上海市交通發(fā)展研究中心 房晉源

隨著居民生活水平的不斷提高，私家車的普及率不斷提升，小汽車在一定程度上已由過(guò)去的奢侈品逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫用袢粘Ｉ畹拇焦ぞ摺?jù)公安部統(tǒng)計(jì)，2020年全國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)3.72億輛，其中汽車2.81億輛；機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉_(dá)4.56億人，其中汽車駕駛?cè)?.18億人；據(jù)《上海市交通行業(yè)發(fā)展報(bào)告2020》統(tǒng)計(jì)，2019年上海市汽車保有量為422.6萬(wàn)輛，私人小客車305.2萬(wàn)輛，近5年年均增幅均超過(guò)20萬(wàn)輛。圍繞汽車維修和保養(yǎng)等使用環(huán)節(jié)服務(wù)需求的潛力十分巨大。隨著小汽車的普及，汽車維修行業(yè)已不再是過(guò)去傳統(tǒng)意義上以服務(wù)營(yíng)運(yùn)車輛為主、相對(duì)粗放式的交通運(yùn)輸業(yè)態(tài)，而是重要的民生服務(wù)業(yè)，與道路交通安全和公共安全、大氣污染防治、社會(huì)公眾生活質(zhì)量、汽車產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)。

目前在交通領(lǐng)域，對(duì)于公交、出租等行業(yè)的研究相對(duì)較多，但隨著城市機(jī)動(dòng)化水平的不斷提高，尚缺乏對(duì)“市場(chǎng)化程度高、專業(yè)性強(qiáng)、民生服務(wù)意義同樣顯著”的汽車維修行業(yè)管理體系的深入研究。上海市是一座人口規(guī)模超過(guò)2 000萬(wàn)的超大城市，城市發(fā)展水平和城市機(jī)動(dòng)化水平處于全國(guó)前列，城市交通管理水平也相對(duì)較高，在探索超大城市交通領(lǐng)域精細(xì)化管理方面積累了較多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。本文以上海市這樣的超大城市為例，通過(guò)研究作為重要民生保障的汽車維修行業(yè)的管理體系，以進(jìn)一步思考完善城市交通管理體系的工作理念和路徑方向。

1 新形勢(shì)下完善汽車維修行業(yè)管理體系的重要性和必要性

1.1 對(duì)新形勢(shì)具體表現(xiàn)的理解

新形勢(shì)表現(xiàn)在行業(yè)內(nèi)部管理和外部環(huán)境的變化，具體而言，主要體現(xiàn)在以下幾方面的“新”。

（1）管理理念的新，表現(xiàn)在由傳統(tǒng)的事前許可轉(zhuǎn)為加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。傳統(tǒng)的行業(yè)監(jiān)管是一種以準(zhǔn)入控制配置資源的發(fā)證監(jiān)管模式，該種模式下，監(jiān)管部門集三重角色于一身，既是規(guī)則框架的制定者，又是規(guī)則措施的執(zhí)行者，更是規(guī)則控制的監(jiān)督者。轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管模式后，監(jiān)管部門將向?qū)?、監(jiān)督和服務(wù)的角色轉(zhuǎn)變。

（2）法制建設(shè)的新，表現(xiàn)在國(guó)家道路運(yùn)輸條例的修正和其他行業(yè)管理上位法的調(diào)整，以及交通執(zhí)法的理念和模式的調(diào)整。

（3）體制機(jī)制的新，表現(xiàn)在交通運(yùn)輸行政管理機(jī)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的管理機(jī)制和工作模式重塑。

（4）監(jiān)管模式的新，表現(xiàn)在信息化大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展帶來(lái)的新的信息化的管理手段，深化信用管理對(duì)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的作用。

（5）行業(yè)宣傳方式的新，表現(xiàn)在由過(guò)去傳統(tǒng)的被動(dòng)式應(yīng)對(duì)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)式引導(dǎo)，通過(guò)正確的宣傳和引導(dǎo)方式，體現(xiàn)出政府的公信力，提升行業(yè)透明度和群眾滿意度。

1.2 對(duì)重要性和必要性的理解

基于新的工作形勢(shì)和環(huán)境背景，完善行業(yè)管理體系需明確行業(yè)的“管什么”“怎么管”等問(wèn)題。調(diào)整、優(yōu)化，甚至創(chuàng)新汽車維修行業(yè)管理體系，主要是為了在實(shí)現(xiàn)更好地適應(yīng)新環(huán)境的目標(biāo)下，規(guī)范維修企業(yè)等市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)行為，促進(jìn)市場(chǎng)正常經(jīng)營(yíng)秩序，保障車主合法權(quán)益，滿足基本民生服務(wù)需求，同時(shí)人民群眾的滿意度和幸福感是行業(yè)管理部門現(xiàn)代化的行業(yè)治理能力和治理水平的重要體現(xiàn)（圖1）。

圖1 完善行業(yè)管理體系在政府、市場(chǎng)與民生中的作用體現(xiàn)

完善行業(yè)管理體系的重要性和必要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是汽車維修行業(yè)定位民生服務(wù)業(yè)的重要體現(xiàn)。上海全市汽車維修總產(chǎn)值較“十二五”期末提高了10%，較好地適應(yīng)了汽車產(chǎn)業(yè)和汽車社會(huì)發(fā)展，滿足了汽車維修和保養(yǎng)的需求。同時(shí)隨著市民維權(quán)意識(shí)的不斷提高，對(duì)汽車維修行業(yè)透明度和維修服務(wù)質(zhì)量的訴求也日趨明顯，完善行業(yè)管理也是更好服務(wù)民生的重要體現(xiàn)。

二是貫徹“放管服”改革和精細(xì)化管理的重要體現(xiàn)。2018年國(guó)務(wù)院取消“機(jī)動(dòng)車維修經(jīng)營(yíng)許可”，提出加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。研究完善新形勢(shì)下汽車維修行業(yè)管理體系，是推動(dòng)“放管服”改革和交通精細(xì)化管理在汽車維修行業(yè)進(jìn)一步落實(shí)的重要體現(xiàn)。

三是促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要體現(xiàn)。2014年9月，交通運(yùn)輸部等十部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)汽車維修業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí) 提升服務(wù)質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》（交運(yùn)發(fā)〔2014〕186號(hào)），完善行業(yè)管理體系也是促進(jìn)汽車維修業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升維修服務(wù)質(zhì)量，更好服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾生活質(zhì)量提升的重要體現(xiàn)。

四是運(yùn)用大數(shù)據(jù)和信息化手段創(chuàng)新服務(wù)和監(jiān)管的重要體現(xiàn)。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕51號(hào)）提出了提高政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)能力等方面內(nèi)容。2017年，交通運(yùn)輸部和上海市交通委分別發(fā)布文件明確了關(guān)于開(kāi)展汽車維修電子健康檔案系統(tǒng)建設(shè)的相關(guān)要求。2018年3月，“上海市機(jī)動(dòng)車維修公共服務(wù)平臺(tái)”（以下簡(jiǎn)稱上海汽修平臺(tái)）正式上線運(yùn)營(yíng)，汽車維修電子健康檔案系統(tǒng)是其重要組成部分。通過(guò)運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+維修”創(chuàng)新行業(yè)管理，是提升行業(yè)治理能力和治理水平的重要體現(xiàn)。

五是促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)更高質(zhì)量發(fā)展的重要體現(xiàn)。汽車維修行業(yè)市場(chǎng)化程度高，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為活躍。習(xí)近平同志和上海市委、市政府先后對(duì)促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了相關(guān)要求。研究新形勢(shì)下的行業(yè)管理體系，是貫徹優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作的重要體現(xiàn)，同時(shí)對(duì)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理理念和思維，優(yōu)化汽車維修行業(yè)監(jiān)管也提出了更新更高的要求。

2 新形勢(shì)下行業(yè)管理需面對(duì)的新局面和面臨的主要問(wèn)題

2.1 行業(yè)管理法規(guī)政策體系有待進(jìn)一步健全

取消行政許可后的法制體系有待健全。目前既有的國(guó)家層面上位法具有相對(duì)普適性，但未能充分考慮各地機(jī)動(dòng)化發(fā)展水平和汽車維修市場(chǎng)發(fā)展的差異性；上海市地方層面上位法相關(guān)條款內(nèi)容具有相對(duì)原則性，但相關(guān)內(nèi)容存在一定滯后性。國(guó)務(wù)院取消“機(jī)動(dòng)車維修經(jīng)營(yíng)許可”，推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，不是簡(jiǎn)單“放權(quán)”了事，要“放”得有效，“管”得到位，兩個(gè)輪子都轉(zhuǎn)起來(lái)。汽車維修行業(yè)作為重要民生服務(wù)業(yè)，涉及維修質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面，其中，維修質(zhì)量關(guān)系到車輛和人員的出行安全，服務(wù)質(zhì)量關(guān)系到消費(fèi)主體、市場(chǎng)主體和行業(yè)穩(wěn)定。因此，需進(jìn)一步思考如何通過(guò)優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，真正做到“該放的抓緊放、該管的必須管”。

2.2 新形勢(shì)下的行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)體系有待完善

（1）國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與本市行業(yè)管理的實(shí)際結(jié)合有待細(xì)化研究。例如，住建部2019年計(jì)劃編制的90項(xiàng)工程建設(shè)規(guī)范清單中已將“機(jī)動(dòng)車維修設(shè)施”納入《特殊設(shè)施項(xiàng)目規(guī)范》，并明確了機(jī)動(dòng)車維修服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、使用和維護(hù)要求等內(nèi)容。結(jié)合上海實(shí)際，如何將《特殊設(shè)施項(xiàng)目規(guī)范》與上海市汽車維修行業(yè)管理有機(jī)結(jié)合，有待進(jìn)一步研究和推進(jìn)。

（2）體現(xiàn)上海市汽車維修行業(yè)管理信息化建設(shè)水平的標(biāo)準(zhǔn)體系有待建立健全。交通運(yùn)輸部雖已發(fā)布《汽車維修電子健康檔案系統(tǒng)》，但標(biāo)準(zhǔn)條款內(nèi)容具有相對(duì)普適性，無(wú)法更好滿足上海市汽車維修電子健康檔案系統(tǒng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求的相對(duì)更規(guī)范化、服務(wù)功能相對(duì)更多樣化等要求。

2.3 機(jī)構(gòu)調(diào)整后的管理體制有待進(jìn)一步磨合和適應(yīng)

在上海市新一輪機(jī)構(gòu)改革中，汽車維修行業(yè)管理機(jī)構(gòu)調(diào)整為新成立的上海市道路運(yùn)輸管理局和上海市道路運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展中心等機(jī)構(gòu)，行業(yè)管理理念也正在從傳統(tǒng)的管理者思維向服務(wù)市場(chǎng)主體思維轉(zhuǎn)變。新機(jī)構(gòu)成立后，伴隨著需要進(jìn)一步厘清和協(xié)調(diào)處理好與交通系統(tǒng)內(nèi)部既有的，以及與其他新成立機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，新的管理體制仍需進(jìn)一步磨合和適應(yīng)。

2.4 行業(yè)管理新模式和新手段有待進(jìn)一步優(yōu)化

上海汽修平臺(tái)是上海市汽車維修行業(yè)管理智能化和高水平的重要體現(xiàn)，平臺(tái)正式上線運(yùn)行兩年多來(lái)，為行業(yè)信息化、智能化、精細(xì)化管理服務(wù)方面提供了重要支撐。但從完善行業(yè)管理體系角度看，在面向行業(yè)管理部門的決策分析功能、市場(chǎng)主體等對(duì)象的增值服務(wù)功能等方面尚待進(jìn)一步優(yōu)化。行業(yè)誠(chéng)信體系建設(shè)目前取得了一定的成效，但在信用管理制度評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)化水平、守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制建設(shè)、信用考核結(jié)果應(yīng)用等方面仍待進(jìn)一步突破和提升。

2.5 新形勢(shì)下行業(yè)新媒體輿論應(yīng)對(duì)有待進(jìn)一步加強(qiáng)

汽車維修行業(yè)涉及的市場(chǎng)主體類型多、數(shù)量多，與廣大人民群眾日常出行生活關(guān)系緊密，隨著行業(yè)的不斷發(fā)展、維修新技術(shù)的不斷應(yīng)用、服務(wù)新產(chǎn)品的不斷推出、市民維權(quán)意識(shí)的普遍增強(qiáng)、網(wǎng)絡(luò)媒體的日益發(fā)達(dá)，傳統(tǒng)行業(yè)宣傳理念和模式需要進(jìn)一步與時(shí)俱進(jìn)，更好適應(yīng)新形勢(shì)下行業(yè)新媒體宣傳需要。

3 對(duì)完善上海市汽車維修行業(yè)管理體系的對(duì)策建議

3.1 健全行業(yè)監(jiān)管法規(guī)政策

（1）完善監(jiān)管法規(guī)和政策的配套制度體系。加快建立許可轉(zhuǎn)備案后的行業(yè)監(jiān)管制度體系，建立以加強(qiáng)事中事后監(jiān)管為核心的法規(guī)政策體系，逐步推進(jìn)體現(xiàn)事中事后監(jiān)管理念的相關(guān)政策文件的制定、修訂工作，并考慮將新能源汽車維修、互聯(lián)網(wǎng)維修服務(wù)平臺(tái)等新模式相關(guān)內(nèi)容和要求納入法規(guī)政策體系，確保有法可依、依法行政，同時(shí)要加強(qiáng)跟蹤調(diào)研和分析評(píng)估，做好法規(guī)政策儲(chǔ)備。

（2）深化行政審批制度改革，落實(shí)許可制改備案制度要求。結(jié)合重要民生服務(wù)業(yè)的定位，通過(guò)優(yōu)化分類管理，輔以信息化和信用監(jiān)管手段，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，推進(jìn)行業(yè)監(jiān)管重心由事前確定市場(chǎng)主體資格，向事后規(guī)范市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)變；加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)承諾告知監(jiān)管，強(qiáng)化信用監(jiān)管和上海汽修平臺(tái)在事后監(jiān)管中的應(yīng)用。

3.2 完善行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)體系

加強(qiáng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系與行業(yè)管理應(yīng)用的有機(jī)結(jié)合。銜接國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)層面，緊密結(jié)合國(guó)家發(fā)展導(dǎo)向和上海市實(shí)際需求，加強(qiáng)上海市汽車維修行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的有機(jī)銜接和細(xì)化研究，加強(qiáng)長(zhǎng)三角區(qū)域?qū)用嫫嚲S修行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)的銜接。上海市地方層面，啟動(dòng)研究符合上海汽修平臺(tái)和汽車維修電子健康檔案系統(tǒng)建設(shè)特點(diǎn)和其要求的上海汽修平臺(tái)相關(guān)信息化標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

3.3 調(diào)整構(gòu)建新體制下的工作機(jī)制

（1）逐步磨合適應(yīng)行業(yè)管理新體制新機(jī)制。在實(shí)際工作推進(jìn)過(guò)程中，需進(jìn)一步厘清新組建機(jī)構(gòu)、職能調(diào)整后機(jī)構(gòu)與原有機(jī)構(gòu)之間的工作界面，不斷優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)彼此磨合；繼續(xù)完善交通運(yùn)輸與公安交通、生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管等相關(guān)管理部門的溝通協(xié)調(diào)，促進(jìn)相關(guān)信息的互聯(lián)互通和及時(shí)推送。

（2）發(fā)揮好行業(yè)協(xié)會(huì)橋梁紐帶作用。進(jìn)一步發(fā)揮上海市汽車維修行業(yè)協(xié)會(huì)在上海汽修平臺(tái)、汽車維修電子健康檔案系統(tǒng)建設(shè)等方面的功能和作用；繼續(xù)發(fā)揮協(xié)會(huì)在參與政策制定、溝通政府與企業(yè)等方面的作用，促進(jìn)行業(yè)自律。

3.4 創(chuàng)新行業(yè)監(jiān)管模式和手段

（1）加強(qiáng)信用體系監(jiān)管的作用，構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。對(duì)于實(shí)行備案制的事項(xiàng)，要建立信用檔案審查制度，為后續(xù)的事中事后監(jiān)管提供基礎(chǔ)；加強(qiáng)企業(yè)質(zhì)量信譽(yù)考核和信用體系的銜接，系統(tǒng)梳理企業(yè)質(zhì)量信譽(yù)考核中可納入信用體系的指標(biāo)；研究失信懲戒的新型處罰措施；推進(jìn)傳統(tǒng)單一的行政處罰監(jiān)管模式向行政處罰與信用約束相結(jié)合轉(zhuǎn)變；建立健全上海市交通行業(yè)統(tǒng)一信用平臺(tái)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)汽車維修等交通行業(yè)信用信息與其他領(lǐng)域（例如生態(tài)環(huán)境等）信用信息的互通，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)聯(lián)動(dòng)懲戒。

（2）進(jìn)一步加強(qiáng)信息化、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段的運(yùn)用。加強(qiáng)上海汽修平臺(tái)的功能開(kāi)發(fā)和應(yīng)用領(lǐng)域拓展，加強(qiáng)面向行業(yè)管理的綜合分析決策、自動(dòng)精準(zhǔn)監(jiān)管、數(shù)據(jù)共享利用等方面的功能擴(kuò)展；研究進(jìn)一步拓展服務(wù)行業(yè)企業(yè)相關(guān)增值服務(wù)功能；研究發(fā)布經(jīng)營(yíng)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量水平指標(biāo)，引導(dǎo)企業(yè)提升服務(wù)意識(shí)。積極組織開(kāi)展執(zhí)法信息化及大數(shù)據(jù)應(yīng)用能力培訓(xùn)，提升執(zhí)法人員信息化應(yīng)用能力和水平。

3.5 優(yōu)化社會(huì)輿情管理

（1）推進(jìn)行業(yè)新媒體輿論管理。依法合規(guī)推動(dòng)新時(shí)期政務(wù)信息公開(kāi)管理。依托大數(shù)據(jù)技術(shù)和進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)橋梁紐帶功能，構(gòu)建政府、企業(yè)和市民之間順暢、有效的溝通平臺(tái)，及時(shí)更新行業(yè)管理相關(guān)信息，確保公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（2）增強(qiáng)行業(yè)新政的宣貫力度和相關(guān)培訓(xùn)。行業(yè)管理法規(guī)和管理新政出臺(tái)后，針對(duì)其中在認(rèn)識(shí)理解或具體執(zhí)行過(guò)程中可能存在誤解或理解不清的內(nèi)容，要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)部門管理人員的政策解讀和釋疑工作，確保政策落到實(shí)處，同時(shí)可充分依托上海汽修平臺(tái)等資源實(shí)現(xiàn)政府政策信息和服務(wù)信息的告知。