張建平

張建平

在“十四五”開局之年，面對日趨復(fù)雜的國際發(fā)展格局和新冠肺炎疫情大流行，面對我國當(dāng)前處于中等收入階段、未來需要通過走創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展道路，跨越中等收入陷阱的百年未有之大變局，當(dāng)前我國深刻認識到，過去中國40年的發(fā)展成就是在開放條件下取得的，未來我國必須要通過實施雙循環(huán)戰(zhàn)略，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須在更加開放的條件下才能完成第二個百年奮斗目標(biāo)，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。我國也深刻認識到，改革開放所形成的一條重要邏輯，就是以開放促改革、以改革促發(fā)展、以發(fā)展促轉(zhuǎn)型，必須要堅定不移地走下去，才能真正實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前我國推進的自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)，特別是在粵港澳大灣區(qū)橫琴口岸和長三角一體化進程中洋山特殊綜合保稅區(qū)的先行先試，正在成為新一輪改革開放的重要抓手和突破口。

高質(zhì)量、雙循環(huán)發(fā)展迫切需要高水平、制度型對外開放

“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)指出，到2015年我國要基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，形成對外開放新格局，參與國際經(jīng)濟合作和競爭新優(yōu)勢明顯增強。為此我國應(yīng)堅持實施對外開放并不斷擴大范圍、拓寬領(lǐng)域，借助國內(nèi)巨大的市場潛力，推動國內(nèi)外經(jīng)貿(mào)交流，形成雙方共贏發(fā)展新局面。為滿足雙循環(huán)發(fā)展的迫切需要，具體來看，我國應(yīng)從優(yōu)化經(jīng)濟體制、擴大對外貿(mào)易和開放及加強區(qū)域間協(xié)同發(fā)展三個方面著手。

一是優(yōu)化經(jīng)濟體制改革，形成制度型開放新格局。

我國從1978年開始實行改革開放。開放初期依靠我國龐大的人口、廉價的土地等資源成本優(yōu)勢贏得了飛速發(fā)展的機會，在參與國際競爭中具有一定優(yōu)勢。隨著計劃生育政策的不斷落實，我國的人口紅利已開始消失，勞動力成本不斷上升。我國亟需轉(zhuǎn)變對外開放模式，從金融創(chuàng)新機制、科技潛力激勵機制、高端人才培養(yǎng)模式、經(jīng)濟監(jiān)管體制等方面全方位培育制度型對外開放新優(yōu)勢。通過不斷深化新型對外開放體制機制，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，推動我國經(jīng)濟從依靠傳統(tǒng)的人口、土地等資源型要素發(fā)展向技術(shù)、人才等創(chuàng)新型要素轉(zhuǎn)變，培育制度型對外開放新格局。

二是加快對外開放平臺建設(shè)，擴大對外貿(mào)易。

“雙自聯(lián)動”模式是以自由貿(mào)易區(qū)和國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮我國多維國家戰(zhàn)略溢出效應(yīng)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新模式，是我國擴大對外貿(mào)易的重要舉措。促進雙自聯(lián)動傳導(dǎo)，實現(xiàn)“雙自”產(chǎn)業(yè)的互補互動。得天獨厚的優(yōu)勢交通區(qū)位是各自貿(mào)區(qū)具有的優(yōu)勢之一。橫琴粵澳深度合作區(qū)地處珠三角中心位置，以形成完備的陸海空交通運輸體系，橫琴口岸亦為我國十大口岸之一。洋山特殊綜合保稅區(qū)靠近浦東國際機場和洋山深水港兩大重要港口，且是我國首個特殊綜合保稅區(qū)，具有先發(fā)制度優(yōu)勢。環(huán)渤海地區(qū)臨近日本、韓國，背靠長三角和東北經(jīng)濟帶，是我國交通運輸網(wǎng)絡(luò)最密集的地區(qū)之一，是東北亞經(jīng)濟圈的核心地區(qū)。

發(fā)達的工業(yè)科技、密集的骨干城市群、開放的政策成為這些自貿(mào)區(qū)的重要優(yōu)勢。橫琴粵澳深度合作區(qū)依托我國經(jīng)濟合作化程度最高的珠三角城市群和澳門特區(qū)的優(yōu)勢，有望成為“一國兩制”背景下經(jīng)濟合作示范區(qū)，探索經(jīng)濟發(fā)展新模式。洋山特殊綜合保稅區(qū)借助離岸貿(mào)易這一新型國際貿(mào)易發(fā)展模式，通過貿(mào)易國際化程度較高的上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)，打造成為我國新型國際貿(mào)易、國際航運和國際金融中心。

三是完善區(qū)域?qū)ν忾_放格局，加強區(qū)域間協(xié)同發(fā)展。

我國在發(fā)揮沿海開放優(yōu)勢、重視內(nèi)陸開放價值的同時，應(yīng)整合陸海聯(lián)動的發(fā)展優(yōu)勢。

在橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)中，結(jié)合粵港澳三地各自優(yōu)勢以及制度差異，強化規(guī)則融合與銜接，著力打造陸?？斩嗍铰?lián)運、樞紐聯(lián)動的國際貿(mào)易組合港。推動金融市場率先高度開放，爭取盡快出臺放寬市場準(zhǔn)入特別措施發(fā)揮了重要作用。上海自貿(mào)試驗區(qū)在其發(fā)展過程中，通過打造交互聯(lián)通的“南向通道”，成為“一帶一路”海陸聯(lián)運的重要交通樞紐;借助洋山港和外高橋港的退稅離境港政策便利，同時與國內(nèi)四川自貿(mào)試驗區(qū)等自貿(mào)區(qū)加強聯(lián)系，形成江海聯(lián)運、鐵海聯(lián)運的多方位國際貿(mào)易交通運輸方式，促進形成海陸交互聯(lián)系、東西雙向發(fā)展的開放格局。

不同區(qū)域的自貿(mào)區(qū)并非各自為戰(zhàn)，而是盡可能地加強合作，通過優(yōu)勢互補、功能共享等方式，一起增強對外開放勢能。沿海地區(qū)的開放要更加注意對內(nèi)陸開放的引領(lǐng)與幫助，把開放腹地深入到內(nèi)陸更寬廣的地區(qū)。內(nèi)陸沿邊開放要拓展內(nèi)陸腹地的支撐，拓展內(nèi)陸地區(qū)的開放范圍，提高開放水平。有合作條件的自貿(mào)區(qū)要加強合作與協(xié)同，把沿海、內(nèi)陸、沿邊的經(jīng)濟支撐和開放優(yōu)勢整合起來，形成合力，推動構(gòu)建區(qū)域協(xié)同發(fā)展的制度型開放新格局。

打造高水平“離岸”試驗區(qū)，探索制度型開放的新抓手

在加快對外開放平臺建設(shè)方面，9月5日中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》正式發(fā)布。方案對橫琴建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制做出了重要部署，聚焦進一步探索制度型開放新舉措，為未來國家全面深化對外開放進行壓力測試。在方案中明確了合作區(qū)“一條主線”“四個戰(zhàn)略定位”和“四項主要任務(wù)”，分“三步走”于2024年、2029年、2035年達到三個階段性目標(biāo)，彰顯“一國兩制”強大生命力和優(yōu)越性。

一是橫琴粵澳深度合作區(qū)采用“分線管理”模式。

在探索制度型開放方面，方案將構(gòu)建與澳門一體化高水平開放的新體系作為主要任務(wù)之一。在貨物管理上實行“分線管理”的做法，做到“一線”放開，研究調(diào)整橫琴不予免（保）稅貨物清單政策，除國家法律、行政法規(guī)明確規(guī)定不予免（保）稅的貨物及物品外，其他貨物及物品免（保）稅進入;在“二線”管住方面，從合作區(qū)經(jīng)“二線”進入內(nèi)地的免（保）稅貨物，按照進口貨物有關(guān)規(guī)定辦理海關(guān)手續(xù)，從內(nèi)地經(jīng)“二線”進入合作區(qū)的有關(guān)貨物視同出口，實行負面清單管理。在人員進出管理上，“一線”在確保安全的基礎(chǔ)上，積極推行合作查驗、一次放行通關(guān)模式，提升通關(guān)便利化水平;“二線”對人員進出不作限制。在市場準(zhǔn)入方面，實施市場準(zhǔn)入承諾即入制，嚴(yán)格落實“非禁即入”。此外，還就跨境金融和數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域提升開放水平。在“分線管理”的模式之下，采用負面清單模式簡化管理、市場準(zhǔn)入承諾即入制等貿(mào)易便利化措施，可將澳門開放的離岸體系引入橫琴，將橫琴構(gòu)建成為與澳門關(guān)稅水平相適應(yīng)的新區(qū)域。這些舉措事實上為橫琴營造一個趨同于澳門的制度環(huán)境，讓橫琴的自由度更大，讓橫琴能夠更好地與澳門之間實現(xiàn)貨物和人員交流的便利化。

二是“分線管理”已有先例，更有突破。

基于“分線管理”思維模式探索著“離岸”試驗區(qū)的制度型開放舉措已有先例。橫琴有著毗鄰澳門的區(qū)位特點，將“一線”設(shè)在橫琴和澳門特別行政區(qū)之間，“二線”設(shè)在橫琴和內(nèi)地之間。洋山特殊綜合保稅區(qū)以境外和保稅區(qū)之間為“一線”，以保稅區(qū)和臨港新片區(qū)之間為“二線”;海南自由貿(mào)易港則以境外和自由貿(mào)易港之間為“一線”，以自由貿(mào)易港和境內(nèi)其他地方為“二線”。

2020年5月，洋山特殊綜合保稅區(qū)正式揭牌，成為我國151個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域中唯一的特殊綜合保稅區(qū)。洋山特殊綜合保稅區(qū)依托“一線”、“二線”劃分，實際上成為了“境內(nèi)關(guān)外”自貿(mào)港，是實施對開放度要求高但其他地區(qū)尚不具備實施條件的開放政策和制度創(chuàng)新的重要載體。同年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》正式發(fā)布。在貿(mào)易自由便利的相關(guān)政策中，突出對貨物貿(mào)易實行以“零關(guān)稅”為基本特征的自由便利制度安排;對服務(wù)貿(mào)易實行以“既準(zhǔn)入又準(zhǔn)營”為基本特征的自由便利政策舉措。

海南自由貿(mào)易港在“一線”放開方面，負面清單外貨物進出自由，征稅目錄外貨物免征進口關(guān)稅，從海南自由貿(mào)易港離境的貨物按出口管理;在“二線”管住方面，貨物從海南自由貿(mào)易港進入內(nèi)地，原則上按進口規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)，貨物由內(nèi)地進入海南自由貿(mào)易港，按國內(nèi)流通規(guī)定管理。海南自由貿(mào)易港在進出口界定上顯然不同于后來的橫琴粵澳深度合作區(qū)。橫琴粵澳深度合作區(qū)將“二線”作為進出口的界線，即貨物經(jīng)由“二線”從內(nèi)地進入橫琴即為出口，從橫琴到內(nèi)地即為進口。在橫琴粵澳深度合作區(qū)內(nèi)，“一線”不對貨物進行過多海關(guān)監(jiān)管的開放舉措顯然是走在了全國自貿(mào)試驗區(qū)前列。

三是借鑒洋山特殊綜合保稅區(qū)探索經(jīng)驗。

除對比海南自由貿(mào)易港之外，洋山特殊綜合保稅區(qū)運行一年多來，在貨物貿(mào)易監(jiān)管制度和貿(mào)易便利化方面的探索實踐同樣積累不少有益經(jīng)驗。

洋山特殊綜合保稅區(qū)“特別”表現(xiàn)之一就是，探索區(qū)內(nèi)企業(yè)之間服務(wù)貿(mào)易實現(xiàn)高度便利化自由化。區(qū)內(nèi)企業(yè)可依法開展中轉(zhuǎn)、集拼、存儲、加工、制造、交易、展示、研發(fā)、再制造、檢測維修、分銷和配送等業(yè)務(wù)。貨物在區(qū)內(nèi)不設(shè)存儲期限。通過簡化貿(mào)易監(jiān)管流程和減低貿(mào)易成本，鼓勵區(qū)內(nèi)企業(yè)在“一線”放開的環(huán)境下，拓展國際分撥及配送、國際銷售及服務(wù)、國際中轉(zhuǎn)集拼業(yè)務(wù)。

在海關(guān)監(jiān)管措施創(chuàng)新上，探索電子圍網(wǎng)模式，實現(xiàn)數(shù)據(jù)全程打通，《中華人民共和國海關(guān)對洋山特殊綜合保稅區(qū)監(jiān)管辦法》就相應(yīng)的貿(mào)易便利化措施進行了說明。

四是橫琴粵澳深度合作區(qū)特有創(chuàng)新。

在打造貿(mào)易自由便利“離岸”合作區(qū)的過程中，橫琴粵澳深度合作區(qū)的管理體制也做出了特有的創(chuàng)新。新管理體制設(shè)立“雙主任制”實現(xiàn)粵澳合作發(fā)展共商共建共管共享，調(diào)動粵澳兩地積極性，共同參與合作區(qū)的開發(fā)與建設(shè)。粵澳雙方在建設(shè)具有中國特色、彰顯“兩制”優(yōu)勢的合作區(qū)過程中，推進規(guī)則銜接、機制對接，同樣能夠積累更多制度創(chuàng)新經(jīng)驗。

制度型開放的空間布局與協(xié)調(diào)互動

近年來我國的自由貿(mào)易試驗區(qū)試點工作格外注重布局的系統(tǒng)性和全面性，培養(yǎng)不同區(qū)域的增長極、創(chuàng)新極、輻射極，推動對外開放向制度型開放轉(zhuǎn)換。制度型開放著眼于推動我國目前的開放型經(jīng)濟制度與國際制度對接，從全球視野看待各個領(lǐng)域的重大改革任務(wù)，促進貿(mào)易投資便利、不斷優(yōu)化營商環(huán)境、加強知識產(chǎn)權(quán)保護。從各個開放區(qū)域角度看，試點階段獨特的區(qū)位優(yōu)勢是探索新模式、新方法的先決條件，逐步形成可全面推廣的開放經(jīng)驗，找到適合當(dāng)前國內(nèi)形勢和世界格局的對外開放新方法和新方向。

目前我國已初步形成三大發(fā)達經(jīng)濟圈，即環(huán)渤海、長三角、珠三角三大經(jīng)濟圈，定位各異、規(guī)模不同，國際化程度和市場化程度居于領(lǐng)先地位，是我國對外開放和經(jīng)濟發(fā)展重要的排頭兵，帶來了對外開放和區(qū)域協(xié)同的寶貴經(jīng)驗。橫琴、前海位于珠三角地區(qū)，是“一國兩制”的集中和“內(nèi)外輻射”的樞紐，水陸交通發(fā)達、城市化水平爆發(fā)式推進，作為第一批對外開放試點具有較為豐富的開放經(jīng)驗。上海位于長三角地區(qū)，對外開放程度高、城市化水平高、經(jīng)濟發(fā)達、人才資源密集、科技創(chuàng)新活躍。我國對外開放新政策聚焦珠三角、長三角地區(qū)，形成了橫琴布局、上海布局兩個特殊的布局模式。

一是橫琴布局：立足粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，與澳門特區(qū)共建新開放格局。

橫琴粵澳深度合作區(qū)以其獨特的區(qū)位優(yōu)勢發(fā)揮了空間布局的重要作用、增強了地區(qū)間的協(xié)調(diào)互動性，使橫琴成為該地區(qū)新的增長極、創(chuàng)新極、輻射極。

增長極：刺激產(chǎn)值持續(xù)增長。削減對商品、服務(wù)和資本跨境流動的限制，借助澳門的金融市場與貿(mào)易政策，逐步推動要素的國際流動，提高橫琴粵澳區(qū)域的產(chǎn)值。貿(mào)易方面，貨物“一線”放開、“二線”管住，借助一系列關(guān)稅減免和程序簡化等措施，搭建國際化的貿(mào)易平臺，充分吸引外貿(mào)。人才培養(yǎng)方面，設(shè)立澳門大學(xué)橫琴校區(qū)，引進新的教育模式，促進境內(nèi)外人才聚集，對符合條件的國際高端人才給予進出高度便利，促進人才資源轉(zhuǎn)化為區(qū)域生產(chǎn)力。資本流動方面，設(shè)計開放型金融制度，借助澳門金融市場的自由度改善橫琴金融環(huán)境、提高開放程度，進而提升橫琴粵澳地區(qū)金融廣度、深度和世界影響力。

創(chuàng)新極：推進產(chǎn)業(yè)全面升級。目前橫琴的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)仍相對薄弱，憑借已有的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)無法起到支撐整個區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。因此要集聚高端要素，提升橫琴粵澳地區(qū)在全球生產(chǎn)價值鏈中的地位?！稒M琴方案》特別提出在橫琴粵澳深度合作區(qū)主要發(fā)展科技研發(fā)和高端制造、中醫(yī)藥等澳門品牌工業(yè)、文旅會展商貿(mào)、現(xiàn)代金融四大類產(chǎn)業(yè)。加快發(fā)展這四大類產(chǎn)業(yè)，能夠促進橫琴和澳門特區(qū)產(chǎn)業(yè)多元化，最終改善澳門特區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一問題。

輻射極：帶動澳門特區(qū)發(fā)展。充分發(fā)揮橫琴連接內(nèi)地和澳門特區(qū)的紐帶作用，一方面充分利用內(nèi)地的人力資源、技術(shù)資源，把握廣闊的市場需求;另一方面利用澳門特區(qū)開放的金融市場，引進國際資金，促進資金要素跨境流動。同時，橫琴作為開放門戶，擁有保障安全有序的功能。在新冠肺炎疫情仍在全球大多數(shù)國家流行的背景下，世界格局仍不穩(wěn)定，各國之間存在一定的摩擦，對外貿(mào)易仍存在風(fēng)險，包括公共衛(wèi)生風(fēng)險、國際政治風(fēng)險等，橫琴粵澳深度合作區(qū)作為對外開放的又一“門戶”，提高了國際化程度和對外開放程度，同時起到風(fēng)險隔離和緩沖沖擊的作用。

二是上海布局：發(fā)展臨港新片區(qū)港口，建設(shè)洋山特殊綜合保稅區(qū)。

上海作為典型的開放城市，近年來相繼建設(shè)臨港新片區(qū)、洋山特殊綜合保稅區(qū)兩個試點區(qū)域，繼續(xù)進行對外開放的經(jīng)驗探索工作。兩個試點區(qū)域集合了?？针p重交通便利，成為我國長三角地區(qū)對外開放的又一大樞紐。

增長極：推進試行開放政策。依靠上海繁榮的金融市場，臨港新片區(qū)將試行更加開放的金融政策，發(fā)展跨境人民幣創(chuàng)新業(yè)務(wù)，助力人民幣國際化進程，同時深化外匯管理改革，加強跨境資金檢測，實施市場安全監(jiān)管，健全金融法治體系，防范重大風(fēng)險。洋山特殊綜合保稅區(qū)應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)實現(xiàn)高效安全監(jiān)管，既保障貨物運輸流程中各個環(huán)節(jié)的安全性，又提高了整體運輸效率、解決了運輸時的對接問題。后續(xù)海關(guān)總署仍將出臺相關(guān)的監(jiān)管方式、監(jiān)管政策和監(jiān)管制度。相關(guān)開放政策完善并實施后，必將吸引更多國際資本流入和國際貿(mào)易活動，帶動上海進一步發(fā)展。

創(chuàng)新極：聚焦高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。2020年臨港區(qū)域累計有47家高新技術(shù)企業(yè)，培育千億級產(chǎn)業(yè)集群。未來三年，臨港創(chuàng)新方案要求推進關(guān)鍵核心技術(shù)突破，在前沿產(chǎn)業(yè)上邁出關(guān)鍵一步。借助人才資源、技術(shù)優(yōu)勢、開放格局和國際平臺，充分借鑒國際先進技術(shù)，在以集成電路為代表的七大前沿產(chǎn)業(yè)內(nèi)逐漸打造和鞏固我國的產(chǎn)業(yè)鏈核心環(huán)節(jié)優(yōu)勢，在全球價值生產(chǎn)鏈上再升級。以集成電路產(chǎn)業(yè)為例，上海被稱為“東方芯港”，不斷引進集成電路的重大項目，逐漸形成領(lǐng)先的產(chǎn)業(yè)基地，儲備了充足的芯片產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，掌握核心技術(shù)并不斷突破，也為其他高新技術(shù)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

輻射極：拓展港口樞紐功能。臨港、洋山兩地有條件建立國際化港口，小洋山島區(qū)域注重國際航運服務(wù)發(fā)展，蘆潮港區(qū)域與周邊產(chǎn)業(yè)區(qū)聯(lián)動形成跨境貿(mào)易融合發(fā)展區(qū)，浦東機場南部區(qū)域打造民用航空創(chuàng)新示范區(qū)。未來，臨港新片區(qū)將致力于探索航運領(lǐng)域的對外開放。第一，一實現(xiàn)高水平的國際運輸自由化、便利化政策，逐步開放外籍國際航行船舶開展沿海捎帶業(yè)務(wù)，并進一步提升中轉(zhuǎn)能力。第二，完善航運配套政策，簡化報關(guān)報稅手續(xù)，優(yōu)化口岸作業(yè)流程。第三，拓展高端航運產(chǎn)業(yè)鏈集群，逐步探索以航運保險、航運結(jié)算等業(yè)務(wù)為代表的金融產(chǎn)業(yè)，形成航運融資中心。已經(jīng)成熟的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)憑借前期的自我積累能夠與新片區(qū)形成聯(lián)動，不斷放大帶動效應(yīng)、擴大輻射區(qū)域。

三是對外開放新態(tài)勢：利用系統(tǒng)性布局推進制度型開放。

從長三角、珠三角試點地區(qū)的寶貴經(jīng)驗中可以看出，目前我國對外開放傾向于利用系統(tǒng)性布局推進制度開放，發(fā)揮區(qū)域聯(lián)動或協(xié)作的優(yōu)勢，促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)不斷升級，使試點地區(qū)成為新的增長極、創(chuàng)新極、輻射極，在制度上安全、有序、高效與國際制度接軌。從宏觀層面上看，東南沿海由點及面，也必將形成廣泛的開放格局。

（商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院研究生院金融專業(yè)碩士劉銳聰、劉昂、崔雨濛對本文寫作亦有貢獻）