馮 之 東

如何確保特定制度資源有效履行其國家治理職能，這是法律人或治理主體必然會遇到而且必須認真關(guān)注的理論問題和實踐問題。根據(jù)新一輪司法改革基本精神，包括法官助理和書記員在內(nèi)的“司法輔助人員”，是按照“以事定人”管理邏輯、對審判工作分類識別后產(chǎn)生的特定職業(yè)群體，是新型審判團隊的重要組成部分。中共十八屆三中全會提出要“建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度，完善司法人員分類管理制度”①。2020年中共中央辦公廳《關(guān)于深化司法責任制綜合配套改革的意見》，再次對“司法輔助人員”制度建設(shè)提出要求。為落實這一要求，2020年最高人民法院《關(guān)于深化司法責任制綜合配套改革的實施意見》，對審判輔助人員及其相關(guān)工作進一步具體化和規(guī)范化②?？梢姡七M司法人員分類管理制度改革，自始即為新一輪司法改革的重中之重。其中，司法輔助人員制度改革有關(guān)問題，更是法院系統(tǒng)改革實踐中備受關(guān)注的重點問題。

然而，伴隨著司法體制綜合配套改革的日趨深化及司法責任制、法官員額制等主體性改革舉措的漸次展開，盡管最高人民法院有關(guān)改革的規(guī)范性文件中，都將“司法輔助人員”制度作為重要舉措并提出具體要求，盡管全國法院系統(tǒng)已就如何“加強審判輔助力量，根據(jù)審判需求動態(tài)調(diào)整人員配置，實現(xiàn)精細化管理”[1]這一具體目標進行了長期的探索實踐，并已取得初步成效，但該項改革實踐狀況相較改革預(yù)期而言，還始終存在著不小的反差?？梢钥隙ǖ氖?，這種反差如不盡快消除，所謂更好落實“讓審理者裁判、由裁判者負責”的審判責任制度改革乃至提升司法公信力等新一輪司法改革所設(shè)定的系列改革目標都必然會受到嚴重影響。

僅就文章而言，在推進司法體制綜合配套改革之際筆者重提舊事，意在立足于對西部G省法院系統(tǒng)司法輔助人員制度改革實踐的調(diào)研，進而嘗試提出初步建議，誠盼相關(guān)討論能對深入推進該項制度改革有所裨益。

一 對改革現(xiàn)狀的討論

筆者前往調(diào)研的G省，地處西北內(nèi)陸。其經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及司法改革進展狀況，在西部地區(qū)具有一定典型性：一方面，該省經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對偏低，國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入等主要指標均居全國后列，由此形成的對于改革而言至為重要的財政支持和政策保障都很有限；另一方面，該省各級公權(quán)部門及其公職人員的思想觀念還比較保守，開拓進取、探索創(chuàng)新等改革所需的工作勁頭也相對不足，特別是“等靠要”的思想很嚴重。上述問題在西部原本就相對突出，在G省則顯得更為“刺眼”。這也正是筆者選取G省作為研究樣本的根本原因。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新一輪司法改革啟動后，G省法院系統(tǒng)依托原有基礎(chǔ)，遵循中央精神，針對現(xiàn)實制約想了很多辦法，的確取得了一定成效；與此同時，改革進程中依然存在一些不足，有些問題還很棘手，甚至還有新的問題出現(xiàn)。下面，筆者對此分別加以論述。

(一)依稀可見的改革成效

必須看到，中央圍繞司法輔助人員改革而設(shè)計的總體制度安排，成為規(guī)范和保障司法輔助人員及其職業(yè)行為的制度遵循③。在此基礎(chǔ)上，G省也出臺了相關(guān)文件以規(guī)范改革工作④。制度設(shè)計上的調(diào)整，為后續(xù)實踐中的改革提供了基本制度規(guī)范。G省法院系統(tǒng)司法輔助人員制度改革，以落實有關(guān)制度設(shè)計而不斷深入推進，其成效體現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，從具體舉措來看，G省法院系統(tǒng)司法輔助人員職務(wù)序列改革正在推進，法官助理和正式在編書記員職務(wù)套改工作已基本完成。G省高級法院會同省人社廳、財政廳等單位制定《聘用制書記員管理辦法》，在省內(nèi)三次招錄聘用制書記員。截至2020年12月31日，全省法院系統(tǒng)在員額法官達到3240名的同時，其法官助理、正式在編書記員和聘用制書記員(包括省財政統(tǒng)一招聘和各法院自聘)的數(shù)量分別達到2044名、880名和3443名。其中，法官助理和聘用制書記員相對于2018年分別增加了9.89%和12.59%⑤。

第二，從司法工作成效來看，由于司法輔助人員不斷增多，其職業(yè)行為愈加規(guī)范，分擔了一部分原本由辦案法官承擔的事務(wù)性工作，有助于法官群體專心辦案，進而緩解了法院系統(tǒng)普遍存在的“人案矛盾”。相關(guān)情況，參見表1⑥。

表1 2018—2019年G省法院系統(tǒng)案件辦理情況

由表1可見，G省法院系統(tǒng)2019年受理案件數(shù)同比上升11.58%，審執(zhí)結(jié)案件數(shù)同比上升12.56%，審(執(zhí))結(jié)率同比提升0.8個百分點。顯然，在立案登記制度改革影響下案件數(shù)量不斷增加，在法官員額制度改革影響下辦案法官人數(shù)相對減少的情況下，G省法院系統(tǒng)不論是審執(zhí)結(jié)案件的絕對數(shù)量，還是審(執(zhí))結(jié)率，之所以都能有所上升，除去其他因素之外，這其中必然同該省司法輔助人員數(shù)量的增加和工作質(zhì)效的提升密切相關(guān)。

(二)客觀存在的突出問題

在肯定改革成效的同時，筆者也注意到，G省司法輔助人員改革中還存在許多問題。就法官助理而言，中央頂層設(shè)計僅就其定位、職責作了指引性說明，具體方案的設(shè)計和落實則交由各省自主探索。綜合分析新一輪司法改革系列制度設(shè)計和改革舉措及其預(yù)期，筆者認為應(yīng)定位法官助理為“成長中的準法官”：既是審判輔助人員，也是員額法官的重要來源。進言之，在司法人員分類管理改革背景下，法官助理制度改革實際上被賦予雙重目標：一是減輕法官辦案壓力，提高辦案效率，有效緩解法官數(shù)量減少和案件數(shù)量增加之間的沖突；二是培養(yǎng)高素質(zhì)“法官預(yù)備隊”，與法官員額制度相互銜接，助推法官隊伍正規(guī)化、職業(yè)化、專業(yè)化目標的最終實現(xiàn)。然而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，法官助理制度的運行狀況并未達到制度設(shè)計的預(yù)期。筆者就以法官助理為主、書記員為輔，對G省法院系統(tǒng)改革中相關(guān)問題作一歸納梳理：

1.法官助理嚴重缺位。伴隨著立案登記制改革和法官員額制改革的深入推進，在審判團隊中配置并優(yōu)化司法輔助人員尤其是法官助理的要求已變得日益緊迫，特別是在人案矛盾的突出地區(qū)[2]29⑦。期間，G省高級法院主導省內(nèi)各級法院持續(xù)開展探索和創(chuàng)新，并逐步形成了員額法官、法官助理和書記員“1∶1∶1”的審判團隊模式。在此基礎(chǔ)上，G省高級法院借助由G省黨委政法委組織召開的多次司法改革專項會議和G省法院系統(tǒng)內(nèi)部會議以及與之相伴的多次領(lǐng)導講話、匯報總結(jié)、媒體宣傳等重要環(huán)節(jié)，逐步固定這一模式，使之成為全省法院系統(tǒng)推進司法輔助人員制度改革的基本要求。暫且不論這一配比模式究竟是否合理，問題在于，即便是這一模式，G省法院系統(tǒng)的改革實踐與改革要求仍有明顯反差，突出表現(xiàn)在法官助理的配備上。

一方面，數(shù)量嚴重不足。在書記員持續(xù)遞增、與員額法官配比已達要求的同時⑧，法官助理的缺口依然很大，嚴重影響了審判團隊的正常運行。原因在于，法官助理主要來源于公務(wù)員招錄，然而，當前各地法院可用于招錄公務(wù)員的“政法專項編制”⑨已非常有限，從而導致多名法官配備一名法官助理，甚至不配法官助理的狀況極為普遍?？梢哉f，法官助理緊缺是全國范圍內(nèi)各地法院面臨的共同難題[3-4]⑩。相關(guān)情況，參見表2。

表2 G省法院系統(tǒng)及部分中基層法院員額法官和司法輔助人員配置情況

從表2中看到，就書記員而言，無論是G省法院系統(tǒng)，還是相關(guān)中級法院和基層法院，均實現(xiàn)了與員額法官1∶1的配置，甚至還有一定富余。但就法官助理而言，除L市D區(qū)法院達到“1∶1”的配置之外，從G省法院系統(tǒng)的“整體”，到有關(guān)法院的“局部”，既未達到改革基本要求，更無法滿足辦案需要。其中，在G省法院系統(tǒng)人案矛盾最為突出的Z市H區(qū)法院，1名法官助理要服務(wù)5名員額法官；位于G省省會L市中級法院也很不樂觀，1名法官助理要服務(wù)3名至4名法官。

另一方面，分流稀釋嚴重。根據(jù)改革精神，審判業(yè)務(wù)部門“應(yīng)當”設(shè)置法官助理崗位，至于作為審判輔助部門的審管辦、研究室等則是“可以”設(shè)置法官助理崗位，政治部、辦公室、監(jiān)察室等綜合管理部門原則上“不應(yīng)當”設(shè)置法官助理崗位。但通過走訪十幾家中級法院和基層法院及其百余名法官助理發(fā)現(xiàn)，在法官助理本來就嚴重不足的情況下，除在審判業(yè)務(wù)庭從事審判工作外，還有部分法官助理或是自己選擇、或是組織安排，主動或被動地進入上述非業(yè)務(wù)部門工作。這就表明，相當一部分法官助理并未進入審判團隊，雖有“法官助理”之名，卻未能協(xié)助法官從事審判事務(wù)。即便平時在審判業(yè)務(wù)庭工作，部分法官助理也往往會被前述各類部門以“組織”的名義、依據(jù)各種理由抽調(diào)去“臨時”幫忙。

2.崗位職責亟待厘清。根據(jù)司法人員分類改革精神，改革成功后理想預(yù)期中的法官、法官助理和書記員應(yīng)當權(quán)責界限清晰、各司其職。事實上，2015年最高人民法院《關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》，明確列舉法官助理“審查訴訟材料”等7項職責和書記員“負責庭前準備的事務(wù)性工作”等5項職責。筆者認為，該《意見》對法官助理的定位應(yīng)該是：工作側(cè)重“業(yè)務(wù)性”，可介入處理案件實質(zhì)性內(nèi)容，在訴訟流程中承擔部分組織、主持、引導、調(diào)研、調(diào)查等職能。在應(yīng)然意義上，無論是法官助理，還是書記員，頂層制度設(shè)計對其崗位職責均予以明確。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然許多法院也出臺規(guī)定來明確司法輔助人員職責，但因?qū)嵺`中既沒有強制性要求各類人員履職界限，也未能就各類人員職責達成基本通識，進而導致實際狀況與制度要求存在較大反差。一些員額法官甚至院庭長表示，司法改革以來在審判力量嚴重缺乏、工作普遍超負荷的情況下，員額法官、法官助理、書記員只有打破固有職責分工，實施所謂互幫互助式的“打亂仗”，才能完成辦案任務(wù)。而司法輔助人員特別是能力較強的法官助理和書記員，往往先是被迫充當、繼而被實踐鍛造成了審判團隊中的“萬金油”。在這種思想主導下，一些法院的法官助理和書記員，其工作大多由院庭長等行政領(lǐng)導根據(jù)辦案需求進行調(diào)配，經(jīng)常會“迫不得已”地超越既定職責范圍，以至于造成審判團隊內(nèi)部不同人員工作職責交叉、混淆，進而出現(xiàn)形形色色的“錯位”“缺位”和“越位”以及各種各樣不得已而為之的“補位”。

具體而言，一方面，許多法院因為員額法官結(jié)案壓力太大，實踐中逐漸衍生出先由資深法官助理甚至聘用制書記員辦案，最后再由員額法官把關(guān)署名等做法，實質(zhì)上是讓司法輔助人員作為新增力量來實現(xiàn)辦案指標，從而形成了輔助人員在審判權(quán)上的“越位”和“錯位”。另一方面，部分法院僅注重補充法官助理而忽略書記員的補強，導致無論任職年限長短、能力強弱，法官助理都不得不為完成辦案任務(wù)分擔大量應(yīng)由書記員承擔的事務(wù)性工作，從而形成了法官助理和書記員在不同類型司法輔助事務(wù)上的“錯位”“缺位”和“補位”。通過調(diào)查問卷筆者了解到，僅有31%的受訪者認為審判團隊內(nèi)部角色分工明確；69%的受訪者則認為，略有分工或分工不明。具體情況，參見圖1。

圖1 關(guān)于G省法院系統(tǒng)對當前審判團隊內(nèi)部分工情況主觀評價的調(diào)查問卷

總之，目前審判團隊在整體上還遠遠沒有能夠達到各司其職的改革預(yù)期。然而，當前實踐中需要特別注意的問題還不在于此，而是在于，即便是職責分工明確，也并不意味著就一定是科學合理的分工，并不意味著就一定是符合新一輪司法改革精神的分工。尤其是“聘任制法官助理”和“聘用制書記員”的出現(xiàn)，更進一步加劇了改革實踐帶給各級法院的困惑：二者都是輔助人員，二者都是編制外受聘人員，二者都在承擔輔助性事務(wù)，唯一區(qū)別就是“法官助理”與“書記員”的頭銜不同。既如此，二者之間的輔助性事務(wù)及其職責究竟如何劃分？進而言之，究竟還有沒有區(qū)分的必要？如果員額法官安排一名聘任制法官助理去完成一項輔助性司法工作，這名法官助理能不能以“該項工作本該由聘用制書記員完成”為理由而加以拒絕呢？

3.審判質(zhì)效亟待提升。無論是改革基本要求，還是審判工作現(xiàn)實需要，司法輔助人員不但要數(shù)量配夠，而且更要能力配強。然而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，無論是法官助理，還是書記員，G省多家法院均呈現(xiàn)出人員素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)狀。就聘用制書記員來講，雖然數(shù)量問題已經(jīng)解決，但質(zhì)量問題依然存在：素質(zhì)較高的可當作法官助理來用，但這部分只占極少數(shù)；多數(shù)的能力還是比較低下，不但“輔助”有限，反而要給所在法院平添許多負擔。至于在編書記員以及由改革前已具備法官身份的審判員或助理審判員和在編書記員轉(zhuǎn)任而來的法官助理，其年齡普遍偏大、資歷普遍較深、身體狀況普遍較差；加之，一些新晉員額法官在此之前還是前述人員的徒弟或晚輩，或其自認為能力還在新晉員額法官之上，多種因素導致其產(chǎn)生心理落差，失落感很強，甚至還存在抵觸情緒?？陀^地講，這些人通過司法考試的可能性已經(jīng)不大，其自身最終成為員額法官的動力也日漸減弱。對于該群體，員額法官特別是年紀較輕、資歷較淺的員額法官，既很難對其安排輔助性事務(wù)，更談不上對其指導幫助。這種情形也加劇了部分員額法官對輔助人員的矛盾心理：既需要人手，特別期待輔助人員來緩解自身辦案壓力；但又鑒于一些輔助人員的前述情形而產(chǎn)生“排斥”心理。相比之下，員額法官往往更愿意與年紀輕、資歷淺，但素質(zhì)高的聘用制書記員，以及近年通過公務(wù)員招考的法官助理在一起配合辦案，原因就在于這些人“便于交流”，“用起來也順手”。然而，這一類人卻實在是少之又少。

總之，在上述因素共同作用下，審判工作質(zhì)效很難得到保障。筆者圍繞“司法輔助人員對審判工作的幫助作用”這一問題，對員額法官的問卷調(diào)查顯示，66%認為會提供有限幫助；13%則認為幾乎沒有幫助，甚至會因為需要對輔助人員“傳幫帶”，反而會影響自己專心辦案。這二者相加約占79%。其他21%均系改革之初擔任法官助理、之后通過遴選進入員額的初任法官，他們對自己曾經(jīng)所從事的法官助理工作及其對審判工作的幫助，或給予“一般”評價，或未發(fā)表意見。相關(guān)情況，參見圖2。

圖2 關(guān)于G省法院系統(tǒng)員額法官就司法輔助人員對審判工作幫助作用主觀評價的調(diào)查問卷

4.職業(yè)發(fā)展面臨瓶頸。盡管調(diào)查問卷結(jié)果不盡理想，但員額法官們普遍認為，司法輔助人員特別是法官助理依然是一支可塑性強、令人殷殷可期的隊伍。實際上，針對人員短缺、配置不合理、流向分散等嚴重制約審判團隊效能發(fā)揮的結(jié)構(gòu)性缺陷，G省各級法院也想了很多辦法。除了不得不采取安排在編書記員扮演法官助理角色以應(yīng)付辦案這樣的非常舉措之外，也在其他方面作了探索。以J市為例，2019年該市兩級法院在地方黨委政府支持下向社會公開招聘了45名聘任制法官助理，的確在一定程度上緩解了燃眉之急。然而，類似舉措也存在很多現(xiàn)實問題：第一，正如前文所述，因在編書記員年齡偏大、工作積極性差，甚至還心存抵觸情緒，對員額法官的輔助作用非常有限，從而導致剛剛到位的聘任制法官助理都面臨著被“委以重任”，進而“壓力山大”的工作氛圍。第二，聘任制法官助理的編制短期內(nèi)仍然無法解決，至于與編制相關(guān)的薪酬保障問題，也只能暫時由法院動用“業(yè)務(wù)經(jīng)費”等“非常規(guī)”辦法來自行解決，究竟需要“暫時”到多久則不得而知。第三，法院在實施招錄、使用、管理時，并未有序規(guī)劃聘任制法官助理的崗位性質(zhì)、職能定位和職業(yè)前景；同時，被招錄的不少人，也只是將這項工作視為解決溫飽的“權(quán)宜之計”。上述狀況表明，這是一支工作壓力大、身份待遇又無基本保障，進而導致職業(yè)前景極不明朗的特殊隊伍。顯而易見，許多法院存在著“招人難、留人更難”的現(xiàn)實問題。實際上，且不說西部的G省，即便是經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高的浙江、湖南等東中部省份，在招錄基層法院法官助理的公務(wù)員考試中，也經(jīng)常出現(xiàn)報名人數(shù)達不到開考比例從而取消職位的情形，甚至多個職位報名人數(shù)為0。顯然，法院系統(tǒng)特別是基層法院的工作崗位對法科生來說已經(jīng)沒有足夠的吸引力。單就G省而言，以下三個問題非常突出：

第一，出于達到1∶1配置以應(yīng)對辦案的剛性需求，各地法院會盡可能動用空余編制來招錄法官助理。然而，前期連續(xù)多個輪次的法官入額遴選工作結(jié)束后，剩余可用的員額數(shù)量已經(jīng)非常有限，而“后備法官”人數(shù)將在原有助理審判員、符合條件轉(zhuǎn)任法官助理的書記員已經(jīng)形成的存量上，因招錄法官助理而持續(xù)遞增，致使遴選進入員額的年限越來越長，難度也越來越大，輔助人員特別是法官助理的職業(yè)發(fā)展瓶頸已經(jīng)初步顯現(xiàn)。第二，與前述情形剛好相反，也是更讓人擔心的普遍性問題：一些能力素質(zhì)較高、工作經(jīng)驗豐富、熟悉司法審判工作、已經(jīng)具備入額條件的法官助理和在編書記員，即具備優(yōu)秀法官潛質(zhì)的“好苗子”，卻因員額法官壓力太大而根本不愿成為其中的一員。可以想象，這一問題如果持續(xù)下去，必將導致法院內(nèi)部法官隊伍的嚴重斷檔。第三，法院內(nèi)部法官助理和書記員隊伍的穩(wěn)定性也令人堪憂，人員外流現(xiàn)象相當突出。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2017年11月G省公開招聘的3312名聘用制書記員，截止2020年12月，已有1031人辭職，接近總數(shù)的1/3?？傮w來講，準備辭職和已經(jīng)辭職的書記員往往都是在工作業(yè)務(wù)中剛剛上手、能力素質(zhì)較高的一部分人。能“安心”留下來的書記員,素質(zhì)能力一般較低，但受制于聘用協(xié)議的約束力，一時間又無法將其辭退，還得耗費法院的很多精力來管理培訓；待其業(yè)務(wù)能力得到有效提升后，又極可能成為新一批辭職并從事其他法律工作的“后備軍”。毫不夸張地講，當前的法院特別是基層法院，在某種程度上已經(jīng)成了各類法律實務(wù)人才的“崗前培訓基地”。

二 引發(fā)問題的原因分析

必須承認，新一輪司法改革自啟動以來，從中央到地方，決心不可謂不大，力度不可謂不強，舉措不可謂不多。然而，就司法輔助人員改革而言，依然存在如此之多的突出問題，著實令人詫異。筆者以為，前述問題的產(chǎn)生源于以下多種因素的綜合作用。

(一)個別制度設(shè)計存在缺陷。根據(jù)新一輪司法改革基本精神，目前確定的法院系統(tǒng)隊伍基本構(gòu)成是：員額法官不得超過39%，法官助理和書記員所組成的司法輔助人員不得超過34%，司法行政人員不得超過15%，司法警察不得超過12%。盡管各省推進司法改革進程中在人員配置上都留有余地，并未達到規(guī)定比例的滿額(特別是員額法官均未達到規(guī)定的39%，一般都控制在30%～36%之間)；盡管各省也盡可能在遵循既定人員配比的基礎(chǔ)上，根據(jù)審判實際需要有所傾斜和側(cè)重；盡管各省也都通過招錄增加了許多聘用制書記員。然而，無論如何留有余地，無論如何傾斜和側(cè)重，無論如何招錄擴軍，在法官助理和書記員兩類人員相加最多才能達到占比34%的前提下，究竟如何才能在客觀上確保其中僅法官助理這一類人員就能與員額法官(占比30%～36%)實現(xiàn)1∶1的人員配比呢？筆者以為，要實現(xiàn)這一基本目標，只能是通過兩種途徑：第一，突破現(xiàn)有人員配置比例，將賦予司法行政人員(占比15%)或司法警察(占比12%)的一部分編制配比劃撥給司法輔助人員。第二，在司法輔助人員構(gòu)成中采取一種“極端方式”，也就是讓所有的正式在編書記員都徹底消失，將歸屬于司法輔助人員的全部編制配比，即法院系統(tǒng)34%的正式編制，全部都安排為法官助理。前者明顯違背當前改革的基本要求，因此肯定不能實施；后者因為尚有一定數(shù)量的正式在編書記員需要逐步消化，短期內(nèi)肯定不具有可行性。很顯然，改革伊始，在制度設(shè)計與現(xiàn)實需要之間，就出現(xiàn)了一個無法回避且短期內(nèi)又無法解決的“悖論”。

(二)現(xiàn)有體制性弊端制約了改革的深入推進。體制性弊端及其負面作用突出地表現(xiàn)在對司法輔助人員特定“身份”的僵化認識上及其相應(yīng)實踐中。當前，法官助理和書記員工作強度與日俱增，常常令其疲于奔命、苦不堪言，但其待遇保障卻相對較低，而且缺乏激勵措施，致其思想狀況很不穩(wěn)定，人員流失日益突出。同時，受G省財政收入總體偏低這一現(xiàn)實因素的嚴重制約，這一現(xiàn)象被進一步加劇和凸顯。特別是招錄(合同)聘任制法官助理和聘用制書記員，雖然能夠在一定程度上緩解員額法官的審判工作壓力，但因其與在編法官助理和在編書記員之間身份上的根本區(qū)別，進而導致法官助理和書記員這兩大群體內(nèi)部，即在編法官助理與(合同)聘任制法官助理之間、在編書記員與聘用制書記員之間也形成了強烈的反差：因為二者崗位職責相同，所以工作內(nèi)容基本相同；但因為二者身份不同，所以薪酬待遇差異巨大。例如，G省J市的市區(qū)兩級法院招錄的聘任制法官助理，在繳付養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療、生育等“五險”后，每月收入僅為2800元，只是本院在編法官助理的1/2；在G省省會L市的市縣兩級法院，其聘用制書記員繳付“五險”后每月收入僅為3186元，還不足本院在編書記員的1/2。這一源于身份差異而產(chǎn)生的“同工不同酬”的畸形狀態(tài)，不但導致各級法院從律師事務(wù)所和政法院校吸引優(yōu)秀人才的工作屢屢受挫，而且還進一步加劇了法院內(nèi)部司法輔助人員隊伍的不穩(wěn)定性。

更令人遺憾的是，面對上述嚴重制約新型審判團隊有序運行的體制性因素，截至目前，從中央到地方，新一輪司法改革并沒有出臺實質(zhì)性舉措對之加以改變?？梢钥吹剑瑖@司法人員分類改革及其人員配比的制度設(shè)計本來就有缺陷，再加上“身份”限制這一體制性固有因素的“有力助推”，當前司法輔助人員特別是法官助理隊伍面臨人員奇缺、捉襟見肘的窘境也就不足為奇了。當前，我國司法體制內(nèi)部法官助理的來源大致有兩類：一是原來具有審判資格(審判員或助理審判員)但未能成為員額法官的正式在編人員；二是已經(jīng)通過司法考試(中級法院要求A證；基層法院要求C證)的正式在編人員(包括在編書記員和在編司法行政人員、在編司法警察等)。總之，在目前體制性條件限定下，任何一名正式的法官助理都只能由具有正式中央政法專項編制的公務(wù)員擔任，并由省級財政保障。實際上，在聘用制書記員隊伍和聘用制法官助理隊伍中，還是有一批法律素養(yǎng)較高、能力較強、完全可以勝任法官助理或員額法官工作的優(yōu)秀人才，但恰是因身份限制，導致聘用制書記員無法成為法官助理、聘用制法官助理無法成為員額法官。可以看到，正是由于法官助理在身份上的高定位、高門檻，從而大大阻礙了其他編制外人員特別是眾多優(yōu)秀法律人才成為法官助理的路徑，司法輔助人員制度的落實見效也就相應(yīng)打了折扣。

(三)G省改革的理念和舉措依然粗放滯后。眾所周知，宏觀層面法院系統(tǒng)司法改革的“四梁八柱”已經(jīng)搭建完畢。這就要求各地必須緊密結(jié)合實際，積極嘗試微觀層面的“精雕細刻”。從G省法院系統(tǒng)的總體情況來看，盡管各級法院為構(gòu)建新型審判團隊、提升司法審判能力也想了很多辦法、做了很多嘗試，但在司法輔助人員隊伍建設(shè)方面，其改革舉措依然簡單粗放，其作用發(fā)揮依然不夠充分，其改革強度依然有待提升。簡言之，司法輔助人員制度改革還遠遠達不到精細化的程度。以聘用制書記員為例，眾所周知，面向社會公開統(tǒng)一招聘，已經(jīng)成為新一輪司法改革的基本方向，為數(shù)不多的正式在編書記員這一群體遲早要退出歷史舞臺。目前,在G省各市州兩級法院書記員崗位上的工作人員，其大多數(shù)還是全省統(tǒng)一招錄的聘用制書記員。特別是在目前難以突破法官助理及身份、編制等體制性局限的現(xiàn)實背景下，對聘用制書記員的招錄和管理工作就顯得格外重要。然而，筆者在G省的司法改革實踐中發(fā)現(xiàn)，無論是工作理念還是方法舉措，一些環(huán)節(jié)還是很不盡如人意。

首先，G省高級法院近五年來只組織過三次聘用制書記員的統(tǒng)一招錄工作，最近一次招錄是在2020年9月，距離上次招錄的2018年7月已兩年有余，招錄周期太長，難以滿足審判工作的現(xiàn)實需求。

其次，進行統(tǒng)一招錄時無視工作崗位和不同地域的具體差異，在資格條件上只是籠統(tǒng)地規(guī)定“具有全日制大專及以上文化程度，法律及相關(guān)專業(yè)(文科類)”，除此之外再沒有專業(yè)和學歷方面的任何區(qū)分和具體要求，通過如此粗放式招錄進入法院的聘用制書記員，很難符合審判團隊良性運行的實際需要。相對而言，同屬西部的四川省法院系統(tǒng)招錄工作就做得比較細致。通過瀏覽四川省人事考試網(wǎng)可以看到：該省將所轄地區(qū)分為“艱苦邊遠地區(qū)”和“非艱苦邊遠地區(qū)”；根據(jù)不同地區(qū)，在專業(yè)上有“法律”“少數(shù)民族語言文學”以及“不限”的區(qū)分；在學歷上，有“大專及以上”和“本科及以上”的區(qū)分；在性別上有“限女性”和“限男性”的區(qū)分；甚至個別崗位還提出“具有1年及以上法律工作經(jīng)歷”的要求。兩相比較，高下立判。至于北京等發(fā)達地區(qū)，基于其雄厚的人才儲備優(yōu)勢，早在2016年的聘用制審判輔助人員公開招聘活動中就明確要求，“專業(yè)以法律為主，同等條件下有一年以上相關(guān)法律工作經(jīng)驗的人員優(yōu)先”。

再次，G省對于被聘用的書記員，在收入待遇上實施前文所述的月收入3186元。這里需要注意的是，這一數(shù)據(jù)是G省全省范圍內(nèi)的統(tǒng)一標準，即由G省高級法院統(tǒng)一撥付，并未因地域不同而有所區(qū)分和差異，即G省的西部地區(qū)與東部地區(qū)一致，省會城市的市轄區(qū)與邊疆的民族自治縣一致。顯而易見，薪酬上的統(tǒng)一標準，必然會減輕G省高級法院以及其他有關(guān)單位的工作負擔；然而，這種忽略地方經(jīng)濟社會發(fā)展差異的“一刀切”做法，看似追求形式上的公平，結(jié)果卻是造成了實質(zhì)上的不公。

三 可能的解決路徑

顯而易見，要解決上述問題，最為理想的舉措就是，從審判工作的實際需要出發(fā)，徹底打破公務(wù)員的編制、身份等體制性因素的限制，科學合理設(shè)定資格條件，及時面向社會招錄法律專業(yè)人才從事司法輔助工作，并為之提供相匹配的收入待遇等職業(yè)保障。但現(xiàn)實表明，上述做法目前還不具有可行性。因此，筆者退而求其次，立足于產(chǎn)生問題的原因分析，嘗試提出以下建議。

(一)不斷強化探索創(chuàng)新的改革理念。改革實踐已經(jīng)告訴我們，要想充分發(fā)揮司法輔助人員這一職業(yè)群體的職能作用、推動新型審判團隊有序運行、切實提升審判質(zhì)效，就必須始終堅持運用改革的思維和方法來解決改革進程中的一系列突出問題，以改革釋放潛力、激發(fā)活力、強化能力。筆者以為，解決法院系統(tǒng)人案矛盾等突出問題的根本途徑并不是全靠“增編加人”，特別是在短時間內(nèi)無法打破編制、身份等體制性局限的前提下，就必須著力盤活現(xiàn)有資源(不限于司法資源，也包括其他資源)，從根本上解決妨礙司法公正、制約司法能力的現(xiàn)實問題。實際上，江蘇蘇州、江西景德鎮(zhèn)等東中部地區(qū)的做法就可以借鑒。這些省份在省級層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)教育、司法行政等部門出臺政策，要求省內(nèi)律師事務(wù)所和政法院校每年必須安排一定比例的實習律師和臨近畢業(yè)的學生進入法院系統(tǒng)特別是人案矛盾突出的基層法院實習一定時段，實習期間擔任書記員甚至法官助理，并領(lǐng)取一定酬勞。通過此舉，既可以強化法院工作力量，又可以豐富實習人員司法實踐經(jīng)驗，可謂一舉兩得①。盡管G省的律所和高校等資源分布不均，實習法官助理和實習書記員的做法目前還不能普遍適用，但還是可以在高校和律所較多、交通便利等條件相對成熟的地級市先行嘗試，而這些地方往往又是人案矛盾非常突出、輔助人員需求量較大的地方。

(二)司法機關(guān)必須積極爭取黨政力量的支持和保障。作為新一輪司法改革重要內(nèi)容的司法人員分類管理制度,是司法體制綜合配套改革中的關(guān)鍵問題，也是一項內(nèi)容龐雜、牽涉面廣的系統(tǒng)工程。因此，各級司法機關(guān)必須多措并舉，積極爭取同級黨委政府和相關(guān)部門的有力支持，共同推進和深化改革。比如，所在地方財政較好的市縣兩級法院，應(yīng)當在當?shù)攸h委政府積極爭取符合條件的“公益性崗位”“勞務(wù)派遣”等不同類別工作人員，以及時充實書記員隊伍。再比如，各級法院應(yīng)當積極爭取同級組織、編制等部門的理解和支持，有效推動其根據(jù)法院的編制實際情況，避免機械執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，靈活掌握控編的“預(yù)留編制”數(shù)額，以便法院能夠在當前核定編制基礎(chǔ)上盡可能拿出更多編制來招錄法官助理。另外，最高人民法院已經(jīng)提出要求，“探索適合市、縣兩級法院招錄法官助理的有效措施，把黨中央對艱苦邊遠地區(qū)公務(wù)員招考的傾斜政策落到實處”。顯而易見，要真正將最高人民法院的這一要求以及其他相關(guān)工作落實到位，就需要各級法院領(lǐng)導班子特別是主要負責同志既要具有精心謀劃法院工作的事業(yè)心和責任心，更要具有善于同其他部門、其他治理資源進行協(xié)調(diào)溝通的高超政治智慧。

(三)著力增強編制外輔助人員力量，優(yōu)化在編法官助理配置。最高人民法院明確要求，“完善審判輔助人員培訓考核、培養(yǎng)選拔等機制，建設(shè)專業(yè)化審判輔助人員隊伍。根據(jù)人民法院職能特點，結(jié)合公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，建立健全內(nèi)部崗位交流機制，拓寬審判輔助人員、司法行政人員的職業(yè)發(fā)展通道?！币虼耍瑸樘岣邔徟匈|(zhì)效，就必須讓員額法官擺脫輔助性工作的困擾。然而，在這些被剝離的事務(wù)中，只有一部分屬于法官助理的職責范圍。既然通過增加在編法官助理的做法暫不可行，那就引入編制外的人員力量承擔這些事務(wù)性工作。如不然，在法院科層制管理的前提下，即便是制度設(shè)計對法官助理工作職責規(guī)定得再明確、管理得再細致，在編法官助理最終也會因?qū)徟鞋F(xiàn)實需要所迫，不得不回到事務(wù)性工作上來，以應(yīng)對不斷增長的辦案需求。

筆者認為，在司法人員分類管理改革的背景下，可以嘗試通過兩種途徑解決這一問題：一是增加合同制法官助理，不僅可以分擔書記員的事務(wù)性工作，還可以承擔在編法官助理的部分工作，讓其脫離簡單事務(wù)，有時間和精力為將來成為員額法官積累審判經(jīng)驗。二是強化并規(guī)范聘用制專職書記員招錄，增加其人員配比，以承擔絕大多數(shù)重復性的事務(wù)性工作。實際上，最高人民法院已經(jīng)注意到了這一問題，其《五五改革綱要》第56項就明確規(guī)定，“健全完善聘用制書記員的招錄、管理機制”。當然，合同制法官助理和聘用制書記員的招錄均受地方財政約束，其招錄規(guī)模不能太大，但G省高級法院可以參照“多餐少食”原則，切實提高招錄頻率，縮短招錄周期。而且招錄時，還是應(yīng)當對專業(yè)、學歷等資格條件進行區(qū)別分類，決不能“一刀切”?？梢钥紤]建立合同制法官助理與聘用制書記員后備庫，對兩類人員實施動態(tài)管理，當某法院出現(xiàn)相應(yīng)人員缺額時，可從后備庫中及時配置人員。整體上應(yīng)當適度提高其工資待遇，可根據(jù)服務(wù)年限和工作質(zhì)效劃定若干檔次，給予非在編人員與其他在編人員相應(yīng)職級的工作待遇，確保做到“雖然身份不同、但能同工同酬”，從而使其看到職業(yè)前景。在此基礎(chǔ)上，對這兩類人員的收入待遇在全省范圍內(nèi)應(yīng)該根據(jù)地域不同有所區(qū)別。

通過上述措施，在聘用制書記員與合同制法官助理有效分擔在編法官助理核心職責以外的事務(wù)后，在編法官助理工作效率將大大提高，則員額法官與法官助理之間就完全可以不再受制于1∶1的配比了，一名法官助理(無論是在編法官助理，還是合同制法官助理)可以輔助更多的員額法官辦案。特別需要提出的是，還可以根據(jù)案件類型尤其是“繁案精辦、簡案快辦”的基本要求來建構(gòu)不同模式的審判團隊，真正用好法官助理特別是在編法官助理[2]30；甚至可以在法院系統(tǒng)大量引入聘用人員的前提下，不用再刻意區(qū)分聘任制法官助理和聘用制書記員。在這種人員結(jié)構(gòu)下，在編法官助理的工作效率得以提升、崗位需求得以簡化，從而能夠有效化解對未來員額法官培養(yǎng)目標的不利影響。同時，從源頭上合理控制法官助理的招錄人數(shù)并提升其能力素質(zhì)，將未來法官的選拔前置，一方面可以實現(xiàn)法官助理隊伍的“專業(yè)化”，便于對其開展更富有針對性的考核和培養(yǎng)，充分發(fā)揮法官助理的作用；另一方面也可以緩解法官助理進入員額的壓力，讓入額難度回歸到合理范圍內(nèi)，避免大量人才資源的浪費和職業(yè)通道的阻塞。

四 結(jié) 語

透過西部G省的司法實踐可以看到，雖然制度自身的先天不足和制度外在環(huán)境不佳的雙重作用，使得司法輔助人員制度的“制度供給”與執(zhí)政者和各類社會主體因基于其制度預(yù)期而產(chǎn)生的“制度需求”之間出現(xiàn)了明顯的失衡，但“機遇”和“使命”所催生的旨在強化制度功效的“制度變遷”，既為社會所亟需，也為執(zhí)政者所倚重，更為民眾所期待。

制度改革的核心要義不僅在于是否足夠理想，而且在于能否與現(xiàn)實相契合。顯然，我們所追求的只不過是一個相對較好的制度，一個相對較好的國家治理狀態(tài)。而現(xiàn)實社會對我們的要求是，在探討特定司法制度及其改革問題時，我們的理論和實踐必須根植于國家治理的現(xiàn)實需要，特別是不能脫離類似于G省這樣的欠發(fā)達西部省份的發(fā)展現(xiàn)狀，以務(wù)實的心態(tài)時刻保持對社會和經(jīng)濟之變遷影響法治特別是司法制度的敏感性，時刻產(chǎn)生問題意識，并致力于回答：司法制度及其改革如何為當代社會良性運行提供一種能夠讓各類主體協(xié)調(diào)運作、各類資源相得益彰的規(guī)范性框架。

注釋：

①參見2013年11月十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第32項。

②該項《實施意見》第6項、10項、20項、22項等多項規(guī)定對法院系統(tǒng)審判輔助人員制度進行了規(guī)范。

③其中，2016年，中央組織部、最高人民法院、最高人民檢察院《法官助理、檢察官助理和書記員職務(wù)序列改革試點方案》，規(guī)定了編制內(nèi)法官助理、書記員原則上按照綜合管理類公務(wù)員管理，根據(jù)工作性質(zhì)和管理需要設(shè)置職務(wù)名稱，單獨核定職數(shù)，適當提高工資待遇，并向中級法院和基層法院予以政策傾斜。2017年，最高人民法院、最高人民檢察院、財政部、人社部《人民法院、人民檢察院聘用制書記員管理制度改革方案(試行)》，規(guī)定了聘用制書記員的資格條件、使用方式、等級管理、招錄模式、配備數(shù)量及薪酬標準。

④2018年，G省高級法院與省級檢察院聯(lián)合出臺《公開招錄司法輔助人員辦法》。

⑤2018年，G省法院系統(tǒng)的法官助理和聘用制書記員分別為1860名、3058名。上述數(shù)據(jù)系筆者于2019年在G省高級法院調(diào)研期間，由該法院政治部人事處提供。

⑥表中有關(guān)數(shù)據(jù)系筆者于2020年3月—2021年3月在G省高級法院調(diào)研期間，由該法院審管辦提供。

⑦當然，為避免改革的盲目性和“一刀切”，對于審判團隊中員額法官、法官助理和書記員之間的人員配比，中央層面始終未提具體量化要求。改革實踐中，基于建構(gòu)新型審判工作機制、優(yōu)化審判團隊、提升審判質(zhì)效的改革預(yù)期，全國各級法院都在積極嘗試優(yōu)化員額法官與法官助理、書記員之間的人員配置，并先后形成了“1+N(法官助理/書記員)”“3+N+N”“1+1+1”等多種團隊模式。有關(guān)表述參見最高人民法院《中國法院的司法改革(2013—2016)》，人民法院出版社2017年版，第29頁、30頁。

⑧這得益于近幾年G省黨委組織部門和高級法院的數(shù)次聯(lián)合招錄。

⑨所謂“編制”，即“組織機構(gòu)的設(shè)置及其人員數(shù)量的定額和職務(wù)的分配”。參見《現(xiàn)代漢語詞典》(第6版)商務(wù)印書館2012年版，第77頁。根據(jù)中央決定，1982年11月10日，中央政法委、中央組織部、勞動人事部、財政部聯(lián)合下發(fā)通知明確規(guī)定，“將全國各級公安、檢察、法院、司法行政系統(tǒng)編制單列，實行統(tǒng)一領(lǐng)導，中央和省、市、自治區(qū)分級管理”。至此，公安、檢察、法院、司法行政系統(tǒng)(包括監(jiān)獄系統(tǒng))的編制從黨政群機關(guān)中分離出來，作為專項編制單獨管理。此后，國家安全職能從公安系統(tǒng)分出，單獨成立國家安全機構(gòu)，其編制列入政法專項編制，單獨管理。實踐中，通常把檢察、審判等司法機關(guān)，以及國家行政機關(guān)中的司法(含監(jiān)獄)、國家安全以及公安等機關(guān)，及其所屬直接履行政法職能的單位，統(tǒng)稱為政法系統(tǒng)。因此，將這些系統(tǒng)使用的編制統(tǒng)稱為政法專項編制。2007年起實施的《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第17條規(guī)定，“根據(jù)工作需要，國務(wù)院機構(gòu)編制管理機關(guān)報經(jīng)國務(wù)院批準，可以在地方行政編制總額內(nèi)對特定的行政機構(gòu)的行政編制實行專項管理”。這里所說的“實行專項管理”的行政編制，在實踐中指的就是政法專項編制。有關(guān)內(nèi)容可參見《關(guān)于公安、檢察、法院、司法行政系統(tǒng)編制和經(jīng)費若干問題的聯(lián)合通知》(政法〔1982〕7號)。

⑩法官助理的問題，即便是在G省之外、同樣普遍采取“1∶1∶1”的審判團隊模式的山西、湖北、重慶、山東、福建等其他省市也突出存在。參見李弸：《基層法院編制內(nèi)法官助理制度的困境與對策》，載《西南政法大學學報》2019年第3期；陳雅麗、徐前權(quán)：《編制內(nèi)法官助理職能定位研究》，載《長江大學學報(社科版)》2018年第3期等有關(guān)文獻。