彭中遙

一、引言

整體的法秩序拆解為不同的法領域會自然而然地導出一個結果，即不同法領域之間的交叉地帶因對某一行為的重復評價與規(guī)制，而使特定行為具備多重違法屬性，由此引發(fā)更為復雜的行為評價、責任認定和追責程序。[1]法領域的交叉地帶也由此成為實務操作的難點和理論研究的重點。

生態(tài)環(huán)境損害責任游走于公法與私法之間，[2]而理論界對該領域的公私法協(xié)動問題卻鮮有涉及，由此導致生態(tài)環(huán)境損害救濟之法律實踐極易陷入迷途。應當明確的是，作為一個前提性認知，所謂“生態(tài)環(huán)境損害救濟機制”并非僅指某一具體制度，而是目標一致(維護環(huán)境公共利益)、功能相似(要求環(huán)境危害行為人承擔生態(tài)修復、損害賠償責任)的一系列環(huán)境法律制度之統(tǒng)稱。[3]在現(xiàn)行法律框架下，我國生態(tài)環(huán)境損害救濟機制大致可歸為兩類：一是以行政權為主導的公法救濟機制，①該類機制又被稱為行政執(zhí)法機制，主要包括環(huán)境行政處罰(如環(huán)境行政罰款)、環(huán)境行政命令(如責令生態(tài)修復)以及環(huán)境行政強制(如環(huán)境行政代履行)等方式；二是以審判權為主導的私法救濟機制，此類機制又被稱為民事索賠機制，主要包括環(huán)境民事公益訴訟(由環(huán)保組織或檢察機關提起)以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(由省市政府及其指定的生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門提起)等方式。

當前，我國學界尚未就生態(tài)環(huán)境損害救濟機制之應然選擇達成基本共識，從最新的立法實踐看，公法機制和私法機制均存在于相關法律文本之中。例如，我國《民法典》侵權責任編有關“生態(tài)修復與損害賠償”之規(guī)定②就采用了私法救濟機制的模式。又如，我國《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2020修訂)則采用了公法機制與私法機制并存的立法模式。具言之，該法第113條規(guī)定了“罰款+責令改正+代為處置”的行政執(zhí)法機制，第121-122條規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并行的民事索賠機制。然而，該法并未就公法機制與私法機制間的銜接或選擇問題予以明確規(guī)定，這必然會給固體廢物污染防治領域的生態(tài)環(huán)境損害救濟工作帶來難題。顯然，對于我國究竟應該選擇何種機制來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟之問題，現(xiàn)行立法尚未形成定論，亟需從學理上進一步予以探討和厘清。在此背景下，唯有對兩種機制的運行現(xiàn)狀進行有效梳理并對其優(yōu)劣之處進行深入分析，方可妥善處理多元救濟機制間的順位關系及適用情形，進而實現(xiàn)我國生態(tài)環(huán)境損害救濟機制的體系化構建與協(xié)同化運作。有鑒于此，本文擬從公私法協(xié)動視角出發(fā)，嘗試就我國生態(tài)環(huán)境損害救濟機制的體系化構建問題作一初步探討。

二、公法機制應對生態(tài)環(huán)境損害的現(xiàn)狀與局限

從歷史上溯源，在民事索賠機制建立之前，我國環(huán)境保護工作的開展主要仰賴行政執(zhí)法機制。早在1978年，我國《憲法》就明文規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”。2014年修訂的《環(huán)境保護法》更是強調(diào)：“保護環(huán)境是國家的基本國策”，“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”，上述條款實則是將環(huán)境保護明確為中央及地方政府的一項義務與責任。[4]可以說，自改革開放以來，經(jīng)過四十余年的發(fā)展與變遷，我國業(yè)已建立較為完備的環(huán)境行政執(zhí)法體系，其運作流程大致可歸為“制定命令與標準—設立行政許可—監(jiān)察遵守情況—追究法律責任”的“四階構造”(圖1)。

圖1 環(huán)境行政執(zhí)法體系的“四階構造”③

需指出的是，本文對環(huán)境行政執(zhí)法機制采狹義理解，特指“四階構造”中的第四階段，即追究法律責任階段。換言之，本文所稱的“環(huán)境行政執(zhí)法機制”僅包含環(huán)境行政處罰、環(huán)境行政命令以及環(huán)境行政強制等責任追究方式。從整體性視角觀之，環(huán)境行政處罰乃是環(huán)境行政執(zhí)法體系中“設命令、定標準、施處罰”中的關鍵一環(huán)，是保障“命令—控制”措施得以有效施行的倒逼力量；環(huán)境行政命令則是行政機關對環(huán)境危害行為人施加行政處罰之同時，責令其改正或限期改正違法行為；而環(huán)境行政強制則是為保障行政處罰、行政命令之實現(xiàn)，由行政機關對環(huán)境危害行為人所采取的行政強制措施與行政強制執(zhí)行。④由此可見，行政處罰、行政命令及行政強制均為我國環(huán)境行政執(zhí)法機制的重要組成部分，從應然層面分析，三者間理應是一種協(xié)同適用而非彼此孤立之關系。

然而，從過往實踐情況看，我國生態(tài)環(huán)境主管部門通常傾向于運用行政處罰(尤其是行政罰款)之方式，[5]較大程度上閑置乃至忽視了“責令修復+代履行”的行政執(zhí)法機制。[6]例如，在“松花江重大水污染事故”中，原國家環(huán)?？偩謨H對事故責任單位處以100萬元的行政罰款，并未實質(zhì)性追究行為人的生態(tài)修復與損害賠償責任，由此出現(xiàn)了新聞媒體所報道的罰款“頂破天”卻仍便宜了行為人的法律尷尬結果。[7]此類行政追責畸輕案件的頻現(xiàn)，使得人們產(chǎn)生了一種普遍的誤解，即認為行政執(zhí)法機制僅能對環(huán)境危害行為人進行懲戒與規(guī)制，而無力對受損生態(tài)環(huán)境進行填補與救濟。[8]誠如相關研究表明，我國環(huán)境行政執(zhí)法過程中存在著財產(chǎn)罰額度過低、行為罰適用極少以及聲譽罰不具備實質(zhì)拘束力等缺陷，這導致我國生態(tài)環(huán)境法治時常呈現(xiàn)出一副疲弱之態(tài)。[9]但需認識到，上述困局之產(chǎn)生更多是源于執(zhí)行上的問題，而非行政執(zhí)法機制本身完全不能對受損生態(tài)環(huán)境予以填補與救濟。事實上，依照我國《行政處罰法》(2021修訂)第28條以及《行政強制法》(2011)第50條之規(guī)定，行政機關在對責任人課以行政處罰之同時，還可對其作出責令改正之命令以及具有運用行政代履行機制之權限。這類“責令改正+代履行”機制實則在一定程度上具有填補與救濟生態(tài)環(huán)境損害之功效。

為更直觀地揭示其功效，此處以我國水污染防治領域的立法規(guī)范為例試說明之。根據(jù)我國《水污染防治法》(2017修正)第85條之規(guī)定，當環(huán)境危害行為已造成水環(huán)境污染損害后果時，生態(tài)環(huán)境主管部門可以通過行政處罰(行政罰款)之方式使環(huán)境危害行為人遭受經(jīng)濟上的不利益；同時，行政罰款并不免除行為人的生態(tài)修復義務，生態(tài)環(huán)境主管部門仍可通過行政命令(責令修復)之方式要求行為人采取治理措施消除水體污染、修復受損生態(tài)環(huán)境；倘若行為人拒不履行上述義務，生態(tài)環(huán)境主管部門還可通過行政強制(環(huán)境行政代履行)之方式確保生態(tài)修復目標的實現(xiàn)，由此產(chǎn)生的費用由拒不履行義務的行為人承擔。依此理解，但凡受損生態(tài)環(huán)境具有修復的可能性與可行性，生態(tài)環(huán)境主管部門均可通過“責令修復+代履行”的行政執(zhí)法機制予以有效因應。與此同時，也應認識到，“責令修復+代履行”機制并非解決一切生態(tài)環(huán)境損害問題的“靈丹妙藥”。從新近頒行的《民法典》所列之生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶?，⑤現(xiàn)有行政執(zhí)法機制尚難實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境損害問題的周延應對。其局限性至少有三：

其一，“責令修復+代履行”機制的適用場域較為有限，無法適用于生態(tài)環(huán)境損害無從修復、難以修復等情形。依照現(xiàn)行法律規(guī)范，“責令修復+代履行”機制之適用須以受損生態(tài)環(huán)境具有可修復性為前提，修復目標在于將受損生態(tài)環(huán)境恢復至損害發(fā)生之前的功能與狀態(tài)。⑥但是，生態(tài)環(huán)境損害問題具有復雜性、潛伏性及累積性，在許多情形下，生態(tài)環(huán)境損害往往呈現(xiàn)出不可修復性與不可逆性。例如，在環(huán)境危害行為業(yè)已造成大氣污染或水體生態(tài)系統(tǒng)破壞的情形下，鑒于大氣和污水具有流動性、擴散性，遭受污染的大氣和流水很可能會出現(xiàn)無從修復或難以修復之局面。[10]針對此種無從修復或者不具有實質(zhì)修復可能性的損害(如大氣污染、污水流動等情形)，生態(tài)環(huán)境主管部門顯然無法通過“責令修復+代履行”機制來實現(xiàn)對受損生態(tài)環(huán)境的填補與救濟。

其二，生態(tài)環(huán)境損害現(xiàn)場調(diào)查、鑒定評估等合理費用亦無法通過行政執(zhí)法機制要求責任人負擔。在我國過往的環(huán)境行政執(zhí)法活動中，主管部門所產(chǎn)生的現(xiàn)場調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測、鑒定評估以及執(zhí)行監(jiān)督等費用，均被視為行政執(zhí)法的“事務性費用”，由主管部門自行承擔。⑦從有關指導性案例看，[11]我國司法實踐中生態(tài)環(huán)境損害的現(xiàn)場調(diào)查、鑒定評估等費用動輒數(shù)十萬乃至上百萬，如此高昂的“事務性費用”已然成為橫亙在環(huán)境行政執(zhí)法工作中的絆腳石。受制于執(zhí)法經(jīng)費，主管部門通常傾向于使用更為便捷、簡易的行政罰款方式，而非通過現(xiàn)場調(diào)查、鑒定評估等流程來核算生態(tài)環(huán)境損害結果，一定程度上忽視了“責令修復+代履行”機制之運用。[10]但從域外經(jīng)驗看，無論是采取公法救濟路徑的荷蘭，抑或是采用私法救濟路徑的美國，其均將現(xiàn)場調(diào)查、鑒定評估等合理費用歸為環(huán)境危害行為人所應負擔成本之范疇，此乃發(fā)達國家生態(tài)環(huán)境損害救濟工作的共通做法與普遍經(jīng)驗。

其三，生態(tài)系統(tǒng)服務功能所遭受的期間損害、永久性損害⑧均無法通過行政執(zhí)法機制得到有效救濟。當前，我國參照歐盟2004年《關于預防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責任指令》之有關規(guī)定，從學理上將生態(tài)修復措施劃分為基本修復、補充修復以及補償修復三種類型。[12]其中，基本修復乃是將受損環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)服務功能恢復至基線水平的各類措施；當基本修復難以實現(xiàn)時，則可采取補充修復措施予以替代；而補償修復則是專門針對生態(tài)系統(tǒng)服務功能的期間損害、永久性損害的各類恢復措施。⑨在歐盟語境下，上述三類生態(tài)修復措施均非建立在金錢賠償之上，而是通過等量分析之方式進行實物補救，以實現(xiàn)“環(huán)境有價”“損害擔責”之目標。[13]但我國現(xiàn)行法律規(guī)范僅就基本修復措施予以簡要涉及，尚未涵涉補充修復、補償修復之措施。根據(jù)“法無授權不可為”的基本原則，[14]當生態(tài)環(huán)境、自然資源以及生態(tài)系統(tǒng)遭受期間損害或永久性損害時，有關行政主管部門顯然無法運用補充修復與補償修復之措施，無力通過一般意義上的行政執(zhí)法方式實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境損害類型的“全面覆蓋”。

綜上，在現(xiàn)行法律框架下，我國環(huán)境行政執(zhí)法機制存在其固有局限，既無法適用于生態(tài)環(huán)境損害無從修復、難以修復等情形，也難以涵蓋現(xiàn)場調(diào)查、鑒定評估等合理費用，以及生態(tài)系統(tǒng)服務功能所遭受的期間損害、永久性損害。為克服單一環(huán)境行政執(zhí)法機制所存在的固有局限，我國理論界與實務界在呼吁對行政執(zhí)法機制予以完善的同時，亦開始嘗試通過民事索賠機制的創(chuàng)設與運用來解決生態(tài)環(huán)境損害問題。

三、私法機制應對生態(tài)環(huán)境損害的勃興與不足

在傳統(tǒng)意義上，我國環(huán)境行政執(zhí)法機制主要聚焦于如何對環(huán)境危害行為人進行懲戒與規(guī)制，而一定程度上忽視了對受損生態(tài)環(huán)境的填補與救濟。為因應傳統(tǒng)行政執(zhí)法機制之固有局限，近年來我國開始探索環(huán)境司法領域的制度變革與創(chuàng)新，建立起以審判權為核心的民事索賠機制，希冀借助法院司法判決之方式，要求環(huán)境危害行為人承擔生態(tài)修復與損害賠償責任。這方面的典型代表便是環(huán)境民事公益訴訟以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度。

從制度演進視角觀之，我國環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度均經(jīng)歷了一個演進與發(fā)展的過程，體現(xiàn)出漸進型的環(huán)境法治發(fā)展道路。從規(guī)范文本上看，2012年修正的《民事訴訟法》第55條首次從中央立法層面賦予“法律規(guī)定的機關和有關組織”提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格。2014年修訂的《環(huán)境保護法》第58條分兩款對社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的資格條件予以細化規(guī)定。2017年修改的《民事訴訟法》《行政訴訟法》增設?？?，明確規(guī)定了檢察機關維護環(huán)境公共利益的兩條路徑。⑩自此，我國形成了較為完整的環(huán)境公益訴訟制度框架。在環(huán)境公益訴訟立法軌道全面鋪開、原告主體類型化發(fā)展以及司法實踐持續(xù)推進之背景下，黨中央、國務院又先后出臺了有關政策文件及司法解釋，試點并全面推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，意在賦予行政主管部門更多手段與方式(賠償磋商、索賠訴訟)來解決生態(tài)環(huán)境損害問題。2021年施行的《民法典》第1234、1235條之規(guī)定更是首次在法律層面設立了環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的連接通道，并為上述兩項制度提供了最基本的實體法依據(jù)。[15]

有學者基于年度觀察與實證分析指出，目前我國業(yè)已建立起一套以民事索賠為主導的生態(tài)環(huán)境損害救濟機制。[16]依照最高人民法院所公布的官方數(shù)據(jù)，僅2019年上半年，全國法院共受理環(huán)境民事公益訴訟案件491起，同比上漲175.4%(其中，環(huán)保組織提起的有179起，檢察機關提起的有312起)；受理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件49起，同比上漲145%(其中，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件21起，司法確認案件28起)。上述民事索賠機制之創(chuàng)設與運用對于我國環(huán)境司法專門化以及生態(tài)環(huán)境損害救濟均具有重要的現(xiàn)實意義，能夠通過法院居中裁判的方式彌補傳統(tǒng)環(huán)境行政執(zhí)法機制在損害填補責任能力方面之不足，較為全面、中立及終局性地實現(xiàn)對受損生態(tài)環(huán)境的填補與救濟。然而也應看到，相較于行政執(zhí)法機制而言，生態(tài)環(huán)境損害民事索賠機制亦存在先天不足。具體而言：

其一，囿于個案裁量的本質(zhì)特征，生態(tài)環(huán)境損害民事索賠機制難以形成具有普遍性、可重復適用的一般規(guī)則，而僅能將司法裁判之效力聚焦于特定個案，無法像行政執(zhí)法機制一樣批量化地處理具有共通性的生態(tài)環(huán)境損害案件。從這一意義上來說，民事索賠機制必然無法成為一種可廣泛適用的、常規(guī)化的生態(tài)環(huán)境損害問責機制，故其對潛在污染源的威懾力較為有限。由此導致的問題是，民事索賠機制在實現(xiàn)個案正義的同時可能會帶來整體意義上的不公。[17]一旦環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的被告可被隨意選擇，其難免走向異化，有悖于環(huán)境正義之初衷。

其二，生態(tài)環(huán)境損害民事索賠訴訟耗時耗力，且訴訟成本較高，導致受損生態(tài)環(huán)境難以得到及時救濟。在當前司法實踐中，環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟均參照適用環(huán)境民事侵權訴訟的法定程序予以展開。在一般情形下，民事訴訟程序從一審、二審到再審，往往會耗費一年乃至數(shù)年的時間。[18]顯然，司法審判的冗長性與環(huán)境治理的緊迫性之間存在難以彌合的矛盾。

其三，人民法院囿于有限的司法資源與專業(yè)能力，通常難以單方面處理非常重大、復雜的環(huán)境科學技術問題。域外經(jīng)驗已充分證明，即便是在民事索賠機制較為發(fā)達的歐美國家，欲僅憑法院的司法資源與法官的專業(yè)知識，尚難有效應對生態(tài)環(huán)境損害案件。為破解這一僵局，有學者建議應借助法院之外的專家資源(如行政機關的技術專家、檢控機構的專家、科研機構的專家、當事人提供的專家等)，[19]實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害案件的專業(yè)化審判。

此外，還應注意到，由于整體設計的欠缺以及司法實踐的各自為政，我國環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟非但未能發(fā)揮其制度合力，反而時常陷入相互干擾、排擠之困局。近來司法實踐中所出現(xiàn)的江蘇德司達公司偷排廢酸案、重慶藏金閣公司環(huán)境污染責任糾紛案，以及山東章丘重大非法傾倒危險廢物案均為其典型例證。之所以產(chǎn)生上述困局，其根由在于長期以來我國法律對環(huán)境問題采用還原主義思維，忽視了環(huán)境問題的復雜性以及環(huán)境公益維護的多面性，忽略了生態(tài)環(huán)境損害民事索賠路徑在整體法秩序中的協(xié)調(diào)性及其自身邏輯的一致性。例如，從規(guī)范設計層面看，環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟就存在高度趨同性，除起訴主體與訴訟程序有所差別外，“兩訴”在適用范圍(生態(tài)環(huán)境損害)、訴訟被告(環(huán)境危害行為人)、訴訟目的(維護環(huán)境公益)以及責任承擔方式(生態(tài)修復或損害賠償責任)等方面具有同質(zhì)性。此種制度安排必然會導致針對同一“生態(tài)環(huán)境損害”結果，三類主體(行政機關、檢察機關、環(huán)保組織)均可作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟。[20]誠然，此舉可視為我國在新時代生態(tài)文明建設與環(huán)境司法改革之大背景下，為充分調(diào)動各方主體積極性而采取的方略。但縱觀既有法律規(guī)范，其既未就“兩訴”關系作出明文規(guī)定，亦未對政府緣何在生態(tài)環(huán)境損害救濟場域可同時享有行政執(zhí)法權與民事索賠權等爭議問題予以合理解答。法律規(guī)范層面的闕如以及理論爭議問題的凸顯，加劇了相關司法實踐陷入僵局之風險。

綜上，生態(tài)環(huán)境損害民事索賠機制盡管在損害填補責任能力方面具有一定優(yōu)勢，能夠較為全面、客觀、中立地通過司法判決之方式，要求環(huán)境危害行為人承擔生態(tài)修復與損害賠償責任，但囿于個案裁量的本質(zhì)特征，此類民事索賠機制存在著威懾力有限、審理周期較長、訴訟成本較高等先天不足。而且，受制于傳統(tǒng)還原主義法律思維的影響，我國環(huán)境司法實踐中分散式、補丁式的制度創(chuàng)新已然導致相關制度運行陷于后天失調(diào)的窘境(如環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟存在重疊、沖突之困局)。對此，我們亟需超越還原主義環(huán)境司法觀，在法秩序統(tǒng)一原理下重塑生態(tài)環(huán)境損害民事索賠機制。

四、公私法協(xié)動視野下生態(tài)環(huán)境損害救濟機制的體系化構想

如上所述，在我國生態(tài)環(huán)境損害救濟場域，公法機制與私法機制均存在其各自的優(yōu)勢與不足。易言之，單獨依賴或偏好某類救濟機制，不足以實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境損害問題的周延應對。事實上，生態(tài)環(huán)境損害問題的復雜性、科技性、累積性及綜合性等特質(zhì)，決定開展救濟工作需仰賴多元化機制。故此，公私協(xié)動也就成為我國生態(tài)環(huán)境損害救濟機制之應然選擇。

從域外經(jīng)驗看，各國法秩序并不會簡單將生態(tài)環(huán)境損害救濟工作交由單一的公法機制或私法機制來完成，而是嘗試通過公法與私法的協(xié)同互動及優(yōu)勢互補，實現(xiàn)填補生態(tài)損害、維護環(huán)境公益之既定目標。[21]典型如日本，其在生態(tài)環(huán)境損害救濟場域就建立起一種“行政執(zhí)法+民事索賠”的混合機制，即生態(tài)環(huán)境損害救濟工作主要依托行政執(zhí)法方式予以展開，但當行政執(zhí)法出現(xiàn)“救濟失靈”或“管制俘獲”時，則允許市民或社會組織通過提起民事索賠訴訟的方式實現(xiàn)對受損生態(tài)環(huán)境之填補與救濟。[22]又如在歐盟，其最初是依照1993年《關于救濟環(huán)境損害綠皮書》確立了以民事索賠為主導的救濟機制，經(jīng)過十余年的探索，于2004年制定了《關于預防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責任指令》，由此建立起以公法為導向的救濟機制。[23]可見，在生態(tài)環(huán)境損害救濟場域，盡管各國公法機制與私法機制所占比重存有一定差異，但二者通常傾向于維系一種動態(tài)平衡關系，呈現(xiàn)出公私協(xié)動的普遍規(guī)律與發(fā)展趨勢。

其實，此種發(fā)展趨勢在近年來我國主推的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革中已有所體現(xiàn)。如在2017年中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱“改革方案”)中，就明確賦予了有關行政機關可以通過賠償磋商、索賠訴訟這一套組合拳，來追究環(huán)境危害行為人的生態(tài)修復與損害賠償責任。同時，“改革方案”明確規(guī)定了“磋商前置、訴訟御后”的救濟規(guī)則。從本質(zhì)上講，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商乃是一種柔性行政執(zhí)法方式，[24]而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟則是一種兼具行政執(zhí)法與民事索賠混合特征的環(huán)境司法方式。[25]黨中央、國務院之所以將上述兩種方式(賠償磋商、索賠訴訟)共同置于我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的整體框架下，旨在通過此舉實現(xiàn)兩者的功能協(xié)動及優(yōu)勢互補；也即是說，將行政機關主導模式下磋商效率高、賠償資金到位快之優(yōu)勢，以及司法機關主導模式下裁判內(nèi)容更為全面且具有法律終局力之優(yōu)勢結合起來，共促“環(huán)境有價”“損害擔責”目標的實現(xiàn)。很顯然，公法與私法的協(xié)同互動及優(yōu)勢互補并非為一種美好而空洞的幻想，此種協(xié)動嘗試已在我國生態(tài)環(huán)境損害救濟場域得以展開。

然而如前所述，我國在推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革之初，存在嚴重的還原主義傾向，既未充分考慮到該項制度改革的必要性、正當性及合理性問題，亦未厘清其與既有環(huán)境法律制度(環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境民事公益訴訟)之間的銜接、整合及協(xié)同問題，這就導致上述救濟機制極易陷入“單兵突進”“各行其是”的亂象之中。[26]另有研究表明，我國生態(tài)環(huán)境損害各項救濟機制在學理研究與程序設計方面也存在斷裂、脫節(jié)的情形。此種學理研究上的闕如與程序銜接上的錯位，已然引發(fā)了一系列亟待解決的爭議問題：如政府索賠性質(zhì)不清壓縮了環(huán)境行政公益訴訟的適用空間，政府索賠訴訟優(yōu)先挫傷了環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性，等等。[27]因此，有必要克服傳統(tǒng)的還原主義傾向，在公私法協(xié)動視野下，運用法秩序統(tǒng)一原理及系統(tǒng)性思維對有關制度進行銜接、整合及完善，如此，方可實現(xiàn)我國生態(tài)環(huán)境損害多元救濟機制的體系化構建與協(xié)同化運作。未來，我國可重點從以下兩方面做出努力：

一方面，就生態(tài)環(huán)境損害救濟機制體系化構建的基本思路而言，應當遵循“多元救濟、尊重專長”“政府主導、依法實施”以及“執(zhí)法優(yōu)先、司法補充”的基本原則。具言之，所謂“多元救濟、尊重專長”原則，是指生態(tài)環(huán)境損害救濟工作理應堅持公私法協(xié)動、多類主體參與、多種救濟機制并行的多元共治體系，并且彼此間需尊重各自的優(yōu)勢與專長，形成政府治理、社會調(diào)節(jié)、企業(yè)自治的良性互動格局；所謂“政府主導、依法實施”原則，即指政府部門在生態(tài)環(huán)境損害救濟場域理應占據(jù)主導地位并扮演優(yōu)勢角色，但相關救濟工作須依法開展，不得有違比例原則、法律保留原則以及信賴保護原則之基本要求；所謂“執(zhí)法優(yōu)先、司法補充”原則，乃指生態(tài)環(huán)境損害問題的首要解決方式絕非訴諸于司法機關的個案裁量，而應仰賴更為便捷、靈活、高效的行政執(zhí)法方式，唯有在一般意義上的行政執(zhí)法機制無法有效應對生態(tài)環(huán)境損害問題時，民事索賠機制(環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟)才存在補充、介入之必要與空間。

另一方面，就生態(tài)環(huán)境損害救濟機制體系化構造的具體設計而言，可重點圍繞政府行政執(zhí)法與民事索賠的優(yōu)化適用、賠償磋商與索賠訴訟的有序銜接，以及環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的有效整合等問題予以展開。具體來講：其一，基于行政權與司法權優(yōu)化適用與合理配置之考量，未來我國在生態(tài)環(huán)境損害救濟場域，應當優(yōu)先發(fā)揮行政權在生態(tài)修復和損害賠償問題上的主導作用。換言之，如若通過“賠償磋商+責令修復+代履行”的行政執(zhí)法方式能夠實現(xiàn)填補生態(tài)損害、維護環(huán)境公益之既定目標，則不必動用司法資源。唯有在窮盡行政執(zhí)法方式仍無力解決生態(tài)環(huán)境損害問題時，民事索賠機制才替補登場。循此為進，應當通過立法賦予政府主管部門更多的環(huán)境保護職權，充分發(fā)揮柔性的賠償磋商機制，以及剛性的“責令修復+代履行”機制在生態(tài)環(huán)境損害救濟場域之應有功效，將“窮盡行政執(zhí)法方式”作為政府提起民事索賠的前提條件，同時謹慎、有限地適用生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度。從應然層面分析，生態(tài)環(huán)境損害民事索賠機制僅有較為有限的適用空間，理應作為行政執(zhí)法機制的補充與兜底，如此即可確保生態(tài)環(huán)境損害救濟場域行政權與司法權之歸位，進而實現(xiàn)救濟體系、制度邏輯的周延與自洽。

其二，在明確了政府部門的優(yōu)勢角色以及行政執(zhí)法的主導地位后，有必要通過進一步的制度安排建立起對政府主管部門的監(jiān)督、督促及制約機制，盡量避免其出現(xiàn)專斷恣意、怠于履行職責的情形。對此，可以借助環(huán)境行政公益訴訟(檢察建議前置)、環(huán)境保護督察等制度，[28]監(jiān)督、督促政府主管部門依法履行環(huán)境保護職責。事實上，以往實踐表明，把有限的時間、精力及經(jīng)費用在監(jiān)督政府部門完善或執(zhí)行環(huán)境法律上，遠比取締個別污染源更有意義。故此，在生態(tài)環(huán)境損害救濟場域，我國應當遵循“由行政機關負責治理、再借助各類監(jiān)督措施督促行政機關依法履行職責”之圖式，此乃符合我國環(huán)境治理制度構架與權力配置的最優(yōu)化選擇。

其三，強調(diào)行政執(zhí)法機制的優(yōu)先性、主導性，并非意味著完全否認民事索賠機制存在的必要性、合理性。事實上，當行政執(zhí)法機制無從運用或無能為力(諸如海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛、跨域環(huán)境污染與生態(tài)破壞糾紛)時，環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等民事索賠機制就可補位發(fā)揮作用。此時的重點在于，如何妥善處理好行政機關、環(huán)保組織以及檢察機關三類原告主體間的起訴順位問題。若簡單依循我國《民事訴訟法》(2017修正)第55條第2款以及《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(法釋〔2020〕17號)第17條之規(guī)定，在生態(tài)環(huán)境損害救濟場域，我國似乎宜普遍建立“行政機關→環(huán)保組織→檢察機關”三位一體且逐層遞進的民事索賠主體結構。但仔細查閱和分析相關法律文本可知，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟僅適用于已經(jīng)造成嚴重生態(tài)環(huán)境損害后果，且經(jīng)由磋商無效或無從磋商之情形；而環(huán)境民事公益訴訟不僅可以適用于已經(jīng)造成嚴重生態(tài)環(huán)境損害后果，而且可以適用于僅有損害社會公共利益重大風險之情形。兩相比較不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)境民事公益訴訟具有更大的適用空間，既可對生態(tài)環(huán)境損害進行事后性救濟，又可針對環(huán)境風險進行事先性預防。據(jù)此，僅有在造成嚴重生態(tài)環(huán)境損害后果，且已窮盡各類行政執(zhí)法方式(包括但不限于行政磋商、行政處罰、行政命令、行政強制)之情形下，“行政機關→環(huán)保組織→檢察機關”的起訴順位方可成立。[29]依此設計，即可在耗費較少資源的情況下，最大化發(fā)揮三類主體的環(huán)保合力與司法功效。

五、結語

毋庸諱言，前文所闡述的基本思路與具體建議仍存在較強的還原主義色彩，并未從根本上破解我國生態(tài)環(huán)境損害多元救濟機制間疊床架屋、各自為政的亂象。但本文分析足以表明，在我國現(xiàn)行法律框架下，公法機制與私法機制均存在局限，生態(tài)環(huán)境損害救濟機制之選擇是兩種不完善事物間的抉擇。故此，構建合作互補式、公私協(xié)動式的生態(tài)環(huán)境損害救濟機制乃是一種合理且可行的優(yōu)選方案。[30]未來一個可供思考的方向是：我國應該如何依照“執(zhí)法優(yōu)先、司法補充”之原則，通過公法框架下的制度創(chuàng)新將生態(tài)修復、損害賠償盡量納入地方政府的職責范疇，并輔之以相應的監(jiān)督、督促機制，借此建立起以公法為主導的生態(tài)環(huán)境損害救濟機制。如此設計，既可突出行政機關的優(yōu)勢角色與主導地位，亦可明確司法機關的輔助角色與補位、監(jiān)督功效，此乃我國生態(tài)環(huán)境損害救濟機制體系化構建的長遠發(fā)展方向。

注釋：

① 公法是一個較為寬泛的概念，具有廣義與狹義之分。從廣義上說，公法一般包括憲法、行政法、刑法以及訴訟法；而狹義上的公法特指憲法與行政法。例如，美國學者約翰·亨利·梅利曼就認為公法主要有兩方面內(nèi)容：“(1)居首要地位的憲法性法律，它規(guī)定政府機關組織及其活動的原則；(2)行政性法規(guī)，它調(diào)整對公共事務的行政管理以及行政機關與私人的關系。”參見(美)約翰·亨利·梅利曼著，顧培東、祿正平譯.大陸法系[M].知識出版社,1984:109.本文所指之公法僅采狹義理解，特指狹義公法中的行政法。是故，本文所探討的“公法救濟機制”的實質(zhì)在于運用行政權來啟動、實施生態(tài)修復與損害賠償法律責任規(guī)則。

② 參見我國《民法典》第1234、1235條之規(guī)定。

③ 此圖參見張寶.環(huán)境規(guī)制的法律構造[M].北京大學出版社，2018:165.

④ 有關環(huán)境行政處罰、環(huán)境行政命令以及環(huán)境行政強制的法律規(guī)范，參見我國《環(huán)境行政處罰辦法》(2010修訂)第10條、第12條第1款，以及我國《行政強制法》(2011)第2、9條之規(guī)定。

⑤ 參見我國《民法典》第1235條之規(guī)定。該條規(guī)定：“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織有權請求侵權人賠償下列損失和費用：(1)生態(tài)環(huán)境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失；(2)生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失；(3)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費用;(4)清除污染、修復生態(tài)環(huán)境費用;(5)防止損害的發(fā)生和擴大所支出的合理費用?！?/p>

⑥ 參見《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條，以及《最高人民法院關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第14條之規(guī)定。

⑦ 參見《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法》(第II版)第4.7條之規(guī)定。

⑧ 根據(jù)原環(huán)境保護部2016年制定的《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南總綱》第3.5與3.10條之規(guī)定，所謂“期間損害”，是指“生態(tài)環(huán)境損害開始發(fā)生至生態(tài)環(huán)境恢復到基線的期間，生態(tài)系統(tǒng)向公眾或其他生態(tài)系統(tǒng)提供服務的喪失或減少”；所謂“永久性損害”，是指“受損生態(tài)環(huán)境及其功能難以恢復，其向公眾或其它生態(tài)系統(tǒng)提供服務的能力完全喪失”。

⑨ 參見《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南總綱》第3.7、3.8以及3.9條之規(guī)定。

⑩ 參見我國《民事訴訟法》(2017修正)第55條第2款，以及《行政訴訟法》(2017修正)第25條之規(guī)定。