劉紀(jì)鵬 劉彪

劉紀(jì)鵬

《中共中央?國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》作為國企改革的綱領(lǐng)性文件將混合所有制改革作為重要內(nèi)容展開了詳細(xì)論述和部署，黨的十九大報(bào)告又提出“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”，對其又進(jìn)行了進(jìn)一步的豐富。自2020年起，國企改革“三年行動方案”作為推進(jìn)國企改革的重要藍(lán)圖，也提出要繼續(xù)深入推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，完善混合所有制企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，混合所有制兼顧國有資本和私有化民營資本兩方面優(yōu)勢，是深化國企體制改革的有利探索，目前三年已過半，從快速推進(jìn)到打牢基礎(chǔ)，這一過程中同樣需要關(guān)注企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)控制，重視合規(guī)運(yùn)營機(jī)制建設(shè)。

國有資本監(jiān)管的整體思路升級

對國企風(fēng)險(xiǎn)防控提出新要求

從提出混合所有制到現(xiàn)在，我國的混改已取得顯著的成效，對于推動市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。但混改過程中也出現(xiàn)了三個(gè)主要的風(fēng)險(xiǎn)來源點(diǎn)，第一是企業(yè)產(chǎn)權(quán)上由于進(jìn)行混改，資產(chǎn)和財(cái)務(wù)情況更加復(fù)雜，需要重點(diǎn)防范財(cái)產(chǎn)上出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失情況;第二是治理權(quán)上，國有企業(yè)和非國有企業(yè)的經(jīng)營管理發(fā)生碰撞，整體也更加需要應(yīng)對進(jìn)一步市場化帶來的挑戰(zhàn);第三是戰(zhàn)略上企業(yè)混改后資源仍然需要整合，不同資本之間在經(jīng)營理念、管理模式等方面不易形成統(tǒng)一。

無論是“22號文”提出要向“管資本為主”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，還是從黨的十九大提出“推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失”，從國企到國資，監(jiān)管整體的思路已有提檔升級，自然對如何推動國資企業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)高質(zhì)量發(fā)展有了新的要求。

隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，國家對于混合所有制的改革也逐漸深入，尤其是市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，使國有企業(yè)面臨更大的生存壓力，急需進(jìn)行體制改革，以適應(yīng)新形勢的發(fā)展。目前各地國有企業(yè)的股權(quán)多元化及混合所有制改革的持續(xù)深入推進(jìn)、取得了良好效果，相較之下，混合所有制企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防控與合規(guī)運(yùn)營機(jī)制方面的改革還處于探索階段，亟需圍繞《國企改革三年行動方案（2020-2022）》提出的要求，在全球競爭加劇、內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)疊加的背景下，針對企業(yè)經(jīng)營管理過程中的實(shí)踐問題，形成目標(biāo)清晰、切實(shí)可行的政策指南和操作框架。

混改企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控

要區(qū)分管理風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

以三年行動方案對國企風(fēng)控與合規(guī)的總體要求為出發(fā)點(diǎn)，應(yīng)著重分析混合所有制企業(yè)的管理風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，探尋風(fēng)險(xiǎn)防范路徑，最終系統(tǒng)構(gòu)建混合所有制企業(yè)的風(fēng)控與合規(guī)運(yùn)營機(jī)制。

企業(yè)的管理風(fēng)險(xiǎn)主要指內(nèi)部運(yùn)營本身存在的機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)。我國的國企改革先后經(jīng)歷了擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)、承包、抓大放小等一系列的探索，尤其是1993年《公司法》頒布后，國有企業(yè)開啟了股份制改革之路，并按照《公司法》的要求設(shè)立了董事會和監(jiān)事會，形成了公司治理的基本架構(gòu)，企業(yè)的治理也開始成為決定國有企業(yè)能否穩(wěn)健、規(guī)范發(fā)展的重大問題。推進(jìn)企業(yè)混合所有制改革的過程中，公司治理問題依舊突出，包括國有股東的“一言堂”現(xiàn)象、政府對國有企業(yè)的直接干預(yù)、決策機(jī)制不健全、信息披露透明度低、“新三會”與“老三會”的關(guān)系等，這些都是治理風(fēng)險(xiǎn)需要解決的重點(diǎn)任務(wù)。

企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)主要指對外經(jīng)營過程中的風(fēng)險(xiǎn)。這一部分風(fēng)險(xiǎn)本身也存在于傳統(tǒng)國有企業(yè)的經(jīng)營之中，混合所有制經(jīng)濟(jì)體對外經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)防控既是企業(yè)自身穩(wěn)健發(fā)展的需要，也是建設(shè)高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要支撐。可以從戰(zhàn)略發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)識別、評估及防范措施，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識別、評估及防范措施，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)識別、評估及防范措施三個(gè)角度具體開展。

充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢

實(shí)現(xiàn)與公司治理有效對接

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義根本的制度優(yōu)勢，在公司治理中努力發(fā)揮黨的引領(lǐng)作用能夠促團(tuán)結(jié)、聚人心，也能通過黨組織的協(xié)調(diào)獲取資源、增進(jìn)效率?；旌纤兄破髽I(yè)雖然在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上多元化、市場化，但涉足的行業(yè)大部分還是屬于關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)，有效發(fā)揮黨組織的作用對于推動混改企業(yè)做大做強(qiáng)、防范各類風(fēng)險(xiǎn)有著重要意義。

隨著國資改革一系列配套政策的出臺，如何正確處理好黨與國有資本的關(guān)系，探索黨科學(xué)、高效地管控國有資本的中國模式，是穩(wěn)定企業(yè)發(fā)展和國資干部隊(duì)伍，調(diào)動企業(yè)家主動作為的關(guān)鍵。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)必須進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，著力推進(jìn)具有中國特色的國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)改革。黨的領(lǐng)導(dǎo)不是直接滲入企業(yè)的具體經(jīng)營，而是應(yīng)該通過國有資本這只無形之手有效指引國有控股、參股的混合所有制企業(yè)的發(fā)展方向，而國資委和國有資本運(yùn)營公司則負(fù)責(zé)對資本進(jìn)行具體運(yùn)作和日常管理，這即是黨與國有資本相結(jié)合的有效實(shí)現(xiàn)方式。

國資委和國有獨(dú)資的國有資本投資、運(yùn)營公司，可以根據(jù)對下級所出資企業(yè)的股權(quán)比例進(jìn)行黨組織的分類管理，如對獨(dú)資或控股的國資出資企業(yè)進(jìn)行直接上下級管理，而對國資只是參股的出資企業(yè)，則可通過發(fā)揮參股企業(yè)黨委領(lǐng)導(dǎo)作用，進(jìn)行黨組織的屬地化管理。對于如何在制度層面夯實(shí)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，可以通過黨建入章加強(qiáng)黨對資本的管控，也可以通過討論前置確保黨委對企業(yè)重大問題的把關(guān)監(jiān)督。

加強(qiáng)企業(yè)合規(guī)建設(shè)開展主動合規(guī)管理

從企業(yè)從事經(jīng)營活動的宏觀環(huán)境看，國內(nèi)進(jìn)一步邁向市場化、法治化、合作化，而國外不確定性和對抗性的風(fēng)險(xiǎn)則始終存在。2013年法國阿爾斯通集團(tuán)鍋爐部全球負(fù)責(zé)人弗雷德里克·皮耶魯齊被美國司法部指控涉嫌商業(yè)賄賂，最終阿爾斯通的電力業(yè)務(wù)也被行業(yè)競爭對手美國通用電氣公司收購。近幾年，從中興通訊被美國處罰、中鐵建被世界銀行實(shí)施制裁，中國企業(yè)因合規(guī)問題遭受的處罰屢見不鮮。在全球競爭中，既需要解決“卡脖子”的各類技術(shù)問題，也需要對在所經(jīng)營領(lǐng)域、地區(qū)的法律、法規(guī)，地方政策、文化充分掌握，真正做到硬實(shí)力和軟實(shí)力的雙向提升。

2018年，國家發(fā)改委、中國人民銀行等7部門聯(lián)合印發(fā)了《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》，要求企業(yè)在對外貿(mào)易、對外投資中都掌握具體要求，確保經(jīng)營活動全流程、全方位合規(guī)，不過文件主要還是關(guān)注海外貿(mào)易。今年6月，最高檢、貿(mào)促會等九部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機(jī)制的指導(dǎo)意見（試行）》，進(jìn)一步打開了國內(nèi)企業(yè)進(jìn)一步重視合規(guī)管理的局面。混合所有制改革企業(yè)，在進(jìn)行體制變革的過程中，應(yīng)以此為契機(jī)重點(diǎn)推進(jìn)企業(yè)合規(guī)的制度體系、組織體系、運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，同時(shí)還應(yīng)該加強(qiáng)樹立企業(yè)合規(guī)、風(fēng)控的文化，把重視法律規(guī)范與商業(yè)道德規(guī)范結(jié)合起來，真正做到產(chǎn)權(quán)多元而管理穩(wěn)健。

混合所有制改革作為國資改革的重點(diǎn)內(nèi)容，深刻分析當(dāng)前國內(nèi)外宏微觀背景，既要研究全球經(jīng)濟(jì)換擋和貿(mào)易摩擦加劇背景下的混合所有制企業(yè)如何防范治理風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)運(yùn)營的問題，又要結(jié)合中國實(shí)際，從中國道路、中國模式的角度，全面、系統(tǒng)地進(jìn)行國有企業(yè)落實(shí)三年行動方案的探索，將混合所有制企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂惺袌龈偁幜η液弦?guī)運(yùn)行的現(xiàn)代市場主體，做到識別各類風(fēng)險(xiǎn)、評估風(fēng)險(xiǎn)程度、提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施，在產(chǎn)權(quán)改革和體制變革中搭建企業(yè)的風(fēng)控合規(guī)體系，蹄疾步穩(wěn)，這樣才能真正將改革引向深入。

作者單位：

劉紀(jì)鵬，中國政法大學(xué)資本金融研究院院長，國務(wù)院國資委法律顧問;劉彪，中國政法大學(xué)商學(xué)院法商系講師

本文為中國社會科學(xué)院國有經(jīng)濟(jì)研究智庫《混合所有制企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制與合規(guī)運(yùn)營機(jī)制研究》課題的階段性研究成果。