李蓉 祝千惠

[收稿日期] 2021-06-25

[基金項(xiàng)目] 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目：社會(huì)力量參與農(nóng)村社區(qū)矯正實(shí)證研究（17BFX066）;國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃：智慧司法科學(xué)理論與司法改革科技支撐技術(shù)研究（2020YFC0832400）;湖南省社科基金委托項(xiàng)目：綜治工作信息化平臺(tái)建設(shè)與法律問(wèn)題研究（2016WTC02）

[作者簡(jiǎn)介] 李 蓉（1968—），女，湖南邵陽(yáng)人，湘潭大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，博士，研究方向：訴訟法學(xué)。

[摘 要] 建立公共安全視頻圖像信息適時(shí)刪除制度，能夠緩解信息長(zhǎng)期存儲(chǔ)給個(gè)人帶來(lái)的隱私擔(dān)憂，減少存儲(chǔ)信息資源浪費(fèi)，提升信息管理效率。構(gòu)建公共安全視頻圖像信息適時(shí)刪除制度，具有法理正當(dāng)性、利益協(xié)調(diào)性與技術(shù)可行性。域外實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)表明，合理的視頻圖像信息刪除制度并不會(huì)沖擊公共安全，且能夠有效保護(hù)隱私和自由。我國(guó)應(yīng)基于利益均衡原則和最小化收集存儲(chǔ)原則，明確信息適時(shí)刪除的主體、范圍，根據(jù)區(qū)域和人群的敏感程度對(duì)信息進(jìn)行分類，設(shè)置不同刪除期限，對(duì)涉嫌犯罪和社會(huì)管理需要的信息設(shè)置刪除例外，同時(shí)對(duì)未盡到刪除義務(wù)的管理者進(jìn)行追責(zé)。

[關(guān)鍵詞] 視頻圖像信息;信息刪除;公共安全;隱私法益

[中圖分類號(hào)]? D912.1;G203?? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A?? [文章編號(hào)] 1008—1763（2021）05—0153—08

Research on Timely Deletion System of Public

Security Video Image Information

LI Rong，ZHU Qian hui

（School of Law， Xiangtan University， Xiangtan 411105， China）

Abstract：Establishing a timely deletion system for public safety video image information can alleviate the privacy concerns caused by the long term storage of information， reduce the waste of stored information resources， and improve the efficiency of information management. The establishment of a timely deletion system for public safety video image information has legal legitimacy， interest coordination and technical feasibility. Foreign and practical experience shows that a reasonable deletion system for video and image information will not impact public safety and can effectively protect privacy and freedom. Based on the principle of balance of interests and that? of minimizing collection and storage， our country should clarify the subject and the scope of timely deletion of information， classify information according to the sensitivity of regions and people，and set different deletion periods， with the exception of the information that involves? suspected criminal and social management.At the same time， the managers who have not fulfilled the obligation to delete will be held accountable.

Key words： video image information; information deletion; public safety; privacy legal benefits

一 導(dǎo) 言

公共安全視頻圖像信息是指為了維護(hù)公共安全，利用視頻圖像采集設(shè)備和其他相關(guān)設(shè)備，對(duì)涉及公共安全區(qū)域或者場(chǎng)所采集的視頻圖像內(nèi)容。2015年9月，九部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作的若干意見》，提出到2020

年我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)“全域覆蓋、全網(wǎng)共享、全時(shí)可用、全程可控”的公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用目標(biāo)[1]15。目前，我國(guó)已初步建成城市公共空間大范圍覆蓋的公共安全視頻圖像監(jiān)控，不僅對(duì)預(yù)防犯罪、提高偵查效率具有重要意義，還為創(chuàng)造穩(wěn)定、安全、良好的社會(huì)秩序，助力市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大有裨益。

隨著視頻圖像監(jiān)控?cái)?shù)量的增加，海量公共安全視頻圖像信息的安全性和管理成為難題。由于信息存儲(chǔ)管理機(jī)構(gòu)重點(diǎn)關(guān)注到視頻圖像信息對(duì)社會(huì)管理和預(yù)防犯罪的作用，因而普遍存在“多存少刪”的理念，以備未來(lái)對(duì)信息的利用，這一方面導(dǎo)致海量信息在管理上捉襟見肘，另一方面引發(fā)個(gè)人對(duì)政府長(zhǎng)期存儲(chǔ)其信息涉及隱私的擔(dān)憂。特別是云計(jì)算、云存儲(chǔ)等技術(shù)的發(fā)展與成熟，存儲(chǔ)容量已不再成為視頻圖像信息長(zhǎng)期存儲(chǔ)的桎梏，更加深了管理難度和公眾擔(dān)憂。上述的管理難題和個(gè)人隱私擔(dān)憂主要源于信息的無(wú)期限存儲(chǔ)，因而建立既能兼顧公共利益，又能保障個(gè)人隱私的信息刪除制度，在一定程度上能夠解決上述困境。

在立法層面上，我國(guó)視頻圖像信息管理立法仍停滯于信息存儲(chǔ)量不足的思維模式，重點(diǎn)關(guān)注信息存儲(chǔ)的最短時(shí)限要求，如2016年公安部發(fā)布的《公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理?xiàng)l例（征求意見稿）》規(guī)定采集的信息至少存儲(chǔ)30天，各省市的公安部門出臺(tái)的有關(guān)規(guī)定亦按照“多存少刪”的理念進(jìn)行信息存儲(chǔ)期限設(shè)定。從我國(guó)已有行政法規(guī)情況看，截至2019年7月，我國(guó)共有10個(gè)省或地區(qū)和10個(gè)地級(jí)市對(duì)公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)出臺(tái)專門的規(guī)范性文件，其中對(duì)信息進(jìn)行分類管理的省級(jí)規(guī)章有5部，地級(jí)市規(guī)章1部。各省市均未建立公共安全視頻圖像信息適時(shí)刪除制度，但4部省級(jí)規(guī)章對(duì)信息適時(shí)刪除的主體進(jìn)行了規(guī)定，9部地級(jí)市規(guī)章對(duì)適時(shí)刪除主體進(jìn)行了規(guī)定，大多規(guī)定為使用單位或管理單位。上述規(guī)章中除北京市的規(guī)章外，對(duì)視頻圖像信息均規(guī)定了最低存儲(chǔ)期限，卻未規(guī)定對(duì)信息適時(shí)刪除的期限（具體情形見表1）。

通過(guò)對(duì)上述立法情況的分析可見，我國(guó)在公共空間大規(guī)模運(yùn)用監(jiān)控中遵循“多存少刪”的理念，重點(diǎn)在公共安全的考慮，雖有對(duì)于公民隱私權(quán)保護(hù)的相關(guān)制度，但對(duì)行政比例原則的適用與公民隱私保護(hù)的環(huán)節(jié)上仍存有不足。隨著存儲(chǔ)容量的迅速增加，公共安全視頻圖像信息的長(zhǎng)期存儲(chǔ)成為可能，亟待規(guī)范信息的儲(chǔ)存時(shí)限規(guī)定，平衡公共安全與個(gè)人隱私保護(hù)。因此，對(duì)公共安全視頻圖像信息的研究具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

二 公共安全視頻圖像信息長(zhǎng)期

存儲(chǔ)引發(fā)的問(wèn)題

（一）引發(fā)隱私泄露擔(dān)憂

公共安全視頻圖像信息被長(zhǎng)時(shí)間存儲(chǔ)，引發(fā)個(gè)人對(duì)隱私泄露的擔(dān)憂。為了控制犯罪與防范風(fēng)險(xiǎn)，視頻監(jiān)控長(zhǎng)期運(yùn)用于公共空間領(lǐng)域[2]33。隨著云計(jì)算、云存儲(chǔ)技術(shù)的發(fā)展，長(zhǎng)期存儲(chǔ)對(duì)公共空間監(jiān)控的公共安全視頻圖像信息成為可能。監(jiān)控的大規(guī)?；构娀顒?dòng)幾乎處于全面曝光狀態(tài)，這使個(gè)人幾乎成為無(wú)遮擋的“透明人”[3]7?！盁o(wú)限期”的存儲(chǔ)可能性進(jìn)一步加重了隱私泄露的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂。作為個(gè)人而言，保有一定的隱私，能夠脫離社會(huì)公共領(lǐng)域不受干涉地生活，是個(gè)人有尊嚴(yán)地活著的基本保證，也是世界公認(rèn)人權(quán)的一部分[4]50。但視頻的“無(wú)限期”存儲(chǔ)使公民的隱私安全遭遇風(fēng)險(xiǎn)，如2015年某輔警上傳“南京寶馬肇事案”視頻的事件。雖然視頻圖像信息管理主體在不斷加強(qiáng)信息安全和管理，但信息存儲(chǔ)、利用等一系列過(guò)程中，不可避免會(huì)出現(xiàn)外部安全風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)。因此，降低對(duì)公共空間監(jiān)控內(nèi)的公共安全視頻圖像信息的存儲(chǔ)期限，從根本上能夠減少隱私泄露風(fēng)險(xiǎn)的可能性，緩解個(gè)人對(duì)隱私安全的擔(dān)憂。

（二）造成存儲(chǔ)資源浪費(fèi)

不加甄別地長(zhǎng)期存儲(chǔ)視頻圖像信息，將造成存儲(chǔ)和處理資源的極大浪費(fèi)。公共安全視頻圖像信息的效用期短，利用于公共安全的價(jià)值隨著時(shí)間的推移不斷減少。數(shù)據(jù)處理的時(shí)效性是大數(shù)據(jù)時(shí)代面臨的最大問(wèn)題，如果不及時(shí)對(duì)信息進(jìn)行處理，這些信息的價(jià)值就沒(méi)有了[5]。海量數(shù)據(jù)存儲(chǔ)不僅會(huì)加大數(shù)據(jù)的處理難度，同時(shí)也會(huì)加大數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)成本。因此，不加甄別地對(duì)所有視頻圖像信息進(jìn)行長(zhǎng)期存儲(chǔ)，既需要投入巨大的資源建設(shè)存儲(chǔ)中心，還需要在未來(lái)使用時(shí)耗費(fèi)大量資源對(duì)信息進(jìn)行篩選、安防、處理等，必將導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)。

（三）加大信息管理難度

公共安全視頻圖像信息的長(zhǎng)期存儲(chǔ)，對(duì)信息安全、控制、利用等的管理難度加大。長(zhǎng)期的視頻圖像信息存儲(chǔ)，一方面給視頻存儲(chǔ)的安全性提出了更高要求，另一方面由于信息量巨大，信息檢索、信息權(quán)限管理等變得愈發(fā)困難。視頻圖像信息的管理人、操作人擁有較為全面的權(quán)限，而各級(jí)管理機(jī)關(guān)對(duì)視頻圖像信息都有相應(yīng)權(quán)限，信息管理的難度本就較大，而長(zhǎng)期大量存儲(chǔ)信息將加大管理的難度，對(duì)安全和管理漏洞的控制愈發(fā)困難。

由上可見，信息長(zhǎng)期存儲(chǔ)對(duì)個(gè)人的隱私與自由造成影響，給國(guó)家相關(guān)部門管理信息帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。因此，構(gòu)建合理的公共安全視頻圖像信息適時(shí)刪除制度既能緩解個(gè)人對(duì)隱私泄露和行為自由的擔(dān)憂，又能減少資源浪費(fèi)，提升信息管理效率。

三 建立公共安全視頻圖像信息適時(shí)

刪除制度的必要性和可行性

（一）建立公共安全視頻圖像信息適時(shí)刪除制度的必要性

信息適時(shí)刪除制度符合個(gè)人的合理隱私期待，也是行政比例原則的具體體現(xiàn)，具有法理正當(dāng)性基礎(chǔ)。

第一，政府適時(shí)對(duì)非必要存儲(chǔ)的視頻圖像信息進(jìn)行刪除是對(duì)個(gè)人合理隱私期待的保護(hù)。促進(jìn)安全保障與隱私保護(hù)的共生共存，是公共空間運(yùn)用大規(guī)模監(jiān)控得以正當(dāng)化的法理基礎(chǔ)[3]9。公共場(chǎng)所與私密場(chǎng)所不同，公共場(chǎng)所中的隱私權(quán)受到一定程度的限制，但個(gè)人在公共場(chǎng)所仍具有合理隱私期待，迫切期望隱私被尊重，并不被過(guò)度收集和利用。美國(guó)聯(lián)邦最高法院在Katz v. United State案認(rèn)為公民有個(gè)人合理隱私期待，被譽(yù)為“卡茨標(biāo)準(zhǔn)”，包含：1）當(dāng)事人主觀上具有隱私期待，即當(dāng)事人主觀上希望自己的隱私被尊重;2）客觀上當(dāng)事人以一定行為將這種主觀上的期待表現(xiàn)于外，并能為外界識(shí)別;3）這種期待從社會(huì)一般觀念角度考慮被認(rèn)為是合理的

Katz v.United States， 389 U.S.347 （1967）.。在公共場(chǎng)所內(nèi)，“卡茲標(biāo)準(zhǔn)”的適用使公民只能有部分的隱私期待。直至最高法院在Jones一案中，阿利托法官認(rèn)為新監(jiān)控技術(shù)帶來(lái)了挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的公共場(chǎng)所內(nèi)的隱私也應(yīng)成為保護(hù)的標(biāo)的，應(yīng)通過(guò)立法予以確立

Jones，132 S.Ct.at 954.。前述美國(guó)對(duì)于公共場(chǎng)所的隱私合理期待變化，揭示了公民在公共場(chǎng)所領(lǐng)域?qū)﹄[私權(quán)具有合理期待，該合理期待是公民為了保護(hù)公共利益與自身安全，讓渡部分權(quán)利，允許公共安全視頻圖像信息采集。同理，為了尊重公民隱私權(quán)益，相關(guān)主體在采集時(shí)不應(yīng)毫無(wú)限制，為維系公共安全與公民隱私權(quán)益平衡，建立適時(shí)刪除的制度具有理論的正當(dāng)性。

第二，政府對(duì)非必要存儲(chǔ)的視頻圖像信息進(jìn)行適時(shí)刪除是行政比例原則的體現(xiàn)。行政比例原則是指行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，這要求行政機(jī)關(guān)在選擇行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)選取對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益損害最小的方案實(shí)施[6]35。多數(shù)情況下，對(duì)公共場(chǎng)所進(jìn)行視頻監(jiān)控是保障公眾對(duì)公共利益的期待，并不認(rèn)為是侵犯隱私權(quán)的內(nèi)容[2]101。但公權(quán)力在利用視頻圖像信息系統(tǒng)打擊違法犯罪的“善”的一面，也不可避免存在信息泄露和濫用的“惡”的一面[7]49。且公共安全視頻圖像信息具有明顯時(shí)效性，信息存在時(shí)間越長(zhǎng)，社會(huì)管理的價(jià)值就越低，個(gè)人利益就越有可能超越公共利益，當(dāng)視頻圖像信息因時(shí)間原因?qū)е聜€(gè)人利益超過(guò)公共管理價(jià)值時(shí)，即不能達(dá)到預(yù)定行政目的，繼續(xù)存儲(chǔ)便不再符合比例原則。歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation，簡(jiǎn)稱GDPR）對(duì)于公共安全視頻圖像系統(tǒng)中存儲(chǔ)和處理個(gè)人信息的，應(yīng)滿足“履行涉及公共利益的職責(zé)或?qū)嵤┮呀?jīng)授予數(shù)據(jù)控制者的職務(wù)權(quán)限所必要的數(shù)據(jù)處理”的合法性要件，即考慮個(gè)人信息對(duì)公共利益的價(jià)值，以及個(gè)人信息對(duì)實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)的要性兩個(gè)因素。當(dāng)個(gè)人信息的價(jià)值降低或數(shù)據(jù)不再為預(yù)期目的所必要時(shí)，則應(yīng)視為超出存儲(chǔ)目的所必要，應(yīng)毫不延遲地刪除，存儲(chǔ)期限越長(zhǎng)就必須提供目的合法性和存儲(chǔ)必要性的論證[8]。GDPR還規(guī)定對(duì)公共領(lǐng)域大規(guī)模的系統(tǒng)性監(jiān)控強(qiáng)制進(jìn)行數(shù)據(jù)保護(hù)影響評(píng)估，設(shè)置數(shù)據(jù)保護(hù)官，監(jiān)督數(shù)據(jù)收集、處理和刪除的制度。由上可見，政府對(duì)非必要存儲(chǔ)的視頻圖像信息中涉及個(gè)人信息的部分，應(yīng)當(dāng)適時(shí)予以刪除。

公共政策的制定，不僅需要考慮管理主體的利益，還需要協(xié)調(diào)保障公共政策的被實(shí)施者，即個(gè)人的權(quán)益保護(hù)。視頻圖像信息管理中存在信息管理方的政府、信息相對(duì)方的個(gè)人，對(duì)視頻圖像信息進(jìn)行刪除，既符合管理主體的利益訴求，也滿足個(gè)人權(quán)益的保護(hù)需要。一是政府作為信息管理方，有對(duì)信息適時(shí)刪除的需要。政府作為視頻圖像信息的管理方，有保護(hù)信息安全的義務(wù)，不加刪除而存儲(chǔ)所有信息既增加存儲(chǔ)成本，又不利于政府管理和高效利用數(shù)據(jù)。管理缺失帶來(lái)的信息泄露，將嚴(yán)重影響和損害政府公信力，使個(gè)人擔(dān)憂隱私被大量泄露從而抗拒公共安全視頻圖像信息的收集和處理。無(wú)用信息的收集與處理，將增加存儲(chǔ)成本，浪費(fèi)大量社會(huì)資源，違背了視頻信息系統(tǒng)建設(shè)的初衷。而從信息價(jià)值看，在一定期限后，信息的社會(huì)管理價(jià)值迅速降低，長(zhǎng)期存儲(chǔ)大量無(wú)用信息并不能實(shí)現(xiàn)公共管理需要。基于上述考慮，政府作為信息管理主體，有迫切對(duì)無(wú)用信息、無(wú)關(guān)信息的刪除需求。二是個(gè)人作為信息相對(duì)方，有迫切的隱私保護(hù)需要。個(gè)人合理隱私期待理論闡述了個(gè)人隱私空間及合理期待，在空間內(nèi)個(gè)人的隱私既受到保護(hù)，又受到公共利益需求的限制。在如今各種信息都被實(shí)時(shí)記錄的時(shí)代，政府的監(jiān)控行為將會(huì)限制公民的行為自由，造成心理束縛[9]70。特別是信息技術(shù)和自動(dòng)化技術(shù)的發(fā)展，計(jì)算機(jī)與其他技術(shù)不斷融合，智能視頻監(jiān)控被廣泛應(yīng)用，公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)全面升級(jí)，更加高清化、智能化，提取信息的廣度和深度都大幅提高，個(gè)人隱私面臨被過(guò)度收集的風(fēng)險(xiǎn)。此外，視頻圖像信息泄露導(dǎo)致隱私風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，還可能基于“人臉識(shí)別”等帶來(lái)財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，因此，在信息技術(shù)深度應(yīng)用的智能監(jiān)控時(shí)代，切實(shí)需要?jiǎng)h除制度保障個(gè)人權(quán)益。

（二）建立公共安全視頻圖像信息適時(shí)刪除制度的可行性

科技是一把雙刃劍，技術(shù)的發(fā)展使得監(jiān)控系統(tǒng)收集信息的能力不斷增強(qiáng)，個(gè)人隱私安全面臨嚴(yán)重威脅，同時(shí)技術(shù)發(fā)展也使建設(shè)信息管理平臺(tái)、信息精準(zhǔn)分類成為可能，為刪除制度的運(yùn)行提供技術(shù)可行性。

第一，云計(jì)算技術(shù)發(fā)展為刪除制度建立提供了平臺(tái)。云計(jì)算技術(shù)的發(fā)展，使得信息可以被長(zhǎng)期存儲(chǔ)的同時(shí)，也為信息刪除的平臺(tái)化管理提供了技術(shù)基礎(chǔ)。目前，云計(jì)算技術(shù)被廣泛應(yīng)用于政府信息平臺(tái)建設(shè)，借助云計(jì)算技術(shù)，政府將視頻圖像信息整合到信息平臺(tái)中，對(duì)信息資源進(jìn)行處理、檢索。以云計(jì)算技術(shù)為基礎(chǔ)建立的視頻圖像信息管理平臺(tái)，整合各地視頻監(jiān)控系統(tǒng)獲取的視頻圖像信息，將分散存儲(chǔ)的視頻圖像信息統(tǒng)一上傳至管理平臺(tái)進(jìn)行存儲(chǔ)、處理，將改變目前視頻圖像信息存儲(chǔ)分散、難以進(jìn)行有效利用和監(jiān)管的現(xiàn)狀。云計(jì)算技術(shù)提高政府對(duì)數(shù)據(jù)的檢索、提取能力，強(qiáng)化信息管理平臺(tái)對(duì)視頻圖像信息的綜合處理，為視頻圖像信息的管理提供了基礎(chǔ)。英國(guó)在視頻圖像管理系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)上有一定的成效，其《閉路電視監(jiān)控系統(tǒng)實(shí)施辦法》（Code of Practice Closed Circuit Television Scheme，以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施辦法”）規(guī)定視頻監(jiān)控系統(tǒng)屬于國(guó)會(huì)財(cái)產(chǎn)并受其控制，視頻監(jiān)控系統(tǒng)獲取的視頻圖像信息都將被傳送到監(jiān)控室，并由監(jiān)控室進(jìn)行統(tǒng)一存儲(chǔ)、刪除。此外，英國(guó)還在平臺(tái)中設(shè)置信息專員、數(shù)據(jù)保護(hù)官等職位，負(fù)責(zé)管理數(shù)據(jù)控制器，保障視頻圖像信息安全。

第二，視頻圖像信息分類技術(shù)為刪除制度建立提供了技術(shù)支撐。人臉識(shí)別技術(shù)是目前根據(jù)主體的生物特征進(jìn)行識(shí)別信息主體身份的先進(jìn)技術(shù)，通過(guò)對(duì)信息主體臉部特征分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)人員的自動(dòng)識(shí)別[10]46。人工智能是通過(guò)計(jì)算機(jī)技術(shù)和通信技術(shù)不斷學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，使機(jī)器人能夠模仿人類的一些行為從而實(shí)現(xiàn)精確無(wú)誤的技術(shù)操作，提高操作效率的同時(shí)對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制和處理[11]247。目前，隨著人臉識(shí)別技術(shù)和人工智能技術(shù)的結(jié)合，通過(guò)識(shí)別個(gè)人生物識(shí)別信息，以區(qū)域、個(gè)人情況對(duì)信息進(jìn)行分類的技術(shù)已趨成熟，為刪除制度的建立提供了信息分類的技術(shù)支撐。

四 我國(guó)公共安全視頻圖像信息適時(shí)

刪除制度的構(gòu)建

（一）信息適時(shí)刪除的基本原則

隱私與安全并非截然對(duì)立，需要縝密的制度設(shè)計(jì)，兩者得兼才是規(guī)范公共視頻監(jiān)控的應(yīng)然走向[12]57。適時(shí)刪除是化解隱私與安全沖突的一種有效方式，其規(guī)則的構(gòu)建需要嚴(yán)密的構(gòu)思。作為平衡個(gè)人權(quán)益和公共利益的工具，其基本原則的指引對(duì)制度的建立具有重要的作用。

第一，利益均衡原則。利益均衡原則是指要盡可能平衡視頻監(jiān)控圖像所蘊(yùn)含的個(gè)人隱私與社會(huì)公共利益。適時(shí)刪除制度的建立對(duì)維護(hù)個(gè)人自由和隱私具有重要的作用，但由于對(duì)某些類型視頻圖像信息適時(shí)刪除，可能存在對(duì)公共利益、社會(huì)保障秩序的影響，因而公共安全視頻圖像信息適時(shí)刪除應(yīng)在個(gè)人隱私與公共利益之間盡可能實(shí)現(xiàn)平衡，如采用信息分類的辦法，對(duì)安全程度不同的內(nèi)容設(shè)置不同的存儲(chǔ)期限。

第二，最小化收集存儲(chǔ)原則。最小化收集存儲(chǔ)原則是指信息的收集和存儲(chǔ)應(yīng)最小化，超過(guò)存儲(chǔ)必要性時(shí)應(yīng)對(duì)信息進(jìn)行刪除。我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》第六條規(guī)定：“處理個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)具有明確、合理的目的，并應(yīng)當(dāng)與處理目的直接相關(guān)，采取對(duì)個(gè)人權(quán)益影響最小的方式。收集個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)限于實(shí)現(xiàn)處理目的的最小范圍，不得過(guò)度收集個(gè)人信息?！弊钚』占浞挚紤]公共安全的社會(huì)價(jià)值與個(gè)人隱私的個(gè)人價(jià)值之間的平衡，可作為我國(guó)視頻圖像信息適時(shí)刪除的基本原則。存儲(chǔ)的信息所具有的社會(huì)管理價(jià)值和信息主體的私人利益都會(huì)隨著時(shí)間被弱化，信息存在的時(shí)間越長(zhǎng)，社會(huì)管理價(jià)值下降得越多，個(gè)人利益就越有可能超越公共利益。當(dāng)個(gè)人利益已經(jīng)超越公共利益時(shí)，政府繼續(xù)存儲(chǔ)這些信息便違背最小化收集存儲(chǔ)原則，應(yīng)予以刪除。

（二）信息適時(shí)刪除制度的內(nèi)容

1.信息適時(shí)刪除的管理主體

建立統(tǒng)一信息存儲(chǔ)管理平臺(tái)，明確信息適時(shí)刪除管理主體是適時(shí)刪除制度的運(yùn)行基礎(chǔ)。信息平臺(tái)建設(shè)是目前我國(guó)視頻圖像信息管理的發(fā)展趨勢(shì)，也是建立信息適時(shí)刪除的基礎(chǔ)性設(shè)施。英國(guó)《實(shí)施辦法》的經(jīng)驗(yàn)證明，統(tǒng)一信息管理平臺(tái)對(duì)信息的管理和刪除發(fā)揮了重要的作用。而云計(jì)算、大數(shù)據(jù)技術(shù)為信息的集中存儲(chǔ)、運(yùn)算提供了技術(shù)支持，以此為基礎(chǔ)可以建立由公安部負(fù)責(zé)系統(tǒng)建設(shè)、使用的監(jiān)督管理，省級(jí)公安廳對(duì)本省范圍內(nèi)視頻圖像信息進(jìn)行管理，各縣市公安局建立云存儲(chǔ)中心對(duì)信息進(jìn)行集中存儲(chǔ)、管理的模式。信息的共享利用則采用授權(quán)的形式，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域視頻圖像信息共享。

遵循誰(shuí)管理誰(shuí)刪除的原則，視頻圖像信息平臺(tái)的管理者有對(duì)視頻圖像信息進(jìn)行刪除的義務(wù)，具體而言，各縣市的公安管理部門負(fù)有對(duì)本縣市管理平臺(tái)內(nèi)信息的刪除職責(zé)。對(duì)于跨區(qū)域使用視頻圖像信息的行為，跨區(qū)域使用共享信息的管理平臺(tái)負(fù)有對(duì)其使用信息的刪除義務(wù)?？稍凇豆舶踩曨l圖像信息系統(tǒng)管理?xiàng)l例》規(guī)定信息平臺(tái)管理主體，并在共享內(nèi)容條款上進(jìn)一步明確共享接收機(jī)關(guān)對(duì)視頻圖像信息的管理義務(wù)，在《條例實(shí)施細(xì)則》中明確管理內(nèi)容包含刪除義務(wù)。這樣可以減少民眾對(duì)于隱私泄露的擔(dān)憂，提高政府公信力。與此同時(shí)，政府為了保障制度的運(yùn)行，還應(yīng)設(shè)置公眾知情權(quán)、監(jiān)督與問(wèn)責(zé)的相應(yīng)制度。

2.信息適時(shí)刪除的范圍

《個(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定了收集的個(gè)人圖像、身份識(shí)別信息只能用于維護(hù)公共安全的目的，不得用于其他目的《個(gè)人信息保護(hù)法》第26條規(guī)定：在公共場(chǎng)所安裝圖像采集、個(gè)人身份識(shí)別設(shè)備，應(yīng)當(dāng)為維護(hù)公共安全所必需，遵守國(guó)家有關(guān)規(guī)定，并設(shè)置顯著的提示標(biāo)識(shí)。所收集的個(gè)人圖像、身份識(shí)別信息只能用于維護(hù)公共安全的目的，不得用于其他目的;取得個(gè)人單獨(dú)同意的除外。信息適時(shí)刪除的具體范圍應(yīng)限于公共安全視頻圖像信息中存儲(chǔ)的個(gè)人信息相關(guān)內(nèi)容。公共安全視頻圖像監(jiān)控是一種政府對(duì)公共領(lǐng)域管理的需要，其中未涉及個(gè)人信息的內(nèi)容既無(wú)價(jià)值，也無(wú)刪除的法理基礎(chǔ)。從信息適時(shí)刪除的范圍看，其是針對(duì)個(gè)人信息的管理，避免因視頻圖像信息長(zhǎng)期存儲(chǔ)對(duì)個(gè)人隱私和自由產(chǎn)生影響。因而，其必須刪除的范圍限定于與能夠關(guān)聯(lián)到個(gè)人的信息相關(guān)的內(nèi)容，范圍可參照《個(gè)人信息保護(hù)法》第四條中對(duì)個(gè)人信息的界定，即“個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的與已識(shí)別或者可識(shí)別的自然人有關(guān)的各種信息，不包括匿名化處理后的信息”。

通過(guò)確定視頻圖像信息適時(shí)刪除的范圍，清晰劃定刪除的界限及具體內(nèi)容，避免應(yīng)刪除范圍不明導(dǎo)致信息管理混亂，此范圍可在《條例實(shí)施細(xì)則》中予以明確，不僅減少信息管理難度，還進(jìn)一步節(jié)約了社會(huì)資源。

3.信息適時(shí)刪除的分類及時(shí)限

從域外的分類與時(shí)限看。美國(guó)國(guó)家稅務(wù)局出臺(tái)的《稅務(wù)行政決定》，提出了敏感區(qū)域的閉路電視監(jiān)控系統(tǒng)的設(shè)置方案，且該敏感區(qū)域主要指郵件處理室。該郵件處理室中會(huì)存有大量納稅人的個(gè)人視頻圖像信息，如不加控制則會(huì)產(chǎn)生大量信息隱私風(fēng)險(xiǎn)，此類信息隱私風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于潛在威脅事件。因此，美國(guó)國(guó)家稅務(wù)局要求對(duì)該類敏感區(qū)域設(shè)置閉路電視監(jiān)控系統(tǒng)，并同時(shí)對(duì)閉路電視監(jiān)控系統(tǒng)采集的信息作出管理要求：根據(jù)視頻圖像監(jiān)控所在的區(qū)域不同，分為高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域和低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域;再根據(jù)高低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域內(nèi)視頻圖像信息內(nèi)容對(duì)國(guó)家、社會(huì)、集體利益和普通公民權(quán)益的威脅程度，對(duì)不同區(qū)域的信息設(shè)置不同的存儲(chǔ)期限。高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的視頻記錄信息存儲(chǔ)期必須達(dá)到一年，低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的視頻記錄信息存儲(chǔ)期必須達(dá)到六個(gè)月，而超過(guò)前述存儲(chǔ)期限的圖像媒體可能會(huì)被銷毀或重新記錄。如果基于特定目的，后續(xù)需要回放存儲(chǔ)在單獨(dú)的圖像介質(zhì)（例如磁盤或輔助硬盤驅(qū)動(dòng)器）上的圖像媒體，則必須采取有效而適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)措施來(lái)保護(hù)記錄的圖像[13]。英國(guó)在《實(shí)施辦法》中根據(jù)標(biāo)記的信息類型，規(guī)定視頻圖像信息存儲(chǔ)為8～31天，而當(dāng)其與犯罪有關(guān)時(shí)，允許將其單獨(dú)放置于安全的介質(zhì)之中予以存儲(chǔ)。從實(shí)施效果看，英國(guó)刪除制度實(shí)現(xiàn)了公共安全與隱私保護(hù)的平衡，英國(guó)在《實(shí)施辦法》頒布后，治安情況未受影響，對(duì)犯罪活動(dòng)的打擊仍有序進(jìn)行。與此同時(shí)，由于刪除制度的建立，緩解了社會(huì)個(gè)人對(duì)視頻圖像監(jiān)控侵害隱私的擔(dān)憂[14]。在法國(guó)，公共場(chǎng)所視頻監(jiān)控受《國(guó)內(nèi)安全法》的規(guī)制，該法主要針對(duì)恐怖主義犯罪，只有為了公共秩序才能使用，獲得警察、檢察官和法官授權(quán)后，最長(zhǎng)只能保留一個(gè)月的視頻監(jiān)控信息[15]67。

基于公共安全視頻圖像信息主要涉及刑事案件的屬性，我國(guó)在分類視頻圖像信息時(shí)可采用刑事標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行類型化規(guī)定，并規(guī)定一定的時(shí)限。具體而言，一般涉及個(gè)人的視頻圖像信息應(yīng)在60天后予以刪除，但不同區(qū)域、不同人群的視頻圖像信息具有不同的社會(huì)管理價(jià)值，應(yīng)根據(jù)類型不同設(shè)置不同存儲(chǔ)期限。以美國(guó)《稅務(wù)行政決定》的經(jīng)驗(yàn)看，信息分類可以將與公共安全緊密相關(guān)的重要信息得到妥善保管，并減少了其他信息的存儲(chǔ)時(shí)間，具有效率高和隱私保護(hù)力度大的特點(diǎn)。從我國(guó)實(shí)際情況看，根據(jù)區(qū)域敏感程度、個(gè)人犯罪記錄進(jìn)行劃分，設(shè)置不同的刪除時(shí)間較為合理。

第一，根據(jù)視頻圖像區(qū)域敏感程度進(jìn)行劃分。視頻圖像信息監(jiān)控區(qū)域所處不同，其視頻圖像信息承載的價(jià)值與重要性也不相同，將政府機(jī)關(guān)、軍事管理區(qū)等重要固定場(chǎng)所及周邊和重要會(huì)議、展會(huì)等臨時(shí)重要場(chǎng)所及周邊劃分為敏感區(qū)域，設(shè)置較長(zhǎng)的存儲(chǔ)期限，對(duì)于維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)安全和公共秩序至關(guān)重要。其存儲(chǔ)期限增長(zhǎng)，能有效震懾和遏制以政府部門、軍隊(duì)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)為對(duì)象的犯罪活動(dòng)，尤其是威脅國(guó)家安全的犯罪活動(dòng)，該區(qū)域內(nèi)信息存儲(chǔ)期限應(yīng)較一般區(qū)域的信息存儲(chǔ)期限較長(zhǎng)，最長(zhǎng)應(yīng)為365天。

第二，根據(jù)抓取的視頻圖像信息所涉對(duì)象進(jìn)行劃分。通過(guò)人臉識(shí)別等技術(shù)抓取視頻圖像信息內(nèi)容中所涉對(duì)象，并對(duì)不同對(duì)象進(jìn)行分類信息存儲(chǔ)，對(duì)維護(hù)社會(huì)公共利益具有重要的價(jià)值。個(gè)人的社會(huì)危險(xiǎn)性程度由其行為決定，而犯罪記錄是重要的參考因素。對(duì)于特定公民進(jìn)行的監(jiān)視，涉及對(duì)公民進(jìn)行強(qiáng)制措施之輿[15]65。但將其限定特定的主體，仍具有法理的正當(dāng)性。如刑法中將判處有期徒刑五年以上或犯特定罪的犯罪分子的再犯罪行為列為一般累犯或特殊累犯，適用加重情節(jié)。而一般個(gè)人的社會(huì)危險(xiǎn)性較低，其行為對(duì)國(guó)家、社會(huì)和他人危害性小，該類信息更多具有私人屬性，所蘊(yùn)含的個(gè)人隱私價(jià)值較多，更值得保護(hù)。因此，根據(jù)犯罪信息的情況對(duì)視頻圖像信息進(jìn)行分類較為適宜：一是對(duì)犯危害國(guó)家安全類犯罪、犯危害公共安全犯罪的罪犯，對(duì)其在刑罰執(zhí)行完畢兩年內(nèi)，列為較為危險(xiǎn)級(jí)，對(duì)其視頻圖像信息存儲(chǔ)期限設(shè)置為365天;二是對(duì)被假釋、緩刑、社區(qū)矯正等罪犯，將其視頻圖像信息存儲(chǔ)期限設(shè)置為180天。

政府應(yīng)當(dāng)獲得收集、處理、存儲(chǔ)和利用必要的個(gè)人信息的權(quán)力和能力，但是政府權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到限制，不能過(guò)度利用技術(shù)手段和行政權(quán)力干預(yù)私人生活、侵犯私人利益[16]52。信息存儲(chǔ)期限到期后及時(shí)刪除，既是政府積極保護(hù)個(gè)人權(quán)利的舉措，也是依法行政、合理行政的體現(xiàn)。在《公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理?xiàng)l例》制定中，可在信息存儲(chǔ)的最低期限外，規(guī)定存儲(chǔ)的最長(zhǎng)期限，對(duì)超出最長(zhǎng)期限的信息進(jìn)行刪除。具體而言，可規(guī)定“除敏感區(qū)域或涉嫌危害國(guó)家安全和公共安全的個(gè)人行為外，采集的視頻圖像信息至多存儲(chǔ)60天”。在《條例實(shí)施細(xì)則》中，對(duì)敏感區(qū)域、涉嫌危害國(guó)家安全和公共安全的行為進(jìn)行解釋，并設(shè)置相應(yīng)的刪除期限。

4.信息適時(shí)刪除的例外

視頻圖像信息適時(shí)刪除的目標(biāo)主要為保障公共安全和保護(hù)個(gè)人權(quán)益，一旦視頻圖像信息中含有犯罪情況或基于公共管理需要，此時(shí)保留視頻圖像信息尤為重要，故應(yīng)設(shè)置刪除的例外規(guī)定。

第一，涉嫌犯罪行為。視頻圖像信息系統(tǒng)的目標(biāo)在于打擊和防止犯罪行為，一旦在信息存儲(chǔ)期間發(fā)現(xiàn)其中可能涉嫌犯罪的視頻圖像信息，應(yīng)申請(qǐng)對(duì)該段時(shí)間或期限內(nèi)的視頻圖像信息予以另行存儲(chǔ)而不進(jìn)行刪除，并設(shè)置相應(yīng)制度保障該段監(jiān)控視頻存儲(chǔ)的安全性。這主要針對(duì)犯罪行為而存儲(chǔ)相關(guān)信息，為案件破案、審判等程序提供依據(jù)或證據(jù)，案件處理后應(yīng)對(duì)該類信息進(jìn)行刪除。

第二，基于社會(huì)管理需要。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)基于社會(huì)管理的需要，對(duì)一些視頻圖像信息進(jìn)行存儲(chǔ)，以保障通過(guò)信息化手段提升社會(huì)服務(wù)管理能力。社會(huì)管理對(duì)視頻圖像信息有著迫切需求，應(yīng)在關(guān)乎社會(huì)管理時(shí)，由公安機(jī)關(guān)基于管理需要，對(duì)視頻圖像信息進(jìn)行存儲(chǔ)，以便達(dá)到公共安全和社會(huì)管理目標(biāo)。

具體可在立法中，對(duì)發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪行為和基于社會(huì)管理需要時(shí)不受刪除期限的限制，在《實(shí)施細(xì)則》中明確涉嫌犯罪行為和社會(huì)管理的具體事項(xiàng)及內(nèi)容。

（三）信息未刪除的法律責(zé)任

《個(gè)人信息保護(hù)法》已經(jīng)出臺(tái)，對(duì)于公共安全視頻圖像信息的管理既有法可依，又將為公共安全視頻管理的相關(guān)規(guī)定提供立法依據(jù)。對(duì)于未能及時(shí)刪除個(gè)人信息者，可依據(jù)政務(wù)責(zé)任予以處分。通過(guò)管理日志制度，相關(guān)主體可以對(duì)信息存儲(chǔ)的情況進(jìn)行查詢，對(duì)未盡到刪除義務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行追責(zé)，對(duì)于未及時(shí)刪除造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)加重處罰力度。就具體行政責(zé)任看，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在履行刪除職責(zé)工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，從而導(dǎo)致視頻圖像信息未刪除的，應(yīng)處以行政警告處分;對(duì)因視頻圖像信息未刪除導(dǎo)致嚴(yán)重后果的，處以行政記過(guò)處分。

五 結(jié) 語(yǔ)

隨著公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)朝著信息化、技術(shù)化、智能化發(fā)展，圖像信息的收集、存儲(chǔ)、傳輸?shù)榷甲兊脴O為便捷[17]35。存儲(chǔ)的桎梏已被打破，公共安全視頻圖像信息的長(zhǎng)期存儲(chǔ)對(duì)個(gè)人隱私與自由可能帶來(lái)嚴(yán)重威脅，而國(guó)外對(duì)我國(guó)公共安全視頻圖像信息的無(wú)端指控和造謠更加重了個(gè)人的擔(dān)憂。因此，我國(guó)應(yīng)遵循“法治中國(guó)”的道路自信與制度自信[18]132，盡早確立刪除制度，以實(shí)現(xiàn)降低個(gè)人隱私擔(dān)憂，不斷減少資源浪費(fèi)和管理難度，提升大數(shù)據(jù)時(shí)代信息管理效率的目標(biāo)。

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