胡黌

2021年6月9日，歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩在法國(guó)斯特拉斯堡的歐洲議會(huì)發(fā)言。

近來，歐洲議會(huì)頻頻在歐盟內(nèi)外事務(wù)中“刷存在感”。5月20日，歐洲議會(huì)通過所謂決議“凍結(jié)”了對(duì)中歐投資協(xié)定的審批進(jìn)程，其后還在涉疆、涉港問題上作文章。歐洲議會(huì)的活動(dòng)也不僅限于給中歐關(guān)系添堵。6月至7月，歐洲議會(huì)先后通過決議，強(qiáng)烈譴責(zé)匈牙利、波蘭等國(guó)“破壞民主、法治原則”。為推動(dòng)歐盟委員會(huì)對(duì)上述國(guó)家采取實(shí)際行動(dòng)，歐洲議會(huì)不惜以起訴歐委會(huì)作為威脅。

最近幾年，歐洲議會(huì)頻頻激進(jìn)用權(quán)，引發(fā)廣泛爭(zhēng)議，被認(rèn)為有操刀傷錦之嫌。《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》也因此將時(shí)下的歐洲議會(huì)比作“耍槍猴”。事實(shí)上，在設(shè)立之初，歐洲議會(huì)僅僅是一個(gè)無關(guān)痛癢的咨詢機(jī)構(gòu)，被英國(guó)前首相撒切爾夫人比作“米老鼠”。然而經(jīng)過40年的發(fā)展，歐洲議會(huì)已經(jīng)演化為歐盟決策體系中不可忽視的力量，并逐漸形成了一套激進(jìn)的權(quán)力使用和權(quán)力擴(kuò)張路徑。

權(quán)力不斷擴(kuò)展

“米老鼠式機(jī)構(gòu)”，是撒切爾夫人給歐洲議會(huì)起的外號(hào)，以此譏諷當(dāng)時(shí)歐洲議會(huì)在歐盟（歐共體）體系中“吉祥物”般的存在——形象可愛卻無關(guān)痛癢。當(dāng)時(shí)，歐洲議會(huì)在歐盟（歐共體）決策中相對(duì)邊緣，僅僅是一個(gè)咨詢、監(jiān)督機(jī)構(gòu)。歐洲議會(huì)議員也長(zhǎng)期由各成員國(guó)議會(huì)選派。歐洲議會(huì)的“自主意識(shí)”相對(duì)薄弱。

在1979年歐洲議會(huì)議員改為直接選舉產(chǎn)生后，歐洲議會(huì)權(quán)力擴(kuò)張進(jìn)入快車道。在1986年《單一歐洲法令》簽署后的歐盟（歐共體）歷次修約中，歐洲議會(huì)參與立法的領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，決策權(quán)不斷增強(qiáng)。在1992年的《馬斯特里赫特條約》與1997年的《阿姆斯特丹條約》生效后，歐盟委員會(huì)主席及委員的任命也需要得到歐洲議會(huì)的最終批準(zhǔn)。

2009年《里斯本條約》的生效是歐洲議會(huì)擴(kuò)權(quán)的標(biāo)志性事件。該條約除了確認(rèn)歐洲議會(huì)在立法、人事等方面權(quán)力外，還規(guī)定歐盟的年度預(yù)算案以及多年度財(cái)政框架安排需經(jīng)歐洲議會(huì)批準(zhǔn)，歐洲議會(huì)的“財(cái)權(quán)”得到擴(kuò)張，成為確保自身監(jiān)督、咨詢權(quán)落地的有力抓手。此外，由于《里斯本條約》對(duì)歐盟對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域進(jìn)行重大改革，歐洲議會(huì)的權(quán)力進(jìn)一步延伸至對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域。譬如，新設(shè)的歐盟外交和安全事務(wù)高級(jí)代表需經(jīng)歐洲議會(huì)任命并向歐洲議會(huì)負(fù)責(zé)。條約第218條則規(guī)定，“國(guó)際條約和在普通立法程序下的商業(yè)與合作協(xié)定都需要?dú)W洲議會(huì)的同意”，強(qiáng)化了歐洲議會(huì)在歐盟貿(mào)易談判中的話語權(quán)。

歐洲議會(huì)的不斷擴(kuò)權(quán)，既是一體化進(jìn)程中彌補(bǔ)“民主赤字”的需要，也是歐洲議會(huì)善于爭(zhēng)權(quán)的結(jié)果。一方面，歐洲一體化作為精英主導(dǎo)的政治實(shí)驗(yàn)，制度性賦權(quán)歐洲議會(huì)意在提升民眾對(duì)于一體化的感知和參與度，提升歐盟合法性。另一方面，在歐盟的現(xiàn)實(shí)政治生活中，歐洲議會(huì)也嫻熟運(yùn)用多種策略及手段守衛(wèi)自身利益與訴求，并借勢(shì)擴(kuò)張自身的“人、事、財(cái)”權(quán)。

在歐盟日常決策中，歐洲議會(huì)通常以建設(shè)性的方式使用其權(quán)力。例如，當(dāng)歐委會(huì)就某立法提出動(dòng)議后，歐洲議會(huì)相關(guān)議題的委員會(huì)既可以通過正式會(huì)議表達(dá)訴求，也可以通過非正式的手段傳遞信息。但在歐洲議會(huì)核心訴求未獲滿足、或自覺“不被尊重”時(shí)，作為歐盟機(jī)構(gòu)中被認(rèn)為較“弱勢(shì)”一方，歐洲議會(huì)也會(huì)采取激進(jìn)手段。例如，綜合利用自身“人、事、財(cái)”權(quán)“組合拳”，阻撓、拖延或凍結(jié)人事任命、立法程序、年度預(yù)算等，以起訴至歐洲法院相威脅，甚至表現(xiàn)出“同歸于盡”的姿態(tài)。

阻撓人事任命。2019年，新一屆歐洲議會(huì)甫一上任，就給新一屆歐委會(huì)來了一個(gè)“下馬威”。在新一屆歐委會(huì)“組閣”過程中，歐洲理事會(huì)未按照“首席候選人”程序，依據(jù)歐洲議會(huì)意見推舉新一屆歐委會(huì)主席。作為“報(bào)復(fù)”，歐洲議會(huì)史無前例地接連否決新任歐委會(huì)主席馮德萊恩所提名的三位歐盟委員候選人。馮德萊恩本人也僅以九票過半數(shù)的微弱優(yōu)勢(shì)獲得歐洲議會(huì)任職同意。

威脅否決預(yù)算審批。在去年年底有關(guān)“歐盟多年度財(cái)政預(yù)算框架（2021～2027年）”的談判中，歐洲議會(huì)堅(jiān)持要將“法治國(guó)家機(jī)制”納入財(cái)政方案中，將波蘭、匈牙利等國(guó)遵守歐盟“民主與法治標(biāo)準(zhǔn)”的實(shí)踐與歐盟資金撥付相掛鉤。在波蘭、匈牙利強(qiáng)烈反對(duì)該條款的情況下，歐洲議會(huì)亦拒絕讓步，預(yù)算框架談判僵持至最后一刻。最終，時(shí)任歐盟輪值主席國(guó)的德國(guó)找到折中方案，才避免了預(yù)算案延期通過的重大打擊。

在上述兩個(gè)事例中，前者因?yàn)闅W洲議會(huì)認(rèn)為以法國(guó)總統(tǒng)馬克龍為代表的歐洲理事會(huì)“不尊重”既有規(guī)程及歐洲議會(huì)，后者是因?yàn)闅W洲議會(huì)自視為“民主、人權(quán)、法治”原則的捍衛(wèi)者。

以機(jī)構(gòu)利益為重，還是歐盟利益為重？

自《里斯本條約》強(qiáng)化了歐洲議會(huì)在歐盟對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域的權(quán)能以來，歐洲議會(huì)積極參與歐盟對(duì)外決策。歐洲議會(huì)在歐盟諸多涉外事務(wù)中都非?；钴S，如有關(guān)《反假冒貿(mào)易協(xié)定》的談判、《歐盟—新加坡自貿(mào)協(xié)定》談判，《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定》（TTIP）談判等。

在具體實(shí)踐中，歐洲議會(huì)還試圖超越《里斯本條約》規(guī)定，進(jìn)一步擴(kuò)張權(quán)限。例如通過要求獲取談判文本、直接與談判方對(duì)話等多種方式，更為全面地參與到有關(guān)談判中。在之前英國(guó)脫歐的相關(guān)談判中，歐洲議會(huì)不僅單方面指定了“首席談判官”，歐洲議會(huì)主席塔亞尼還直接與英國(guó)前首相特雷莎·梅就“議會(huì)談判立場(chǎng)”進(jìn)行討論，使得歐洲議會(huì)近乎成為英歐談判的正式參與方。歐洲議會(huì)還將其“組合拳”方式復(fù)制到歐盟對(duì)外關(guān)系中。除“凍結(jié)”中歐投資協(xié)定之外，2020年10月，歐洲議會(huì)還曾表決要求歐委會(huì)與南美地區(qū)最大的經(jīng)濟(jì)一體化組織南方共同市場(chǎng)（下稱“南共市”）就修改貿(mào)易協(xié)定內(nèi)容重開談判，阻斷了歐盟與“南共市”歷經(jīng)20年談判達(dá)成的貿(mào)易協(xié)定短期內(nèi)獲得批準(zhǔn)的可能性。此外，歐洲議會(huì)還嚴(yán)厲批評(píng)歐盟“外長(zhǎng)”博雷利在訪俄過程中的“軟弱表現(xiàn)”，甚至要求其辭職。

不過，就歐洲議會(huì)對(duì)歐盟對(duì)外決策的干預(yù)是否合理、有效，歐洲議會(huì)明顯缺乏審慎的思考。其一，過往涉及歐盟內(nèi)部事務(wù)，歐洲議會(huì)激進(jìn)用權(quán)的成功原因在于歐洲理事會(huì)愿意妥協(xié)，尤其是德、法等大國(guó)愿意適度妥協(xié)或充當(dāng)橋梁彌合各方分歧。但在對(duì)外關(guān)系中，這無疑會(huì)對(duì)理事會(huì)及歐委會(huì)形成掣肘，削弱其決策效力。其二，許多歐洲議會(huì)議員仍然缺乏對(duì)當(dāng)今國(guó)際格局深刻變遷的基本認(rèn)知，與理事會(huì)、歐委會(huì)等有較大差距，事實(shí)上為理事會(huì)、歐委會(huì)維護(hù)歐盟的利益制造障礙。其三，歐洲議會(huì)還需要思考的是，其在對(duì)外關(guān)系中激進(jìn)用權(quán)時(shí)，應(yīng)以歐洲議會(huì)的機(jī)構(gòu)利益為重，還是以歐盟的整體利益為重？

（作者為中國(guó)國(guó)際問題研究院歐洲研究所助理研究員）