[摘要]“雙高計劃”是我國重點高職院校建設(shè)政策新的樣態(tài)，兼具國際性和本土化，其基本特點是以特色為建設(shè)目標、以高水平專業(yè)群為建設(shè)基礎(chǔ)、以改革為建設(shè)動力和以動態(tài)調(diào)整為管理手段。高水平高職院校建設(shè)必須以高水平專業(yè)群建設(shè)為基礎(chǔ)。然而，建設(shè)高水平專業(yè)群卻以體制變革為前提。高等職業(yè)教育的體制問題集中表現(xiàn)在尚未建立職教高考制度，民辦高職發(fā)展步履維艱，“體系封閉”與“權(quán)責模糊”并立，“總量不足”與“效率不高”并存。為了“雙高計劃”建設(shè)的順利實施，可采取的策略是建立職教高考制度、大力發(fā)展民辦高職、正確處理政校關(guān)系和完善成本分擔機制。

[關(guān)鍵詞]“雙高計劃”建設(shè);體制;困境;路徑

[作者簡介]萬衛(wèi)（1979- ），男，湖南衡陽人，湖北工業(yè)大學職業(yè)技術(shù)師范學院，副教授，博士，碩士生導師。（湖北 ?武漢 ?430068）

[基金項目]本文系2020年湖北省中華職教社調(diào)研項目“高職院校高水平專業(yè)群組織模式優(yōu)化研究”的研究成果。（項目編號：HBZJ2020137，項目主持人：萬衛(wèi)）

[中圖分類號]G710 ? ?[文獻標識碼]A ? ?[文章編號]1004-3985（2021）20-0012-08

一、問題的提出

2019年，教育部、財政部共同發(fā)布《關(guān)于實施中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設(shè)計劃的意見》，啟動實施中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設(shè)計劃（以下簡稱“雙高計劃”）?！半p高計劃”是我國重點高職院校建設(shè)政策新的樣態(tài)，是一項兼具國際性和本土化的政策。一方面，它遵循高等職業(yè)教育發(fā)展的邏輯，強調(diào)產(chǎn)教融合;另一方面，它遵循經(jīng)濟社會發(fā)展需求的邏輯，強調(diào)扎根中國大地辦學。在這樣的背景下，許多省市紛紛發(fā)布本區(qū)域的“雙高計劃”。它們的共同特點是打破身份固化，關(guān)注區(qū)域重點高職院校的發(fā)展規(guī)劃。然而，高樓大廈非一日可建成。要真正建成高水平高職院校和專業(yè)（群），就必須對高等職業(yè)教育系統(tǒng)進行重大變革，突破現(xiàn)有體制的藩籬。

目前，學界對“雙高計劃”建設(shè)的討論主要集中在三個方面。第一，“雙高計劃”建設(shè)的內(nèi)涵。莊西真認為，“雙高計劃”本質(zhì)上是“政府作為制度供給的主體，改革乃至重塑高等職業(yè)教育發(fā)展的制度環(huán)境”①。陳友力、葉賦桂則指出，“雙高計劃”是“繼國家示范性（骨干）高等職業(yè)院校建設(shè)項目以來中國高等職業(yè)教育的又一重要戰(zhàn)略部署”②。這兩種觀點存在相似之處，都強調(diào)政府在“雙高計劃”中的主導作用。第二，“雙高計劃”建設(shè)的邏輯。周建松、陳正江認為，“雙高計劃”的“運作邏輯是問題導向與績效管理，其現(xiàn)實訴求則是中國語境與示范引領(lǐng)”③。劉晶晶、和震提出，“雙高計劃”“不僅承載著服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的現(xiàn)實需要、承擔著滿足社會生態(tài)群落的分工需求，亦是對職業(yè)教育類型教育屬性的積極確證”④。前一種觀點重視“雙高計劃”建設(shè)的現(xiàn)實需求，后一種觀點則強調(diào)“雙高計劃”建設(shè)的理論基礎(chǔ)。第三，“雙高計劃”建設(shè)的措施。徐國慶認為，“雙高計劃”建設(shè)應(yīng)關(guān)注“應(yīng)用技術(shù)學科建設(shè)、教學內(nèi)容標準與教材開發(fā)、企業(yè)教學實施環(huán)節(jié)”⑤三個關(guān)鍵任務(wù)。李夢卿、刑曉提出，“雙高計劃”要加強“專業(yè)（群）、共享服務(wù)平臺、‘雙師型教師隊伍”⑥等方面的建設(shè)。總的來看，他們關(guān)注的主要是高職院校的內(nèi)部建設(shè)。然而，如果要實現(xiàn)“雙高計劃”的建設(shè)目標，不僅要實現(xiàn)內(nèi)部治理的轉(zhuǎn)型，還要尋求外部治理的突破，這就要求變革高等職業(yè)教育的體制?；诖?，本文擬從“雙高計劃”建設(shè)的特點入手，討論其面臨的體制困境及突破路徑。

二、“雙高計劃”建設(shè)的基本特點

“雙高計劃”是我國重點高職院校建設(shè)的一項新政策。重點建設(shè)一批高職院校是我國高等職業(yè)教育發(fā)展的長期戰(zhàn)略，旨在最大化利用有限的資源。2006年教育部、財政部共同發(fā)布《關(guān)于實施國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》，啟動實施國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃（以下簡稱“示范性高職計劃”），拉開了我國重點建設(shè)高職院校的序幕。與“示范性高職計劃”相比，“雙高計劃”建設(shè)具有鮮明的特點。

（一）以特色為建設(shè)目標

“示范性高職計劃”的建設(shè)目標是發(fā)揮示范作用，而“雙高計劃”的建設(shè)目標則是形成辦學特色?！笆痉缎愿呗氂媱潯苯鉀Q的問題是高職院校辦學條件差，主要表現(xiàn)在“雙師型”教師數(shù)量不足、質(zhì)量保障體系不健全等方面。根據(jù)《教育統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)，2005年?？圃盒５膸熒葹?︰14.78。其中，相當數(shù)量的教師不具備雙師素質(zhì)，嚴重影響高職院校的辦學質(zhì)量?！笆痉缎愿呗氂媱潯蓖ㄟ^在全國范圍內(nèi)建設(shè)100所高水平示范性高職院校和500個左右特色專業(yè)群，著重發(fā)揮其在改善辦學條件方面的示范作用。例如，它指出要“培養(yǎng)和引進高素質(zhì)雙師型專業(yè)帶頭人和骨干教師，聘請企業(yè)行業(yè)技術(shù)骨干與能工巧匠，專兼結(jié)合的專業(yè)教師隊伍建設(shè)取得明顯成效”?！半p高計劃”則直面高職院校辦學質(zhì)量不高的問題。高職院校的辦學質(zhì)量受職業(yè)教育體系、制度標準、企業(yè)參與辦學的動力等因素的約束。例如，我國已經(jīng)初步建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系，但還是存在縱向銜接不力、橫向貫通不足的問題?！半p高計劃”旨在通過集中力量建設(shè)50所左右高水平高職學校和150個左右高水平專業(yè)群，提高高等職業(yè)教育的辦學質(zhì)量，形成具有中國特色的高等職業(yè)教育發(fā)展模式。例如，它明確要“扎根中國大地，全面貫徹黨的教育方針，堅定社會主義辦學方向”。

（二）以高水平專業(yè)群為建設(shè)基礎(chǔ)

不論是“示范性高職計劃”，還是“雙高計劃”，都重視專業(yè)群建設(shè)。然而，兩者的取向并不相同。“示范性高職計劃”強調(diào)建設(shè)特色專業(yè)群，而“雙高計劃”關(guān)注高水平專業(yè)群建設(shè)。從“特色”到“高水平”，不僅表明專業(yè)群的建設(shè)目標已經(jīng)發(fā)生變化，還意味著建設(shè)內(nèi)容更加豐富。所謂特色，是指一個事物區(qū)別于其他事物的特有形式和風格，受其產(chǎn)生和發(fā)展的環(huán)境影響。“特色專業(yè)群的重要特征是特色性、共享性和競爭性?！雹咚^高水平，是指事物在某方面已經(jīng)超過一般標準。然而，我國高等職業(yè)教育發(fā)展存在地區(qū)差異，各地衡量高水平專業(yè)群的標準并不相同。2019年教育部、財政部共同印發(fā)《中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設(shè)計劃項目遴選管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），提出高水平專業(yè)群建設(shè)項目的遴選標準為“專業(yè)群定位準確、教師素質(zhì)優(yōu)良、生源質(zhì)量好”?？梢?，《辦法》僅對標準進行了原則性規(guī)定，為各地制訂本區(qū)域的高水平專業(yè)群建設(shè)方案預留了空間。從建設(shè)目標來看，特色專業(yè)群建設(shè)希望形成自身的辦學特色，而高水平專業(yè)群建設(shè)重視的是提高辦學質(zhì)量。從建設(shè)內(nèi)容來看，特色專業(yè)群建設(shè)聚焦“雙師型”教師培養(yǎng)、實訓基地建設(shè)、課程體系開發(fā)等，高水平專業(yè)群建設(shè)則重視健全建設(shè)發(fā)展機制、推動校企深度合作、組建教學創(chuàng)新團隊、建立可持續(xù)發(fā)展保障機制等。從整體上看，特色專業(yè)群建設(shè)關(guān)注的是硬件設(shè)施改善，而高水平專業(yè)群建設(shè)更加重視優(yōu)化軟件設(shè)施。

（三）以改革為建設(shè)動力

“示范性高職計劃”的建設(shè)內(nèi)容包括提高示范院校整體水平、推進教學建設(shè)和教學改革、加強重點專業(yè)領(lǐng)域建設(shè)、增強社會服務(wù)能力、創(chuàng)建共享型專業(yè)教學資源庫等。與“示范性高職計劃”相比，“雙高計劃”將改革放到更加突出的位置。從改革的主體來看，注意調(diào)動政府、企業(yè)、行業(yè)、高職院校的積極性。例如，《意見》第十四條提出，“各地要加強政策支持和經(jīng)費保障，動員各方力量支持項目建設(shè)”。從改革的內(nèi)容來看，“雙高計劃”列明了十項改革任務(wù)，包括加強黨的建設(shè)、打造技術(shù)技能人才培養(yǎng)高地、打造技術(shù)技能創(chuàng)新服務(wù)平臺等。從改革的方式來看，強制性變遷與漸進式變遷相結(jié)合。例如，《意見》第十五條指出，“制定項目遴選管理辦法，明確遴選條件和程序，公開申請、公平競爭、公正認定”?？梢姡峭ㄟ^行政力量推動項目建設(shè)。但是，政府對項目申報堅持的是自愿原則。教育部、財政部共同發(fā)布《關(guān)于開展中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設(shè)計劃項目申報的通知》，提出“符合申報條件的學校自愿申報，按要求向省級教育行政部門提交申報材料”?？梢?，“雙高計劃”以改革為建設(shè)動力，期望突破體制機制的束縛，從根本上提高我國高等職業(yè)教育的質(zhì)量。

（四）以動態(tài)調(diào)整為管理手段

“示范性高職計劃”對項目高?；静扇〉氖墙K身制管理，而“雙高計劃”則對項目高校實行動態(tài)調(diào)整。所謂終身制，是指項目高校不會被建設(shè)項目淘汰。這樣能夠增強項目高校的安全感，但是限制了競爭，導致建設(shè)項目缺乏必要的活力。所謂動態(tài)調(diào)整，是指項目高校會根據(jù)一定的績效評價標準發(fā)生變化。這樣就增強了建設(shè)項目的活力，但也給項目高校帶來了較大的壓力。根據(jù)有關(guān)資料，2006—2010年“示范性高職計劃”分三批實施，總共建設(shè)100所高職院校、440個專業(yè)群。雖然“示范性高職計劃”也提出項目建設(shè)采取“逐年考核、適時調(diào)整”的做法，但這一設(shè)想未真正得到落實，并沒有項目高校被“示范性高職計劃”所淘汰。為保障“雙高計劃”的順利實施，《辦法》明確規(guī)定“制定績效評價辦法……績效評價結(jié)果作為調(diào)整項目資金支持額度的重要依據(jù)”。這就為“雙高計劃”建設(shè)項目實施動態(tài)調(diào)整奠定了制度基礎(chǔ)。績效評價辦法應(yīng)明確評價標準和實施程序，為項目高校開展建設(shè)工作提供政策指引。然而，相關(guān)績效評價辦法至今尚未公布，這可能對“雙高計劃”的順利實施產(chǎn)生不利影響。

三、“雙高計劃”建設(shè)的困境

高職院校的組織和管理變革受制于高等職業(yè)教育體制。在高等職業(yè)教育體制沒有發(fā)生變化的條件下，“雙高計劃”建設(shè)就很難取得重大進展?！半p高計劃”建設(shè)的目標宏大而具體，但如果不在體制問題上實現(xiàn)突破，改革目標就很難達成。就目前來看，高等職業(yè)教育的體制問題集中表現(xiàn)在四個方面。

（一）招生體制：尚未建立職教高考制度

招生體制主要解決的是如何為高校提供合適生源的問題?！案呖际且豁椄偁幖ち业倪x拔性考試，具有復雜的教育和社會功能，如為高校選拔合格新生?！雹啾M管高考存在著公平與效率等諸多兩難問題，但是絕大多數(shù)人反對廢除高考。令人遺憾的是，“職業(yè)教育還沒有建立起國家層面統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)置的高考制度”⑨。經(jīng)過多年的探索和實踐，當前中職畢業(yè)生升入高職院校的方式包括普通高考、“三校生”高考、自主招生，中高貫通和中本貫通、五年制高職等。盡管形式已經(jīng)比較多元，但這些方式都存在自身難以克服的問題。例如，“三校生”高考就呈現(xiàn)出“四少”的特征：第一，招生對象少?！叭Ｉ备呖紝ｉT面向三類中等職業(yè)學校的畢業(yè)生，包括中等專業(yè)學校、職業(yè)高中、技工學校。第二，招生專業(yè)少。例如，山東省2021年技能高考招生僅限于農(nóng)林果蔬、畜牧養(yǎng)殖、學前教育等18個專業(yè)。第三，招生學校少。例如，湖北省2021年技能高考招生學校只有武漢職業(yè)技術(shù)學院、武漢船舶職業(yè)技術(shù)學院、武漢鐵路職業(yè)技術(shù)學院等6所院校。第四，招生地區(qū)少。目前，只有遼寧、湖北、山東等少數(shù)幾個省試行技能高考。

職教高考制度的缺失，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實的藩籬。從歷史的角度看，就業(yè)是中等職業(yè)教育的基本取向，受關(guān)注的主要是中等職業(yè)教育的就業(yè)率和專業(yè)對口情況。從現(xiàn)實的角度看，“職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量評估方法和技術(shù)問題一直沒有得到徹底解決”⑩。職教高考制度的缺失，導致高職院校難以獲得合格的新生。高等學校錄取新生主要有兩種方式：推薦和考試。推薦的主要優(yōu)勢是“不拘一格降人才”，但在具體操作過程中容易受人為因素的影響，導致新生質(zhì)量參差不齊。考試的優(yōu)勢在于標準統(tǒng)一，高等學校能夠借此獲得水平相當?shù)男律?，還能夠盡量做到公平公正。由于缺乏職教高考制度，高職院校錄取的新生質(zhì)量不高。例如，中本貫通的目的是為中職學生提供一條進入本科階段學習的途徑，但其淘汰率很低，人才培養(yǎng)質(zhì)量受到諸多質(zhì)疑。

（二）辦學體制：民辦高職發(fā)展步履維艱

辦學體制是教育體制的核心，主要解決的是誰來辦學的問題。經(jīng)過40多年的改革，高等職業(yè)教育的辦學體制得到一定程度的改善，“出現(xiàn)了民辦公助、公辦民助、國有民辦等多種辦學形式”11。例如，濰坊市政府、濰坊陸洋運輸有限公司、濰坊交通運輸集團有限公司和山東通達國際船舶管理有限公司通過股份制的方式共建山東海事職業(yè)學院。然而，高等職業(yè)教育辦學體制還是不夠健全，民辦高等職業(yè)教育的發(fā)展依然困難重重。第一，民辦高等職業(yè)教育占比低。根據(jù)《教育統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)，2017年我國普通?？普猩鷶?shù)350.7萬人，其中民辦高校?？普猩鷶?shù)為82.11萬人，約占總?cè)藬?shù)的23.41%。換言之，絕大多數(shù)學生在公辦高校接受專科教育。第二，民辦高等職業(yè)教育的質(zhì)量低。民辦高等職業(yè)院校的辦學聲譽普遍不高，學生不愿就學。相關(guān)報道顯示，新生報到率低已經(jīng)危及許多民辦高等職業(yè)院校的生存。

高等職業(yè)教育辦學體制不健全，原因十分復雜。從社會的角度看，人們依然輕視職業(yè)教育。許多家長和學生認為，接受職業(yè)教育是一項很不劃算的投資。事實上，我國還是一個“學歷至上”的社會，用人單位普遍追求高學歷。從政策的角度看，民辦高等職業(yè)教育發(fā)展的障礙還比較多。例如，盡管政策鼓勵探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校，但由于缺乏具體的實施細則，各方參與改革的動力嚴重不足。從治理的角度看，民辦高等職業(yè)院?！凹易寤惫芾淼默F(xiàn)象普遍存在。許多民辦高等職業(yè)院校的董事長、校長、高級管理人員皆由舉辦者及其親屬擔任，致使學校難以向科學管理進行轉(zhuǎn)型。

辦學體制不健全，損害了高職院校之間的競爭。一方面，民辦高職院校難以對公辦高職院校的地位形成挑戰(zhàn)?！半p高計劃”開宗明義，要求集中力量建設(shè)一批引領(lǐng)改革、支撐發(fā)展、中國特色、世界水平的高職學校和專業(yè)群。然而，承擔“雙高計劃”建設(shè)任務(wù)的全部是公辦高職，這充分表明公辦高職院校已經(jīng)對民辦高職院校形成了壓倒性優(yōu)勢。換言之，短時間內(nèi)民辦高職院校難以與公辦高職院校展開有效競爭。另一方面，公辦高職院校缺乏辦學活力。“當前，公辦高職院校主要采用的是科層化管理?！?2科層化管理雖然提高了學校的管理效率，但也在一定程度上導致了辦學活力的僵化。例如，公辦高職院校普遍采用學院制，但并未賦予其足夠的辦學自主權(quán)，導致二級學院難以獨立地處理事務(wù)。

（三）管理體制：“體系封閉”與“權(quán)責模糊”并立

管理體制是教育體制的重要內(nèi)容，主要涉及校企關(guān)系和政校關(guān)系。首先，從校企關(guān)系來看，高等職業(yè)教育管理的系統(tǒng)相對封閉。高等職業(yè)教育具有跨界性，這就要求其管理保持適度開放，即政府、企業(yè)、行業(yè)等共同參與管理。然而，企業(yè)參與高等職業(yè)教育管理的熱情明顯不足，呈現(xiàn)“校熱企冷”的局面。其次，從政校關(guān)系來看，高等職業(yè)教育管理的權(quán)責尚未厘清。政府是公辦高等職業(yè)院校的出資者，享有學校的所有權(quán)，但應(yīng)履行出資者的義務(wù)。學校是獨立的法人，享有法人財產(chǎn)權(quán)，但也要履行法律規(guī)定的義務(wù)。近年來，政府推行教師職稱評審權(quán)下放、改革科研經(jīng)費使用辦法、賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)等多項改革舉措，增強了高職院校的辦學活力。但與此同時，高職院校的辦學自主權(quán)還需要進一步落實。

高等職業(yè)教育管理體制存在的弊端，是多種因素造成的結(jié)果。首先，企業(yè)參與職業(yè)教育辦學的權(quán)利沒有得到很好的保障。許多參與校企合作辦學的企業(yè)家抱怨，職業(yè)院校的學生缺乏契約精神。例如，即使企業(yè)與學生入學時簽訂用工合同，但是不少學生在畢業(yè)時依然會選擇毀約，導致企業(yè)的投入難以收回。其次，高職院校用權(quán)還不夠規(guī)范。事實表明，高職院校在招生、基建、科研項目等關(guān)鍵領(lǐng)域還存在較大風險，這就約束了政府向高職院校進一步賦權(quán)。

管理體制未理順，降低了高職院校的運行效率。一方面，校企合作難以深入。校企合作是我國高等職業(yè)教育普遍奉行的培養(yǎng)模式。盡管如此，高等職業(yè)教育的校企合作依然浮于表層。例如，高等職業(yè)教育校企合作的主要方式是學校派遣學生到企業(yè)實習。它可以在一定程度上提高學生的職業(yè)能力，但無法幫助企業(yè)深入?yún)⑴c高職院校的人才培養(yǎng)。另一方面，高職院校缺乏辦學活力。從現(xiàn)實來看，高職院校普遍存在“等靠要”思想，即依賴政府解決學校發(fā)展的難題。例如，對于辦學經(jīng)費不足問題，高職院校不是“開動腦筋”向社會和市場拓展經(jīng)費來源，而是更多向政府部門爭取財政支持。

（四）投資體制：“總量不足”與“效率不高”并存

投資體制是高校辦學的重要保障，包括經(jīng)費來源和使用兩個方面的內(nèi)容。首先，從經(jīng)費來源來看，面臨總量不足的挑戰(zhàn)。根據(jù)成本分擔原則，《中華人民共和國高等教育法》第六十條規(guī)定“高等教育實行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔培養(yǎng)成本、高等學校多種渠道籌措經(jīng)費的機制”。換言之，高等教育的成本由舉辦者、受教育者和社會共同承擔。當前，公辦高等學?；I措經(jīng)費的渠道主要有財經(jīng)性教育經(jīng)費、捐贈收入、事業(yè)收入、其他收入等。然而，由于家庭承擔能力有限、社會捐贈意識不強，財政性經(jīng)費在高等學校辦學經(jīng)費來源中占主導地位。為了改善高等學校的辦學條件，國家努力提高財經(jīng)性教育經(jīng)費的撥款額度。2010年財政部、教育部共同印發(fā)《關(guān)于進一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》，提出“原則上，2012年各地地方高校生均撥款水平不低于12000元”。為了緩解高職教育經(jīng)費不足的問題，2014年財政部、教育部印發(fā)《關(guān)于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度加快發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育的意見》，規(guī)定“2017年各地高職院校年生均財政撥款水平應(yīng)當不低于12000元”。然而，受地方政府財力限制，許多高職院校的生均撥款依然沒有達到10000元。例如，有關(guān)資料顯示，2019年湖南民族職業(yè)學院的生均撥款僅為0.61萬元。其次，從經(jīng)費使用來看，面臨效率不高的窘境。高等學校的經(jīng)費支出涉及個人部分（工資福利支出、對個人和家庭的補助支出）、公用部分（商品和服務(wù)支出、其他資本性支出）和基本建設(shè)等。其中，工資福利支出相對較低。根據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)，2017年高職高專的工資福利支出為574億，約占總支出的32.97%，遠低于國外同類高校。

我國高職投資體制不健全，受多方面因素的約束。從教育經(jīng)費的內(nèi)部分配來看，“職業(yè)教育經(jīng)費投入占比一直處于較低的水平”13。根據(jù)《全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計快報》的數(shù)據(jù)，2019年全國高等教育經(jīng)費總投入為13464億元，普通高職高專的教育經(jīng)費總投入為2402億元，約占總量的17.84%。顯而易見，這與高等職業(yè)教育的辦學規(guī)模很不相稱。從地方政府投入水平來看，區(qū)域差距較大。根據(jù)《2018中國高等職業(yè)教育質(zhì)量年度報告》的數(shù)據(jù)，2017年北京、西藏、青海的高職院校生均撥款全部達到12000元，但是廣西、山東、山西都還有60%以上的高職院校沒有達到標準。從會計制度的角度看，目前將公辦高職院校視同行政機構(gòu)進行管理，公辦高職院校的經(jīng)費撥款分為基本撥款和項目撥款。政府對項目撥款有嚴格的規(guī)定，公辦高職院校缺乏經(jīng)費使用自主權(quán)，無法將更多的經(jīng)費用于人員支出。

投資體制不健全，阻礙了高職院校的發(fā)展。一方面，高職院校在人才市場上缺乏競爭力。由于缺乏良好的薪酬制度，高職院校不僅難以從一流大學招聘到應(yīng)屆畢業(yè)研究生，還對企業(yè)的專業(yè)技術(shù)人員和高技能人才喪失了吸引力。另一方面，高職院校的辦學條件亟待改善。根據(jù)上海市教育科學研究院發(fā)布的《2018年全國高等職業(yè)院校適應(yīng)社會需求能力評估報告》，半數(shù)左右的高職院校生均教學及輔助、行政辦公用房面積低于合格標準，80余所院校的生均教學儀器設(shè)備值低于合格標準，100余所院校生均校內(nèi)實踐教學工位數(shù)小于0.2個。

四、“雙高計劃”建設(shè)困境的突破路徑

高等職業(yè)教育體制變革的核心問題是處理政府與高職院校的關(guān)系，關(guān)鍵是落實高職院校的辦學自主權(quán)。為了“雙高計劃”建設(shè)的順利實施，應(yīng)著力改善高等職業(yè)教育的制度環(huán)境，重點從以下幾個方面尋求突破。

（一）以職業(yè)能力評價為突破口，建立國家層面的職教高考制度

建立職教高考制度應(yīng)完善職業(yè)能力評價，目標是實現(xiàn)考試的規(guī)?；蜆藴驶?。為此，應(yīng)做好兩個方面的工作：

一方面，借鑒國外先進經(jīng)驗。當前，國外對職業(yè)能力進行評價的辦法主要有質(zhì)性的、量化的和混合式方法。其中，混合式方法的典型代表有ASCOT、SOLO、COMET等，它們均采用心理測量技術(shù)建立了職業(yè)能力模型和測評模型，在國外職業(yè)能力評價中得到了比較廣泛的應(yīng)用。有關(guān)資料顯示，“2017—2018年，教育部職教中心研究所在制定《高等職業(yè)教育專業(yè)評估試點方案》時采用了COMET方法”14，對學生的職業(yè)能力進行測評，受到學生的廣泛歡迎，但還需要解決效度不高的難題。換言之，我國應(yīng)借鑒國外職業(yè)能力評價的先進成果，但必須先解決其本身固有的缺陷。

另一方面，加強本土化探索。我國對職業(yè)能力進行評價的方法有職業(yè)技能（資格）鑒定、結(jié)業(yè)（畢業(yè)）考試、技能大賽等，取得了比較豐富的經(jīng)驗。然而，這些方法都存在自身難以克服的弱點。職業(yè)技能（資格）鑒定采用的是觀察法，不僅信度無法保障，而且無法實現(xiàn)考試的標準化;結(jié)業(yè)（畢業(yè)）考試只在廣州試行，還沒有取得足夠的經(jīng)驗;技能大賽的評分完全依賴裁判，因而主觀色彩過濃，難以實現(xiàn)標準化測評。當前，我國正在向智能互聯(lián)的時代邁進。如果能夠充分發(fā)揮5G高速率、低時延、大連接的特點，可能會為改進職業(yè)能力評價探索出一條新路。例如，可以設(shè)計一套算法，通過機器對考生的動作進行實時捕捉和評價，從而解決考試的標準化難題。同時，各地可以探索在中職學校建立結(jié)業(yè)（會考）制度，為建立國家層面職教高考制度奠定基礎(chǔ)。

（二）以教育觀念轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c，促進民辦高等職業(yè)教育的內(nèi)涵發(fā)展

第一，重塑公益性的價值定位。民辦高等職業(yè)教育的價值定位是什么？這既是一個老問題，也是一個新問題。從政策的角度看，當前國家鼓勵發(fā)展非營利性民辦教育?！吨腥A人民共和國民辦教育促進法》第四十六條規(guī)定，“對非營利性民辦學校還可以采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施”。從民辦高等職業(yè)教育的屬性來看，它具有公共性。例如，政府通過發(fā)展民辦高等職業(yè)教育，可滿足人民群眾多樣化的職業(yè)教育需求。在這樣的條件下，民辦高等職業(yè)教育應(yīng)重塑公益性的價值定位。對于營利性民辦高職院校而言，關(guān)鍵是堅守辦學的初心使命，始終把社會和學生的利益放在首位。例如，股東分配辦學收益時，堅持學校利益優(yōu)先。對于非營利性民辦高職院校而言，重點是提高辦學質(zhì)量，從而獲得優(yōu)質(zhì)生源和政府財政支持。例如，學校要積極推進“三教”改革。

第二，關(guān)注學生生涯發(fā)展。長期以來，民辦高等職業(yè)教育比較關(guān)注學生就業(yè)，忽視其生涯發(fā)展。民辦高等職業(yè)教育堅持就業(yè)導向，能夠較好地兼顧利益相關(guān)者的訴求，從而吸引足夠的生源。然而，工作世界總是變化的，人的一生也需要不斷變換工作崗位。在這樣的背景下，民辦高等職業(yè)教育必須關(guān)注學生的生涯發(fā)展。這不僅要求引導學生對自我進行系統(tǒng)的評估，還要求關(guān)注工作世界的現(xiàn)實狀況和發(fā)展趨勢。例如，民辦高職院校應(yīng)積極建設(shè)心理咨詢中心，發(fā)揮其在心理測量、心理咨詢等方面的功能，幫助學生更好地認識自身的優(yōu)點與不足。

第三，開發(fā)能力本位課程。職業(yè)教育的質(zhì)量主要受經(jīng)費、師資、課程、校舍等因素的影響。其中，課程是決定職業(yè)教育質(zhì)量的關(guān)鍵變量。原因在于，課程是教育活動的主要載體。當前，學科課程依然在民辦高等職業(yè)教育占主導地位，主要表現(xiàn)為重點培養(yǎng)學生的學科理論研究能力。這并不符合職業(yè)教育的目的，也不能有效發(fā)揮職業(yè)教育的功能。民辦高職院校要積極開發(fā)能力本位課程，關(guān)鍵是建設(shè)一支高質(zhì)量的“雙師型”教師隊伍。這就要求民辦高職院校在教師招聘、培養(yǎng)和管理方面進行系統(tǒng)性變革。例如，民辦高職院?？沙雠_相應(yīng)政策，鼓勵教師到企業(yè)進行實踐。

（三）堅持放權(quán)和監(jiān)督相結(jié)合，處理好政府和高職院校的關(guān)系

從歷史的角度看，我國高等教育容易陷入“一放就亂，一收就死”的窘境。因此，政府在賦予高職院校辦學自主權(quán)的同時，應(yīng)強化對其用權(quán)的監(jiān)督。

一方面，落實學校辦學自主權(quán)。政府應(yīng)以《中華人民共和國高等教育法》為依據(jù)，將系科招生、學科專業(yè)設(shè)置與調(diào)整、教師評聘等權(quán)力下放給高職院校，激發(fā)其辦學活力。例如，賦予高職院校自主招生的權(quán)利。高職院?？筛鶕?jù)自身需要，合理確定招生專業(yè)、標準和辦法。從實踐來看，自主招生激發(fā)了高職院校的辦學活力，有利于其獲得合適的生源，更好地保障辦學質(zhì)量。與此同時，近年來部分高校在自主招生的過程中也暴露出種種弊端。因此，政府應(yīng)出臺自主招生的指導政策，規(guī)范高職院校的自主招生行為，努力做到公平、公正。

另一方面，完善督導評價制度。一是完善高等職業(yè)教育質(zhì)量年度報告制度，強化社會對高職院校辦學行為的監(jiān)督。例如，政府可不定期組織專家對高職院校公布的質(zhì)量年報進行核查。如果發(fā)現(xiàn)質(zhì)量年報存在虛報、瞞報等不端行為，就應(yīng)嚴肅追責、問責。二是支持第三方機構(gòu)開展高職院校發(fā)展評估，增強其公信力。例如，政府可建立高等教育評估機構(gòu)白名單制度，定期組織專家對納入名單內(nèi)的第三方機構(gòu)進行業(yè)務(wù)督查。如果在督查過程中發(fā)現(xiàn)第三方評估機構(gòu)有違背行業(yè)操守的行為，就應(yīng)及時將其移出白名單，以示懲戒。三是各級地方政府應(yīng)盡快組建職業(yè)教育咨詢委員會，為承當“雙高計劃”建設(shè)任務(wù)的高職院校答疑解惑。

（四）以增加企業(yè)投入為中心，完善成本分擔機制

在政府財力有限和家庭教育支出較大的情況下，增加企業(yè)對高等職業(yè)教育的投入是一項務(wù)實的選擇。

第一，要明確企業(yè)投入地位。美國經(jīng)濟學家約翰·斯通認為，高等教育的成本應(yīng)由國家、政府、企業(yè)、個人及其家庭等共同承當。原因在于，他們都從高等教育獲取了一定的收益。通過高等職業(yè)教育，企業(yè)不僅能夠獲得急需的人才，還能夠更新技術(shù)。因此，企業(yè)應(yīng)適度分擔高等職業(yè)教育的成本。例如，政府可制定辦法鼓勵企業(yè)派遣員工到高職院校參加教育培訓，并適時提高企業(yè)用于員工教育培訓的經(jīng)費比例。

第二，要創(chuàng)新辦學體制。例如，探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校。發(fā)展混合所有制職業(yè)院校既可以改善職業(yè)院校治理效率，還能夠增加職業(yè)教育的經(jīng)費投入。企業(yè)是發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的重要參與方。原因在于，企業(yè)通過參與混合所有制職業(yè)院校辦學，可以獲得急需的人才和先進技術(shù)。為了促進混合所有制職業(yè)院校的發(fā)展，政府應(yīng)盡快完成其頂層設(shè)計。例如，要明確混合所有制職業(yè)院校的法人屬性。

第三，要完善激勵制度。依據(jù)《國家職業(yè)教育改革實施方案》《國家產(chǎn)教融合建設(shè)試點實施方案》《建設(shè)產(chǎn)教融合型企業(yè)實施辦法（試行）》等政策文件，各級政府應(yīng)盡力并落實對參與舉辦高等職業(yè)教育的企業(yè)的激勵制度，在結(jié)構(gòu)性減稅、財政投入與抵免、專項獎補資金等方面給予大力支持。

[注釋]

①莊西真.中國特色職業(yè)教育“雙高計劃”：怎么看、如何干[J].職業(yè)技術(shù)教育，2019（24）：8.

②陳友力，葉賦桂.“雙高計劃”建設(shè)項目特征與遴選機制分析[J].中國高教研究，2020（2）：103.

③周建松，陳正江.計劃引領(lǐng)與項目驅(qū)動：我國高職教育發(fā)展政策的制度邏輯——基于“示范計劃”和“雙高計劃”的分析[J].黑龍江高教研究，2019（9）：116.

④劉晶晶，和震.“雙高計劃”背景下高等職業(yè)教育的建設(shè)預期與推進策略[J].現(xiàn)代教育管理，2020（1）：115.

⑤徐國慶.“雙高計劃”高職院校建設(shè)應(yīng)主要面向高職教育發(fā)展的重難點[J].職教發(fā)展研究，2020（1）：1.

⑥李夢卿，刑曉.“雙高計劃”高職院校建設(shè)的時代要求、現(xiàn)實基礎(chǔ)與提升路徑[J].教育科學，2020（2）：82.

⑦羅三桂.高職院校特色專業(yè)群建設(shè)路徑選擇[J].中國職業(yè)技術(shù)教育，2018（28）：73.

⑧劉海峰.高考改革的教育與社會視角[J].高等教育研究，2002（9）：33.

⑨徐國慶.作為現(xiàn)代職業(yè)教育體系關(guān)鍵制度的職業(yè)教育高考[J].教育研究，2020（4）：98.

⑩14趙志群，黃方慧.“職教高考”制度建設(shè)背景下職業(yè)能力評價方法的研究[J].中國高教研究，2019（6）：100，103.

11萬衛(wèi).職業(yè)教育辦學體制改革40年回顧與展望[J].教育與職業(yè)，2018（12）：21.

12萬衛(wèi).混合所有制改革與職業(yè)院校治理[J].職教論壇，2017（7）：37.

13楊公安，寧銳.職業(yè)教育經(jīng)費保障體制的缺失與建構(gòu)[J].中國職業(yè)技術(shù)教育，2014（9）：21-26.