二款“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”的規(guī)定明確要求，行政處罰應(yīng)當(dāng)符合比例原則。因此，對于交警執(zhí)法過程中查處的危害后果輕微、能夠及時(shí)改正的“初犯”，通過警告教育手段替代罰款等行政處罰，既體現(xiàn)了過罰相適應(yīng)的基本要求，又有效降低執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效率，促進(jìn)當(dāng)事人提高守法意識，符合行政比例原則中“手段適當(dāng)”和“最小損害”的要求。

二是符合執(zhí)法規(guī)范化的基本要求。近年來，全國交警系統(tǒng)深入推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，但部分地方公安交管部門仍將罰款處罰與績效考核相掛鉤，道路交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置不規(guī)范、不合理，人民群眾質(zhì)疑 “電子警察”淪為交警的罰款機(jī)器?！笆走`免罰”制度重點(diǎn)解決了人民群眾關(guān)心關(guān)注的焦點(diǎn)問題，強(qiáng)調(diào) “管好交通不靠罰”的執(zhí)法思路，符合“人民至上”的基本理念，有利于杜絕過度執(zhí)法、逐利執(zhí)法、粗暴執(zhí)法，符合嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的基本要求。

三是有利于實(shí)現(xiàn)處罰手段與教育目的相結(jié)合。新《行政處罰法》第六條明確規(guī)定了行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，部分交警“只處罰、不教育”“重處罰、輕教育”“頂格處罰”的執(zhí)法行為，嚴(yán)重違反了處罰與教育相結(jié)合的基本原則?！笆走`免罰”制度旨在實(shí)現(xiàn)教育當(dāng)事人遵守道路交通安全法律規(guī)范的根本目的，規(guī)范安全文明駕駛行為，提高交通參與者的交通安全意識和法制意識。

四是有利于實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一。在當(dāng)今社會(huì)矛盾較為尖銳、警民關(guān)系較為復(fù)雜的時(shí)期，交警執(zhí)法應(yīng)當(dāng)更加注重人性化執(zhí)法、柔性執(zhí)法、說理執(zhí)法，確保執(zhí)法既有力度又有溫度。落實(shí)“首違免罰”制度，整治機(jī)械性執(zhí)法、逐利性執(zhí)法等頑瘴痼疾，有助于牢固樹立“人民至上”執(zhí)法理念，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

二、“首違免罰”與“輕微不處罰”異同點(diǎn)分析

原《行政處罰法》第二十七條第二款規(guī)定，“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”，即“輕微不處罰”制度，新《行政處罰法》保留了該規(guī)定，并與“首違免罰”一同規(guī)定在了新 《行政處罰法》第三十三條第一款?！笆走`免罰”與“輕微不處罰”都是處罰與教育相結(jié)合原則的具體體現(xiàn)，二者在適用情形、適用條件、處理結(jié)果等方面存在異同。

（一）相同點(diǎn)分析。二者的相同點(diǎn)主要包括三個(gè)方面：一是未造成嚴(yán)重危害后果；二是違法行為能夠及時(shí)糾正；三是應(yīng)當(dāng)對違法行為當(dāng)事人進(jìn)行教育。因此，在交警執(zhí)法時(shí)，遇有導(dǎo)致交通擁堵、造成交通事故等嚴(yán)重危害后果的交通違法行為，以及交通違法行為未能及時(shí)糾正的，如不配合交警執(zhí)法、不愿意當(dāng)場消除違法狀態(tài)的，不適用 “首違免罰”和“輕微不處罰”制度。 需要注意的是，雖然 “首違免罰”和“輕微不處罰”免除了當(dāng)事人的行政處罰，但交警在現(xiàn)場執(zhí)法過程中，應(yīng)當(dāng)注意結(jié)合違法行為實(shí)際，開展形式多樣的警示教育，告知當(dāng)事人不能因?yàn)槊庥谔幜P而心存僥幸，通過教育讓當(dāng)事人認(rèn)識到自身違法行為的潛在危險(xiǎn)與不利后果。在非現(xiàn)場執(zhí)法過程中，雖然難以開展現(xiàn)場警示教育，但可以通過發(fā)送短信、微信推送短視頻等方式，及時(shí)教育提醒。

（二）不同點(diǎn)分析。二者的不同點(diǎn)主要包括四個(gè)方面：一是適用情形不同。根據(jù)法律規(guī)定，“輕微不處罰”適用于輕微的、能及時(shí)改正的且沒有造成危害后果的違法行為；“首違免罰”適用于危害后果輕微且能及時(shí)改正的違法行為，即一般違法行為造成危害后果輕微且能及時(shí)改正的，可以適用“首違免罰”。二是適用條件不同。適用 “輕微不處罰”時(shí)并不受限于違法行為發(fā)生的次數(shù)，即便發(fā)生多次輕微的、能及時(shí)改正的且沒有造成危害后果的違法行為，都應(yīng)當(dāng)不予行政處罰；“首違免罰”僅適用于首次違法行為，對于違法行為再次發(fā)生的，應(yīng)當(dāng)依法予以行政處罰。三是危害后果程度不同?！拜p微不處罰”適用于沒有造成危害后果的輕微違法行為，“首違免罰”適用于危害后果輕微的違法行為。四是自由裁量權(quán)不同。根據(jù)新《行政處罰法》規(guī)定，“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰”，即“輕微不處罰”屬于法定不予處罰，“首違免罰”屬于酌定不予處罰，執(zhí)法人員根據(jù)違法行為實(shí)際情況可以自由裁量是否適用“首違免罰”。

圖/陳效寶

類型異同點(diǎn) 輕微不處罰 首違免罰不同點(diǎn)適用情形 輕微違法行為 一般違法行為適用條件 沒有次數(shù)限制 僅限首次自由裁量 法定不予處罰 酌定不予處罰危害后果 沒有危害后果 危害后果輕微相同點(diǎn)違法狀態(tài) 違法行為能及時(shí)糾正危害后果嚴(yán)重程度 未造成嚴(yán)重危害后果處理結(jié)果 不予行政處罰，并應(yīng)當(dāng)教育

三、需要注意的問題

由于新《行政處罰法》對于“首違免罰”制度規(guī)定的較為原則，而交通違法行為數(shù)量多、影響大、情形復(fù)雜、多樣，公安交管部門除了對違法行為人實(shí)施行政處罰外，還有道路交通違法記分等管理措施。因此，公安交管部門在適用“首違免罰”制度時(shí)還應(yīng)當(dāng)注意以下五方面問題：

（一）有必要明確寬嚴(yán)相濟(jì)的基本理念。針對不同違法情形，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)、過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。一方面，對一般違法初犯偶犯、輕微交通違法以及常見交通違法可以即時(shí)糾正的，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)先行提醒、執(zhí)法說理和現(xiàn)場教育，更多適用警告，慎用或者不適用財(cái)產(chǎn)罰、資格罰和人身罰，以突顯現(xiàn)場執(zhí)法的教育警示作用；另一方面，對于容易擾亂秩序、容易肇事肇禍、群眾反映強(qiáng)烈的重點(diǎn)交通違法，仍然要堅(jiān)持嚴(yán)格處罰，持續(xù)加大打擊力度，嚴(yán)格依法給予財(cái)產(chǎn)罰、資格罰和人身罰，不得利用“首違免罰”“輕微不處罰”等制度，違規(guī)“降格處罰”或者“拆單處罰”。

（二）有必要明確“首次”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。一是有必要明確“首次”的起算時(shí)間，即明確該首次違法行為應(yīng)當(dāng)發(fā)生在規(guī)定期限內(nèi)，比如一個(gè)自然年內(nèi)或者一個(gè)記分周期內(nèi)，在該期限內(nèi)再次發(fā)生同一違法行為的，應(yīng)當(dāng)予以行政處罰；超過該期限發(fā)生同一違法行為的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為當(dāng)前期限內(nèi)的首次違法行為，可以免于行政處罰。明確起算時(shí)間有利于交警執(zhí)法時(shí)核實(shí)“首次”違法的時(shí)間，保障該制度實(shí)施的可行性與操作性。二是有必要明確同一違法行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。以“違?！睘槔糠值胤秸J(rèn)定為違反規(guī)定停放車輛，部分地方認(rèn)定為違反禁令標(biāo)志、禁止標(biāo)線指示， 對同一違法行為出現(xiàn)認(rèn)定意見不同，適用違法代碼不同，處理結(jié)果不同，導(dǎo)致交警執(zhí)法適用“首違免罰”時(shí)， 難以認(rèn)定該違法行為是“首次”發(fā)生還是“再次”發(fā)生。

（三）有必要?jiǎng)澏ā懊饬P”的范圍。交警在執(zhí)法時(shí)根據(jù)首次違法行為的危害后果、違法狀態(tài)等因素裁量決定是否 “免罰”，由于缺乏具體的 “免罰”范圍，一方面容易導(dǎo)致交警濫用“免罰”權(quán)，形成權(quán)利尋租空間；另一方面容易導(dǎo)致不同地區(qū)“免罰”范圍不同，難以實(shí)現(xiàn)公平正義。此外，由于交通違法可能造成交通事故或者交通擁堵，劃定“免罰”范圍時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合該類違法行為對交通事故和交通秩序的影響，既要防止范圍過大，難以有效預(yù)防交通事故、維持交通秩序，導(dǎo)致本末倒置；也要防止范圍過小，導(dǎo)致該制度形同虛設(shè)。

（四）有必要明確是否予以記分。根據(jù)《道路交通安全法》第二十四條規(guī)定，公安交管部門對機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)的行為，除依法給予行政處罰外，實(shí)行累積記分制度。道路交通違法記分雖然不屬于行政處罰，但累積達(dá)到一定分值后將對駕駛?cè)水a(chǎn)生不利影響，由此導(dǎo)致部分當(dāng)事人寧愿接受處罰也不愿被記分。從新 《行政處罰法》制定“首違免罰”的立法目的來看，該制度進(jìn)一步強(qiáng)化處罰與教育相結(jié)合的執(zhí)法理念，通過對當(dāng)事人開展教育免除該次違法行為的不利影響，更注重人性化執(zhí)法、柔性執(zhí)法、說理執(zhí)法。因此，在交警執(zhí)法適用“首違免罰”時(shí)，有必要進(jìn)一步明確對于應(yīng)當(dāng)予以記分的首次違法行為能否免予記分，避免引起當(dāng)事人對該制度的誤解。

（五）有必要增加教育替代措施。“免罰”不等于“免責(zé)”，即便適用“首違免罰”，執(zhí)法人員也應(yīng)當(dāng)教育引導(dǎo)違法當(dāng)事人承擔(dān)及時(shí)消除違法行為的法定義務(wù)。因此，在適用“首違免罰”制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)更加注重教育措施和教育效果?？紤]到傳統(tǒng)教育措施主要為理論化、教條式的口頭教育，形式單一，效果不明顯，容易走過場、流于形式，有必要豐富教育措施，結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)做法，通過創(chuàng)新體驗(yàn)式教育措施加深當(dāng)事人對違法行為危害后果的認(rèn)識，進(jìn)一步提高安全文明駕駛的意識和能力。

四、意見建議

一是建議各地嚴(yán)格依照公安部交通管理局下發(fā)的 《交警系統(tǒng)改進(jìn)執(zhí)法工作“六項(xiàng)措施”》文件規(guī)定，認(rèn)真貫徹落實(shí)“首違免罰”制度的范圍、條件和程序要求，對列入清單的交通違法，未造成交通事故或者交通擁堵，且本次交通違法發(fā)生前半年內(nèi)，車輛和駕駛?cè)嗽诒臼]有交通違法記錄、以往交通違法均已處理的，可以給予警告。同時(shí)，健全執(zhí)法監(jiān)督，減少交警自由裁量空間，確保裁量的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一，避免“首違免罰”制度成為違法行為人逃避處罰的擋箭牌。

圖/王田維

二是建議各地結(jié)合實(shí)際，在公安部交通管理局下發(fā)的“輕微不處罰”清單基礎(chǔ)上，按照修訂后的《行政處罰法》第三十三條規(guī)定，建立本地的“輕微違法免罰”清單，將《道路交通安全法》規(guī)定可以給予警告且無記分的部分交通違法列入清單。對現(xiàn)場執(zhí)法發(fā)現(xiàn)未造成影響通行和安全后果的輕微交通違法，口頭告知其違法行為的基本事實(shí)、依據(jù)，糾正違法行為并予以教育后放行；監(jiān)控設(shè)備記錄的輕微交通違法，可以通過電話或者發(fā)送短信通知車輛所有人、所屬單位等方式，督促提醒機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)俗袷亟煌ǚ煞ㄒ?guī)，不予處罰。同時(shí)，結(jié)合本地情況，進(jìn)一步制定、修訂輕微違法裁量基準(zhǔn)或者查處細(xì)則，明確輕微違法的具體情形和處理方式。

三是各地應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合原則，現(xiàn)場執(zhí)法更加注重說理釋法，強(qiáng)化對交通違法行為人的警示教育，拒絕簡單粗暴、以罰代管；同時(shí)，鼓勵(lì)各地積極創(chuàng)新教育措施，開展形式多樣的體驗(yàn)式交通公益活動(dòng)，促使當(dāng)事人切身感受交通違法行為對社會(huì)公共安全、群眾出行環(huán)境的影響，加深當(dāng)事人對違法行為危害后果的認(rèn)識，進(jìn)一步增加交通參與者遵規(guī)守法的意識與責(zé)任感。與此同時(shí)，教育過程中應(yīng)當(dāng)注意掌握尺度，充分尊重當(dāng)事人的個(gè)人意愿，避免造成負(fù)面輿情。