吳歡歡

摘 要：網(wǎng)格化管理既回應了后單位制時代國家基層政權(quán)的建設(shè)問題，又契合了轉(zhuǎn)型期中國城市基層社會的治理需求，是國家實現(xiàn)治理現(xiàn)代化過程中的一個重要經(jīng)驗。網(wǎng)格化管理依托信息化技術(shù)手段和一定的人員組織體系實現(xiàn)各個網(wǎng)格內(nèi)部的精細化管理，技術(shù)平臺和制度建設(shè)是網(wǎng)格脫虛向?qū)嵉膬蓚€關(guān)鍵要素。在網(wǎng)格不斷實體化的過程中，一定程度上改變了既有條線部門之間的關(guān)系，以及條線部門與社區(qū)塊塊之間的關(guān)系。通過網(wǎng)格化體系，條條實現(xiàn)塊塊化的同時也保持了條條的專業(yè)化屬性，既方便與帶有綜合性質(zhì)的基層復雜事務(wù)對接，又能幫助剝離社區(qū)的行政性工作。最后借助雙重管理機制、網(wǎng)格社區(qū)化機制，實現(xiàn)網(wǎng)格和社區(qū)的深度嵌合，形成良性的管治相協(xié)的基層治理格局。隨著網(wǎng)格的制度化品格不斷凸顯，其對城市基層治理的影響也愈加重大。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)格化;條塊關(guān)系;基層治理;城市社會

中圖分類號：D63? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2021）05-0064-08

一、背景與問題

城市基層社會治理單元的變遷折射現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)的發(fā)展階段。在改革開放之前，國家主要通過單位制來實現(xiàn)對城市基層社會的控制和管理，單位制集經(jīng)濟生產(chǎn)、資源配置、福利供給、社會控制等功能于一身，大而全的特質(zhì)使其成為基層社會秩序的主要生產(chǎn)者和供給者。這些呈現(xiàn)封閉形態(tài)的一個個單位結(jié)構(gòu)，成了勾連起國家和社會的橋梁中介，國家通過條線直接影響單位，單位作為經(jīng)紀人直接管理個體，形成了“單位依附國家，成員依附單位”的雙重依附關(guān)系[1]。有些學者認為，正是這種“單元分隔式”治理模式使得社會主義國家能夠克服歷史性弊端，成分復雜、多層交錯的社會被單一、平行和相對同質(zhì)的小單元所替代，降低了國家治理的復雜性并轉(zhuǎn)移了治理成本[2]。然而改革開放之后，作為國家控制社會的高效抓手的單位制，在市場化浪潮的背景中漸漸失效，國家被迫直面復雜的社會。因循既有思路，國家自上而下重設(shè)了“社區(qū)”作為“單位”功能缺位的補充，雖然社區(qū)初始的政策意涵模糊不清，具體基層區(qū)劃實踐也幾經(jīng)波折，但最終仍落腳到承擔行政權(quán)力向基層社會滲透的歷史使命上，許多城市管理和公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)移到社區(qū)中，同時基層社會治理單元呈現(xiàn)越來越小的趨勢，國家政權(quán)建設(shè)得到進一步推進[3]。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步，城市化進程的不斷加快，國家進入一個劇烈的社會轉(zhuǎn)型期，社會變得高度復雜化，尤其各大城市功能失調(diào)、社會失序的狀況屢見不鮮，迫切要求國家基層治理能力的提升。就是在這樣的背景下，黨的十八屆三中全會提出了“創(chuàng)新社會治理體制”的重大戰(zhàn)略任務(wù)，強調(diào)要“以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”[4]（P539）。從此，早在21世紀初就初現(xiàn)苗頭的網(wǎng)格化治理方式進入了熱烈的建設(shè)階段，成為地方治理創(chuàng)新的展演平臺。

學界也分別從不同的角度對網(wǎng)格化治理進行了研究。討論主要集中在以下幾個維度：第一，就網(wǎng)格談網(wǎng)格本身，從網(wǎng)格化管理的具體運作方式和運作邏輯視角切入。比如有的學者指出，網(wǎng)格化管理以執(zhí)法力量下沉、治理結(jié)構(gòu)整合和治理資源協(xié)同等方式，展開基層社會治理，黨政嵌入的機制是網(wǎng)格化管理有效運作的關(guān)鍵，但網(wǎng)格實踐也存在信息內(nèi)卷化和組織適應性等限度[5]。第二，就網(wǎng)格談治理，即從網(wǎng)格化管理中抽取某一運作特點，重新審視其于治理發(fā)展圖景中的節(jié)點式意義。網(wǎng)格化管理一定程度上實現(xiàn)了公共服務(wù)的流程再造，是對“無縫隙政府”的突破和超越[6]，其作為城市基層行政執(zhí)法體制變革與機制創(chuàng)新的代表之一，實現(xiàn)了從運動式治理到合力式治理方式的躍遷[7]，也具備從單一被動管理模式到多元聯(lián)動管理模式突破的可能[8]，網(wǎng)格因其與生俱來的清晰化優(yōu)勢，正于復雜社會的治理中發(fā)揮相應的積極作用[9]。第三，就網(wǎng)格談具體的實踐效果、宏觀的社會意義及其反思。網(wǎng)格的科層化治理和流程化運轉(zhuǎn)與農(nóng)村事務(wù)治理邏輯相悖，帶來事務(wù)治理形式化和基層治理內(nèi)卷化[10]，但就城市社區(qū)而言，將網(wǎng)格化與城市治理體制改革結(jié)合起來，是破解城市治理碎片化的一種思路[11]。隨著網(wǎng)格功能的發(fā)揮，有學者關(guān)注到網(wǎng)格有可能產(chǎn)生“行政吸納社會”的效應[12]并抑制社會自治[13]，這激起了另一些學者對行政權(quán)嵌入社會的合法性反思[14]，而借助網(wǎng)格化微單元的優(yōu)勢，在網(wǎng)格內(nèi)培育居民自組織，從而形成一種微自治機制或許是一種可行的優(yōu)化路徑[3]。上述研究呈現(xiàn)了網(wǎng)格化治理的不同層次面向，但在治理結(jié)構(gòu)和治理格局領(lǐng)域，關(guān)于網(wǎng)格化在實踐中如何具體重塑了基層社會的條塊關(guān)系[15]，雖有論及卻展開不充分。

本文擬結(jié)合成都市P區(qū)和東莞市H鎮(zhèn)的網(wǎng)格化治理經(jīng)驗，在梳理城市網(wǎng)格由虛向?qū)嵉陌l(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，從條塊關(guān)系重塑的視角探尋網(wǎng)格對治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實影響和社會意義。筆者及所在團隊于2018年7月、2019年5月先后到成都市、東莞市的基層政府、城市管理部門、社區(qū)居委會等地開展了田野調(diào)查，期間對區(qū)、街道、社區(qū)各層級干部及網(wǎng)格員進行了無結(jié)構(gòu)和半結(jié)構(gòu)式訪談，獲取了豐富的來自一線的經(jīng)驗材料。本文試圖通過對兩地經(jīng)驗的整理，提煉和揭示基層社會治理中的普遍性機制，豐富學界的研究經(jīng)驗及視角。

二、網(wǎng)格實體化的實現(xiàn)路徑

網(wǎng)格化管理是指按照一定的標準將城市轄區(qū)劃分成若干網(wǎng)格單元，并依托信息化技術(shù)手段和一定的人員組織體系實現(xiàn)各個網(wǎng)格內(nèi)部的更為精細化的管理。其設(shè)計的初衷是消除城市空間中的治理盲區(qū)[2]。單位制的政治功能和社會功能逐漸剝離之后，國家被直接暴露在復雜流變的社會面前，國家政權(quán)面臨深度建設(shè)的難題，如何實現(xiàn)其管理和服務(wù)的權(quán)能滲透，在街道和社區(qū)因科層體制弊病而不能承擔起這一重任的情況下，網(wǎng)格可以將分散的、不能“落地”的條線部門資源進行整合，借此消除國家權(quán)力沉入基層社會的障礙[2]，國家權(quán)力的觸角也可以延伸到城市空間的每一個角落。因此，網(wǎng)格不僅僅是簡單的城市空間區(qū)劃單元，也是一種調(diào)整和整合行政資源、權(quán)力、事務(wù)、責任的行政區(qū)劃單元。

然而網(wǎng)格并非一日建成。早在21世紀初網(wǎng)格作為城市基層治理的基本單元就已經(jīng)初露端倪，最早的網(wǎng)格化管理實踐一般認為起始于2004年的北京東城區(qū)，而后是2008年的舟山經(jīng)驗，由于種種原因網(wǎng)格化管理只在部分城市形成試驗點，并未在全國各大城市鋪展開。黨的十八大之后，網(wǎng)格化管理才迅速進入擴散階段，并慢慢沉淀成熟。從各地的實踐歷程來看，網(wǎng)格化管理普遍經(jīng)歷了從技術(shù)-管理層次的發(fā)展階段到制度-治理層次的發(fā)展階段，這不僅是從理念到落地的過程，也是由虛轉(zhuǎn)實的過程。

（一）網(wǎng)格的虛化階段

網(wǎng)格化管理最初是以一種計算機網(wǎng)格管理的理念出現(xiàn)在世人面前，而后被遷移運用到行政和公共管理領(lǐng)域的，比如警察部門的公安網(wǎng)絡(luò)的運用，或者市政管理、黨組織部門的基層網(wǎng)絡(luò)的運用。然而這個初始階段的網(wǎng)格化管理只是借用了網(wǎng)格的空間區(qū)劃觀念，將城市空間人為地劃分為一個個小的單元，這些同質(zhì)性的小單元構(gòu)成城市基層社會的總體[2]，以方便職能部門的管理作業(yè)，作為一種技術(shù)設(shè)計方法，并不必然帶有集權(quán)或者分權(quán)的特征[2]。

以調(diào)研地點成都市P區(qū)為例。自2013年起，成都市P區(qū)就開始了網(wǎng)格化管理的探索工作。最初的做法是，各條線部門根據(jù)自己的需要和標準分別在所轄區(qū)域內(nèi)劃定數(shù)量若干、范圍不一的網(wǎng)格單元，并在每個單元中設(shè)置一個自己條線的網(wǎng)格員，以輔助其部門職能的實現(xiàn)。比如，生態(tài)環(huán)境部門在其所劃的每一個網(wǎng)格單元中，均低薪聘請了一個網(wǎng)格員，這些網(wǎng)格員要么是依據(jù)就近原則低門檻臨聘的普通市民，要么是由社區(qū)干部和村干部兼職，每人每月僅拿兩三百元的誤工補貼，工作內(nèi)容包括定期巡查河道、發(fā)現(xiàn)并上報環(huán)境污染源等，幾乎沒有考核，僅僅作為一個兼職性的情報員上報基層情況。農(nóng)林、政法綜治、應急、城管等部門的網(wǎng)格化管理模式也大抵相似，相當于在自己的條線部門增加了網(wǎng)格的尾巴。如果有涉及監(jiān)管和信息普查等方面的重要事務(wù)，則由部門工作人員、社區(qū)干部親自完成，或者外包給服務(wù)機構(gòu)輔助完成。總體來看，各個條線部門各自為政，網(wǎng)格劃分混亂交錯，人員臃腫、職能單一，既沒有可以依托的數(shù)字化平臺，也沒有完備有序的制度設(shè)計和組織構(gòu)架，成本高卻效率低。

這是初探階段的網(wǎng)格化管理的一般樣態(tài)，網(wǎng)格建設(shè)只能做到表面上的縱向到底，但不能實現(xiàn)橫向到邊，各個部門仍舊各自為政，不能在公共服務(wù)流程上完成流程再造。它甚至都不能算是一種技術(shù)治理的典范，而僅作為一種治理技術(shù)雛形被簡單復制推廣。

（二）網(wǎng)格的實體化階段

第一階段的網(wǎng)格建設(shè)不僅弊病叢生，呈現(xiàn)諸多不徹底性，還無法真正回應大城市大量復雜事務(wù)治理的需求?；诘谝浑A段網(wǎng)格初探的經(jīng)驗，網(wǎng)格化建設(shè)開始進入專業(yè)化的成熟階段，也即網(wǎng)格由虛向?qū)嵉难葑冞^程。這其中有兩條關(guān)鍵的網(wǎng)格實體化演進路徑，即技術(shù)化的網(wǎng)格發(fā)展面向和制度化的網(wǎng)格發(fā)展面向。

1.技術(shù)化的演進路徑。依托大量的公共財政投入，將高速互聯(lián)網(wǎng)、高性能計算機、大型數(shù)據(jù)庫、傳感器、遠程設(shè)備等融為一體，為不同主體提供更多的資源、功能和交互性[8]。真正將網(wǎng)格建立在新興信息技術(shù)上，利用信息化技術(shù)的系統(tǒng)化優(yōu)勢打破傳統(tǒng)的城市管理部門和行政區(qū)劃空間的界限，在網(wǎng)格化管理中實現(xiàn)發(fā)現(xiàn)及時、反應靈敏、處置有方、管理高效和服務(wù)到位[8]。以成都市P區(qū)為例，依托大型信息技術(shù)平臺，在橫向和縱向兩個方面對各類政府資源進行了打通和重組。

首先，從橫向的角度來看，實現(xiàn)了對既有分散信息平臺資源的整合和人員資源的重組，由此搭建起了兩類網(wǎng)格板塊。第一個板塊是依托數(shù)字化平臺建立起來的智能網(wǎng)格，即借助政府服務(wù)云將原來的水務(wù)、生態(tài)環(huán)境和應急等部門視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)整合到一個系統(tǒng)中，并在整個區(qū)大街小巷的關(guān)鍵位置都安裝了攝像頭進行實時監(jiān)控，堪稱“雪亮工程”。第二個板塊是由專職化的網(wǎng)格員組成的綜合管理網(wǎng)格，取消了原來各條線分設(shè)的所有網(wǎng)格單元和網(wǎng)格員，全區(qū)統(tǒng)一一張網(wǎng)實現(xiàn)全覆蓋，每個網(wǎng)格員同時身兼生態(tài)環(huán)境、應急、公安、消防、農(nóng)林、城管等15個條線部門下派的48項固化任務(wù)，成為網(wǎng)格體系中最為靈活的移動天眼。橫向資源的整合，不僅打破了部門間的信息、資源的孤島狀態(tài)，還降低了治理的邊際成本，提升了政府的整體治理能力。

其次，從縱向的角度來看，通過前端網(wǎng)格員的手機App和各級政府的網(wǎng)格信息平臺來實現(xiàn)運轉(zhuǎn)層面的縱向打通。網(wǎng)格員們的職能大體分為三類——基本信息的采集和維護、常規(guī)的巡查監(jiān)管任務(wù)、隨機事件的發(fā)現(xiàn)和解決，前兩類治理事務(wù)由系統(tǒng)自上而下派發(fā)激活，后一類則由網(wǎng)格員這一發(fā)現(xiàn)和觸發(fā)機制，經(jīng)過社區(qū)-街道-區(qū)三階體系的過濾分篩，來撬動相應層級多部門的行政資源對接解決。這相當于將縱向的層級關(guān)系，轉(zhuǎn)化成了以服務(wù)為導向的“前端+后臺”式的扁平支撐關(guān)系，形成了一個縱向到底的閉合的信息傳遞系統(tǒng)，借助信息驅(qū)動實現(xiàn)政府服務(wù)落地。多而雜的瑣碎小事盡量在基層得到解決，重大問題則可以快速動員更高層級的政府資源去跟蹤對接，使得整個網(wǎng)格平臺的運行效率大大提高了。

2.制度化的演進路徑。技術(shù)嵌入治理需要一定的組織條件，不能迷信技術(shù)剛性，認為技術(shù)可以沖破組織壁壘并能夠自發(fā)地發(fā)揮結(jié)構(gòu)性系統(tǒng)重組的治理效能[16]。事實上，網(wǎng)格不僅具有技術(shù)面向，還有制度面向，信息技術(shù)的外殼內(nèi)含組織系統(tǒng)的核芯，涉及人員、資源、關(guān)系等關(guān)鍵要素的系統(tǒng)性重組。網(wǎng)格要想真正運轉(zhuǎn)起來，一方面需要制度的邏輯統(tǒng)攝全局，制度的邏輯是一套塑造組織場域內(nèi)行動者認知及其行為的正式和非正式規(guī)范，是組織現(xiàn)實和組織行為的結(jié)構(gòu)性規(guī)則[5]，借此，系統(tǒng)中的個人能夠達成協(xié)同行動的共識;另一方面也需要具體的制度安排來顯化制度邏輯，比如運作機制、權(quán)責關(guān)系的具體安排使得網(wǎng)格系統(tǒng)形成機制的長效化。

網(wǎng)格化管理體系中，最具跨越性意義的運作機制是實現(xiàn)了治理的常規(guī)化，即從過去的運動式治理方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)式治理方式。運動式治理具有依賴領(lǐng)導意志實現(xiàn)全體性動員、事件性和階段性、應激性和補救性等方面的特點[7]，也因此呈現(xiàn)不穩(wěn)定性、被動性甚至有違法治精神的弊端，無法滿足大城市有效治理的需求。網(wǎng)格體系則通過將人員固化、責任固化、組織固化、資源固化的制度化方式，將巡邏、管理的作業(yè)常規(guī)化了，并使得聯(lián)合執(zhí)法形成穩(wěn)定性的動員形態(tài)，大大提升了管理效果。以東莞市H鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)區(qū)域總面積僅44.67平方公里，但常住人口就有20.39萬，大量外來流動人口帶來諸多外生性事務(wù)，為城市治理帶來很大的挑戰(zhàn)。這里的外生性事務(wù)集中在安全和消防等方面，并具有彌散性和外溢性的特點。密集的居住格局、大量老舊的房屋、生產(chǎn)和生活區(qū)域相互嵌套的空間布局等因素催生出大量的安全隱患，這些安全隱患隱匿在各個居民區(qū)角落，不爆發(fā)則已，一爆發(fā)則損失慘重，這些安全事務(wù)是很難通過一次性突擊檢查根除的，因此過去的運動式治理不僅成本高還效率低。而網(wǎng)格化管理方式通過網(wǎng)格員的日常巡查和隨機探訪，不僅可以及時地將危險苗頭迅速處理，防止擴散，還實現(xiàn)了事前預防，防患于未然。

網(wǎng)格制度化的另一個關(guān)鍵要素，是清晰權(quán)責關(guān)系基礎(chǔ)之上的公平有效的考評體系。網(wǎng)格系統(tǒng)中，一條不帶命令屬性的信息之所以具有強大的驅(qū)動威力，是因為這個網(wǎng)格化管理體系在構(gòu)建起信息流通平臺的同時，也構(gòu)筑了一套依托信息平臺進行的考核體系，信息驅(qū)動的背后實質(zhì)是組織驅(qū)動。這個信息體系既是信息傳遞體系也是信息留痕體系，所有網(wǎng)格員上傳的信息，其發(fā)起和辦結(jié)過程全程記載，可以借此對各個網(wǎng)格節(jié)點進行監(jiān)督、考核和責任追查。比如，P區(qū)和H鎮(zhèn)都可以通過GPS、攝像頭查看網(wǎng)格員的工作情況，甚至可以借助上傳的事件數(shù)量和質(zhì)量對網(wǎng)格員的工作效果進行評價;各個收到任務(wù)的責任主體，其辦理的情況會自動形成進度標識，如果速度過慢則會收到網(wǎng)格中心的警告提示;到了年終各個部門的簽收率和辦結(jié)率是基本的考評依據(jù);如若出現(xiàn)重大失職，倒查機制將會精準問責。如此一來，政府體系的行動壓力從原來的自上而下傳導模式轉(zhuǎn)變成了自下而上傳導模式，關(guān)注層次下移，隨著穩(wěn)定的應對預期的建立和固定的責任主體的設(shè)立，政府的反應速度和管理能力會得到極大的提升。

綜上，通過現(xiàn)代技術(shù)手段和組織制度再造，網(wǎng)格化管理逐步實現(xiàn)脫虛向?qū)嵉霓D(zhuǎn)換。一方面，技術(shù)的剛性功能可以實現(xiàn)橫向的部門破壁和資源整合，以及縱向的扁平化設(shè)置和閉環(huán)管理，在優(yōu)化組織的邊際成本、延長監(jiān)管長臂的同時，倒逼各層級各部門的工作人員提升工作的積極性。另一方面，通過制度設(shè)定固化組織關(guān)系，厘清權(quán)責邊界，增強協(xié)同作業(yè)，使得不穩(wěn)定的多部門聯(lián)合行動有了常態(tài)化運作的可能，清晰的考評體系更是壓實了人員與技術(shù)的深度嵌入關(guān)系。最終，網(wǎng)格體系成功地設(shè)定了組織的運作預期，樹立了自身的管治地位和威權(quán)效應。

三、網(wǎng)格對條塊關(guān)系的重塑

網(wǎng)格實體化的一大表征是網(wǎng)格真正實現(xiàn)了對基層治理結(jié)構(gòu)、治理格局的影響，突出表現(xiàn)為網(wǎng)格化管理對既有條塊關(guān)系的重塑。條塊關(guān)系是科層體系內(nèi)部部門與屬地交錯的產(chǎn)物，也是分析我國權(quán)力體系運作的重要視角[17]。條條多指強調(diào)專業(yè)屬性的從中央到地方縱向垂直領(lǐng)導的職能部門，塊塊則指突出地方統(tǒng)合屬性的各層級政府，本文中的條條特指基層職能部門，塊塊特指作為一級準行政區(qū)劃的社區(qū)。條塊關(guān)系樣態(tài)包括兩個方面，即條條之間的關(guān)系樣態(tài)，以及條塊之間的關(guān)系樣態(tài)，而且，不同的條條之間的關(guān)系樣態(tài)可以直接影響到條塊之間的關(guān)系樣態(tài)。本節(jié)將系統(tǒng)論述網(wǎng)格化管理嵌入基層治理體系前后的條塊關(guān)系樣態(tài)，網(wǎng)格體系對既有條塊關(guān)系改變的作用路徑，以及條塊關(guān)系重組的實現(xiàn)機制。

（一）條條分隔與條塊權(quán)責失衡

在網(wǎng)格化管理體系嵌入基層治理之前，條條之間壁壘鮮明，并產(chǎn)生相互卸責、分散化治理的后果。基層很多事務(wù)帶有綜合性的特征，這就與部門分散化管理之間形成錯位，導致治理失靈。部門作為科層制管理的代表，雖然依照事本主義的原則進行明確分工，但恰恰因此產(chǎn)生出許多意外的管區(qū)空白。這既可能由于分工粗糙造成的，也可能由于分工太細造成的。分工粗糙自然導致管理邊界模糊不清的問題，給了雙方相互推諉的空間，分工精細又常常導致不接地氣的弊病。實際生活中涉及的很多事務(wù)是非常復雜的，又處于動態(tài)變化之中，分工太細的后果是一個事情的處理需要多個部門協(xié)力，單個部門在日常管理中既沒有足夠的權(quán)限，也沒有充分的行政資源回應問題，更沒有十足的動力回應問題，或者回應了也是治標不治本。最終，“多部管”就變成“多不管”了。

隨著城市化的發(fā)展，農(nóng)村人口大量涌入，城市社區(qū)治理事務(wù)種類繁多、數(shù)量激增，不少地方政府只能通過部門單位的橫向增設(shè)或者部門事務(wù)大量增加的方式加以應對，這一方面強化了上述部門分隔的問題，另一方面還容易引致多個部門工作內(nèi)容交叉重疊，權(quán)責關(guān)系不清。這都大大限制了城市基層治理的實際效果。

在條塊關(guān)系方面，社區(qū)居委會與條線部門之間治理權(quán)責不匹配的問題一直是影響城市社區(qū)治理效果的老病沉疴。社區(qū)居委會本來是轄區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，不屬于基層政府的正式派出機構(gòu)，沒有行政執(zhí)法權(quán);加上城市社區(qū)異于農(nóng)村社區(qū)的特性，沒有多少治理資源和治理抓手，同樣的人手和資金卻需要對接和管理數(shù)倍于農(nóng)村社區(qū)的流動性人口，管理難度之大可想而知，而與此捉襟見肘的管理能力相對的則是愈加突出的屬地責任，社區(qū)治理壓力很大。這種權(quán)責配置不平衡的問題成了城市基層治理的一個結(jié)構(gòu)性矛盾。

在快速城市化的背景之下，各個部門面臨不斷加碼的治理壓力的時候，往往期待將工作任務(wù)分解到社區(qū)，呈現(xiàn)條線下沉的趨勢。不同地方下沉工作和職責的方式不同，但最終都導向了社區(qū)治理內(nèi)卷化的結(jié)果[17]。比如成都市P區(qū)的部門下沉，采用的是任務(wù)轉(zhuǎn)交模式，社區(qū)呈現(xiàn)“有責無權(quán)”的承接特點，社區(qū)干部苦不堪言;東莞市H鎮(zhèn)的部門下沉，采用的是任務(wù)分包模式，社區(qū)呈現(xiàn)“有責有權(quán)”的包干特點，社區(qū)不僅有管理流動人口的主要責任，還擁有一些實質(zhì)性的灰色權(quán)力，可以真正主責一方，卻隱含權(quán)力越界的風險。

（二）條條的塊塊化與條塊權(quán)責歸位

正是在我國社會急劇變遷，基層治理面臨巨大挑戰(zhàn)的情況下，中央提出了“改進社會治理方式、創(chuàng)新社會治理體制”的治理能力現(xiàn)代化的要求，網(wǎng)格化管理體系因此被各地方政府寄予厚望。

首先，對于條條間關(guān)系而言，網(wǎng)格化管理體系的出現(xiàn)實則實現(xiàn)了條條的塊塊化，解決了條條分隔的問題。網(wǎng)格化管理體系通過信息技術(shù)手段將不同部門的行政資源整合到了一起，并且通過對強有力的牽頭部門和制度規(guī)則的設(shè)定，壓實了新塊塊的組織關(guān)系。

這個新塊塊兼具塊塊和條條的優(yōu)勢與功能。一方面，其塊塊化的統(tǒng)合能力可以一定程度上對條條起到協(xié)調(diào)、調(diào)動和指揮的作用，方便對接基層綜合性、復雜性的問題。在此試舉一個城市噪音治理的例子：按照職能分工，工廠噪音歸生態(tài)環(huán)境部門管、商鋪落水線以外的噪音歸城管管、商鋪落水線以內(nèi)的噪音則歸市場監(jiān)管部門管、工地噪音歸住建部門管、廣場舞等社會噪音歸公安部門管……如果一個商販制造了噪音，當城管前來處理時他跑進商鋪里，當市場監(jiān)管部門的工作人員過來時他又跑到街道上，這樣他就可以輕易逃避管治，各部門也可以因此相互推諉，陷入管理困境。而網(wǎng)格體系的出現(xiàn)使得問題無處逃遁，網(wǎng)格員作為單一對接窗口必須對接這些問題，進而倒逼政府職能部門有所作為;同時，網(wǎng)格中心可以發(fā)揮協(xié)商和統(tǒng)籌功能，促使部門之間達成治理共識，遇到這種模棱兩可的情況要么就輪流執(zhí)法，要么就在必要的時候聯(lián)合執(zhí)法，避免部門互踢皮球，減少管區(qū)空白的現(xiàn)象。

另一方面，這個新塊塊仍具有條條專業(yè)化的特性，塊狀的資源集束成條狀，直接探觸社會底部，一個口子對接基層，直接發(fā)揮管理和服務(wù)的作用。過去群眾遇到事情需要向政府反映時往往感到茫然——這件事到底歸誰管，應該向哪個部門報告呢？條線根本就不能真正深入群眾內(nèi)部，現(xiàn)在有事情直接找網(wǎng)格員就行。

其次，網(wǎng)格體系在對條條關(guān)系重塑的過程中，也實現(xiàn)了對條線關(guān)系的重新厘清，促進條塊之間形成“管治分離”的權(quán)責平衡局面。網(wǎng)格體系利用技術(shù)手段本身就很容易實現(xiàn)“管理要素的信息化”，以及“信息形式的可視化”[9]，配合相關(guān)制度規(guī)則，可以使各個管理主體的職責權(quán)限變得清晰。這也就意味著整個基層管理體系變得更加規(guī)范化——責任明晰，權(quán)力歸位。這既契合了現(xiàn)代法治化社會的建設(shè)趨勢，也恢復了現(xiàn)有體制下各層治理主體的治理角色和角色期待——職能部門主要回應社會的專業(yè)化管理需求，社區(qū)則因管理任務(wù)的剝離而更能專注于其作為一個自治性組織所被賦予的治理使命。以東莞市H鎮(zhèn)為例，網(wǎng)格體系打破了既有壓力型政府體制下包干式的條塊關(guān)系，其具體邏輯是：在網(wǎng)格體系對條條之間的權(quán)責邊界進行梳理的同時，間接厘清了條塊之間的權(quán)責關(guān)系，過去社區(qū)借助模糊包干關(guān)系而獲得的灰色權(quán)力使用空間，被網(wǎng)格制度的規(guī)范化運作給消解掉了，社區(qū)愈加意識到自己在法律框架和制度設(shè)計層面并沒有正式的執(zhí)法權(quán)力，于是一改往日直接粗暴的管治作風，耐心投身柔性群眾工作，“社區(qū)治理文明多了”。成都市P區(qū)的社區(qū)工作人員也反映，有了網(wǎng)格員，他們可以一定程度上從過去部門責任重壓下解放出來，有了更多的時間去做說服教育類的群眾工作。

（三）條塊關(guān)系重組的實現(xiàn)機制

“管治分離”只是在權(quán)責維度上實現(xiàn)了條塊關(guān)系的進一步厘清，但管治功能的有效發(fā)揮，實則需要兩者相互協(xié)調(diào)。借助網(wǎng)格體系，條塊之間重新進行了重組和融合。

首先，條塊都有相互協(xié)作的需求和動力。網(wǎng)格體系倒逼職能部門積極面對來自基層的管理事務(wù)，其強化了職能部門權(quán)責的同時也帶來了巨大的管治壓力。因此，在既有條塊關(guān)系被打破的情況下，條與塊之間仍需要一個重新融合以協(xié)同發(fā)揮作用的過程。比如東莞市H鎮(zhèn)通過要求社區(qū)塊塊簽訂紅頭責任書來強化屬地管理責任，促使塊塊繼續(xù)積極回應自身轄區(qū)范圍內(nèi)的治理問題。

塊塊具有的屬地責任壓力也促使它積極與網(wǎng)格所代表的條條相互配合。一方面，網(wǎng)格體系所鎖定的事務(wù)與塊塊所面臨的主要事務(wù)有一定的重合性，網(wǎng)格員所做的工作實則是在替塊塊分擔壓力，塊塊必定會給予支持，網(wǎng)格員處理不了的事情仍需塊塊干部出面，發(fā)揮本地社會資本優(yōu)勢擺平一些事情;另一方面，塊塊在面對上級政府施加的屬地壓力時，最合理的應對辦法是將網(wǎng)格員及網(wǎng)格體系當作對自身治理資源的補充。在具體的治理情境中，網(wǎng)格體系和塊塊有相互對接的需求，它們可以靈活配合，并策略性地激活各種正式的和非正式的治理資源。

其次，條塊關(guān)系的重組可以在兩個層面展開，即社區(qū)自治組織層面和社區(qū)社會層面。其實現(xiàn)機制如下：

1.雙重管理機制。社區(qū)居委會和網(wǎng)格相互嵌合的關(guān)系借由常規(guī)化機制確定下來，形成一種雙重管理模式。即通過制度設(shè)定，使得網(wǎng)格員既受網(wǎng)格體系的上層領(lǐng)導管理，又受社區(qū)領(lǐng)導管理，以更好地協(xié)調(diào)社區(qū)的工作。以成都市P區(qū)為例，社區(qū)干部通過給網(wǎng)格員打分，影響其績效工資，來實現(xiàn)對網(wǎng)格員的監(jiān)督和管理。東莞市H鎮(zhèn)的網(wǎng)格體系在社區(qū)的嵌入程度更深，呈現(xiàn)雙向融合的趨勢，一方面，上級政府將社區(qū)塊塊的干部吸納為網(wǎng)格體系的一部分;另一方面，還授予社區(qū)對網(wǎng)格員工作的考核權(quán)力，打分權(quán)重占比近百分之二十。有的社區(qū)為更好地調(diào)動網(wǎng)格員輔助其處理網(wǎng)格外事務(wù)，還主動給網(wǎng)格員騰挪辦公空間、置辦辦公用品。而且在網(wǎng)格體系內(nèi)部有一個不成文的規(guī)定，網(wǎng)格員是被上級部門應允有協(xié)助社區(qū)處理網(wǎng)格外事務(wù)的義務(wù)的，當然會根據(jù)具體事務(wù)的大小來確定是否需要請示片區(qū)網(wǎng)格長。這種機制固然因為雙重管理存在一定的效率損失，比如增加了溝通成本，但從另一個角度講，它又是一種制衡的關(guān)系，防止一方被另一方完全吸納，以持續(xù)發(fā)揮雙方各自的功能。

2.網(wǎng)格社區(qū)化機制。網(wǎng)格與塊塊的融合不僅是居委會層面的融合，還是一種深入社區(qū)社會的融合。融合的手段有很多：第一，作為一種制度本身，網(wǎng)格體系的設(shè)置考慮了社區(qū)多方主體的參與。比如在成都市P區(qū)，除了專職網(wǎng)格員，還有許多“兼職網(wǎng)格員”在參與網(wǎng)格管理工作，即所謂的二、三、四級網(wǎng)格員。二三級是登記在冊的城管人員、巡邏隊員、保潔員和保安隊伍，第四級是任何一個普通的群眾。本著“共建、共治、共享”的宗旨，區(qū)網(wǎng)格中心辦制定了針對這些“兼職網(wǎng)格員”工作的支持和獎勵辦法，如果他們發(fā)現(xiàn)了一些網(wǎng)格員沒有及時發(fā)現(xiàn)的問題，可以通過手機上報至信息平臺推動問題的解決，根據(jù)事件的輕重緩急，給予大小不等的現(xiàn)金獎勵。第二，注重網(wǎng)格員的社區(qū)化價值，專職網(wǎng)格員要么是就近上崗，在招募網(wǎng)格員的時候，充分考慮其居住區(qū)位，盡量實現(xiàn)“提著菜籃買菜的時候就順便把工作做了”;要么圍繞網(wǎng)格員這個節(jié)點編織一個半熟人社會化網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)格員非全然正式性的身份非常利于與群眾打成一團，天天浸泡在與群眾接觸的一線崗位上，人們不僅很容易認識網(wǎng)格員，也信賴網(wǎng)格員，樂于向網(wǎng)格員反映問題，而網(wǎng)格員也因為熟悉社區(qū)，可以更快地發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。總之，網(wǎng)格和網(wǎng)格員不僅利于問題的預防和發(fā)現(xiàn)，還利于問題的解決，通過網(wǎng)格體系和網(wǎng)格員的社區(qū)化努力，避免了網(wǎng)格的懸浮化。

可見，網(wǎng)格單元、網(wǎng)格體系和社區(qū)并不沖突，它們是基于社區(qū)治理格局所做的制度優(yōu)化努力。而且在網(wǎng)格與塊塊重新嵌合的過程中，打破了傳統(tǒng)條塊關(guān)系中的“以條為主、條塊分割”[9]的管理模式，重構(gòu)了以塊塊為主、條條為輔的屬地化管理格局。比如，網(wǎng)格單元的劃分主要是在社區(qū)內(nèi)部進行的，沒有形成對社區(qū)的切割，這既避免了網(wǎng)格之間在邊界地帶出現(xiàn)卸責的問題，更保證了社區(qū)塊塊的統(tǒng)籌作用。在一個相對制衡的條塊格局中，某些情況下塊塊可以占據(jù)主導地位。如此，借由網(wǎng)格員與社區(qū)干部之間靈活的分工和協(xié)作、制衡和統(tǒng)籌關(guān)系，型塑了社區(qū)內(nèi)部管治相協(xié)的良性治理格局。

四、結(jié)? 語

網(wǎng)格化管理是城市基層治理的一個重要經(jīng)驗。隨著城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，社會的快速變遷，基層治理尤其是城市治理面臨巨大的挑戰(zhàn)，既有治理方式和治理格局難以適應新形勢的治理需求，網(wǎng)格化治理成為基層治理創(chuàng)新的重要嘗試。

早期的網(wǎng)格化管理實踐呈現(xiàn)虛化的特征，只有網(wǎng)格之名無網(wǎng)格之實，網(wǎng)格仍舊停留在條線部門內(nèi)部管理的空間區(qū)劃概念，各條線部門各自為政，此時的網(wǎng)格是繁冗而低效的。隨著時代的發(fā)展，現(xiàn)代信息技術(shù)手段為網(wǎng)格化管理體系提供了堅實的技術(shù)支撐，制度化的設(shè)置又真正深化了人與技術(shù)的結(jié)合，使得網(wǎng)格化管理體系有了質(zhì)的飛躍。一方面，技術(shù)的剛性功能可以實現(xiàn)橫向的部門破壁和資源整合，縱向的扁平化設(shè)置和閉環(huán)管理;另一方面，制度的固化作用和厘清功能，可以增強部門間協(xié)同作業(yè)，使得不穩(wěn)定的多部門聯(lián)合行動有了常態(tài)化運作的可能，清晰的考評體系更是壓實了人員與技術(shù)的深度嵌入關(guān)系。在網(wǎng)格建設(shè)不斷實在化的過程中，也實現(xiàn)了對基層條塊關(guān)系的重塑。通過網(wǎng)格化體系，條條實現(xiàn)塊塊化的同時也保持了條條的專業(yè)化屬性，既方便與帶有綜合性質(zhì)的基層復雜事務(wù)對接，又能夠幫助剝離社區(qū)的行政性工作，并借由雙重管理機制、網(wǎng)格社區(qū)化機制，實現(xiàn)網(wǎng)格和社區(qū)的深度嵌合，形成良性的管治相協(xié)的基層治理格局。

網(wǎng)格化管理體系至少在三個層面實現(xiàn)了管理體制的功能優(yōu)化——常態(tài)化治理、綜合治理、社會化治理，即在穩(wěn)定性、橫向整合、縱向深入等維度上實現(xiàn)了以往管理體系難以輕易達到的治理效果。此時的網(wǎng)格化管理已經(jīng)不僅僅是城市管理和部門工作信息化的工具，還為促成國家力量真正下沉到基層社會提供新的制度方案[18]，為后單位制時代國家治理能力的建構(gòu)提供實現(xiàn)場景。當它不再是一種具體的工具和策略，而是一種社會治理模式或治理體系時，便完成了從管理到治理的躍遷，顯現(xiàn)出體系性、制度性的實在品格，并對城市治理產(chǎn)生重大影響。

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Grid Materialization and Bar-Block Relationship Reorganization at the Urban Grassroots Level

— based on the empirical research of Chengdu and Dongguan

WU Huan-huan

（School of Sociology，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract：Grid management not only responds to the issue of the construction of the countrys grassroots government in the post-unit system era，but also meets the governance needs of Chinas urban grassroots society during the transition period. It is an important experience in the countrys modernization of governance. Grid management relies on information technology and a certain personnel organization system to achieve fine management within each grid. Technical platform and system construction are the two key elements for the grid to deviate from the virtual to the real. In the process of continuous materialization of the grid，the relationship between the existing line departments and the relationship between the line departments and the community blocks have been changed to a certain extent. Through the grid system，the strips achieve blockization while maintaining the specialization attributes of strips，which not only facilitates the connection with complex basic-level things with a comprehensive nature，but also helps to separate the administrative work of the community. Finally，with the help of dual management mechanism and grid community mechanism，the deep integration of grid and community is realized，and a benign governance pattern of grassroots governance is formed. As the grids institutionalized character continues to be highlighted，its impact on urban grassroots governance has become more and more significant.

Key Words：grid;bar-block relationship;grassroots governance;urban society

責任編輯：劉 博