高世楫

一、新時(shí)期推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，需要更加強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

黨的十八大以來(lái)，特別是在“十三五”時(shí)期，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)折性全局性變化，環(huán)境污染得到了控制，環(huán)境質(zhì)量顯著改善，為完成第一個(gè)百年目標(biāo)、如期全面建成小康社會(huì)做出了貢獻(xiàn)，為邁向第二個(gè)百年目標(biāo)、建立美麗中國(guó)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。隨著我國(guó)全面進(jìn)入新發(fā)展階段，生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域也承載新使命、面臨新挑戰(zhàn)，我們需要更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整體推進(jìn)，努力實(shí)現(xiàn)新突破，取得新進(jìn)展。

但也應(yīng)該看到，部分領(lǐng)域的環(huán)境治理成效并不穩(wěn)固，污染防治與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，資源開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)，國(guó)土空間優(yōu)化開(kāi)發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等都仍存在或多或少的沖突；環(huán)境法治尚不能充分發(fā)揮效能；環(huán)保督察尚不能完全做到精準(zhǔn)監(jiān)管；協(xié)同推進(jìn)污染防治與碳減排方面也存在諸多不適應(yīng)。特別是降低溫室氣體排放、應(yīng)對(duì)全球氣候變化方面，我們面對(duì)越來(lái)越大的外部壓力。雖然我國(guó)在2019年就實(shí)現(xiàn)了單位GDP的二氧化碳排放強(qiáng)度比2005年下降48.1%，超額完成了到2020年下降40%-45%的目標(biāo)，但目前我國(guó)人均二氧化碳排放超過(guò)了全球平均，碳排放總量超過(guò)美國(guó)、歐洲和日本之和，面臨的國(guó)際壓力將日益增加。習(xí)近平總書記在七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論中提出我國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，力爭(zhēng)二氧化碳排放于2030年前達(dá)到峰值、努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。這一目標(biāo)的宣示為我國(guó)贏得了巨大國(guó)際聲譽(yù)，也對(duì)加快二氧化碳減排提出了更高要求。在2021年3月中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議上，黨中央明確提出要把碳達(dá)峰碳中和納入我國(guó)生態(tài)文明整體布局。因此，“十四五”時(shí)期需要加快建立生態(tài)文明各領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面綠色轉(zhuǎn)型。

強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，是由生態(tài)文明建設(shè)本身的系統(tǒng)性、復(fù)雜性決定的。生態(tài)文明就是要在創(chuàng)造更多的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的同時(shí)，保持良好的生態(tài)環(huán)境、提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要，這是在人民享有較高物質(zhì)生活水平基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。這就要求我們必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，使物質(zhì)資源消耗和自然生態(tài)系統(tǒng)健康實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，人類生存發(fā)展與自然生態(tài)演進(jìn)能和諧共生。

生態(tài)文明建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在謀篇布局、戰(zhàn)略安排上進(jìn)行統(tǒng)籌，處理好各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)部門目標(biāo)的關(guān)系，既各有側(cè)重又協(xié)調(diào)一致；在工作推進(jìn)中做好協(xié)調(diào)，按照統(tǒng)籌的要求動(dòng)態(tài)調(diào)整工作重心、工作重點(diǎn)，確保總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、進(jìn)一步完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制與機(jī)制

建設(shè)生態(tài)文明寫入了黨章和憲法，成為黨的主張、國(guó)家的意志和人民的意愿。生態(tài)文明建設(shè)，在國(guó)家根本大計(jì)和總體戰(zhàn)略上得到統(tǒng)籌：在到本世紀(jì)中葉建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)中，美麗中國(guó)是一個(gè)重要目標(biāo)；在“五位一體”現(xiàn)代化總體布局中，生態(tài)文明建設(shè)是重要組成部分；在新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略中，堅(jiān)持人與自然和諧共生是一條基本方略；在新發(fā)展理念中，綠色是一大理念；在三大攻堅(jiān)戰(zhàn)中，污染防治是一大攻堅(jiān)戰(zhàn)。在“十四五”期間，要按照上述國(guó)家現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署和總體布局，加快完善生態(tài)文明領(lǐng)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)綠色發(fā)展，建設(shè)美麗中國(guó)。

促進(jìn)形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)體制。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的核心力量；中央全面深化改革委員會(huì)，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)我國(guó)各項(xiàng)改革、完善生態(tài)文明制度的領(lǐng)導(dǎo)體制和決策機(jī)制創(chuàng)新?！笆奈濉鄙鷳B(tài)文明建設(shè)，仍然要從根本上依靠這種領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的高效運(yùn)作，指導(dǎo)在生態(tài)文明各領(lǐng)域處理好全局和局部、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)、重點(diǎn)和非重點(diǎn)的關(guān)系，在權(quán)衡利弊中趨利避害、作出最為有利的戰(zhàn)略抉擇。

促進(jìn)構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的法治體系?！稇椃ā分薪ㄔO(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的國(guó)家目標(biāo)、《民法典》對(duì)個(gè)人環(huán)境權(quán)的保護(hù)，自然資源、空間規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等各類法律法規(guī)，初步構(gòu)成了生態(tài)文明的法治體系，統(tǒng)一了民法保護(hù)和公法保障，統(tǒng)籌了刑事司法與行政執(zhí)法，使法律權(quán)威、行政權(quán)力、企業(yè)責(zé)任、個(gè)人權(quán)利協(xié)同發(fā)力，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、保障人民民生福祉。應(yīng)該加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步提高立法的科學(xué)性，提高不同法律之間的一致性和有效銜接，強(qiáng)化司法和執(zhí)法，提高法律權(quán)威和法治效能。

促進(jìn)構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的行政管理體系。黨的十九大以來(lái)，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行了系統(tǒng)性重塑，按照一類事項(xiàng)由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，權(quán)責(zé)對(duì)等、分工合作、協(xié)同高效的原則，將生態(tài)文明領(lǐng)域不同部門的權(quán)責(zé)重新組合，組建生態(tài)環(huán)境部以統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)，組建自然資源部以統(tǒng)一履行所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，并在部分領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了省以下垂直改革，以提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的權(quán)威性和效率。這些部門主要承擔(dān)了生態(tài)文明主要領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，加強(qiáng)了部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)?？绮块T的協(xié)調(diào)，目前更多依賴于更高層級(jí)的統(tǒng)籌和干預(yù)，今后應(yīng)該著眼于形成制度化、程序化的聯(lián)席會(huì)議制和橫向協(xié)同機(jī)制。

促進(jìn)形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要特點(diǎn)和成功經(jīng)驗(yàn)，就是利用各種發(fā)展規(guī)劃推動(dòng)各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。國(guó)家制定和實(shí)施各類規(guī)劃，是統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的重要方式，是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要特征之一。生態(tài)文明領(lǐng)域的規(guī)劃，既是我國(guó)五位一體現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃體系的重要部分，其本身也是一個(gè)時(shí)空尺度上內(nèi)容豐富、關(guān)系復(fù)雜的系統(tǒng)，尤其需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這包括資源保護(hù)、空間治理、污染控制、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、資源效率提升等領(lǐng)域的工作。因此，要加強(qiáng)生態(tài)文明領(lǐng)域的規(guī)劃統(tǒng)籌，在規(guī)劃之初就應(yīng)充分考慮到如何統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)文明各領(lǐng)域建設(shè)及協(xié)調(diào)解決不斷出現(xiàn)的問(wèn)題，并通過(guò)保障機(jī)制設(shè)計(jì)確保統(tǒng)籌有力、協(xié)調(diào)有效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃的有效落實(shí)。

促進(jìn)形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的政策工具。生態(tài)文明建設(shè)涉及多領(lǐng)域多環(huán)節(jié)，有多種政策工具可以影響政府、企業(yè)、個(gè)體行為，以這些工具作為調(diào)控手段來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。這些政策工具包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管規(guī)則、財(cái)稅政策、競(jìng)爭(zhēng)政策、產(chǎn)業(yè)政策、創(chuàng)新政策等。通過(guò)政策工具進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)往往需要政府部門參與，并與其他機(jī)制共同發(fā)揮作用。隨著我國(guó)開(kāi)放式市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系不斷完善，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的手段和工具不斷完善。在生態(tài)文明領(lǐng)域，我們要繼續(xù)強(qiáng)調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)下有效行政的重要作用，同時(shí)加強(qiáng)統(tǒng)籌，綜合使用行政、法律、市場(chǎng)的手段和工具，并更多地依靠法律的權(quán)威、依靠市場(chǎng)的力量，更加高效地實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。在政策制定中強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌、注重政策間的有效銜接，在實(shí)施中有效協(xié)調(diào)，發(fā)揮不同主體的積極性，在確保政策效能的同時(shí)提高政策效率。

推進(jìn)國(guó)內(nèi)和全球生態(tài)文明建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。深刻把握國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)大局，加快統(tǒng)籌生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在需要和全球可持續(xù)發(fā)展的外部壓力。隨著中國(guó)逐漸走進(jìn)世界舞臺(tái)中央，我國(guó)將全方位深度參與全球治理包括全球氣候治理，這將會(huì)深刻影響全球政治經(jīng)濟(jì)格局，并深刻影響國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。積極參與全球生態(tài)環(huán)境治理，做全球生態(tài)文明建設(shè)的參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者，我國(guó)已經(jīng)取得巨大成效。在新發(fā)展階段，要進(jìn)一步激活國(guó)內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力，并有效應(yīng)對(duì)全球生態(tài)環(huán)境治理的外部壓力，這也是統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程必須建立的重要機(jī)制之一。我們要按照習(xí)近平總書記的要求，在全球范圍內(nèi)，積極倡導(dǎo)和努力踐行人與自然和諧共生，堅(jiān)持綠色發(fā)展，堅(jiān)持系統(tǒng)治理，堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持多邊主義，堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，推動(dòng)國(guó)際社會(huì)共同構(gòu)建人與自然生命共同體。隨著新冠肺炎疫情后全球綠色復(fù)蘇進(jìn)程加快推進(jìn)，以及我國(guó)進(jìn)入以“雙碳”目標(biāo)提出和部署為標(biāo)志的綠色發(fā)展新階段，我們亟需按照尊重自然規(guī)律、尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律、最大化國(guó)家長(zhǎng)期利益基礎(chǔ)的原則，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)綠色發(fā)展的內(nèi)在要求與有效履行國(guó)際承諾并積極引領(lǐng)綠色發(fā)展的客觀需要之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。努力以建設(shè)綠色“一帶一路”為契機(jī)，通過(guò)綠色產(chǎn)品、綠色技術(shù)和綠色發(fā)展模式走出去，建立以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主、國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)的“綠色紐帶”。這將加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型的步伐，使我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)域和影響更具全球化特征和全球性意義。