摘要：中國涉海立法的邏輯體例與包容程度使與生物安全有關(guān)的法律法規(guī)得以納入其中。生物安全規(guī)范與中國涉海立法之間既有關(guān)聯(lián)性，又具切合性，其為《中華人民共和國生物安全法》的直接授意，也從理論上將人類衛(wèi)生健康共同體與全球海洋治理相互銜接。這種納入從立法路徑上來看有單行式立法、綜合式立法以及嵌入式立法三種模式，但目前這種納入仍面臨著載體的缺乏以及構(gòu)建樣態(tài)的不穩(wěn)定等問題。為此，在結(jié)合現(xiàn)行中國立法環(huán)境背景、目的、效率、定位以及制度體量等因素的基礎(chǔ)上，建議出臺一部《海洋生物安全管理條例》，并特別規(guī)范《中華人民共和國生物安全法》所關(guān)注的重要領(lǐng)域中的國家生物安全發(fā)展戰(zhàn)略及政策、海洋生物安全的管理體制、海洋生物多樣性維護(hù)以及海洋生物技術(shù)研發(fā)。

關(guān)鍵詞：生物安全;涉海立法;海洋公共衛(wèi)生;管理體制

中圖分類號：D922.14文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：2096-028X（2021）03-0069-07

Analysis on the justification of bringing the biosecurity into the marine legislation and its system construction

WANG Chong1，2

（1.Law School，Sun-Yat-Sen University，Guangzhou 510275，China;2.Southern Marine Science and Engineering

Guangdong Laboratory（Zhuhai），Zhuhai 519080，China）

Abstract：The logical style and inclusiveness of our countrys marine legislation have enabled laws and regulations related to biosecurity to be included. Biosecurity norms and marine legislation are both related and relevant. They are the direct inspiration of Biosecurity Law of the Peoples Republic of China and theoretically connect the human health community with global ocean governance. There are three models for this kind of inclusion， which are single-line legislation， comprehensive legislation and embedded legislation. However， this inclusion still faces problems such as the lack of carriers and the instability of the structure. To this end， based on the current environmental background， purpose， efficiency， positioning， and institutional size of our countrys legislation， it is recommended to introduce the Regulation on the Marine

Biosecurity Management， and focus on several important areas within Biosecurity Law of the Peoples Republic of China， such as the national biosecurity development strategy and policy， the management system of marine biosecurity， the maintenance of marine biodiversity， and the research and development of marine biotechnology.

Key words：biosecurity;marine legislation;marine public health;management system

作為法學(xué)與生物學(xué)交叉學(xué)科的研究領(lǐng)域，生物安全管理法律體系的建設(shè)近來一直是備受關(guān)注的議題。2020年10月，第十三屆全國人大常委會第二十次會議審議通過了《中華人民共和國生物安全法》（簡稱《生物安全法》），該法于2021年4月起施行，包括了十章的內(nèi)容，對于生物安全風(fēng)險防控體制、防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情、生物技術(shù)研究等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。《生物安全法》的出臺，有助于系統(tǒng)地梳理現(xiàn)存較為零散和碎片化的且與生物安全緊密相關(guān)的法律法規(guī)，填補(bǔ)了在這一領(lǐng)域里基礎(chǔ)性法律的空白。2021年日本核廢水排放事件的發(fā)生更喚起了學(xué)界對此問題的關(guān)注?！渡锇踩ā繁旧黼y以細(xì)致地、全面地解決在各行各業(yè)中所出現(xiàn)的具體問題，其在發(fā)揮上位法所應(yīng)有的“主心骨”式的作用時，也需要相應(yīng)的配套實施細(xì)則和其他下位法律規(guī)范予以支撐和輔助。相比于生物安全立法體系而言，中國涉海立法的種類繁多，體系結(jié)構(gòu)與規(guī)范的廣度都較為詳實。生物安全突發(fā)事件的溯源地區(qū)不僅包括陸地，還會遍及海洋。一方面，海洋可能成為病原體傳播的媒介;另一方面，全球海洋環(huán)境污染的現(xiàn)狀也喚起人們對海洋生物安全風(fēng)險防范的意識，它使得維護(hù)海洋生物安全變得愈發(fā)重要和緊迫。據(jù)此，在符合《生物安全法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，將與生物安全相關(guān)的規(guī)范納于中國涉海立法中以填補(bǔ)這一領(lǐng)域的空缺實有必要。

一、中國涉海立法的邏輯體例與包容度

若從法理的角度出發(fā)證明與生物安全相關(guān)的法律法規(guī)適宜納入中國涉海立法中，首先應(yīng)考慮中國涉海立法本身的邏輯體例和其包容度，以此來探求與生物安全相關(guān)的法律法規(guī)納入這一體系之后所能施展的空間，并保持與其他涉海立法之間的銜接，從而避免矛盾的產(chǎn)生。

（一）中國涉海立法的理論基礎(chǔ)

中國涉海立法，應(yīng)該強(qiáng)化以海洋法權(quán)為核心的海洋秩序的構(gòu)建和法律闡釋。[1]海洋法權(quán)理論、海洋自由論和海權(quán)論屬同一維度，均是探討海洋秩序構(gòu)建的相關(guān)學(xué)說。有學(xué)者指出，中國應(yīng)以海洋法權(quán)理論為基礎(chǔ)完善現(xiàn)行海洋立法、以海洋法權(quán)理論為導(dǎo)向發(fā)揮軟法作用，并在國際海洋法律秩序構(gòu)建中提升話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。[2]海洋法權(quán)理論具有較好的包容性，它是與國家開發(fā)和利用海洋相關(guān)的權(quán)利并承擔(dān)保護(hù)海洋之義務(wù)的統(tǒng)稱。國家在利用海洋的過程中會產(chǎn)生諸多海洋實踐行為，因此而發(fā)生的海洋秩序的變化具有較為明顯的動態(tài)性和發(fā)展性，這也意味著任何國家既有的海洋法律規(guī)則不可能在面對變化莫測的海洋實踐與海洋秩序時一直得以持續(xù)適用，而是在發(fā)展的過程中逐步更新自身的體系及規(guī)范結(jié)構(gòu)，并使之保有一定的前瞻性。從2020年席卷全球的疫情及相應(yīng)的傳播途徑來看，以海洋為媒介進(jìn)行傳播的風(fēng)險是切實存在的，海洋環(huán)境中亦有多種可同時感染人畜的致病性微生物，從而可能在未來影響船員及中國沿海居民的健康，[3]而中國現(xiàn)有的涉海立法中與這些問題相關(guān)的法律規(guī)范卻仍有一定的空缺，它正逐漸地讓我們意識到，在開發(fā)和利用海洋的過程中應(yīng)注重保護(hù)海洋的生態(tài)環(huán)境，避免成為生物安全風(fēng)險事件的“培育溫床”。

在以海洋法權(quán)為理論基礎(chǔ)的海洋秩序下，中國涉海立法的理論思路從技術(shù)角度出發(fā)有“功能主義立法論”與“區(qū)域主義立法論”兩個重要的進(jìn)路。功能主義立法論強(qiáng)調(diào)海洋功能的劃分，并以各種不同的功能為立法的切入導(dǎo)向，如建立漁業(yè)資源利用和養(yǎng)護(hù)功能區(qū)、海洋安全維護(hù)功能區(qū)等，其主要目的是強(qiáng)調(diào)海洋為人類提供的各種服務(wù)與用途。[4]《中華人民共和國海上交通安全法》（簡稱《海上交通安全法》）、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）等法律法規(guī)是在這一立法理論的支持下制定的。區(qū)域主義立法論則強(qiáng)調(diào)按照沿海國管轄海域的范圍來制定相應(yīng)的法律法規(guī)，它與《聯(lián)合國海洋法公約》中所劃分的幾種區(qū)域（領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、公海等）密切相關(guān)，《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等是在這一立法理論的影響下制定的。因此，中國涉海立法的理論基礎(chǔ)大體是以海洋法權(quán)為引領(lǐng)和指導(dǎo)，技術(shù)上則是以“功能主義立法論”與“區(qū)域主義立法論”為共同進(jìn)路。

（二）中國涉海立法的架構(gòu)與邏輯因應(yīng)

中國涉海立法的架構(gòu)與邏輯因應(yīng)，是新立法元素納入中國涉海立法之前所必須要考量的前提性要素，它從實然的角度為證成性分析搭建了一個可供論證的體系框架。目前來看，中國涉海法律建設(shè)已經(jīng)初具體系化規(guī)模：在法律層面上有《中華人民共和國海商法》《中華人民共和國航道法》《中華人民共和國港口法》等法律，國務(wù)院及其委托的部門制定頒布了30多個涉海行政法規(guī)，在部門規(guī)章層面也有了110余個現(xiàn)行有效的涉海行政規(guī)章。對此，有學(xué)者認(rèn)為，以上述法律為核心，以相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)為輔助的涉海法律集群已經(jīng)初步形成。[5]具體而言，中國涉海立法的架構(gòu)與邏輯因應(yīng)可以從以下兩個維度予以釋義。

第一，內(nèi)部協(xié)調(diào)。中國涉海立法受“海陸統(tǒng)籌”及“海陸分離”理念的共同影響，常要重視所設(shè)立的涉海法律與相對應(yīng)之“陸法”的協(xié)調(diào)關(guān)系，[6]二者間可能互為特別法與一般法，或上位法與下位法，特別是“海陸統(tǒng)籌”理念也強(qiáng)調(diào)無需過多地對陸地與海洋加以區(qū)分。[7]例如，2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）與2017年修正的《海洋環(huán)境保護(hù)法》之間就是一般法與特別法的關(guān)系。為此，涉海法律法規(guī)在中國法律體系中的定位需要首先經(jīng)由內(nèi)部的協(xié)調(diào)來厘清其中的“海陸”關(guān)系，且有相當(dāng)一部分涉海法律法規(guī)是作為特別法存在的，這亦是中國涉海立法架構(gòu)的特點所在。

第二，外部關(guān)聯(lián)。除了內(nèi)部協(xié)調(diào)之外，中國涉海立法還深入地對接中國加入的眾多國際公約。對于中國已經(jīng)締結(jié)并加入的國際公約，一般均會以國內(nèi)立法的方式予以表達(dá)和體現(xiàn)，或者直接適用國際公約的有關(guān)規(guī)定。之所以注重中國涉海立法與國際公約之間的外部關(guān)聯(lián)，其緣由在于避免涉海法律法規(guī)與國際公約中的有關(guān)規(guī)定相矛盾，從而產(chǎn)生適用上的沖突。以海上搜救為例，中國是1979年《海上搜尋與救助公約》的締約國，而國內(nèi)諸多沿海省份已出臺了海上搜尋與救助條例，加上新修訂的《海上交通安全法》，這些與國際公約在技術(shù)性的規(guī)范上保持了一定的協(xié)調(diào)性，是相互關(guān)聯(lián)的。

從理論基礎(chǔ)與邏輯架構(gòu)兩個方面來看，中國涉海立法體系有著較好的包容程度。一方面，學(xué)界和海事實務(wù)界在研究相應(yīng)的法律問題之時不曾將這一體系邊界化地處理，涉海法律法規(guī)可以隨著社會發(fā)展的現(xiàn)實需要而適時地作出相應(yīng)的調(diào)整?！渡锇踩ā返?條第8款也作了開放式的規(guī)定，其他與生物安全相關(guān)的活動均可落入該法的調(diào)整范圍。另一方面，中國涉海法律體系的內(nèi)部是動態(tài)協(xié)調(diào)的，它不僅有涉海的規(guī)范元素，還與陸法緊密相連，陸法中的關(guān)聯(lián)性法律規(guī)范同樣也可以存在于中國的涉海立法中，這就間接地拓寬了中國涉海立法的包容程度，為生物安全納于其中奠定了堅實的基礎(chǔ)。

二、生物安全規(guī)范納入中國涉海立法的證成與因應(yīng)

在中國涉海立法的邏輯體例與包容度的架構(gòu)下，生物安全規(guī)范是可以納入其中的，這既出于二者之間的關(guān)聯(lián)性，又得益于二者相輔相成的切合關(guān)系，理應(yīng)深入分析與論證。

（一）生物安全規(guī)范與中國涉海立法間的關(guān)聯(lián)性

所謂關(guān)聯(lián)性，是指與生物安全相關(guān)的法律法規(guī)有必要納入中國涉海法律體系之中?！渡锇踩ā返?條就對這種關(guān)聯(lián)進(jìn)行了范疇上的表達(dá)。根據(jù)該條規(guī)定，防控重大新突發(fā)傳染病、動植物疫情，防范外來物種入侵與保護(hù)生物多樣性以及技術(shù)上的研發(fā)、應(yīng)用與管理等問題適用該法。根據(jù)《生物安全法》的有關(guān)規(guī)定，這種必然性和關(guān)聯(lián)性主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，海洋環(huán)境本身可能誘發(fā)生物安全事件。盡管目前在全球流行的新冠疫情并不原生于海洋，但為保有一定的前瞻性起見，我們?nèi)孕柚篮Ｑ蟓h(huán)境確實存在著人畜共患的傳染性生物，這類生物可能會引發(fā)安全問題，從而至少對沿海地區(qū)的生物養(yǎng)殖業(yè)或周邊居民的健康產(chǎn)生一定的影響。有學(xué)者對此指出，由于受到惡化的海洋環(huán)境的影響，細(xì)菌、病毒和寄生蟲的致病力出現(xiàn)明顯的分化和增強(qiáng)，在沿海地區(qū)存在著由致病微生物引起人腹瀉、感染和食物中毒的病例。[8]這些事件表明，從維護(hù)海洋環(huán)境和安全的角度出發(fā)，與生物安全相關(guān)的法律法規(guī)可考慮納入這些類別的法律體系之中。

第二，海洋環(huán)境是生物安全事件傳播的載體。如果說海洋環(huán)境本身誘發(fā)生物安全事件的可能性不足以

啟動對相關(guān)立法的完善，那么海洋作為載體傳播細(xì)菌和病原體卻已切實地發(fā)生于這次疫情之中。為此，中國海事部門于2020年制定了《船舶船員新冠肺炎疫情防控操作指南（V1.0）》。同時，郵輪疫情防控問題、海上醫(yī)療、海洋外來生物入侵等現(xiàn)象，不僅給海洋生態(tài)環(huán)境帶來較為嚴(yán)重的威脅，更有嚴(yán)重者，還會危及沿海地區(qū)人民的安危。[9]而這些活動均可納入《生物安全法》的調(diào)整范圍之中，從而與未來可能制定的、與涉海生物安全相關(guān)的法律法規(guī)之間形成一般法與特別法的關(guān)系。

（二）生物安全規(guī)范納入中國涉海立法的切合性

從實然的角度出發(fā)，生物安全規(guī)范納入中國涉海立法之中有著很好的切合性，它主要可體現(xiàn)并證明于以下兩個不同的層面之中。

1.國內(nèi)法層面：《生物安全法》的直接授意

《生物安全法》第23條第2款規(guī)定：“進(jìn)出境的人員、運(yùn)輸工具、集裝箱、貨物、物品、包裝物和國際航行船舶壓載水排放等應(yīng)當(dāng)符合我國生物安全管理要求?！痹撘?guī)定表明，國家已認(rèn)識到了船舶在航行和進(jìn)出境的過程中所可能發(fā)生的外來生物入侵問題，而調(diào)整并解決這些問題的法律法規(guī)恰是中國海事行政管理法律體系的重要組成部分，如《海上交通安全法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等。除此之外，《生物安全法》第27條指出，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的安全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，并完善監(jiān)測信息報告系統(tǒng)。從主體層面上來看，該法有意將生物安全的監(jiān)管與生態(tài)環(huán)境部門相聯(lián)系，而根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，恰是這些部門負(fù)責(zé)全國海洋環(huán)境保護(hù)工作，并根據(jù)該法第1條宗旨的規(guī)定，承擔(dān)保障人體健康的職責(zé)。因此，至少從海事行政管理的角度看，生物安全規(guī)范與中國涉海立法是存在著切合性的。

2.國際法層面：人類衛(wèi)生健康共同體與全球海洋治理的理論銜接

除了法律的直接授意之外，生物安全規(guī)范納入中國涉海立法的切合性還植根于理論層面之中。習(xí)近平總書記在面對突如其來的全球公共衛(wèi)生危機(jī)的現(xiàn)狀時發(fā)出了“攜手打造人類衛(wèi)生健康共同體”的重要倡議。有學(xué)者認(rèn)為，打造人類衛(wèi)生健康共同體，應(yīng)該不斷提升公共衛(wèi)生問題在國際議程中的位置，發(fā)揮聯(lián)合國和世衛(wèi)組織的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)同作用，建立全球公共衛(wèi)生治理新秩序。[10]相對應(yīng)的，全球海洋治理是現(xiàn)有國際秩序和海洋秩序的重要內(nèi)容，而國際秩序和海洋秩序恰是中國涉海法律體系進(jìn)行外部關(guān)聯(lián)時的重要對象。全球海洋治理的應(yīng)有之義，是主權(quán)國家之間通過一系列的方式，對主權(quán)國家管轄或主張管轄之外的公海、國際海底區(qū)域的海洋環(huán)境、生物和非生物開發(fā)進(jìn)行管理。[11]國家之間就海洋治理的對象深入地進(jìn)行溝通與合作，并形成相應(yīng)的協(xié)議或慣例以約束各方的治理行為，這種做法當(dāng)然地可以用于全球海洋公共衛(wèi)生的治理。筆者認(rèn)為，二者之間的邏輯在于，人類衛(wèi)生健康共同體是對全球海洋治理理論體系的豐富和發(fā)展，它為全球海洋治理的對象和領(lǐng)域拓寬了國家間進(jìn)行合作的空間，而全球海洋治理則是人類衛(wèi)生健康共同體于海洋環(huán)境下的理論支撐和表達(dá)路徑。海洋是此次疫情傳播的載體和通道，維護(hù)海洋公共衛(wèi)生安全需要國家間就海洋公共衛(wèi)生治理達(dá)成合意，以更好地解決當(dāng)下所面臨的疫情傳播危機(jī)。

（三）生物安全規(guī)范納入中國涉海立法的間隙

盡管從國內(nèi)法和國際法的層面上，生物安全規(guī)范納入中國涉海立法體系是切合的。然而，這種納入過程仍存在著很多的間隙，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，缺乏一個相對平穩(wěn)的納入載體。雖然中國理論界對國家生物安全的法律問題早有一定的研究，但對其重視和關(guān)注的程度在2020年后卻是空前的?！渡锇踩ā返某雠_不斷地喚起該法在各個行業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)具體實施的需要，而該法的配套實施細(xì)則、各行各業(yè)領(lǐng)域的下位式法律法規(guī)卻并沒有很快地出臺和補(bǔ)充，對于各個行業(yè)的管制目標(biāo)、管制工具、主管機(jī)關(guān)、權(quán)利與義務(wù)的界定也并不完善和充分。這就意味著，以《生物安全法》為引領(lǐng)和指導(dǎo)所形成的各類、各級別的法律法規(guī)仍處于進(jìn)階的狀態(tài)，而并非已然實現(xiàn)體系化的目標(biāo)。因此，在將生物安全規(guī)范納入中國涉海立法的過程中可能存在著一個載體上的空白，它需要我們對生物安全規(guī)范未來納入中國涉海立法的體例進(jìn)行分析與選擇，而這既應(yīng)參考這類規(guī)范是如何與其他部門法學(xué)（如刑法）結(jié)合的，又要從具體的制度上突出涉海立法的一些特殊性所在。[12]在目前各個行業(yè)領(lǐng)域以及不同地區(qū)的具體實施規(guī)范尚處于構(gòu)建階段之時，生物安全規(guī)范納入中國涉海立法可能會面臨經(jīng)驗不足、載體缺乏的問題，而這也成為了二者之間的一種間隙。

第二，制度構(gòu)建的樣態(tài)仍亟待進(jìn)一步討論。所謂樣態(tài)，是指與生物安全相關(guān)的規(guī)范應(yīng)該置入于何部涉海法律規(guī)范之中，如果應(yīng)該予以置入，那么應(yīng)該如何把握規(guī)范的方向和尺度。能夠考慮其規(guī)范的樣態(tài)，意味著已肯定這種納入，并且要著重分析這類規(guī)范應(yīng)該以何種體量存在于何部法律規(guī)范之中。同時，雖不必過于拘泥于具體制度的安排，但總要把握住一個規(guī)范最基本的方向。對于涉海立法而言，與生物安全相關(guān)的法律法規(guī)既有關(guān)聯(lián)性，又具切合性，但以何種樣態(tài)存在于其中卻仍有待于進(jìn)一步討論。

三、生物安全規(guī)范納入中國涉海立法的體例選擇與分析

生物安全規(guī)范納入中國涉海立法的體例選擇，是研究其規(guī)范樣態(tài)的前置問題。在選擇與分析的過程中，應(yīng)充分借鑒生物安全規(guī)范納于中國其他部門立法的體例，并回應(yīng)在納入涉海立法時應(yīng)采取或選擇哪種體例模式。

（一）學(xué)界對生物安全規(guī)范納入中國各部門立法的考量

對于生物安全規(guī)范如何納入中國其他各部門立法的問題，學(xué)界主要有三種路徑，它們從不同角度回答了如何納入這個具體的問題。

第一，單行立法。單行立法是指立法機(jī)關(guān)以決定、規(guī)定、補(bǔ)充規(guī)定、條例等名稱頒布的、規(guī)定某一類或者某一種特定事務(wù)的法律。支持單行立法的學(xué)者較多，這種做法一定程度上成為了現(xiàn)有研究的主流觀點。例如，有學(xué)者在論證《中華人民共和國刑法》與《生物安全法》的規(guī)范銜接過程中指出，應(yīng)該重構(gòu)生物安全犯罪立法思路，采用多元化的生物安全犯罪刑事立法模式，啟動靈活的單行刑法立法，重塑獨(dú)立型的附屬刑法立法，以順利實現(xiàn)兩法銜接并達(dá)致生物安全犯罪立法的規(guī)范化。[13-14]也有學(xué)者認(rèn)為在現(xiàn)行的《中華人民共和國食品安全法》（簡稱《食品安全法》）與《生物安全法》之下，應(yīng)單行式地頒布相應(yīng)的管理規(guī)定，如頒布《轉(zhuǎn)基因食品安全管理條例》，并與《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》規(guī)定保持大致的協(xié)調(diào)，共同作為《生物安全法》的下位法。[15]

第二，綜合立法。綜合立法是指由一部基礎(chǔ)性法律和一系列配套的法律法規(guī)所組成的體系化立法模式。有學(xué)者以基因編輯海洋生物安全立法為研究的切入點，認(rèn)為基因編輯海洋生物安全管理法律體系應(yīng)由一部基礎(chǔ)性法律和一系列配套的法律法規(guī)構(gòu)成，分別規(guī)定基因編輯生物安全監(jiān)管的基本準(zhǔn)則和具體的規(guī)章制度，形成符合中國法律事件的海洋領(lǐng)域基因編輯法律法規(guī)體系。[16]由于涉海立法是一個很廣泛的概念，單獨(dú)出臺一部或幾部單行式立法很難真正地將生物安全規(guī)范納入中國涉海法律體系之中，倒不如由中國自然資源管理部門作為主管部門參與有關(guān)事項的立法和管理工作，并最終形成一個綜合性的立法體系。

第三，嵌入立法。嵌入立法是指僅修訂和完善現(xiàn)存的法律法規(guī)，通過補(bǔ)充和設(shè)置與生物安全相關(guān)的法律法規(guī)來完善既有的涉海立法，不另作額外的立法工作。相比于前兩種做法，嵌入式立法較為便捷，它只是在現(xiàn)有相關(guān)的法律法規(guī)里尋找到自身的立足之地，而不謀求“獨(dú)立門戶”。有學(xué)者就曾指出，《生物安全法》與其他專門性立法的關(guān)系要重點關(guān)注以下六個領(lǐng)域：生物多樣性立法、生態(tài)保護(hù)與平衡、野生動植物保護(hù)、糧食安全與食品安全、技術(shù)研發(fā)以及傳染病防治與動植物檢驗檢疫立法。[17]這意味著，現(xiàn)有的生物安全法律法規(guī)可以體現(xiàn)于這六個具體領(lǐng)域的立法中，在這些立法中尋找一個適宜引入與生物安全相關(guān)的法律法規(guī)之所，進(jìn)而再去考慮它們的具體規(guī)范樣態(tài)。

（二）擇取立法路徑所應(yīng)考量的基本因素與筆者的擇取

三種立法體例均是生物安全規(guī)范納入中國涉海立法的路徑，筆者認(rèn)為，在進(jìn)行擇取的過程中應(yīng)該注意以下三個方面因素。

首先，立法的目的與效率。國家的立法目的及效率對采取何種立法路徑而言有著直接且重要的影響，這與該法本身的目的與計劃緊密相關(guān)。如果設(shè)計這些法律法規(guī)是一個相對長遠(yuǎn)的計劃，且還要求這些法律法規(guī)有相當(dāng)?shù)母叨群驼疚?，那么立法的效率就不宜過快，采用的路徑也不能是簡單的嵌入式，而要從體系化的角度進(jìn)行切入。相反，如果一部法律對效率有著較高的要求，且規(guī)范較為緊迫，那么在選擇上就不宜采取綜合立法的路徑。

其次，立法的定位及層級。采納何種立法路徑還要考慮立法機(jī)關(guān)對這部法律的定位。如果將其位階定位為法律，那么就不宜簡單地采取嵌入式，更不可能簡單地在某個具體的調(diào)整領(lǐng)域內(nèi)出臺實施細(xì)則或技術(shù)性規(guī)范。同時，立法體例的確立還要反應(yīng)出該法所反映的利益層次和范圍層級。利益的層次不同、事項上的包容性不同，其位階及效力等級就不同，所采納的立法路徑也就隨之有所區(qū)別。[18]

最后，立法的制度囊括。不同立法路徑所能容納的制度體量是存在區(qū)別的。嵌入立法不宜安排更多的制度設(shè)計，最好是在現(xiàn)有的體系和邏輯下進(jìn)行些許的增補(bǔ)或修改;綜合立法卻是自上而下的，它的制度群是較為龐大的、調(diào)整對象以及范圍也是廣泛的。因此，采取何種立法路徑也要密切關(guān)注制度囊括的體量，采取適宜的立法路徑，而不是單純和機(jī)械地重復(fù)。

對于目前的三種路徑，筆者更傾向和支持第一種路徑，即單行立法，并建議出臺一部《海洋生物安全管理條例》。一方面，這樣的管理規(guī)定或細(xì)則與《生物安全法》第23條的規(guī)定緊密切合，是貫徹落實該法的有效路徑。結(jié)合該條的表述可知，對于進(jìn)出境的人員、運(yùn)輸工具、集裝箱、貨物、物品、包裝物和國際航行船舶壓載水排放等生物安全管理出臺相應(yīng)的實施細(xì)則或其他規(guī)范性文件，是《生物安全法》本身的一個要求。這意味著生物安全納于中國涉海立法中的定位和層級并不會太高，而且它的設(shè)立要與《生物安全法》之間形成特別法與一般法、下位法與上位法的關(guān)系;另一方面，采用這種立法路徑既可以囊括一定體量的規(guī)范，又能兼顧著制定該法的目的和效率。設(shè)立一部《海洋生物安全管理條例》，從體量來看可以容納較多的制度，能夠較為全面地引入相應(yīng)的技術(shù)性規(guī)定，從而解決包括海洋基因編輯、船舶壓載水排放等在內(nèi)的一系列具體的問題。同時，它還能在一定程度上兼顧立法效率，避免采用綜合性的立法而產(chǎn)生過分延遲的現(xiàn)狀。

在制定這樣一部立法之前，包括中國在內(nèi)的大多數(shù)國家均采用抽象行政行為來處理這些應(yīng)急突發(fā)事件。廣義上抽象的行政行為并不一定必然就是“法”，但是它是能夠發(fā)揮法的作用和效力的一般規(guī)范性文件，在特定的階段和范圍內(nèi)也有相應(yīng)的約束力。例如國家質(zhì)檢總局于2009年發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈國際航行郵輪群體性疾病突發(fā)事件應(yīng)急處置技術(shù)方案〉的通知》，其他國家如新加坡的港口與海事局

（Maritime and Port Authority of Singapore）頒布了相關(guān)指令以最大限度地減少并預(yù)防新冠病毒通過海洋傳播并進(jìn)入新加坡。

[19]除此之外，包括中國在內(nèi)的大多數(shù)國家還發(fā)布了相應(yīng)的指南性文件來解決有關(guān)問題，例如中國的《關(guān)于疫情防控期間針對傷病船員緊急救助處置的指導(dǎo)意見》、英國的《冠狀病毒（COVID-19）運(yùn)輸和海港指南》（Coronavirus （COVID-19）：Transport and Guidelines）等。

設(shè)立一部《海洋生物安全管理條例》，還應(yīng)處理好此法與彼法的關(guān)系，特別是與涉海公共衛(wèi)生法律體系間的關(guān)系。與海洋生物安全相關(guān)的法律規(guī)范和與海洋公共衛(wèi)生相關(guān)的法律規(guī)范之間并不是相同的，而是元素與整體間的邏輯關(guān)系。生物安全事件是海洋公共衛(wèi)生突發(fā)應(yīng)急事件中的一種，后者所包含的應(yīng)急事件中也可能會有來自于非生物性的安全因素，如物理性和化學(xué)性污染，但它們卻都可能會產(chǎn)生公共衛(wèi)生突發(fā)事件，進(jìn)而影響公民的身體健康。例如，《環(huán)境保護(hù)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》主要側(cè)重于調(diào)整和規(guī)范因非生物性因素所導(dǎo)致的污染，而《食品安全法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》等相對而言則是側(cè)重于生物性因素方面。因此，在設(shè)立這樣一部法律規(guī)范時，要注意生物安全與非生物安全之間的界限，避免混淆。同時，設(shè)立一部《海洋生物安全管理條例》也并非是要絕對地排除其他幾種立法路徑，它只是就其中最為集中的、最為突出的幾個問題進(jìn)行規(guī)范，并不是要將其他法律規(guī)范中已然成體系的內(nèi)容硬拉至這部條例之中。例如，對于涉及以海洋為媒介傳播病原體所可能產(chǎn)生的生物安全風(fēng)險等，中國現(xiàn)有的海關(guān)檢驗檢疫制度已然能解決其中的大部分問題。那么對于這類制度而言，沒有必要在這部條例里進(jìn)行重復(fù)性規(guī)定。

四、中國涉海立法中包容生物安全規(guī)范的基本模塊

在明確相應(yīng)的立法路徑及體例之后，應(yīng)著重考慮《海洋生物安全管理條例》的主要內(nèi)容及該法設(shè)立的基本問題。對此，筆者認(rèn)為除了《生物安全法》本身的體例可供參考之外，常紀(jì)文研究員對其范疇的界定也具有重要的借鑒意義。筆者認(rèn)為，《海洋生物安全管理條例》主要應(yīng)包含以下幾個具體的模塊。

（一）國家生物安全發(fā)展戰(zhàn)略及政策

《海洋生物安全管理條例》中應(yīng)該將國家生物安全發(fā)展戰(zhàn)略及政策引入其中，并作為該法的第一個部分。這一部分既要與《生物安全法》中總則的部分保持一致，又要考慮海洋環(huán)境中的一些特殊的問題。前者包括了立法的目的、適用范圍、原則、各級主體等內(nèi)容，后者則應(yīng)強(qiáng)調(diào)海洋生物安全的國際合作以及與全球海洋治理的關(guān)系。中國應(yīng)支持與周邊國家之間就海洋生物安全問題達(dá)成相應(yīng)的國際合作協(xié)議，預(yù)防生物安全突發(fā)事件以海洋為媒介進(jìn)行傳播，并就船員身體健康狀況進(jìn)行必要的監(jiān)控，對周邊發(fā)展中國家應(yīng)給予一定的醫(yī)療幫助，共同踐行人類健康命運(yùn)共同體的理論。

（二）海洋生物安全的管理體制

筆者所建議設(shè)立的《海洋生物安全管理條例》還應(yīng)明確本國海洋生物安全的管理體制，該部分主要涉及的制度有兩個方面。其一，中國海洋生物安全管理的主體。中國海洋生物安全管理，應(yīng)由中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)決策、議事協(xié)調(diào)，研究制定、指導(dǎo)實施國家生物安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針。在工作協(xié)調(diào)以及具體實施機(jī)制上，海洋生物安全的管理應(yīng)交由中國自然資源部門、海事部門、海關(guān)及檢驗檢疫部門共同進(jìn)行。其二，中國海洋生物安全管理主體的協(xié)調(diào)及其機(jī)制。在明確海洋生物安全管理的主體及其職權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)該進(jìn)一步明確這些主體間的協(xié)調(diào)及機(jī)制的建立。包括自然資源部門、海事部門、海關(guān)及檢驗檢疫部門之間職權(quán)的協(xié)調(diào)配合，與傳統(tǒng)政府管理部門之間的配合以及與相關(guān)公眾參與主體之間的溝通與合作。實現(xiàn)這種方式的路徑可以通過設(shè)立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制來實現(xiàn)，如會議協(xié)調(diào)制度、信息共享制度、督查評估制度等，以保障各行政主體間以及與其他主體間協(xié)調(diào)合作的順利進(jìn)行。

（三）海洋生物多樣性保護(hù)

保護(hù)海洋生物的多樣性，是維護(hù)海洋生態(tài)健康的重要環(huán)節(jié)，它不僅對保護(hù)全球生態(tài)環(huán)境有著重要意義，更能有效預(yù)防海洋生物安全突發(fā)事件的產(chǎn)生。有學(xué)者指出，目前國家管轄海域外海洋生物多樣性保護(hù)的國際立法進(jìn)程正是為中國引領(lǐng)新的國際海洋法律制度、增加中國在國際海洋法體系中的話語權(quán)提供了機(jī)會和可能。[20]設(shè)立一部《海洋生物安全管理條例》并將海洋生物多樣性保護(hù)作為其中一個重要的組成部分能有效迎合與對接當(dāng)下的這一國際立法的進(jìn)程，為在此領(lǐng)域內(nèi)表達(dá)中國聲音提供堅實的制度基礎(chǔ)。海洋生物多樣性保護(hù)的法律規(guī)范應(yīng)主要以生物多樣性保護(hù)措施為核心，如構(gòu)建船舶航行特殊海域制度、防污系統(tǒng)控制制度、船舶壓載水控制與管理制度以及相應(yīng)的國際合作等問題，這些規(guī)范既與當(dāng)下國家管轄海域外海洋生物多樣性保護(hù)的國際立法保持著步調(diào)的一致性，同時也結(jié)合了中國目前一些特定的需求。[21]

（四）海洋生物技術(shù)研發(fā)

中國國家安全部門、科技部門以及自然資源部門等應(yīng)加強(qiáng)對海洋生物技術(shù)研究、開發(fā)與應(yīng)用活動的安全管理，并明確從事這些活動時所必需遵循的倫理原則。從內(nèi)容上來看，海洋生物技術(shù)研發(fā)的有關(guān)規(guī)定應(yīng)原則上與《生物安全法》第四章的內(nèi)容保持一致，包括相應(yīng)的風(fēng)險防控措施、等級標(biāo)準(zhǔn)、不同等級下的研究規(guī)范等。在具體制度構(gòu)建上，特別是對于等級標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的研究規(guī)范，海洋生物技術(shù)研發(fā)可結(jié)合自身不同研究的特性進(jìn)行規(guī)定。

五、結(jié)語

在《生物安全法》頒布與出臺之際，亟需明確該法在各立法領(lǐng)域內(nèi)的實施問題。不同立法領(lǐng)域內(nèi)對生物安全的規(guī)范要求不盡相同，但終歸與防范生物安全、保障生物技術(shù)健康發(fā)展緊密相關(guān)。目前中國在生物安全管理領(lǐng)域內(nèi)法律法規(guī)的數(shù)量仍不多，這一領(lǐng)域內(nèi)所可能引發(fā)的侵權(quán)責(zé)任法、行政法以及國際法等問題還亟待深入研究，未來與生物安全有關(guān)的法律法規(guī)將會在《生物安全法》的指引下更多地與其他部門立法相結(jié)合。

參考文獻(xiàn)：

[1]馬得懿.新中國涉海法治70年的發(fā)展、特點與應(yīng)然取向[J].暨南大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2019，41（11）：27.

[2]楊華.海洋法權(quán)論[J].中國社會科學(xué)，2017（9）：174.

[3]BELKIN S，COLWELL R R.Oceans and health：pathogens in the marine environment[M].New York：Springer，2005：106-110.

[4]DOUVERE F，EHLER C N.New perspectives on sea use management：initial findings from European experience with marine spatial planning[J].Journal of Environmental Management，2009，90（1）：77-88.

[5]曹興國，初北平.我國涉海法律的體系化完善路徑[J].太平洋學(xué)報，2016，24（9）：9-16.

[6]湯喆峰，司玉琢.論中國海法體系及其建構(gòu)[J].中國海商法研究，2013，24（3）：6-13.

[7]范金林，鄭志華.重塑我國海洋法律體系的理論反思[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2017，18（3）：105-111.

[8]張振冬，王秀娟，朱琳.海洋環(huán)境中病原微生物不同檢測方法的比較研究[J].海洋環(huán)境科學(xué)，2011，30（2）：292-295.

[9]劉晨虹.疫情郵輪的責(zé)任困境與海洋法律體系的完善[J].中國海商法研究，2020，31（1）：3-10.

[10]李春根，羅家為.深入理解“人類衛(wèi)生健康共同體”的邏輯理路[N].光明日報，2020-04-21（6）.

[11]吳士存.全球海洋治理的未來及中國的選擇[J].亞太安全與海洋研究，2020（5）：4-6.

[12]秦天寶.《生物安全法》的立法定位及其展開[J].社會科學(xué)輯刊，2020（3）：137-138.

[13]吳小帥.論刑法與生物安全法的規(guī)范銜接[J].法學(xué)，2020（12）：46.

[14]張勇.生物安全立法中附屬刑法規(guī)范的反思與重構(gòu)[J].社會科學(xué)輯刊，2020（4）：64-66.

[15]胡加祥.我國《生物安全法》的立法定位與法律適用——以轉(zhuǎn)基因食品規(guī)制為視角[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2020（20）：22-35.

[16]毛可佳，李鳴，張寶路.我國基因編輯海洋生物安全立法建議[J].海洋開發(fā)與管理，2019，36（3）：17-20.

[17]常紀(jì)文.加快構(gòu)建國家生物安全法律法規(guī)體系[N].學(xué)習(xí)時報，2020-02-17（1）.

[18]李志文，馮建中.《海洋基本法》的立法要素與范式考量[J].社會科學(xué)家，2019（3）：133-141.

[19]Maritime and Port Authority of Singapore.Extension of precautionary measures to minimize risk of community spread of the coronavirus disease 2019 （COVID-19） in Singapore[N].Port Marine Circular，2020-03-17（17）.

[20]何志鵬，王藝瞾.BBNJ國際立法的困境與中國定位[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2021，23（1）：10-16.

[21]李鳳寧.國際航運(yùn)立法應(yīng)對海洋生物多樣性保護(hù)的新進(jìn)展——以海洋生態(tài)安全為視角[J].武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2011，64（5）：76-81.

收稿日期：2021-05-01

基金項目：2020年度國家社會科學(xué)基金重大專項（20VHQ005）

作者簡介：王崇（1991-），男，黑龍江佳木斯人，法學(xué)博士，中山大學(xué)法學(xué)院助理教授、碩士生導(dǎo)師，南方海洋科學(xué)與工程廣東省實驗室（珠海）研究人員，E-mail：wangch326@mail.sysu.edu.cn。