劉軍 陳虹 宋立軍 寧寶坤 吳潮海 李永強 高娜 楊懷寧

演習(xí)概況

2021年5月14日上午，國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部辦公室、應(yīng)急管理部、四川省人民政府聯(lián)合舉行“應(yīng)急使命·2021”抗震救災(zāi)演習(xí)，這是應(yīng)急管理部成立三年來首次舉行的大規(guī)模實兵檢驗性演習(xí)（圖1）。演習(xí)在四川省雅安市雨城區(qū)設(shè)主演習(xí)場，在成都、攀枝花、樂山、阿壩、甘孜、涼山等6個市（州）設(shè)分演習(xí)場，模擬實戰(zhàn)指揮、實兵投送、實地展開、實際處置，檢視國家和地方應(yīng)急資源統(tǒng)籌運用的效能，進一步完善應(yīng)急預(yù)案體系，磨合指揮協(xié)調(diào)機制，增強搶險救援能力，提升公眾防災(zāi)減災(zāi)意識。王勇國務(wù)委員蒞臨現(xiàn)場觀摩并發(fā)表講話，黃明書記參加演習(xí)。

圖1 演練現(xiàn)場

此次演習(xí)共動用各類應(yīng)急力量6100余人，包括國家綜合性消防救援隊伍、軍隊，安全生產(chǎn)、工程、醫(yī)療、電力、通信、公安等專業(yè)救援力量和社會救援力量；動用各型航空器15架，以及部分鐵路公路運力資源、指揮車輛和救援裝備器材。中央軍委聯(lián)指中心、西部戰(zhàn)區(qū)聯(lián)指中心與國務(wù)院、四川省抗震救災(zāi)指揮部同步啟動應(yīng)急響應(yīng)，采取派出現(xiàn)場指揮機構(gòu)帶部分實兵的方式，組織解放軍和武警部隊救援力量全流程、全要素參加演習(xí)，國家綜合性消防救援隊伍等尖刀拳頭力量編成響應(yīng)，模塊化遂行，多途徑遠(yuǎn)程機動；軍隊突擊力量、行業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)力量、社會應(yīng)急力量聯(lián)勤聯(lián)調(diào)聯(lián)戰(zhàn)；“三斷”（斷電、斷路、斷網(wǎng)）極端條件下空天地一體應(yīng)急通信體系構(gòu)建。

此次演習(xí)圍繞應(yīng)急響應(yīng)、力量投送、搶險救援和組織回撤四個環(huán)節(jié)，共設(shè)置26個實戰(zhàn)演習(xí)科目，共有全國28支救援隊伍（含社會志愿者救援力量）開展了高層住宅火災(zāi)及電梯驟停人員被困、震后多車相撞、有毒物質(zhì)泄漏、汽油罐區(qū)泄漏燃爆、山體滑坡人員被埋、山體滑坡形成堰塞湖、地鐵脫軌人員被困等急難險重的次生災(zāi)害，以最不利的環(huán)境案例，全方位檢驗應(yīng)急救援隊伍處置各類地震次生災(zāi)害的專項能力、戰(zhàn)法戰(zhàn)術(shù)、裝備配備，著力補齊實戰(zhàn)經(jīng)驗、裝備應(yīng)用、協(xié)同聯(lián)動、戰(zhàn)術(shù)措施等方面的短板弱項。演習(xí)涵蓋了大震巨災(zāi)出現(xiàn)的各種災(zāi)害場景的救援任務(wù)，特別是針對大震巨災(zāi)應(yīng)急處置工作，對各級指揮部運行、通信保障、各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制、隊伍能力等進行檢驗。

演習(xí)評估之所見所思

演練專門設(shè)置了120人的評估組，自2021年3月初開始編制評估標(biāo)準(zhǔn)，4月21日趕赴雅安主演練場地和各分演練場，與各支參演隊伍和各級應(yīng)急管理部門開展座談交流、資料查閱、現(xiàn)場觀摩檢查等全程跟進式評估。本人全程參與評估組培訓(xùn)、籌備和實施全過程，所見、所感、所思簡要記錄如下。

（一）應(yīng)急救援能力建設(shè)情況

1.各級地震應(yīng)急預(yù)案修訂工作

新世紀(jì)前20年，四川先后經(jīng)歷了汶川8.0級、蘆山7.0級、九寨溝7.0級、康定6.3級和長寧6.0級等多次破壞性地震，在應(yīng)急處置過程中有經(jīng)驗，也有教訓(xùn)。2013年四川雅安蘆山地震后，黨中央、國務(wù)院確立了抗震救災(zāi)的原則是屬地為主、國家支援的應(yīng)急處置模式。

2018年應(yīng)急管理部成立以來，四川省對應(yīng)對大震巨災(zāi)進行了認(rèn)真梳理，及時修訂省級地震應(yīng)急預(yù)案，形成了“一張圖”“一張表”的應(yīng)急工作流程。在國家地震應(yīng)急預(yù)案還未修訂發(fā)布前，四川省率先修訂、印發(fā)了新的地震應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)大部制改革，調(diào)整組織機構(gòu)和成員單位以及牽頭單位，并細(xì)化了應(yīng)急處置工作流程。按照“上下基本對應(yīng)”原則，進一步理順抗震救災(zāi)指揮機制，構(gòu)建上下貫通、銜接有序的工作體系，縱向到底、橫向到邊。

2.基層應(yīng)急處置方案和流程建設(shè)情況

在總結(jié)蘆山7.0級等地震以及山洪等災(zāi)害處置經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，雅安市制定了《較大及以上地震應(yīng)急救援行動方案》，根據(jù)地震震情、災(zāi)情情景構(gòu)建，突出在極端條件下?lián)岆U救援的需求與難點，以及重要工程、交通情況、隱患點分布等區(qū)域特征，有針對性地制定搶險救援行動方案。目標(biāo)是細(xì)化搶險救援步驟，搭建高效聯(lián)動機制，包括震情監(jiān)測預(yù)警、災(zāi)情信息獲取與會商研判、搶險救援、醫(yī)療救治、群眾安置、重大地質(zhì)災(zāi)害搶險、堰塞湖搶險、火災(zāi)搶險、水庫排危除險、?；盼３U、礦山排危除險、交通運輸保障、通信保障、電力保障、供水保障、成品油保障、衛(wèi)生消殺防疫、社會治安保衛(wèi)、信息發(fā)布和輿情引導(dǎo)、涉外事務(wù)管理共20個子方案。在大震巨災(zāi)發(fā)生后，各行業(yè)、部門開展先期處置，進行自救互救，雅安市抗震救災(zāi)指揮部根據(jù)需要，及時調(diào)派市消防救援支隊和各專業(yè)應(yīng)急救援隊伍，組織社會救援力量，協(xié)調(diào)解放軍、武警、民兵等軍事力量，以及銜接保障外部增援力量參與搶險救援。

此外，結(jié)合《雅安市地震應(yīng)急預(yù)案》和雅安市實際，編制印發(fā)了《雅安市地震災(zāi)害的應(yīng)急處置工作》，進一步規(guī)范了全市地震災(zāi)害事件應(yīng)急處置工作，突出各部門、單位在地震發(fā)生后應(yīng)急處置關(guān)鍵環(huán)節(jié)和上下銜接方面協(xié)調(diào)聯(lián)動工作流程，各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等也制定了地震應(yīng)急救援行動方案，如圖2所示。

圖2 雅安地震災(zāi)害事件應(yīng)急處置流程總圖

3.屬地災(zāi)情速報員隊伍建設(shè)情況

由應(yīng)急管理部組織，四川省率先垂范，在雅安市開展災(zāi)情速報隊伍建設(shè)，創(chuàng)立了“寶興模式”，并在全國推廣。雅安建設(shè)了覆蓋各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括重點山區(qū)村）的上百人的災(zāi)情速報員網(wǎng)絡(luò)，配備衛(wèi)星電話，保證“三斷”條件下快速報送屬地情況；組建了70余支災(zāi)情偵察的“輕騎兵”隊伍（兩名消防通信員+摩托車或騾馬騎手），制定了日常管理制度和經(jīng)費保障渠道。目的是針對山區(qū)“三斷”條件下快速突進，消防通信員攜帶單兵衛(wèi)星設(shè)備（7.5公斤、備用電池、電小二），由本地志愿者騎手搭載,直奔目標(biāo)區(qū)偵察災(zāi)情，并實時將情況（包括視頻）發(fā)回應(yīng)急管理部，解決信息最后一公里問題，使國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部及時、動態(tài)了解災(zāi)情，將信息“黑箱”期盡量壓縮，爭取主動，統(tǒng)籌指揮調(diào)度救援力量。目前，全國消防救援力量都普遍建立了輕騎兵隊伍，如圖3所示。

圖3 消防救援通信單兵

4.空天地一體通信保障能力建設(shè)情況

按照大震巨災(zāi)極端條件下應(yīng)急處置工作的需要，應(yīng)急管理部科技和信息化司組織相關(guān)技術(shù)支撐單位攻關(guān)，實現(xiàn)了由翼龍無人機搭載集衛(wèi)星通信、手機基站白名單服務(wù)、地面370MHz和350MHz頻點組網(wǎng)、光學(xué)相機、雷達(dá)等設(shè)備的空中信息通信、偵察平臺。實現(xiàn)長航時、全天候空中通信服務(wù)保障，聯(lián)通衛(wèi)星、低空無人機（有可見光和紅外兩種攝像模式）和地面，搭建空天地一體的通信樞紐。高度3000～7000米，工作拍攝和服務(wù)面積最大可覆蓋1萬平方千米。滿足7級以上強震重災(zāi)區(qū)的通信需求。翼龍無人機災(zāi)情偵測展示如圖4所示。

圖4 翼龍無人機災(zāi)情偵測展示

（二）評估工作感悟

黨的十八大以來，特別是應(yīng)急管理部成立這短短三年，我國的應(yīng)急救援能力建設(shè)較汶川地震時，取得了巨大進步，當(dāng)初反思中提出的能力建設(shè)方面的意見建議，如今已成為現(xiàn)實，彰顯了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)工作的高度重視，各級黨委政府、各部門和行業(yè)把堅持“兩個至上（人民至上、生命至上）”使命扛在肩上，落實在行動中。特別是應(yīng)急管理部聚焦大災(zāi)“三斷”，謀斷而定，強弱項、堵漏洞、補短板，大力加強信息獲取和指揮通信等能力建設(shè)，快速提升了應(yīng)急救援力量“快速響應(yīng)、快速機動、快速到位”應(yīng)急處置能力，主要體現(xiàn)在六大方面。

1.在力量開進方面，針對斷路、斷電、斷網(wǎng)極端環(huán)境條件，利用直升機、民航客機向震中成建制模塊化緊急空投空降兵力裝備，軍隊和社會應(yīng)急力量緊急實施道路搶修保通、架設(shè)水面浮橋，打通救援通道。

2.在應(yīng)急通信方面，現(xiàn)場構(gòu)建通信衛(wèi)星、翼龍無人機空中中繼、散射通信、地面衛(wèi)星便攜站“空天地一體”應(yīng)急通信系統(tǒng)，實現(xiàn)震區(qū)救援救災(zāi)全地域全時段應(yīng)急通信暢通。

3.在災(zāi)情偵察方面，應(yīng)用衛(wèi)星遙感技術(shù)、大中型無人機空中勘察技術(shù)等，實時獲取受災(zāi)重點區(qū)域、山體崩塌、堰塞湖等災(zāi)情，為指揮部動員和部署抗震救災(zāi)工作提供決策依據(jù)。

4.在現(xiàn)場救援方面，動用了國際一流的地質(zhì)雷達(dá)、成像雷達(dá)、音視頻生命探測儀等建筑廢墟深度埋壓人員搜救技術(shù)裝備，精度高、定位準(zhǔn)，并首次應(yīng)用LBS基站定位新技術(shù)，通過手機信號準(zhǔn)確定位被困人員的數(shù)量和位置，采用潛孔打鉆技術(shù)打通深埋被困人員生命維持供給通道。

5.在水域救援方面，應(yīng)用了水下聲吶探測技術(shù)，準(zhǔn)確定位墜江車輛位置，應(yīng)用水下機器人和固設(shè)提升系統(tǒng)，打撈車體出水。在?；迏^(qū)泄漏爆炸搶險方面，消防機器人在“人不能近、人不能及、人不能為”的易燃、易爆等復(fù)雜、未知因素多的情況下，替代救援人員進行滅火救援。

6.在醫(yī)療救護方面，首次在震區(qū)嘗試啟用模塊化醫(yī)療方艙，組建移動醫(yī)院，國家和地方醫(yī)療救援隊進入災(zāi)區(qū)，集中救治傷員，并協(xié)調(diào)軍地直升機緊急轉(zhuǎn)運危重傷員。

問題與思考

（一）存在的問題

我們常說，大震巨災(zāi)是屬于面狀災(zāi)害，汶川地震災(zāi)區(qū)面積50萬平方千米，蘆山地震接近2萬平方千米，本次設(shè)計的7.5級地震災(zāi)區(qū)面積估計大于6萬平方千米，又是城市直下型地震，災(zāi)害規(guī)模估計將是蘆山地震的十倍。但在與各級、各類人員交流過程中，感覺到抗震救災(zāi)指揮部成員單位負(fù)責(zé)人對這次設(shè)定的7.5級地震災(zāi)害規(guī)模認(rèn)識不足（按照汶川8級地震10度區(qū)，縣區(qū)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)村政府地震后幾個小時之內(nèi)大部分應(yīng)該處于癱瘓狀況），非地震專業(yè)的技術(shù)人員和管理人員對地震方面的專業(yè)知識存在模糊概念；在指揮部層面和有關(guān)部門涉及的先期處置科目流于形式。

問題之二是涉災(zāi)省、市、區(qū)聯(lián)合現(xiàn)場指揮部仍然按照《地震應(yīng)急預(yù)案》設(shè)立若干個工作組，而不是按照最新制定的《較大及以上地震應(yīng)急救援行動方案》的若干個方面設(shè)立組（雨城區(qū)城市直下型地震，城市功能的恢復(fù)是一項巨大任務(wù)），表現(xiàn)出制度和行動兩張皮。同時，指揮部成員單位應(yīng)該根據(jù)災(zāi)情發(fā)展有增有減，上一級指揮部還應(yīng)該包括本轄區(qū)涉災(zāi)的行政區(qū)作為指揮部成員。

問題之三是本次演練偏重于行業(yè)救援和應(yīng)急處置，各級政府層面僅僅是指揮部的會議，沒有體現(xiàn)我國體制優(yōu)勢，發(fā)揮基層組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，包括自救互救、臨時安置、自治自保等。

（二）建議

一是應(yīng)急救援準(zhǔn)備和力量建設(shè)應(yīng)該有個長遠(yuǎn)規(guī)劃，目前新技術(shù)發(fā)展突飛猛進，電子設(shè)備使用周期短（時間越來越短），還有些領(lǐng)域已有巨大的科技進步，甚至是顛覆性的，如衛(wèi)星通信很可能在短短幾年就會被星鏈通信方式替代，配備裝備、設(shè)備要有長期可持續(xù)發(fā)展的理念，不同設(shè)備梯次應(yīng)用，逐步迭代；同時要整合各行各業(yè)的應(yīng)急救援資源，使設(shè)備效益最大化；更重要的還是使用設(shè)備、裝備的人，一專多能、復(fù)合型人才的培養(yǎng)更是一個常抓不懈的任務(wù)，如何確保培養(yǎng)出來的人才留得住、用得上也是目前比較現(xiàn)實的問題；目前的狀況，靠哪個部門單打是不切實際的，特別是對災(zāi)情的會商研判和急難險重應(yīng)急處置任務(wù)決策，應(yīng)盡快建立起具有大災(zāi)巨災(zāi)應(yīng)對處置經(jīng)驗的專家團隊，作為智力支持服務(wù)于未來大災(zāi)巨災(zāi)應(yīng)急處置工作。

二是強化各級政府和有關(guān)部門特別是主要負(fù)責(zé)人災(zāi)害風(fēng)險防范理念，在制定各級預(yù)案的行動方案時，要以建構(gòu)筑物隱患排查、地震災(zāi)害風(fēng)險評估的災(zāi)害情景為導(dǎo)向；要打破條塊堡壘，加強部門、行業(yè)日常交流合作，共享資源，形成合力；要常態(tài)化開展災(zāi)害應(yīng)對能力的培訓(xùn)、講座、研討和演練；要加強基層組織（特別是村、社區(qū)）應(yīng)急處置能力建設(shè)，編制社區(qū)、村地震應(yīng)急處置行動方案，開展社區(qū)、村常態(tài)化應(yīng)急疏散演練，逐步配備必要的裝備設(shè)備，建立應(yīng)急處置志愿者隊伍，常態(tài)化開展公眾防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)知識科普宣教和避險、自救演練，提高公眾安全意識和自救互救能力。

三是深刻認(rèn)識到應(yīng)急救援能力建設(shè)只是治標(biāo)的方面，更重要的治本是要不斷提高抗震能力，推進生命線工程和房屋設(shè)施抗震加固工程實施，努力提高城鄉(xiāng)居民房屋的抗震能力，真正做到“小震不壞、大震不倒”，這樣應(yīng)急處置的難度會大大降低，應(yīng)急準(zhǔn)備的投入也會相對減少。另外，結(jié)合城市規(guī)劃，應(yīng)從街區(qū)功能規(guī)劃中，制定新建建筑工程應(yīng)作為室內(nèi)應(yīng)急避難場所的制度，并相應(yīng)提高其抗震設(shè)防水平，并且將高于本地基本設(shè)防的建筑物（如學(xué)校、體育場館等）統(tǒng)計納入室內(nèi)避難場所名冊，建立管理運行保障相關(guān)制度，逐步提高室內(nèi)避難場所比例。