張靜

上海青浦新城青浦博物館

在新型城鎮(zhèn)化建設背景下，應如何重新認知郊區(qū)新城？產城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的郊區(qū)新城怎么建設？近日，就郊區(qū)新城相關問題，《瞭望東方周刊》專訪了國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經濟研究部研究員、研究室主任劉云中。

郊區(qū)與新城相輔相成

《瞭望東方周刊》：城市郊區(qū)如何定義？新城又如何定義？

劉云中：我國在城市規(guī)劃的實踐中通常將郊區(qū)理解為市區(qū)除建成區(qū)以外的區(qū)域。

大家之所以討論郊區(qū)，有一個很重要的視角，那就是城鄉(xiāng)之間并不是一個截然的兩分法，由城市到鄉(xiāng)村是一個連續(xù)變化過程，無論是空間形態(tài)還是社會組織等方面，都存在高密度、高集聚度的中心城區(qū)，向外圍的近郊區(qū)、遠郊區(qū)以及邊緣縣域和鄉(xiāng)村的漸變過程。

還有一個相關概念值得關注，那就是郊區(qū)城市化。郊區(qū)城市化是指城市周圍的地域，受到城市膨脹影響，向城市性因素和農村性因素相互混合的近郊地域變化的過程。市中心和建成區(qū)的住宅、工廠、學校、辦公樓等城市設施外遷和農地轉變?yōu)樽≌?，構成景觀上的郊區(qū)城市化;向中心市區(qū)通勤者的增加和購物地發(fā)生變化等，構成功能上的郊區(qū)城市化。

國際上的新城與衛(wèi)星城、邊緣城市等概念相關聯(lián)，是在經濟活動向大城市尤其是中心城區(qū)過分集中，并帶來一系列經濟社會問題的背景下，為緩解大城市壓力而建設的城鎮(zhèn)，因其遠離中心市一定距離，早期也被稱為衛(wèi)星城。

我國的新城是為了緩解中心城市在人口、生態(tài)、基礎設施等方面的壓力，拓展城市發(fā)展空間，主動規(guī)劃和投資建設的具有獨立城市空間的區(qū)域。就發(fā)展歷程而言，其既與西方的新城有相近的涵義，也具有非常獨特的中國特色印記，新城名目和種類繁多，按照功能可以分為生產型（如北京亦莊新城）、居住型（如京津新城）、會展型（如廣州天河新城）、空港物流型（如北京順義新城）和行政中心型（如青島東部新城）;按發(fā)展動力不同劃分為內城改造和用地功能置換型（如寧波東部新城）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合型（如上海松江新城）、重大項目帶動型（如唐山曹妃甸新城）、城鎮(zhèn)地區(qū)開發(fā)建設型（如哈爾濱松北新區(qū)）和開發(fā)區(qū)成功轉型（如蘇州金雞湖新城）。

劉云中

城鄉(xiāng)之間并不是一個截然的兩分法，由城市到鄉(xiāng)村是一個連續(xù)變化過程，無論是空間形態(tài)還是社會組織等方面，都存在高密度、高集聚度的中心城區(qū)，向外圍的近郊區(qū)、遠郊區(qū)以及邊緣縣域和鄉(xiāng)村的漸變過程。

《瞭望東方周刊》：新城與郊區(qū)的關系是怎樣的？

劉云中：城市郊區(qū)是發(fā)生郊區(qū)城市化現(xiàn)象的地域所在，也是新城建設的空間載體。

郊區(qū)不等同于新城，郊區(qū)城市化也與新城有所差別，主要體現(xiàn)在：其一，郊區(qū)是都市區(qū)范圍中相對于中心市的空間，而新城是一種引導城市發(fā)展和空間結構調整的實踐性的規(guī)劃策略或手段;其二，郊區(qū)與郊區(qū)城市化是客觀存在的地域和狀態(tài)，而新城建設則是以解決單中心和過于集中布局所帶來諸多弊病的、以問題導向的措施;其三，新城建設可以理解為郊區(qū)城市化現(xiàn)象的規(guī)劃應對。

《瞭望東方周刊》：中國城市的郊區(qū)經歷了怎樣的發(fā)展過程？

劉云中：中國城市郊區(qū)在總體上經歷了三個發(fā)展階段：

第一階段（1949至1978年）：郊區(qū)的功能主要體現(xiàn)在為政府投資提供物理空間。郊區(qū)被用作生產空間，以適應政府發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略。這些衛(wèi)星城并不適合居住，大部分工人仍每天從中心城區(qū)到衛(wèi)星城上班。

第二階段（1979至2000年）：郊區(qū)開始進行住宅開發(fā)。改革開放以來，由于土地市場的建立以及隨之而來的土地利用變化，中國城市經歷了大規(guī)模的產業(yè)和人口再分布。一方面，郊區(qū)的工業(yè)發(fā)展急速吞噬著農業(yè)用地，導致大量農村外來人口定居于城市邊緣地區(qū);另一方面，許多郊區(qū)住宅項目得以開發(fā)，以改善居住環(huán)境，安置因中心城區(qū)重建而搬遷的人口。但總體而言，這一時期的郊區(qū)化是被動的，多以政府支持的居住和產業(yè)外遷為主，住宅項目、分散的工業(yè)開發(fā)區(qū)和城市邊緣外來人口聚集的村莊混合并存，空間格局以碎片式的單一功能土地利用形式迅速向外擴張。

第三階段（2001年至今）：行政兼并及新城建設開始興起。上世紀90年代末，新一輪郊區(qū)城市化開始興起，規(guī)模和性質都與此前顯著不同。很多市級政府相繼開始通過兼并郊縣來調整行政邊界。同時，快速軌道交通的發(fā)展，大大提升了遠郊區(qū)的可達性，城市開發(fā)迅速向遠郊區(qū)蔓延。這一時期，新城建設的戰(zhàn)略側重于建設發(fā)展具備綜合城市功能的郊區(qū)增長點。很多成熟的經濟開發(fā)區(qū)努力從單一的制造和加工轉變?yōu)楦鼮槎鄻踊?、包含第二和第三產業(yè)的混合經濟結構，并注重提供優(yōu)質生活設施和服務。住宅開發(fā)已成為一些規(guī)劃完備的新城的重要推動力量，郊區(qū)從工業(yè)衛(wèi)星城轉變?yōu)橐司映恰?/p>

《瞭望東方周刊》：新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略提出后，郊區(qū)發(fā)展路徑做了哪些調整？

劉云中：2014年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出，要嚴格新城新區(qū)設立條件，防止城市邊界無序蔓延。因中心城區(qū)功能過度疊加、人口密度過高或規(guī)避自然災害等原因，確需規(guī)劃建設新城新區(qū)，必須以人口密度、產出強度和資源環(huán)境承載能力為基準，與行政區(qū)劃相協(xié)調，科學合理編制規(guī)劃，嚴格控制建設用地規(guī)模，控制建設標準過度超前。

很多成熟的經濟開發(fā)區(qū)努力從單一的制造和加工轉變?yōu)楦鼮槎鄻踊?、包含第二和第三產業(yè)的混合經濟結構，并注重提供優(yōu)質生活設施和服務。

上海模式不能照搬復制

《瞭望東方周刊》：上海五大新城被視為郊區(qū)新城的先進范例，其建設模式是否具有可復制性？

劉云中：不能完全復制，上海有其獨特性。一方面，上海新城建設起步很早，積累了相當多的經驗教訓，具有相當成熟的資源整合能力與實施保障機制;另一方面，上海有引領長三角一體化發(fā)展的時代使命，其新城建設以長三角為輻射范圍，具有不可替代的區(qū)位優(yōu)勢、腹地基礎和戰(zhàn)略機遇。這是許多超大城市、新一線城市所不具備的基礎與優(yōu)勢。

但上海新城建設過程中的思路與做法仍有重要的借鑒意義和推廣價值。比如說，處理好與中心城區(qū)的關系、新城之間的關系等，這些關鍵環(huán)節(jié)是新城建設中會遇到和必須解決的普遍問題。上海的做法實際上也能夠為其他城市的新城建設提供啟發(fā)，把握此類重點領域和立足本地基本情況，是其他超大城市和新一線城市以新城建設實現(xiàn)空間結構重塑與升級的關鍵。

《瞭望東方周刊》：郊區(qū)新城定位要把握住哪些關鍵原則？

劉云中：新城建設是實施城市空間擴張的一種重要手段，這其中，新城定位是至關重要的一環(huán)。在新城規(guī)劃中，首先要注重調控新城建設的數量和規(guī)模，以符合城市發(fā)展的實際需求和財政承受能力。

在功能定位上，要統(tǒng)籌協(xié)調實現(xiàn)特色發(fā)展。需要統(tǒng)籌考慮五大關系：新城與主城（或副城）的關系;新城與組團的關系;新城與原工業(yè)園區(qū)的關系;新城與涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關系;新城之間的關系。因地制宜，突出建設一種或幾種主導功能，實現(xiàn)功能互補、特色發(fā)展，形成合力。

分類發(fā)展 同頻共振

《瞭望東方周刊》：就中國城市現(xiàn)狀來看，建設產城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的郊區(qū)新城，面臨哪些障礙？

劉云中：存在的障礙表現(xiàn)在：一是土地權屬復雜。相比于高度城市化地區(qū)的建設用地、受到紅線嚴格保護的生態(tài)用地和農用地，城市郊區(qū)中具備一定開發(fā)潛能的土地往往權屬復雜，涉及主體多，其開發(fā)過程涉及用途變更、產權調整、利益協(xié)調、安置補償等一系列工作，開發(fā)難度較大。

二是資金籌措問題。新區(qū)建設由于征地拆遷、基礎設施，在啟動之初的資金需求最大，此時尚無收益，在經濟發(fā)展進入轉型階段和財政支出發(fā)生結構性轉換的當下，如何籌措資金，精心管理和控制好建設成本，是新城建設能否成功的重要因素。

三是管理主體多元。新城建設往往涉及跨行政單元的協(xié)調與合作，又由于歷史上的區(qū)劃調整，往往存在橫縱向的多主體矛盾問題。

《瞭望東方周刊》：建設郊區(qū)新城在投入方面要做哪些方面的突破？

劉云中：資金籌措與開發(fā)模式方面，要突出多元渠道、可持續(xù)。我國的新城建設基本上采取政府主導的開發(fā)方式，但也應通過制定政策，吸引民間資本參與新城建設，以合作共建、共營等方式，建立新城建設中具備良性互動的合作模式，實現(xiàn)開發(fā)運營的可持續(xù)發(fā)展。

此外，還要加強體制機制改革方面，包括土地管理制度、社區(qū)治理體制以及規(guī)劃體制的改革等。

《瞭望東方周刊》：中心城區(qū)與郊區(qū)新城如何“同頻共振”？

劉云中：從日本、美國等國情況來看，國外城市發(fā)展中出現(xiàn)過城市中心區(qū)衰落的現(xiàn)象，隨著郊區(qū)的發(fā)展，城市中心設施的老化，在未來城市中心區(qū)可能也會出現(xiàn)地價貶值、破敗小區(qū)增加等現(xiàn)象，因此要在中心城區(qū)加強設施更新和功能升級，防止城市中心衰落。

我國的情形稍有不同，郊區(qū)的發(fā)展首先是需要中心城區(qū)的支持，必須明確郊區(qū)或新城的發(fā)展離不開區(qū)域經濟的支持，尤其是離不開母城的輻射，因此郊區(qū)或新城的發(fā)展必須抓住母城“轉方式、調結構”的機遇，主動承接功能外溢和人口轉移，根據自身的資源稟賦和發(fā)展基礎，制定差異化的發(fā)展策略。

另外，加大交通基礎設施投資建設力度，加強郊區(qū)至中心城區(qū)的聯(lián)系，縮短通勤時間，優(yōu)化出行體驗。鼓勵郊區(qū)TOD開發(fā)，增強土地混合利用程度。

來自京津冀的創(chuàng)客在天津市寶坻區(qū)京津新城眾創(chuàng)特區(qū)的眾創(chuàng)空間交流討論

《瞭望東方周刊》：在都市圈建設過程中，大城市郊區(qū)新城如何發(fā)揮重要作用？

劉云中：大城市的中心城區(qū)是都市圈發(fā)展的核心，大城市郊區(qū)是都市圈建設的重點區(qū)域。從地域空間來看，郊區(qū)是大城市建設擴張最直接的承載空間，是聯(lián)系都市圈內其他節(jié)點城市最重要的中間區(qū)域，也是肩負生態(tài)保護、糧食安全等多重使命的復合區(qū)域。未來建設新型郊區(qū)新城需要在全面考慮城市整體功能的前提下，重點做好以下方面：

明確郊區(qū)新城的發(fā)展定位和功能，通常在都市圈范圍內，會有規(guī)模不等的多個郊區(qū)新城，要發(fā)展得好，就必須把新城的總體功能定位做好。

大城市的郊區(qū)新城要順應大城市的發(fā)展規(guī)律，通過建設新型郊區(qū)新城，強調產城融合、職住平衡等規(guī)劃建設理念，促進中心城區(qū)和郊區(qū)新城的協(xié)同發(fā)展。

在上述前提下，要充分認識到郊區(qū)新城在通勤方面的高要求。因此，在郊區(qū)規(guī)劃建設過程中，需要吸收一些卓有成效的交通規(guī)劃建設手段，例如TOD等。

大城市郊區(qū)新城的發(fā)展要注重體制改革與創(chuàng)新，沒有生態(tài)文明體制、土地管理制度、規(guī)劃體制、財稅體制的改革與創(chuàng)新，就不會有都市圈建設的順利推行;不能有效防范新城建設中可能遇到的風險，就不會有郊區(qū)新城的健康發(fā)展。