□文/徐惠文

（揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院江蘇·揚(yáng)州）

［提要］PPP模式是一種新型的融資模式，較多運(yùn)用于我國的交通領(lǐng)域。北京地鐵四號(hào)線作為我國交通軌道運(yùn)輸行業(yè)第一個(gè)正式批復(fù)實(shí)施的特許經(jīng)營項(xiàng)目，其建設(shè)和運(yùn)營的成功經(jīng)驗(yàn)對大力推進(jìn)PPP模式具有重大的借鑒意義。本文通過總結(jié)北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目的成功和不足，以期為我國城市交通軌道建設(shè)引入PPP模式提供參考。

一、引言

PPP，又稱公私合作伙伴關(guān)系，是一種自20世紀(jì)90年代以后出現(xiàn)的新型融資模式。廣義上的PPP指社會(huì)資本和政府部門為了提供公眾需要的公共產(chǎn)品，而達(dá)成的合作伙伴關(guān)系。一般來說，PPP模式主要有公私合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)這三個(gè)特點(diǎn)。我國在《關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中首次使用了PPP的概念，并明確提出要“推廣運(yùn)用PPP模式，支持建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制”。2014年以來，我國開展的PPP項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到1，619個(gè)，投入資金1.2萬億元，涵蓋了交通運(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育等多個(gè)方面。

根據(jù)我國PPP項(xiàng)目信息公開官方網(wǎng)站上的《全國PPP綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目2021年1月報(bào)摘要》，交通運(yùn)輸領(lǐng)域的在庫項(xiàng)目投資額1月凈增量占比最高，達(dá)到776億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過以47億元位居第二的市政工程。由此可見，相較于其他領(lǐng)域，PPP模式在我國城市交通運(yùn)輸領(lǐng)域的運(yùn)用更為廣泛。這一方面是因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人們對于交通的需求與日俱增。特別是在國家“十三五”建設(shè)時(shí)期，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)十分繁重，對于資金的需求量巨大，僅靠政府財(cái)政資金支持難以維系；另一方面PPP模式在我國交通領(lǐng)域的運(yùn)用案例較多，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備比較豐富，最早的雛形可追溯到1906年6月開工的新寧鐵路。改革開放以來，廣東電白高速公路、廣州北環(huán)高速公路、廣深高速公路等項(xiàng)目也為我國在城市交通軌道建設(shè)中運(yùn)用PPP模式積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。其中，北京地鐵四號(hào)線的成功實(shí)施對于在我國推廣PPP模式具有重要的借鑒意義。北京地鐵四號(hào)線是我國第一個(gè)在建設(shè)過程中運(yùn)用PPP模式的地鐵線路。該項(xiàng)目自2004年開工后，于2009年正式運(yùn)營，迄今為止運(yùn)營狀況良好，為當(dāng)時(shí)的北京市政府有效地緩解了交通軌道建設(shè)的資金壓力。

二、北京地鐵四號(hào)線案例分析

（一）引入競爭機(jī)制，提高運(yùn)營管理水平，轉(zhuǎn)變政府職能。北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目引入的社會(huì)資本方為香港鐵路公司，該地鐵系統(tǒng)2019年?duì)I收545億港元，股東利潤119.32億港元，財(cái)力雄厚。在地鐵路線建設(shè)和管理運(yùn)營方面，香港地鐵有著十分突出的專業(yè)能力和豐富經(jīng)驗(yàn)，為后期地鐵四號(hào)線項(xiàng)目的開展提供了有力的資金和技術(shù)支持。按照北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司披露的數(shù)據(jù)，京投公司、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團(tuán)分別按照2∶49∶49的比例出資，注冊北京京港地鐵有限公司，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的B部分，全程參與四號(hào)線建設(shè)，并提出了“建營合一”的先進(jìn)理念。香港地鐵的加入，帶來了國際先進(jìn)的地鐵建設(shè)、管理和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也推動(dòng)了北京市地鐵行業(yè)投資和運(yùn)營主體的多元化進(jìn)程，在北京市地鐵行業(yè)內(nèi)形成了激勵(lì)，激活了產(chǎn)業(yè)活力，促進(jìn)了技術(shù)、管理和服務(wù)水平的提升。

此外，該項(xiàng)目通過明文條款，清楚地劃分了北京市政府和社會(huì)資本在投資、建設(shè)、運(yùn)營等各個(gè)環(huán)節(jié)中應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)和享有的權(quán)利。按照協(xié)議規(guī)定，北京市政府主要承擔(dān)對項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營情況的監(jiān)測任務(wù)，這有利于北京市政府從公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的提供者身份逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)監(jiān)管者的角色，跳脫傳統(tǒng)政府職能的束縛和局限，有助于實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和升級。

（二）合理設(shè)置投融資結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)政企雙贏。根據(jù)協(xié)議規(guī)定，北京地鐵四號(hào)線工程分為兩部分，其中第一部分主要為地鐵樓等土木建造，投資額占比70%，由京投公司負(fù)責(zé)，屬于政府方的投資部分；第二部分主要由京港地鐵負(fù)責(zé)，主要是機(jī)電設(shè)備建設(shè)，屬于社會(huì)資本方的投資部分。

北京地鐵四號(hào)線中，政府和社會(huì)資本的出資比例為7∶3。雖然北京市政府占據(jù)更高的投資比例，但在北京四號(hào)線的日常運(yùn)營過程中，北京市政府并不出手干涉，而是充分給予京港公司獨(dú)立運(yùn)營的空間?！侗本┑罔F4號(hào)線特許經(jīng)營協(xié)議》規(guī)定，北京市政府僅擁有4號(hào)線定價(jià)權(quán)、建設(shè)和運(yùn)營監(jiān)管權(quán)以及特殊情況下的介入權(quán)。這在很大程度上保證了運(yùn)營公司的獨(dú)立性，提高了地鐵運(yùn)營的效率水平。此外，京港地鐵設(shè)置的2∶49∶49的股權(quán)比例，保證了三方中不存在絕對控股方，這有利于充分調(diào)動(dòng)各方積極性，大力發(fā)揮彼此的優(yōu)勢，達(dá)到政企雙贏的效果。

（三）遵守契約精神，提升政府信譽(yù)，加強(qiáng)監(jiān)管力度。孫學(xué)工（2015）通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在PPP項(xiàng)目實(shí)施的過程中，政府方以換屆、財(cái)務(wù)問題等理由違反合約的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。合作企業(yè)卻常常會(huì)因?yàn)轭檻]政企關(guān)系而放棄訴諸法律手段。可以說，在PPP模式中，政府憑借其行政權(quán)力往往處于較為有利的形勢，而這也成為了一些地方政府肆意“毀約”的原因。長此以往，社會(huì)資本對于政府的信任程度將逐漸降低，以至于一些地方政府在尋找PPP項(xiàng)目的合作伙伴時(shí)陷入窘境。

在北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目中，北京市政府和企業(yè)雙方建立了良好的合作關(guān)系。通過簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》等重要文件，有效地明確了各方的責(zé)任義務(wù)，做到風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。各方嚴(yán)格遵守《特許經(jīng)營協(xié)議》的條約，從項(xiàng)目開展到完工運(yùn)營，從未出現(xiàn)過重大的矛盾沖突和協(xié)議缺陷，實(shí)現(xiàn)了工程的順利運(yùn)營。

（四）重視前期規(guī)劃和設(shè)計(jì)，為項(xiàng)目開展打下良好基礎(chǔ)。城市軌道交通的建設(shè)是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工程，投資巨大，涵蓋土木工程、金融、法律、財(cái)務(wù)等各個(gè)方面的知識(shí)。北京市政府從2003年就開始著手制訂北京地鐵四號(hào)線的建設(shè)方案，經(jīng)歷了前期籌劃、研討和批復(fù)、談判與協(xié)議簽署四個(gè)階段，歷經(jīng)三年，才最終于2006年正式簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》。得益于前期周密的頂層設(shè)計(jì)，北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目才能夠避免在建設(shè)和運(yùn)營的過程中出現(xiàn)混亂。（圖1）

圖1 北京地鐵四號(hào)線投資結(jié)構(gòu)圖

三、思考與建議

北京地鐵四號(hào)線的成功建設(shè)與運(yùn)營為在我國城市交通軌道建設(shè)領(lǐng)域推廣PPP模式發(fā)揮了示范性作用，但這其中也出現(xiàn)了許多問題。就PPP模式本身而言，它是一種基礎(chǔ)設(shè)施投資的提供方式。PPP模式的目的和意義就在于減輕政府的財(cái)政資金壓力，但在北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目中，北京市政府每年提供的財(cái)政補(bǔ)貼高達(dá)7億元，而該項(xiàng)目引入的社會(huì)資本也不過46億元，在這種情況下，北京市政府實(shí)際上只是把“長期資金負(fù)擔(dān)”轉(zhuǎn)化成了“短期資金負(fù)擔(dān)”，政府的財(cái)政資金壓力依舊很重。因此，四號(hào)線項(xiàng)目中，政府財(cái)政資金的過度介入導(dǎo)致了PPP模式?jīng)]能發(fā)揮其應(yīng)有的優(yōu)勢。

除此之外，關(guān)于我國PPP項(xiàng)目的申報(bào)和開展流程的明文規(guī)定尚未完善，缺乏明確的要求，導(dǎo)致項(xiàng)目開展拖沓、社會(huì)資本信任不足而持續(xù)觀望、稅費(fèi)重復(fù)繳納等諸多問題的出現(xiàn)。

針對北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題和成功經(jīng)驗(yàn)，本文提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）推動(dòng)PPP模式規(guī)范化、法制化建設(shè)。近年來，我國雖然出臺(tái)了諸多規(guī)范PPP模式運(yùn)作的文件，但大多是以指導(dǎo)意見、通知和管理辦法的形式生效，并未形成系統(tǒng)的法律體系，PPP模式中各方的權(quán)利與義務(wù)、項(xiàng)目開展所需的文件和實(shí)施流程等，都缺少權(quán)威的法律文件予以界定。這無疑增加了實(shí)施PPP模式的難度，大部分項(xiàng)目都只能采取一事一議的方式進(jìn)行協(xié)商溝通，大大拖延了項(xiàng)目完工的時(shí)間。

我國應(yīng)當(dāng)加快PPP立法的進(jìn)程，通過明確的法律條文來增強(qiáng)社會(huì)資本對于PPP模式的信任，明晰PPP模式的法律認(rèn)定、適用范圍、合同的法律屬性等。在沒有明確的PPP法律法規(guī)的情況下，由于PPP模式一般都是由政府牽頭，如果政府方進(jìn)行違約，社會(huì)資本方常常處于弱勢地位。因此，通過法律明確項(xiàng)目過程中雙方的責(zé)任與義務(wù)，合理劃分政府方和社會(huì)資本方的利益分配，保障社會(huì)資本方的收益權(quán)和因政府違約而尋求賠償?shù)臋?quán)利，讓社會(huì)資本看到獲利的可能性和長期合作的可行性，規(guī)范PPP模式的運(yùn)用。

（二）轉(zhuǎn)變思想觀念和政府職能定位，充分發(fā)揮PPP模式的作用。目前，我國政府PPP模式運(yùn)用存在著普遍的政府“重融資，輕管理”的問題，嚴(yán)重地制約著PPP模式的健康持續(xù)發(fā)展和效用發(fā)揮。就PPP模式本身而言，其促使私人部門的資金轉(zhuǎn)移到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，而不是單純地依靠金融機(jī)構(gòu)。通過引入企業(yè)相互借鑒合作，在不同領(lǐng)域打造可以建立長期合作關(guān)系的伙伴企業(yè)，為未來潛在的PPP項(xiàng)目開展積累人脈，而不是什么都由政府一手包辦。正如《特許協(xié)議》規(guī)定的，北京市政府僅擁有北京地鐵四號(hào)線的定價(jià)權(quán)、建設(shè)和運(yùn)營監(jiān)督權(quán)以及特殊情況下的介入權(quán)。政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)轉(zhuǎn)變自身職能定位，積極承擔(dān)起監(jiān)管者的責(zé)任。適當(dāng)放權(quán)，激活企業(yè)自主性，使各方充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢。

（三）推進(jìn)票制票價(jià)調(diào)整機(jī)制。投入的資本是否能收回并帶來可觀的回報(bào)，這是引入社會(huì)資本的關(guān)鍵問題。社會(huì)資本方獲取的投資回報(bào)主要來源有票價(jià)、政府補(bǔ)貼和其他經(jīng)營收入。由于我國地鐵的準(zhǔn)公益性屬性，票價(jià)維持在較低的水平。而為了保持一定的利潤和持續(xù)的運(yùn)營，政府必須要通過補(bǔ)貼等形式對社會(huì)資本進(jìn)行一定的支持。制定合理的地鐵票價(jià)定價(jià)機(jī)制，既有利于吸引社會(huì)資本的投資，也有利于緩解政府的資金壓力。

王灝（2004）通過搜集數(shù)據(jù)證明“政府劃限價(jià)水平，運(yùn)營商定具體價(jià)格”的票價(jià)機(jī)制比較順應(yīng)PPP模式在城市軌道交通項(xiàng)目中的運(yùn)作要求。在這種票價(jià)政策下，政府方規(guī)定地鐵票的原始價(jià)格，根據(jù)票價(jià)調(diào)整歷史情況確定調(diào)整年限，再基于當(dāng)年的居民消費(fèi)物價(jià)指數(shù)等制定價(jià)格變動(dòng)系數(shù)上限，運(yùn)營公司可以在政府規(guī)定的價(jià)格浮動(dòng)水平間自主定價(jià)。

在這種票價(jià)機(jī)制下，社會(huì)資本方既可以得到較為可觀的回報(bào)收益，也可以在未來的競爭中通過價(jià)格的靈活性保持優(yōu)勢。此外，明確透明的票價(jià)機(jī)制也有利于博得社會(huì)資本方的信任。對于政府而言，更容易在招商階段接觸到更多感興趣的社會(huì)資本合作伙伴，進(jìn)而形成社會(huì)資本方和政府方的雙贏局面。