曹守慧，丁士軍，孫 飛

(1.中南財經(jīng)政法大學(xué) 工商管理學(xué)院，湖北 武漢 430073；2.哈爾濱工業(yè)大學(xué)(深圳) 建筑學(xué)院，廣東 深圳 518055)

以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新動力，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的有力支撐。作為現(xiàn)代化的重要組成部分，城鎮(zhèn)化是一個國家不可逾越的歷史發(fā)展過程[1]，據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2020年末中國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%，按照世界城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，仍處在30%～70%的快速發(fā)展階段。為應(yīng)對中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來的風(fēng)險挑戰(zhàn)，全面提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，2014年中共中央國務(wù)院出臺了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)，提出要積極進(jìn)行改革創(chuàng)新，選擇不同區(qū)域不同城鎮(zhèn)分類開展試點政策；同年國家發(fā)改委、住建部等11部門聯(lián)合印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點總體實施方案》(以下簡稱《方案》)，將全國62個城鎮(zhèn)列為第一批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)，率先探索城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展路徑。當(dāng)前，中國正處在“兩個一百年”奮斗目標(biāo)歷史交匯的關(guān)鍵節(jié)點，面對國內(nèi)外復(fù)雜變局，黨中央提出“構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，城鎮(zhèn)發(fā)展作為內(nèi)需最大潛力所在，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略承載著尤為艱巨的歷史任務(wù)。

2018年國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點政策的第一批試點任務(wù)基本完成，并取得了階段性成果，《規(guī)劃》在2020年也已進(jìn)入最后一年，但作為新時期國家城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的先行先試政策，新型城鎮(zhèn)化綜合試點政策對試點地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量所產(chǎn)生的政策效應(yīng)如何？城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量是否得到全面、均衡提升？對其他地區(qū)及后續(xù)的試點工作有何借鑒意義？本文以尋求上述問題的答案為出發(fā)點，以國家第一批綜合試點典型地區(qū)長沙市為例，全面評估新型城鎮(zhèn)化綜合試點政策對城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的影響，既可以回顧總結(jié)試點地區(qū)在試點政策推行后城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的變化過程，也可以為中部地區(qū)以及全國其他大中城市的城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量提升提供有益借鑒與重要參考，推動中國城鎮(zhèn)化持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

目前，關(guān)于城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的研究主要集中在評價指標(biāo)體系構(gòu)建與測度及其影響因素兩個方面。在評價指標(biāo)體系構(gòu)建與測度方面，葉裕民[2]立足于城市現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化兩個方面，構(gòu)建了包含經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施和人口現(xiàn)代化三個維度的指標(biāo)體系，發(fā)現(xiàn)全國范圍內(nèi)城鄉(xiāng)一體化程度較低；國家城調(diào)總隊福建省城調(diào)隊課題組[3]在葉裕民的基礎(chǔ)上將社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等納入城市化質(zhì)量的評價體系，對華東六省(上海除外)的城市化發(fā)展質(zhì)量進(jìn)行評價，涉及生態(tài)環(huán)保方面的評價體系思想開始形成。魏后凱等、藍(lán)慶新等以及You基于城鎮(zhèn)發(fā)展水平、推進(jìn)效率和協(xié)調(diào)程度三個角度構(gòu)建了評價指標(biāo)體系，分別對中國286個地級市、31個省份以及上海市的城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量進(jìn)行評估[4-6]。曹文明等進(jìn)一步從經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會、人口和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)五個維度對湖南省城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量進(jìn)行評價，發(fā)現(xiàn)湖南省城鎮(zhèn)發(fā)展已進(jìn)入提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型階段，但存在區(qū)域間的不平衡[7]。至于城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的影響因素，已有研究主要從以下三個方面展開：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[8]、產(chǎn)業(yè)布局[9]；二是技術(shù)、機構(gòu)創(chuàng)新能力[10]；三是財政支出[11]、土地和戶籍[12]等相關(guān)政策對城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的影響。

通過相關(guān)文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，在城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量評價體系的構(gòu)建以及城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的影響因素方面，學(xué)術(shù)界已做了大量研究，為本文提供了重要參考。此外，城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量除了受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平及地域差異影響外，還會受到相關(guān)公共政策的影響，尤其是與城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量密切相關(guān)的發(fā)展規(guī)劃。遺憾的是，關(guān)于公共政策對城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量影響的研究尚不多見，而新型城鎮(zhèn)化綜合試點政策作為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的創(chuàng)新性先行先試政策，對于它的評估更為鮮見?！兑?guī)劃》和《方案》提出，要建立健全新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)計監(jiān)測與評價指標(biāo)體系，定期開展試點工作績效評估，以不斷優(yōu)化試點實施方案和保障措施，這為本文的研究提供了思路。鑒于此，本文以長沙市為例，在構(gòu)建城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量評價體系的基礎(chǔ)上，利用合成控制法重點評估新型城鎮(zhèn)化綜合試點政策對試點城鎮(zhèn)的系統(tǒng)影響，為政府不斷調(diào)整優(yōu)化試點政策、推進(jìn)中國城鎮(zhèn)的高質(zhì)量發(fā)展提供基礎(chǔ)證據(jù)支持。

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與評價指標(biāo)體系構(gòu)建

1.新型城鎮(zhèn)化的思想內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化是中國在特定歷史時期順應(yīng)時代變化對城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略做出的重大調(diào)整。“新”并不是指與過去城鎮(zhèn)化在時間和空間上的截然不同，而是指它的內(nèi)涵、推進(jìn)戰(zhàn)略有所不同。

(2)人的全面發(fā)展。推動人的發(fā)展是人類社會孜孜以求的目標(biāo)[14]，人民的利益始終是發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，而新型城鎮(zhèn)化的核心正是“人的城鎮(zhèn)化”?！兑?guī)劃》提出，要堅持以人為本，公平共享的原則，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動他們享有城鎮(zhèn)醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)，實現(xiàn)滿足人民日益增長的美好生活需要的高質(zhì)量發(fā)展。

綜上所述，新型城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)社會全面進(jìn)步與人的全面發(fā)展的根本途徑[15]，兩個全面相輔相成，社會的全面進(jìn)步能更好地服務(wù)于人的全面發(fā)展，人的全面發(fā)展能夠帶動社會的全面進(jìn)步。具體來看，新型城鎮(zhèn)化是以新型工業(yè)化為基本動力，以全面提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量為目的，以可持續(xù)和協(xié)調(diào)發(fā)展、以人為本為核心，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居為基本特征，在構(gòu)建大中小城市、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的同時注重加強新農(nóng)村建設(shè)，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)互促共進(jìn)、人民美好生活得到滿足的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

2.城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量評價指標(biāo)體系構(gòu)建及信度檢驗

公共政策成效評估的基礎(chǔ)是構(gòu)建科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)。但現(xiàn)有文獻(xiàn)在構(gòu)建城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量評價指標(biāo)體系時往往忽視理論基礎(chǔ)的闡述，相關(guān)指標(biāo)的選取具有較大主觀性；進(jìn)一步梳理關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程、思想闡釋、演化邏輯等文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，人們通常使用馬克思的城鄉(xiāng)發(fā)展理論、人的全面發(fā)展理論、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)理論、可持續(xù)發(fā)展理論以及系統(tǒng)論等經(jīng)典理論進(jìn)行闡述。因此，本文借鑒經(jīng)典理論和已有研究[5，16-17]，并結(jié)合當(dāng)前國家有關(guān)政策重點內(nèi)容，擬從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、環(huán)境發(fā)展與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展4個維度構(gòu)建城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量評價指標(biāo)體系(圖1)。

圖1 城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量評價體系的理論框架

(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鎮(zhèn)化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而又從屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展[15]。城鎮(zhèn)發(fā)展離不開經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[18]，經(jīng)濟(jì)增長必然帶來城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的提高。內(nèi)需作為當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本驅(qū)動力，其擴大的最大潛力在于城鎮(zhèn)發(fā)展，所以城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展又是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎[13]。馬克思在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)理論中也強調(diào)了工業(yè)對城鎮(zhèn)發(fā)展的推動作用，指出大工業(yè)生產(chǎn)方式通過集中資本和勞動力，創(chuàng)造出比傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)更高的勞動生產(chǎn)率和收益率[19]。但隨著生活方式的變革，第三產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著日益重要的角色[20]。因此本文從經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)兩個方面來反映城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，選取GDP增長率、人均GDP和第二、三產(chǎn)業(yè)占比作為具體的指標(biāo)。

(2)社會發(fā)展。根據(jù)馬克思的觀點，隨著城鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，“人口也像資本一樣地集中起來”[21]，人口的聚集又成為城鎮(zhèn)發(fā)展的必要條件。聚集使得人們的生活水平提高[13]，對基本社會保障與公共服務(wù)也有著更高的要求，而人民生命安全和身體健康作為城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)目標(biāo)(1)2020年4月10日習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)委員會第七次會議指出：“我國城市化道路怎么走？關(guān)鍵是要把人民生命安全和身體健康作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)目標(biāo)?！保?dāng)其得不到保障時，人的全面發(fā)展也就失去了最終的價值和意義[22]。同樣，科學(xué)技術(shù)作為第一生產(chǎn)力，能夠不斷推進(jìn)社會發(fā)展的進(jìn)步[23]。作為科學(xué)技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物，信息化是工業(yè)化發(fā)展到更高階段的社會表現(xiàn)，新型城鎮(zhèn)化與智能化、數(shù)字化融合發(fā)展的智慧城市成為必然趨勢。所以本文選擇人口密度、恩格爾系數(shù)、醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)以及互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)4個具體指標(biāo)來表征城鎮(zhèn)發(fā)展中的人口聚集程度、居民生活水平、公共醫(yī)療服務(wù)水平以及科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平。

(3)環(huán)境發(fā)展。人是自然界的一部分，人與自然應(yīng)和諧共處，唯有此人們才能擁有適宜的生存環(huán)境[14]，這就要求人們在發(fā)展城鎮(zhèn)化過程中不斷減少資源的消耗，盡可能節(jié)約環(huán)境成本[24]，秉持可持續(xù)發(fā)展理論的核心思想，注重環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展三個方面的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。因此，將環(huán)境發(fā)展質(zhì)量納入城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量評價體系中，能夠有效地考察資源節(jié)約集約的使用情況以及綠色、循環(huán)經(jīng)濟(jì)在城鎮(zhèn)發(fā)展中的實現(xiàn)情況[25]?；诖?，本文從環(huán)境綠化和可持續(xù)發(fā)展兩個方面來反映城鎮(zhèn)的環(huán)境發(fā)展質(zhì)量，具體選用人均公園綠地面積、建成區(qū)綠化覆蓋率、生活垃圾無害處理率和城鎮(zhèn)污水處理率4個指標(biāo)來表示。

（3）影響下一年度經(jīng)費爭取。目前，財政部門對預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度都有具體的要求，并都實行與下年預(yù)算安排相掛鉤。比如，廈門市財政局對各部門月度支出進(jìn)度進(jìn)行統(tǒng)計排名，對預(yù)算支出進(jìn)度多次偏慢的部門進(jìn)行約談，并將有關(guān)情況反饋市政府。對約談后預(yù)算支出仍然執(zhí)行不力的部門，由市政府予以通報批評，并核減下一年度預(yù)算資金規(guī)模。

(4)城鄉(xiāng)發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容，是綜合反映提高農(nóng)村生活質(zhì)量，縮小城鄉(xiāng)收入差距程度的重要指標(biāo)。雖然中國的城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一系列快速發(fā)展，但城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家以及相近水平的發(fā)展中國家，仍有較大的進(jìn)步空間[13]。馬克思城鄉(xiāng)發(fā)展思想的最終落腳點是實現(xiàn)人的全面發(fā)展[26]，在人的全面發(fā)展過程中，物質(zhì)需要的滿足是其他層次得以發(fā)展的重要基礎(chǔ)，而收入是最直接的表現(xiàn)方式。當(dāng)前，城鄉(xiāng)居民的相對收入差距在縮小，但絕對收入差距不斷擴大。所以，城鄉(xiāng)居民收入絕對水平的提高與相對收入差距的縮小同樣尤為重要。因此，本文選擇城鎮(zhèn)化率、城鄉(xiāng)居民收入及其比值來表征城鄉(xiāng)融合發(fā)展質(zhì)量。

城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量評價指標(biāo)體系與指標(biāo)權(quán)重(2)指標(biāo)權(quán)重由熵值法計算得出，限于篇幅未詳細(xì)報告，作者備索。如表1所示。同時，為保證評價指標(biāo)體系的科學(xué)性，本文利用克隆巴赫系數(shù)法(3)信度檢驗是一種度量綜合評價指標(biāo)體系穩(wěn)定性與可靠性的有效方法，常用的信度檢驗方法有內(nèi)部一致性信度、折半信度、平行信度等，本文根據(jù)具體研究內(nèi)容選用克隆巴赫系數(shù)法這一社會科學(xué)研究最常使用的內(nèi)部一致性信度檢驗方法。進(jìn)行相關(guān)信度檢驗，得到信度系數(shù)值為0.815，大于0.8，說明本文構(gòu)建的評價體系內(nèi)在信度是可接受的，評價結(jié)果具有較高的可靠性。

表1 城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量評價指標(biāo)體系

二、樣本數(shù)據(jù)與研究方法

1.樣本數(shù)據(jù)

長沙市是國家統(tǒng)計局劃分的全國35個大中城市之一，因此，依據(jù)研究對象的可比性、地區(qū)分布的平衡性以及數(shù)據(jù)的可獲得性等原則，從全國35個大中城市中篩選對照組樣本城市。具體而言，剔除9個非長沙的試點城市(寧波、大連、青島、石家莊、長春、哈爾濱、武漢、廣州、重慶)，指標(biāo)缺失嚴(yán)重的1個城市(烏魯木齊)以及1個沒有農(nóng)民與農(nóng)村建制的城市(深圳)后，最終選定全國23個大中城市作為潛在對照組。

本文所使用的2006—2018年24個大中城市的平衡面板數(shù)據(jù)主要來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》及各省市統(tǒng)計年鑒。在收集數(shù)據(jù)的過程中，部分指標(biāo)由統(tǒng)計年鑒中的相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出，對少量年份缺失的指標(biāo)數(shù)據(jù)，采用均值法予以插補。為保證面板數(shù)據(jù)中相關(guān)指標(biāo)的年度可比性，本文中人均GDP、城鄉(xiāng)居民收入等涉及收入的變量，均以2006年為基期進(jìn)行平減計算。

2.研究方法

公共政策實施成效評估的關(guān)鍵是選擇合適的評估方法，隨著雙重差分(DID)和傾向得分匹配(PSM)等方法被引入到經(jīng)濟(jì)學(xué)研究以來，國內(nèi)外學(xué)者逐漸將它們運用到評估公共政策效果的研究中，其中DID作為項目評估和政策施行效果研究的主流方法得到廣泛應(yīng)用。而使用DID的前提條件是要嚴(yán)格遵循處理組與對照組具有共同發(fā)展趨勢，但其他地區(qū)與長沙市在經(jīng)濟(jì)水平、地理區(qū)位等方面存在顯著差異，即使未被列入試點城市，其城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的變動軌跡也未必一致，如果將其作為長沙的對照組可能會產(chǎn)生較大偏誤，限制了DID評估的準(zhǔn)確性和可靠性。

為克服上述方法的不足，Abadie等基于“魯賓的反事實框架”提出了一種新的政策評估方法——合成控制法(synthetic control methods，SCM)，并使用該方法對無恐怖主義活動的西班牙巴克斯地區(qū)進(jìn)行模擬，估計恐怖主義活動對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的影響[27]。近年來，合成控制法在社會公共政策評估中也得到廣泛應(yīng)用[28]。根據(jù)合成控制法，假設(shè)有N+1個地區(qū)，地區(qū)1(長沙市)在T0期(2014年)后實施了新型城鎮(zhèn)化綜合試點政策，而其他N個地區(qū)沒有受到試點政策的干預(yù)。首先，用Y1it和Y0it分別表示地區(qū)i受到和未受到新型城鎮(zhèn)化綜合試點政策干預(yù)時的潛在結(jié)果，那么試點政策的因果效應(yīng)為：

τit=Y1it-Y0it(i=1，2，…，N+1；t=1，2，…，T0)

(1)

然后引入虛擬變量Dit表示地區(qū)i在t期是否實施了新型城鎮(zhèn)化綜合試點政策，若已實施，Dit=1，否則為0。則地區(qū)i在t期觀測到的城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量結(jié)果為：

Yit=DitY1it+(1-Dit)Y0it=Y0it+τitDit

(2)

在t>T0期，能夠觀測到政策實施后的長沙城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量為Y11t，但無法觀測到未實施政策的長沙城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量Y01t。為了估計在政策實施后長沙城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的反事實結(jié)果，本文采用Abadie等提出的模型[29]來估計：

Y0it=δt+θtZi+λtμi+εit

(3)

其中，δt代表時間固定效應(yīng)；Zi是可觀察到的(K×1)維變量；λt是一個(1×F)維無法觀測到的公共因子向量；μi是(F×1)維系列向量，表示不可觀測的地區(qū)固定效應(yīng)；εit是各地區(qū)不能觀測到的短期沖擊，其均值為0。

為估計反事實結(jié)果Y01t，需要對其他N個地區(qū)賦予適當(dāng)?shù)臋?quán)重來合成對照組，設(shè)(N×1)維權(quán)重向量為W=(w2，w3，…，wN+1)，為避免外推造成的可能偏差，該權(quán)重滿足wi≥0且w2+w3+…+wN+1=1，對每個潛在對照組地區(qū)的變量值進(jìn)行加權(quán)得到合成控制的模型：

(4)

(5)

(6)

(7)

三、城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的評價分析

1.新型城鎮(zhèn)化綜合試點政策對城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量的影響

利用合成控制法，計算出合成長沙的對照組城市權(quán)重，如表2所示，其中福州市所占權(quán)重最大，為0.275，其他較大權(quán)重的城市依次是北京、貴陽、合肥和西安，表明在試點政策之前長沙的城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量變動趨勢可以通過這五個城市加權(quán)最好地擬合出來。

表2 城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量中對照組城市權(quán)重

圖2描繪了長沙與合成長沙在2006-2018年的城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量變化路徑，在試點政策實施(2014年)以前，長沙與合成長沙的發(fā)展路徑總體重合，表明合成長沙基本復(fù)制了政策實施之前真實長沙的發(fā)展路徑。政策實施后，長沙的綜合發(fā)展質(zhì)量路徑開始明顯位于合成長沙的上方，表明試點政策有效促進(jìn)了城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量的提升。結(jié)合圖3進(jìn)一步分析，假設(shè)沒有實施綜合試點政策，2018年合成長沙的城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量指數(shù)為69.66，與實際的城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量指數(shù)相差1.24，下降率為1.78%。

圖2 長沙與合成長沙城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量的變化路徑對比

為了更直觀地觀察試點政策對城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量產(chǎn)生的影響，圖3計算了長沙與合成長沙的城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量潛在差異。在2006-2013年政策實施之前，城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量的潛在差異在(-0.60，0.28)范圍內(nèi)波動；2014年之后潛在差異值持續(xù)為正且處于上升狀態(tài)，在2016年達(dá)到了最大值，超過了1.6。在此之后，差異值逐漸變小，但仍為正值。

圖3 長沙與合成長沙城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量的潛在差異

基于以上分析發(fā)現(xiàn)，在新型城鎮(zhèn)化綜合試點政策實施之后，長沙的城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量得到了明顯的提升，但政策對城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量提升的邊際效應(yīng)遞減。

2.新型城鎮(zhèn)化綜合試點政策對城鎮(zhèn)各子維度發(fā)展質(zhì)量的影響

城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量的高低受到各子維度發(fā)展質(zhì)量的影響，為全面客觀評估試點政策效應(yīng)，接下來分別對城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境以及城鄉(xiāng)發(fā)展質(zhì)量的政策效應(yīng)進(jìn)行評估，得到圖4真實長沙與合成長沙各子維度發(fā)展質(zhì)量的變化路徑(4)限于篇幅，在對各維度發(fā)展質(zhì)量的分析中，未列示合成長沙的各城市權(quán)重與相關(guān)指標(biāo)均值，作者備索。。

圖4 長沙與合成長沙城鎮(zhèn)子維度發(fā)展質(zhì)量的變化路徑對比

總體看來，各子維度的發(fā)展質(zhì)量一直處于上升階段。在試點政策實施前，長沙與合成長沙各子維度發(fā)展質(zhì)量的路徑幾乎完全重合，說明合成長沙可以很好地復(fù)制長沙的不同維度發(fā)展質(zhì)量路徑。進(jìn)一步分析，試點政策實施后長沙的社會和城鄉(xiāng)發(fā)展質(zhì)量的發(fā)展路徑明顯高于合成長沙，說明試點政策對兩者產(chǎn)生了積極的正向作用。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量方面，政策初期的效果并不顯著，但是在2016年后，出現(xiàn)明顯提升，然而環(huán)境發(fā)展剛好與其相反，且變動幅度大于經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

同樣，圖5為政策實施前后長沙與合成長沙各維度的發(fā)展質(zhì)量差異，對比發(fā)現(xiàn)，在政策實施后，潛在差異值基本都為正值，說明試點政策有效提升了城鎮(zhèn)各維度的發(fā)展質(zhì)量，但不同維度間存在顯著差異。具體看來，2014-2016年間，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量上，處理組與對照組的潛在差異為負(fù)值，但2016年之后，兩者間的潛在差異開始變?yōu)檎?，說明試點政策提升了經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量；而在環(huán)境發(fā)展質(zhì)量方面，潛在差異的正負(fù)變動與經(jīng)濟(jì)發(fā)展恰好相反，并且差異的波動程度更明顯，表明經(jīng)濟(jì)與環(huán)境發(fā)展質(zhì)量之間未能同向均衡提升；而相對于社會發(fā)展質(zhì)量，試點政策對城鄉(xiāng)發(fā)展質(zhì)量帶來的提升作用更加穩(wěn)定。

圖5 長沙與合成長沙各維度發(fā)展質(zhì)量的潛在差異

3.穩(wěn)健性檢驗

為確保上述評估結(jié)果的可靠性，接下來利用隨機置換的方法進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(5)除隨機置換檢驗外，本文還進(jìn)行了更換政策實施時間的反事實檢驗，結(jié)果同樣顯著。限于篇幅未予報告，作者備索。。其原理是假設(shè)政策效應(yīng)不顯著，然后在對照組樣本城市中隨機抽取一個城市，假設(shè)其實施了試點政策，并通過合成控制法估計政策效應(yīng)，如果該城市城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量真實值與合成值的正向差異很大，甚至超過長沙與合成長沙之間的差異，說明不能提供試點政策對城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量具有顯著影響的有利證據(jù)，反之則不能拒絕試點政策帶來的顯著政策效應(yīng)。

首先，選擇兩個合理的對象進(jìn)行城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量的穩(wěn)健性檢驗，一個是合成長沙中權(quán)重最大的福州，另一個是零權(quán)重的鄭州。從圖6可以看出，福州和鄭州真實的城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量與合成的城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量在2014年之后的差距并不明顯，表明試點政策并沒有對它們的城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量產(chǎn)生促進(jìn)作用，從側(cè)面反映了試點政策對長沙綜合發(fā)展質(zhì)量的促進(jìn)作用。

圖6 福州、鄭州與合成福州、鄭州的城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量路徑

進(jìn)一步，將所有對照組城市假定為處理對象，對其逐一進(jìn)行試驗，并計算出政策實施所帶來的潛在差異。以城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量為例，在剔除9個擬合效果差的城市后，共得到15個城市的政策效應(yīng)，相應(yīng)的顯著性檢驗見圖7。

圖7 各城市城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量潛在差異分布

圖7中的黑色實線與圖4相同，是試點政策對長沙城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量的影響，淺色線是其他14個城市作為處理組得到的偽政策效應(yīng)?？梢钥闯觯?014年后長沙與其他城市的差距開始拉大，位于其他城市的外部，這表明試點政策提高了長沙城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量，同時也只有1/15，即6.66%的概率出現(xiàn)該黑色實線(這類似于統(tǒng)計推斷中的顯著水平)。因此，可以認(rèn)為長沙的城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量提升在10%以內(nèi)的水平上是顯著的。類似地，進(jìn)一步檢驗政策對城鎮(zhèn)子維度發(fā)展質(zhì)量產(chǎn)生的影響是否顯著，通過圖8可以發(fā)現(xiàn)，各子維度在統(tǒng)計上也都是顯著的(6)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量差距出現(xiàn)的概率為7.69%，社會和環(huán)境發(fā)展質(zhì)量差距出現(xiàn)概率為7.14%，城鄉(xiāng)發(fā)展質(zhì)量差距出現(xiàn)概率為5.3%，都在10%水平內(nèi)顯著。。

圖8 各城市城鎮(zhèn)子維度發(fā)展質(zhì)量潛在差異分布

四、政策啟示

本文在科學(xué)構(gòu)建城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，采用長沙及全國其他大中城市的宏觀面板數(shù)據(jù)，運用合成控制法評估了新型城鎮(zhèn)化綜合試點政策對城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的系統(tǒng)影響。主要研究結(jié)論如下：(1)新型城鎮(zhèn)化綜合試點政策提升了城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量，但政策邊際效應(yīng)遞減。測算結(jié)果顯示，如果不實施新型城鎮(zhèn)化綜合試點政策，試點地區(qū)的城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量在2018年將達(dá)到69.77，而實施試點政策后實際提升到71.01，即試點政策使得試點地區(qū)的城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量增加了2.03%。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，在政策實施初期，試點政策對試點地區(qū)城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量的提升效果顯著，處理組與對照組的潛在差異逐漸擴大；但隨著試點政策實施時間的延續(xù)，兩者的潛在差異開始縮小，表明政策效應(yīng)呈現(xiàn)出遞減趨勢。(2)新型城鎮(zhèn)化綜合試點政策對城鎮(zhèn)各子維度發(fā)展質(zhì)量的影響存在差異，尤其是對經(jīng)濟(jì)與環(huán)境潛在差異的正負(fù)影響具有交替性。具體表現(xiàn)為，試點政策對經(jīng)濟(jì)發(fā)展維度與環(huán)境發(fā)展維度的影響效應(yīng)呈現(xiàn)出“此升彼降”的反向關(guān)系，這說明在試點政策推行的過程中，經(jīng)濟(jì)與環(huán)境發(fā)展質(zhì)量的提升可能存在以犧牲對方發(fā)展為代價的情況。(3)從城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量評價指標(biāo)的權(quán)重看，公共醫(yī)療服務(wù)水平的權(quán)重最大，表明公共醫(yī)療服務(wù)水平的任何改善，對提高城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量的貢獻(xiàn)都將大于其他指標(biāo)。

2021年十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，對“十四五”乃至更長時期中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點領(lǐng)域進(jìn)行了戰(zhàn)略部署，并指出當(dāng)前“我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，要“不斷提高貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局能力和水平，為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供根本保證”。其中，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量是新時期重點發(fā)展領(lǐng)域之一，本文的主要研究結(jié)論為進(jìn)一步推動中國城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展提供了有益的政策啟示：

第一，重點提高城鄉(xiāng)公共醫(yī)療服務(wù)水平。研究表明，公共醫(yī)療服務(wù)水平的邊際提高對城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量提高的貢獻(xiàn)度(亦即敏感度)最大，所以，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，應(yīng)重點提高城鄉(xiāng)公共醫(yī)療服務(wù)水平，提升應(yīng)對重特大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置能力，保證醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)及其床位數(shù)、衛(wèi)生人員總數(shù)隨城鎮(zhèn)化水平的提高而同步發(fā)展，以滿足人民群眾多層次、多元化的醫(yī)療服務(wù)需求，實現(xiàn)“病有所醫(yī)”。如面對2020年初突如其來的新冠肺炎疫情沖擊，各地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速陷入停滯，而那些公共醫(yī)療服務(wù)體系完善、防疫措施得當(dāng)?shù)牡貐^(qū)，則能夠較快地走出疫情影響，恢復(fù)社會經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展，這深刻彰顯了公共醫(yī)療服務(wù)水平對于城鎮(zhèn)高質(zhì)量、強韌性發(fā)展的重要意義。第二，推進(jìn)“兩型”城鎮(zhèn)化建設(shè)，發(fā)展新型循環(huán)經(jīng)濟(jì)。不可否認(rèn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是當(dāng)前的第一要務(wù)，但針對新型城鎮(zhèn)化綜合試點政策在推進(jìn)過程中經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境發(fā)展之間協(xié)調(diào)性不足的現(xiàn)實困境，應(yīng)秉持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，注重資源節(jié)約型與環(huán)境友好型的“兩型”城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，走內(nèi)涵式、集約型、綠色化的發(fā)展道路，避免出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長所帶來的高昂的環(huán)境成本，實現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境發(fā)展目標(biāo)。第三，不斷調(diào)整優(yōu)化、“升級迭代”新型城鎮(zhèn)化發(fā)展政策。政策驅(qū)動是促進(jìn)城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的強勁動力，但邊際效應(yīng)遞減是經(jīng)濟(jì)學(xué)的普遍規(guī)律，新型城鎮(zhèn)化綜合試點政策對城鎮(zhèn)綜合發(fā)展質(zhì)量的影響效應(yīng)同樣呈現(xiàn)出遞減趨勢。因此，為持續(xù)發(fā)揮政策的引領(lǐng)與推動作用，應(yīng)定期監(jiān)測評估并實時掌控新型城鎮(zhèn)化建設(shè)情況，建立政策的動態(tài)退出機制，適時調(diào)整優(yōu)化、“升級迭代”新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，實現(xiàn)中國城鎮(zhèn)的持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。