摘 要：新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局要求政府績(jī)效管理制度創(chuàng)新。針對(duì)目前政府績(jī)效管理理論研究和實(shí)踐發(fā)展中存在的問題，研究了我國(guó)政府績(jī)效管理的梯度性特征，提出以梯度性原則改進(jìn)政府績(jī)效管理，通過將政府系統(tǒng)的原有制度記憶和未來制度安排嵌入現(xiàn)實(shí)績(jī)效管理體系，促進(jìn)績(jī)效管理形成梯度勢(shì)差和推移動(dòng)力，提升制度效應(yīng)。政府績(jī)效管理梯度性稟賦是由制度自覺和制度自信內(nèi)在生成的，是漸進(jìn)式改革方法的必然延伸，有助于在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中找準(zhǔn)政府職能定位，有助于在各種復(fù)雜條件下實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展，有助于按照社會(huì)需求變化漸次解決社會(huì)主要矛盾。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效管理;梯度性;制度創(chuàng)新;統(tǒng)籌協(xié)同

中圖分類號(hào)：D63? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2021）05-0054-10

一、引? 言

科學(xué)把握新發(fā)展階段，深入貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，是關(guān)系我國(guó)發(fā)展全局的一場(chǎng)深刻變革?！叭隆保ㄐ码A段、新理念、新格局）是當(dāng)前的重要任務(wù)，但完成這個(gè)任務(wù)不可能一蹴而就，要在今后一段時(shí)間逐步推進(jìn)。探索建立適應(yīng)“三新”的政府績(jī)效管理制度也是既緊迫又長(zhǎng)期的使命。[1]

半個(gè)世紀(jì)以來，各國(guó)政府、公共機(jī)構(gòu)、企業(yè)界和學(xué)術(shù)界對(duì)績(jī)效管理進(jìn)行了大量研究，開展了全方位實(shí)踐，形成了很多成果。隨著各國(guó)政府面臨的國(guó)際和國(guó)內(nèi)環(huán)境的變化，政府績(jī)效管理的理論研究與實(shí)踐探索更加受到重視，形成了許多熱點(diǎn)。學(xué)者對(duì)2008年至2017年中發(fā)表在SSCI期刊上的文獻(xiàn)研究表明，國(guó)際學(xué)術(shù)界對(duì)政府績(jī)效管理關(guān)注較多的領(lǐng)域有七個(gè)，即多元視角下的績(jī)效信息、公共服務(wù)動(dòng)機(jī)、網(wǎng)絡(luò)治理績(jī)效、公共服務(wù)績(jī)效、績(jī)效評(píng)估的有效性、多元文化背景下的公共部門領(lǐng)導(dǎo)和績(jī)效問責(zé)[2]，這些受關(guān)注的問題不但是國(guó)際范圍內(nèi)政府績(jī)效管理學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)，在一定程度上也反映出實(shí)踐的新進(jìn)展和發(fā)展趨勢(shì)。從中可以看出，這些研究重點(diǎn)之間呈現(xiàn)出“梯度性”?？?jī)效信息和公共服務(wù)動(dòng)機(jī)是第一階，較多研究本體性績(jī)效管理問題;網(wǎng)絡(luò)治理績(jī)效和公共服務(wù)績(jī)效是第二階，多為研究成長(zhǎng)性績(jī)效管理問題;績(jī)效評(píng)估的有效性、公共部門領(lǐng)導(dǎo)和績(jī)效問責(zé)是第三階，主要研究深化性績(jī)效管理問題。這幾個(gè)梯度呈現(xiàn)前行與上升、逐步深化的態(tài)勢(shì)。

改革開放以來，我國(guó)各級(jí)政府和企事業(yè)單位在加強(qiáng)各方面的管理、強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和效率觀念的前提下，不斷探索形式多樣的績(jī)效管理。20世紀(jì)90年代中期開始引入直接現(xiàn)代政府績(jī)效評(píng)估，旨在推進(jìn)行政體制改革和管理創(chuàng)新，提高公共管理效率和質(zhì)量。然而，在我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)政府績(jī)效管理的研究中，對(duì)理論與實(shí)踐的“梯度性”特征關(guān)注不夠，往往將績(jī)效管理作為“平面”“節(jié)點(diǎn)”看待。如何借鑒國(guó)際有益經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有的政府績(jī)效管理制度體系基礎(chǔ)上加以改進(jìn)，使之更好地適應(yīng)我國(guó)正在逐步進(jìn)入新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局的情狀，一個(gè)重要的理論問題就是要探索政府績(jī)效管理內(nèi)在的梯度性特征，發(fā)現(xiàn)其背后內(nèi)在的規(guī)律，進(jìn)而推動(dòng)績(jī)效管理制度創(chuàng)新。

二、關(guān)于政府績(jī)效管理梯度性的概念

政府績(jī)效是在特定的時(shí)間內(nèi)、由特定的工作職能或活動(dòng)所創(chuàng)造的、所產(chǎn)生的記錄或工作的結(jié)果，[3]是組織主體為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一系列行動(dòng)中的一組客觀行為[4]。

以歷史視角看，我國(guó)政府績(jī)效管理活動(dòng)是激發(fā)政府積極性、主動(dòng)性的改革，是不斷“放權(quán)”“搞活”并保證政府履職責(zé)任的持續(xù)梯度推進(jìn)的探索。其間經(jīng)歷了改革開放初期形成的崗位目標(biāo)責(zé)任制、社會(huì)服務(wù)承諾、機(jī)關(guān)效能建設(shè)等幾種政府績(jī)效評(píng)估的早期模式（第一階）。從1994年開始，國(guó)家實(shí)施分稅制改革，使中央與地方之間由行政性分權(quán)邁入了經(jīng)濟(jì)性分權(quán)階段，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革為主要目標(biāo)，在地方政府享有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的權(quán)限激勵(lì)下主動(dòng)積極推進(jìn)所轄地區(qū)的政府創(chuàng)造行政績(jī)效（第二階）。2006年以后，中央有關(guān)部門主持績(jī)效管理試點(diǎn)，頒布了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》，實(shí)施多維度績(jī)效管理，開展效能監(jiān)察，政府績(jī)效管理進(jìn)入了新階段[5]（第三階）。也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在1997年至2015年期間，中國(guó)政府績(jī)效管理研究重點(diǎn)主題集中于下述方面：政府績(jī)效管理體系構(gòu)成與制度要件，如績(jī)效信息、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法（第一階）;政府績(jī)效管理的合法性與外部宏觀改革邏輯，如績(jī)效管理與行政體制改革、審批改革、電子政務(wù)（第二階）;政府績(jī)效管理的合法性，如服務(wù)型政府建設(shè)、公共服務(wù)質(zhì)量、政府公信力、公共價(jià)值（第三階）。[6]

這樣的一種梯度性特征被當(dāng)作歷時(shí)態(tài)制度發(fā)展的結(jié)果[7]、作為系統(tǒng)性演化的管理過程[8]，列入學(xué)術(shù)界的研究對(duì)象[7]。我們?cè)?jīng)在2011年提到，這樣的實(shí)踐特征具有深意，是立足國(guó)情的一種創(chuàng)效式績(jī)效管理，“通過創(chuàng)新，創(chuàng)造績(jī)效”，而不是僅僅“依靠評(píng)估，獲得績(jī)效”，這是將體制改革、機(jī)制創(chuàng)新、功能再造等制度變遷在時(shí)空融合與擠壓中形成的結(jié)晶[9]，開始涉足績(jī)效管理梯度性，但未展開論述?？梢姡谘芯吭谧⒅匮芯恐贫鹊臍v時(shí)性、系統(tǒng)性績(jī)效的同時(shí)，未全面引入“整體”“協(xié)同”等原則，把一個(gè)組織或一個(gè)系統(tǒng)，在一個(gè)特定時(shí)段、特定空間單元的績(jī)效當(dāng)作“全部績(jī)效”，把局時(shí)、局地的績(jī)效管理當(dāng)作“全面績(jī)效管理”，忽視了統(tǒng)籌型績(jī)效管理的建構(gòu)[10]，未認(rèn)清績(jī)效管理的梯度性的特性和稟賦。

政府績(jī)效管理的梯度性作為一種屬性和制度稟賦，是指績(jī)效管理主體、客體以及生態(tài)在歷史中的制度成果形成發(fā)展梯度，產(chǎn)生梯度勢(shì)差和推移動(dòng)力，通過組織中各要素、各層次及子系統(tǒng)的原有制度記憶和未來制度安排，“濃縮”地嵌入、再現(xiàn)于現(xiàn)實(shí)績(jī)效管理體系（包括績(jī)效管理總體框架和制度有機(jī)體）中，以獲取較為適應(yīng)當(dāng)前與未來需求的制度統(tǒng)籌需要。

如果將政府績(jī)效管理與企業(yè)績(jī)效管理進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)有一個(gè)不同點(diǎn)，政府是自身承繼性與社會(huì)適應(yīng)性的統(tǒng)一，而企業(yè)僅有少數(shù)“老字號(hào)”企業(yè)有自身承繼性，絕大多數(shù)是以外部適應(yīng)性為基本生存法則，亦即政府的自身承繼性與社會(huì)適應(yīng)性相統(tǒng)一具有普遍性，企業(yè)在這方面則具有特殊性。政府的內(nèi)部承繼性與外部適應(yīng)性之間互有聯(lián)系，是一個(gè)整體，過分強(qiáng)調(diào)某一方面很容易導(dǎo)致改革上的消極保守或急于求成，處理好兩個(gè)方面的協(xié)同，是研究政府績(jī)效管理的關(guān)鍵。

政府績(jī)效管理梯度性之特征，體現(xiàn)在績(jī)效管理的各個(gè)領(lǐng)域，尤以分層管理和層級(jí)關(guān)系中表現(xiàn)最為凸顯。

分層管理作為行政管理的一個(gè)法則，在績(jī)效管理中要求對(duì)評(píng)估對(duì)象確定合理的上下之間的層次和左右之間的幅度[11]。這一點(diǎn)在近幾十年的政府績(jī)效管理實(shí)踐中都已做到，中外皆然。但此種分層管理與上下層級(jí)之間的統(tǒng)籌，則未必是始終如此的，是晚近方始得探研的。將分層管理和層級(jí)統(tǒng)籌的要求結(jié)合起來，便可以使政府績(jī)效管理的內(nèi)容更加豐富，發(fā)展更加健康。

在我國(guó)，基層政府的績(jī)效管理是以“考核”為中心的制度體系，中觀層面的政府績(jī)效管理是以“評(píng)估”為中心的制度體系，宏觀高層的政府績(jī)效管理是以“治理”為中心的制度體系。比如，中央政府實(shí)施的績(jī)效管理主要是按照國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求，制定方針、政策、措施以及綜合性原則、方法、指標(biāo)維度，指導(dǎo)地方開展工作;省級(jí)政府實(shí)施的績(jī)效管理主要是承上啟下，重點(diǎn)是對(duì)下級(jí)政府貫徹中央、省級(jí)政府的各項(xiàng)政策規(guī)定情況進(jìn)行評(píng)估;市縣及其下屬政府實(shí)施的績(jī)效管理的重點(diǎn)是對(duì)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)班子、公務(wù)員績(jī)效進(jìn)行全面考核，將績(jī)效管理制度落地，以直接操作、監(jiān)管控制的方式履行績(jī)效管理職責(zé)?；鶎釉诜?wù)型政府體系中處于直接提供公共服務(wù)的終端，因此，所有的政府機(jī)關(guān)最后輸出的績(jī)效大都集中在基層政府。中央政府對(duì)基層的績(jī)效實(shí)行兩類管理，一類是通過對(duì)省級(jí)政府的績(jī)效管理體系的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)省級(jí)政府有效實(shí)施績(jī)效管理，另一類是通過對(duì)所有地方政府，包括省級(jí)及省級(jí)以下各級(jí)政府績(jī)效管理的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)全國(guó)績(jī)效管理工作。前者是指導(dǎo)式績(jī)效管理，是對(duì)省“管理的管理”——我們將它看作是績(jī)效治理;后者是督查式績(jī)效管理，是對(duì)基層績(jī)效“管理的管理”所進(jìn)行的“管理”——我們將它看作是績(jī)效治理的擴(kuò)散。中央政府層面的績(jī)效管理可以歸結(jié)為治理行為，而省級(jí)政府層面的績(jī)效管理可以歸結(jié)為評(píng)估行為，基層政府的績(jī)效管理可以歸結(jié)為考核行為。

中央和省級(jí)政府的政府績(jī)效管理行為合起來是間接監(jiān)管。實(shí)施間接的績(jī)效監(jiān)管可以采取匯總各方面的績(jī)效信息（如統(tǒng)計(jì)部門的數(shù)據(jù)、專業(yè)職能部門的考核結(jié)果、大數(shù)據(jù)等）作一些宏觀性績(jī)效研判的方式，也可以采取對(duì)重點(diǎn)的“少數(shù)”進(jìn)行考評(píng)獲取關(guān)鍵的典型性績(jī)效結(jié)果的方式，還可以運(yùn)用預(yù)算績(jī)效系統(tǒng)進(jìn)行財(cái)政管理的方式，但不能也沒有必要事事越俎代庖。

上述政府績(jī)效管理的層級(jí)性制度優(yōu)勢(shì)，并不是憑空杜撰的，恰恰是時(shí)空梯度性原理的折射——基層最早創(chuàng)設(shè)崗位責(zé)任制就是以考核為主的一種績(jī)效管理雛形，省級(jí)推行的效能建設(shè)及效能監(jiān)察是在總結(jié)基層做法基礎(chǔ)上建制的績(jī)效評(píng)估，中央在確立國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的同時(shí)大力推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理等，與三個(gè)層級(jí)績(jī)效管理的基本定位不謀而合。

政府績(jī)效管理要體現(xiàn)統(tǒng)籌和協(xié)同的要求，但以往它關(guān)注的是外部關(guān)系的統(tǒng)籌和協(xié)同，即政府間的協(xié)同、部門間的協(xié)同，并沒有深入每個(gè)組織自身內(nèi)在的運(yùn)行速率與整體績(jī)效的關(guān)系之中。績(jī)效管理的梯度性不只是滿足在績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中設(shè)立具有統(tǒng)籌意義的某個(gè)指標(biāo)或某組指標(biāo)（如“協(xié)同配合”“協(xié)調(diào)能力”等），也不是簡(jiǎn)單地增加這方面指標(biāo)的權(quán)重，做量上的增減，而是深入管理系統(tǒng)的活動(dòng)規(guī)律之中，通過梯度績(jī)效管理達(dá)到系統(tǒng)性統(tǒng)籌和協(xié)同的目的。換言之，績(jī)效管理的梯度性是將系統(tǒng)中各要素的交互行動(dòng)通過協(xié)同避免消極沖突，增強(qiáng)系統(tǒng)應(yīng)對(duì)外界環(huán)境變化的適應(yīng)能力，將統(tǒng)籌的要求內(nèi)化為組織自身運(yùn)行順暢與整體績(jī)效協(xié)調(diào)，提升層級(jí)分工合作的效能，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性的協(xié)同。

在公共行政實(shí)踐中，政府績(jī)效管理的梯度性特征表現(xiàn)為堅(jiān)持歷史主義與前瞻思維的統(tǒng)一，奉行次優(yōu)管理原則，以解決行政組織績(jī)效的“高復(fù)雜性”[12]和“測(cè)不準(zhǔn)”[13]問題。政府績(jī)效是一個(gè)多維復(fù)雜范疇，既有時(shí)空的多維性，又有事件的復(fù)雜性;既有客觀指標(biāo)選取的局限性，還有主觀性因素測(cè)度的不精準(zhǔn)性[14]。在“平面化”績(jī)效管理中，實(shí)施的是線性管理，將復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化、具體問題抽象化、時(shí)間問題空間化，其優(yōu)點(diǎn)是較為容易建模，較為有利于迅速交遞評(píng)估結(jié)果，這在一個(gè)類似線性社會(huì)發(fā)展的時(shí)期可以大有作為，但在治理現(xiàn)代性程度提高、主體性意識(shí)覺醒的時(shí)代，其不適應(yīng)性便顯現(xiàn)無遺。[15]引入政府績(jī)效管理的梯度性，實(shí)質(zhì)就是引入非線性思維模式，在局部次優(yōu)中追求全局最優(yōu)，在抽象問題中尋找到具體方法，在空間狀態(tài)下拉起一道時(shí)間的線索。所以，政府績(jī)效管理的梯度性是解決政府績(jī)效與外部干擾、歷史經(jīng)驗(yàn)與歷史包袱、繼往與開來等共生性復(fù)雜管理問題的良方。

在公共服務(wù)實(shí)踐中，政府績(jī)效管理的梯度性特征表現(xiàn)為要求公共服務(wù)水平、公共服務(wù)均等化程度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相同步，與公眾需求滿足程度相適應(yīng)，避免公共服務(wù)過度超前或滯后。政府績(jī)效管理對(duì)公眾的剛性需求主要不是通過政策博弈的手段予以解決，而是運(yùn)用預(yù)期引導(dǎo)和柔化改進(jìn)方法，在政府財(cái)政能力與民意反彈之間營(yíng)造緩沖的空間，形成良性張力，這有利于激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力，也有助于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

三、政府績(jī)效管理梯度性的制度價(jià)值

價(jià)值是一個(gè)相對(duì)的概念，價(jià)值高低因事而異、因人而異、因地而異、因時(shí)而異?？?jī)效管理制度的價(jià)值常常出現(xiàn)“悖論”現(xiàn)象——有人歡喜有人憂，公說公有理、婆說婆有理，見仁見智，這就導(dǎo)致出現(xiàn)很多問題。如，政府績(jī)效管理在一些地方難以長(zhǎng)期堅(jiān)守，“熊瞎子掰苞米，掰一個(gè)丟一個(gè)”;一些時(shí)候以評(píng)估解決過度評(píng)估，在什么都要一把手負(fù)責(zé)的“一刀切”基礎(chǔ)上再以一把手“切一刀”的方式減少一把手抓的領(lǐng)導(dǎo)方法，用一票否決解決一票否決的弊端，以及重顯性績(jī)效輕隱性績(jī)效，等等?？?jī)效管理的本心是化繁為簡(jiǎn)，但在實(shí)際運(yùn)行中卻不斷由簡(jiǎn)轉(zhuǎn)繁，越來越趨于煩瑣。

政府績(jī)效管理梯度性的制度價(jià)值體現(xiàn)在多個(gè)方面：

（一）政府績(jī)效管理梯度性有助于解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾

建立新績(jī)效管理的基本理念，是將“日益增長(zhǎng)的美好生活需要”的主體——人民，置于梯度發(fā)展的不平衡不充分之間，而不是置于矛盾之外。動(dòng)態(tài)地把握“人民需求”與動(dòng)態(tài)地解決“發(fā)展不平衡不充分”，從方法論意義上分析，集中體現(xiàn)于“四個(gè)人民”的精神，即人民擁護(hù)、人民贊成、人民高興、人民答應(yīng)。政府績(jī)效管理制度理念，從根本上講是政治定位和戰(zhàn)略定位，“四個(gè)人民”的精神就是要按照政治發(fā)展的規(guī)律，全面樹立以人民為中心的指導(dǎo)思想，系統(tǒng)創(chuàng)新政府績(jī)效管理理念，在管理體系中確立服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展的績(jī)效指標(biāo)維度、評(píng)估方法、工作主體、管理流程、績(jī)效改進(jìn)、績(jī)效問責(zé)的基本準(zhǔn)繩和標(biāo)準(zhǔn)尺度，將國(guó)家行政管理職能、執(zhí)行效能、改革動(dòng)能等重大政治性、戰(zhàn)略性任務(wù)與有序推進(jìn)績(jī)效管理具體制度改進(jìn)有機(jī)結(jié)合起來。

擁護(hù)就是支持。所謂“人民擁護(hù)不擁護(hù)”就是看行政管理工作是不是以問題為導(dǎo)向，能不能加快轉(zhuǎn)變政府職能，建立人民滿意的服務(wù)型政府職能體系，取得人民群眾的支持。很多地方政府將“職能指標(biāo)”作為首要的評(píng)估維度，主要看職責(zé)履行是不是自上而下、自下而上形成合力，相向而行，是不是得到領(lǐng)導(dǎo)高度重視，有沒有建立健全適應(yīng)新發(fā)展理念的相關(guān)制度措施，有沒有在實(shí)踐中扎實(shí)推進(jìn)。具體指標(biāo)包括重點(diǎn)工作、主要職責(zé)、改革任務(wù)、規(guī)劃約束性指標(biāo)、年度發(fā)展指標(biāo)等。通過動(dòng)態(tài)性的職能性指標(biāo)，考出了上下協(xié)同，做到了人民擁護(hù)、干群支持。

贊成就是決策。所謂“人民贊成不贊成”就是看行政管理工作是不是以目標(biāo)為導(dǎo)向，能不能科學(xué)決策、民主決策、依法決策，有沒有從群眾中來，請(qǐng)人民參與決策、參與管理、參與監(jiān)督，使決策符合科學(xué)、民主、法治、公開、公平的要求。高效落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院政策指令，離不開正確的決策;主動(dòng)、準(zhǔn)確、順暢創(chuàng)造性地執(zhí)行，也離不開正確的決策。只有用人民贊成的標(biāo)準(zhǔn)衡量決策，才能避免拍腦袋決策、拍胸脯辦事的現(xiàn)象發(fā)生。很多地方政府部門在績(jī)效評(píng)估指標(biāo)中設(shè)計(jì)了依法行政、黨建、督查、機(jī)關(guān)管理等共性指標(biāo)，通過對(duì)決策和執(zhí)行力、公信力的連續(xù)性評(píng)估促進(jìn)建設(shè)人民贊成的科學(xué)管理型政府。

高興就是滿意。所謂“人民高興不高興”就是看行政管理工作是不是以社會(huì)需求為導(dǎo)向，不斷滿足群眾的物質(zhì)文化需求。政府只有深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，尊重客觀需求的變化，做到各項(xiàng)改革由群眾“點(diǎn)菜”、政府“端菜”、社會(huì)評(píng)判，人民才能高興。很多地方政府在績(jī)效管理流程中將社會(huì)評(píng)議作為必經(jīng)程序，在評(píng)估指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)上逐步加大，較好地彌補(bǔ)了以往政府績(jī)效管理外部評(píng)價(jià)缺失的問題。

答應(yīng)就是回應(yīng)。所謂“人民答應(yīng)不答應(yīng)”就是看行政管理工作是不是以提高人民的獲得感、幸福感、安全感為導(dǎo)向，在人民的回應(yīng)中改進(jìn)工作、優(yōu)化服務(wù)，不斷提高群眾對(duì)政府的滿意度。很多地方政府在績(jī)效管理體系中專設(shè)了“創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)”指標(biāo)，并不斷提高該指標(biāo)的權(quán)重，推動(dòng)了“最多跑一次”“熱線電話”“吹哨報(bào)到”等管理機(jī)制創(chuàng)新，使得指標(biāo)體系中所體現(xiàn)的總體回應(yīng)性與重點(diǎn)回應(yīng)性相得益彰。

人民擁護(hù)不擁護(hù)、人民贊成不贊成、人民高興不高興、人民答應(yīng)不答應(yīng)，是一個(gè)整體，反映的是人民支持率、人民決策權(quán)、人民獲得感、人民滿意度的實(shí)質(zhì)，具體應(yīng)用于政府績(jī)效管理體系，在指標(biāo)確定中作為基本維度考慮，在評(píng)估主體選擇上作為重點(diǎn)安排，在評(píng)估方法上作為改進(jìn)的依據(jù)，就使得以人民為中心的價(jià)值觀和工作方針在制度上得到落實(shí)。

（二）政府績(jī)效管理梯度性有利于堅(jiān)持制度自覺與制度自信

“仁圣之本，在乎制度而已?！敝贫茸杂X與制度自信的基本要求是全面堅(jiān)持制度的穩(wěn)定性和可續(xù)性，也就是“固仁圣之本”。堅(jiān)持制度的穩(wěn)定性和可續(xù)性本身又是一個(gè)重要的方法。制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。從方法論的意義上理解，就是“大凡能解決根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性問題的制度就是好制度”。行政管理體制改革有一個(gè)重要目標(biāo)就是健全政府制度體系，使制度更加成熟、定型。作為行政管理體制改革重要工具的績(jī)效管理，在促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，發(fā)揮行政管理基礎(chǔ)性制度的功能，為現(xiàn)代政府提供關(guān)鍵的、長(zhǎng)久的制度支撐。

制度自信以制度自覺為前提。有了制度自覺，才會(huì)意識(shí)到制度的重要性，才會(huì)去檢視制度完備性與匹配度，才會(huì)主動(dòng)去追求更好的制度。中國(guó)與世界各國(guó)創(chuàng)造的充滿了智慧光芒的績(jī)效管理制度，是制度自覺的基礎(chǔ)。抓住了基礎(chǔ)，就可以為新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)績(jī)效管理工作提供可循之章、可依之規(guī)、可行之令、可牽之“牛鼻子”?！爸贫纫泼袼?，文章變國(guó)風(fēng)?！睂W(xué)術(shù)界對(duì)政府績(jī)效管理的研究已經(jīng)積累了大量成果，在這些成果中有的為進(jìn)一步推動(dòng)管理創(chuàng)新指明了方向，有的為績(jī)效管理升級(jí)版奠定了理論基礎(chǔ)，有的為實(shí)際操作管理措施提供了案例和數(shù)據(jù)。我們應(yīng)當(dāng)善于學(xué)習(xí)吸納，并在哲學(xué)層面和知識(shí)體系、方法工具等各個(gè)層面很好挖掘科學(xué)原理，為創(chuàng)新績(jī)效管理提供營(yíng)養(yǎng)。

（三）政府績(jī)效管理梯度性是漸進(jìn)式改革原則的有效延伸

傳統(tǒng)社會(huì)主義國(guó)家由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過渡面臨著一條寬深的“制度鴻溝”，因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在決策機(jī)制、信息機(jī)制和動(dòng)力機(jī)制等方面都存在著巨大差異。[16]我國(guó)的經(jīng)濟(jì)政治體制改革以及行政管理體制改革采用的是漸進(jìn)式的推進(jìn)方式，這避免了“激進(jìn)改革”的風(fēng)險(xiǎn)。漸進(jìn)式改革方式是先易后難，先試點(diǎn)后推廣，積小步為大步，這種改革方式對(duì)社會(huì)的震蕩小，遇到的阻力也相應(yīng)較小。同時(shí)，漸進(jìn)式改革有利于領(lǐng)導(dǎo)者逐步明晰改革目標(biāo)和路徑，有利于積累和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，增長(zhǎng)才干、膽識(shí)和能力。政府績(jī)效管理的梯度性有助于形成、鞏固和發(fā)展改革階段性成果的機(jī)制，將改革壓力漸進(jìn)有序地傳導(dǎo)下去，克服“層層衰竭”或“層層加碼”等問題，并不斷為政府特別是地方和基層政府提供推進(jìn)改革的新動(dòng)力。

與以往重視單個(gè)組織和個(gè)體的績(jī)效迥異，新型績(jī)效管理要求得到的是整體性績(jī)效。也就是說，績(jī)效管理要否認(rèn)個(gè)體績(jī)效、單個(gè)機(jī)構(gòu)績(jī)效、局部績(jī)效、一個(gè)時(shí)間段的績(jī)效。但獲取這一類績(jī)效的路徑卻不是簡(jiǎn)單地否定既有的績(jī)效管理制度，而是在“增量”上做文章，強(qiáng)調(diào)以“統(tǒng)籌”解決個(gè)體績(jī)效、單個(gè)機(jī)構(gòu)績(jī)效、局部績(jī)效、一個(gè)時(shí)段的績(jī)效的非整體性問題。這與“絕對(duì)的好”或“絕對(duì)的壞”無緣，或者說，好和壞既有聯(lián)系又有區(qū)別。例如，生態(tài)建設(shè)是一件好事，但不能說生態(tài)建設(shè)速度最快的地方就是生態(tài)建設(shè)最有績(jī)效的地方，因?yàn)槟强赡茏璧K了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，破壞了幾十年業(yè)已形成的既有生態(tài)，而出現(xiàn)生態(tài)失衡，只有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的雙贏才是生態(tài)建設(shè)績(jī)效高。[17]績(jī)效管理梯度性原則將漸進(jìn)式改革的精髓移植到評(píng)估體系中，就可以避免出現(xiàn)“斷崖式”改革所造成的危機(jī)。

（四）政府績(jī)效管理梯度性是對(duì)制度的統(tǒng)籌協(xié)同功能的積極發(fā)揮

“統(tǒng)籌”是政府績(jī)效管理的梯度性的核心理念。在現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，要求做到統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”戰(zhàn)略，統(tǒng)籌央地關(guān)系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，等等。在國(guó)家治理體系改革中，凡是需要統(tǒng)籌之事都要有層次感、節(jié)奏感，像彈鋼琴那樣，要有韻味就必須運(yùn)用和弦，講究樂律，十個(gè)指頭互相配合，抓工作也是這樣，要圍繞中心工作開展其他方面的工作，“凡是有問題的地方都要點(diǎn)一下”，[18]使行政管理在力度、程度、能力和水平各方面所表現(xiàn)出來的整體績(jī)效在梯度漸進(jìn)中逐步優(yōu)化。

政府績(jī)效管理梯度性要求優(yōu)化政府職能體系，重視綜合平衡，促進(jìn)全面履職，以發(fā)展為尺度建立新的衡量指標(biāo)。這就不能將某一方面的績(jī)效進(jìn)行孤立的評(píng)估。比如，在脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接工作中，應(yīng)當(dāng)按照梯度推進(jìn)、逐步升級(jí)的原則，建立績(jī)效評(píng)估體系，將脫貧攻堅(jiān)中改善了的基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)作為條件，以產(chǎn)業(yè)扶貧為抓手，繼續(xù)提升貧困人口的發(fā)展能力，為脫困地區(qū)創(chuàng)造“益貧式”發(fā)展環(huán)境，同時(shí)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和鄉(xiāng)村治理體系完善，將鞏固扶貧成果與建立穩(wěn)定脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制有效銜接，建立化解貧困地區(qū)和非貧困地區(qū)的非均衡矛盾與解決全社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和不平衡不充分發(fā)展之間的跟進(jìn)機(jī)制。[19]政府績(jī)效管理梯度性還要求對(duì)政府組織系統(tǒng)中的結(jié)構(gòu)性制度變遷給予充分關(guān)注，根據(jù)改革的進(jìn)度厘定評(píng)估尺度，不能離開機(jī)構(gòu)改革去設(shè)計(jì)績(jī)效管理功能和效能，即不能以昨天的體制下設(shè)立的指標(biāo)套用到今天的體制下進(jìn)行評(píng)估，以將來的體制條件下的指標(biāo)套用到現(xiàn)有體制條件下運(yùn)用，也不能用發(fā)達(dá)地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)照搬到欠發(fā)達(dá)地區(qū)作為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，或者用欠發(fā)達(dá)地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)照搬到發(fā)達(dá)地區(qū)作為評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)。

（五）政府績(jī)效管理梯度性是對(duì)績(jī)效文化的豐富和發(fā)展

績(jī)效文化作為行政文化，滲透到績(jī)效管理運(yùn)行的各方面，影響著績(jī)效管理的價(jià)值取向，蘊(yùn)含著績(jī)效管理不斷發(fā)展的精神動(dòng)力。[20]政府績(jī)效管理梯度性特征所形成的理性內(nèi)涵和文化氛圍是績(jī)效文化的重要組成部分。從一般組織文化、行政文化到績(jī)效文化，再到政府績(jī)效管理梯度性文化，這個(gè)邏輯鏈條體現(xiàn)了政府管理創(chuàng)新的路徑。[21]政府績(jī)效管理梯度性文化作為政府管理創(chuàng)新文化的高端形態(tài)，是在與政府管理創(chuàng)新的路徑相向而行中形成了新的機(jī)制，為政府績(jī)效文化注入了新鮮空氣。在這種新鮮空氣中，組織愿景與實(shí)施階段相統(tǒng)一，行政成本低與社會(huì)效益大相一致，顯性制度與隱性文化相補(bǔ)充，組織目標(biāo)與個(gè)人發(fā)展相并重，對(duì)于政府績(jī)效的提升是極為有利的。

績(jī)效文化常常是隱形存在的，只有通過梯度化才能讓“冰山一角”暴露出來，發(fā)現(xiàn)短板，引起重視，加強(qiáng)建設(shè)。筆者去過一個(gè)大機(jī)關(guān)的食堂，見墻上掛了一幅書法，是極為顯赫的大學(xué)問家、大書法家所寫，內(nèi)容為“努力加餐飯”。據(jù)說，該書法剛掛出來的時(shí)候，大家議論紛紛，認(rèn)為機(jī)關(guān)后勤負(fù)責(zé)人“瞎搞”。后來，政策研究室的同志告訴大家，“努力加餐飯”是漢賦《行行重行行》里的最后一句詩(shī)，講的是一個(gè)婦女懷念離家遠(yuǎn)行的丈夫，痛不欲生，而又強(qiáng)作寬慰，提醒自己還是要吃點(diǎn)“餐飯”的。把績(jī)效管理梯度性納入績(jī)效文化建設(shè)，努力加餐飯，提高行政機(jī)關(guān)的文化水平，確實(shí)非常重要，不可等閑視之。

四、政府績(jī)效管理梯度性的若干科學(xué)問題

政府績(jī)效管理梯度性不僅是個(gè)實(shí)踐問題，也是一個(gè)科學(xué)問題。改革和創(chuàng)新政府績(jī)效管理實(shí)踐，要重視基礎(chǔ)理論和基礎(chǔ)制度研究。政府績(jī)效管理梯度性涉及的科學(xué)問題至少有以下幾個(gè)，研究這些問題有助于推動(dòng)政府績(jī)效管理制度的深度創(chuàng)新。

（一）量化和預(yù)測(cè)政府在各種復(fù)雜條件下的作用

量化和預(yù)測(cè)政府在各種復(fù)雜條件下的作用，是當(dāng)代公共管理科學(xué)關(guān)注的重大問題之一，也是績(jī)效管理的關(guān)鍵科學(xué)問題。長(zhǎng)期以來，政府職能議題得到了人們的持續(xù)性關(guān)注，已成為政治學(xué)、公共管理學(xué)和行政學(xué)的共有主題。在政府社會(huì)治理的實(shí)踐中，為了應(yīng)對(duì)社會(huì)多元性的強(qiáng)化和治理改革的深化，政府職能呈現(xiàn)出持續(xù)性增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。在高度復(fù)雜性的社會(huì)條件下，政府職能將會(huì)在常態(tài)社會(huì)中轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)型，政府通過扮演引導(dǎo)者的角色來與非政府伙伴展開合作，而在特殊的非常態(tài)社會(huì)中實(shí)施應(yīng)急管理，以共同應(yīng)對(duì)復(fù)雜性的無限增長(zhǎng)。相應(yīng)地，政府職能的研究也將服務(wù)于對(duì)引導(dǎo)型職能的理論確認(rèn)和優(yōu)化，從單導(dǎo)向的研究轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N以規(guī)范研究為內(nèi)核的多導(dǎo)向研究，特別是總體性、梯度性研究。[22]

績(jī)效管理梯度理論提出了要對(duì)整體社會(huì)進(jìn)行梯度分解的要求，對(duì)社會(huì)狀態(tài)進(jìn)行分區(qū)、分層，識(shí)別社會(huì)的常態(tài)、非常態(tài)和轉(zhuǎn)換態(tài)，常態(tài)中風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)以及危機(jī)的等級(jí)，對(duì)不同區(qū)域、不同狀態(tài)、不同等級(jí)中政府的績(jī)效進(jìn)行質(zhì)、量、度等方面的管理。這方面的科學(xué)問題至少可以從五個(gè)方面入手研究：一是組織中或組織之間空間橫向環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制，二是組織中或組織之間時(shí)間縱向?qū)哟蔚慕Y(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制，三是組織中或組織之間時(shí)空縱橫網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制，四是組織中或組織之間橫向環(huán)節(jié)與縱向?qū)哟螐?fù)合型的非結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制，五是組織中或組織之間貫通前四個(gè)方面機(jī)制的黏合機(jī)制、連接機(jī)制、協(xié)同機(jī)制。

解決這個(gè)科學(xué)問題的難點(diǎn)在于政府工作的量化與預(yù)測(cè)受到政治、文化、信息以及其他復(fù)雜環(huán)境的深度影響，無法如同數(shù)學(xué)和自然科學(xué)那樣精確計(jì)算以及像氣象報(bào)告那樣的預(yù)測(cè)，但在實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界多年對(duì)政府績(jī)效管理的研究中，很多成果已經(jīng)對(duì)此有了突破性進(jìn)展，比如有專家提出了“能量化的量化，不能量化的等級(jí)化”[23]，還有學(xué)者提出了“戰(zhàn)略引領(lǐng)的績(jī)效管理機(jī)制、方法、技術(shù)、工具體系”[24]，以及“可量化的正義和不可量化的價(jià)值”[25]等理論。

（二）政府績(jī)效管理梯度性現(xiàn)象的發(fā)生機(jī)理

研究政府績(jī)效管理梯度性現(xiàn)象的發(fā)生機(jī)理，應(yīng)當(dāng)先來分析績(jī)效管理理論與實(shí)踐發(fā)展之間關(guān)系的普遍機(jī)理，再研究政府績(jī)效管理梯度性現(xiàn)象的特殊機(jī)理，重點(diǎn)是發(fā)現(xiàn)這種創(chuàng)新是如何導(dǎo)引績(jī)效管理發(fā)展的機(jī)理。

績(jī)效管理理論與實(shí)踐發(fā)展之間關(guān)系的機(jī)理，以中國(guó)為例，是以黨的理論與政府實(shí)踐的關(guān)系為基礎(chǔ)的，即由黨的理論創(chuàng)新引發(fā)政府的實(shí)踐創(chuàng)新，以及兩方面的互動(dòng)?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出，“黨的執(zhí)政能力，就是黨提出和運(yùn)用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領(lǐng)導(dǎo)制定和實(shí)施憲法和法律，采取科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)方式，動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，有效治黨治國(guó)治軍，建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的本領(lǐng)”。[26]這里從能力的維度分析了黨的理論與人民實(shí)踐之間的關(guān)系，其中蘊(yùn)含了對(duì)理論創(chuàng)新引領(lǐng)實(shí)踐發(fā)展的內(nèi)在科學(xué)機(jī)理的高度概括。

從學(xué)理上看，黨的理論與政府、人民實(shí)踐的關(guān)系在一般性機(jī)理上呈現(xiàn)出梯度式遞進(jìn)狀態(tài)，即按照“理論→法律→制度和方式→政府和人民依法管理國(guó)家事務(wù)”的步驟推演。

事實(shí)上，黨按照社會(huì)主義民主政治、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治分權(quán)原則，放手讓政府、公共機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會(huì)組織和公民依法依規(guī)辦事，是績(jī)效管理理論的基石，政府直接運(yùn)用這個(gè)機(jī)制來解決當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題，提高行政績(jī)效，便是績(jī)效管理理論與實(shí)踐發(fā)展之間關(guān)系的普遍機(jī)理。黨的理論還可以直接被廣大人民群眾掌握，運(yùn)用到實(shí)踐中去，也可以產(chǎn)生對(duì)政府績(jī)效的促進(jìn)作用，比如一分為二的辯證法，抓主要矛盾的工作方法等等，人民群眾拿著這些理論就可以評(píng)價(jià)政府工作，這是中國(guó)的一大特色——人民實(shí)踐對(duì)政府績(jī)效管理的“直通車”，沒有也不需要中間環(huán)節(jié)。而在一些政策性強(qiáng)、需要制度進(jìn)行規(guī)范的領(lǐng)域，黨的理論要經(jīng)過一定的程序，轉(zhuǎn)化為政府的政策，人民依政策行事，群眾對(duì)政府績(jī)效的管理就成為間接的了，這其中需要什么樣的環(huán)節(jié)則根據(jù)具體情況而定，并無絕對(duì)的框框。

上述是基于政府和人民實(shí)踐這一側(cè)的分析，那么，從理論這一側(cè)解析，是如何作用于實(shí)踐的呢？

黨的理論自身功能的實(shí)現(xiàn)（理論結(jié)合實(shí)際）也呈現(xiàn)出梯度機(jī)理。即“理論→預(yù)測(cè)→評(píng)價(jià)→提升”[27]。理論指導(dǎo)實(shí)踐的功能包括預(yù)測(cè)實(shí)踐、評(píng)價(jià)實(shí)踐、提升實(shí)踐。舉例來說，黨對(duì)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)管理的認(rèn)知從理論的預(yù)測(cè)實(shí)踐功能角度看可以表現(xiàn)在“解放思想”的大討論，讓我們認(rèn)識(shí)到必須承認(rèn)社會(huì)主義也會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，這樣就有助于我們運(yùn)用理論來預(yù)測(cè)和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)。理論的評(píng)價(jià)功能表現(xiàn)在建立評(píng)價(jià)尺度和評(píng)價(jià)體系，界定什么是風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)演化到什么程度就變成危機(jī)，這就有助于我們運(yùn)用理論來劃定應(yīng)急管理的邊界。再比如，理論的提升功能表現(xiàn)在提高實(shí)踐的品位，每一項(xiàng)具體實(shí)踐都可以運(yùn)用理論做好頂層設(shè)計(jì)，在此基礎(chǔ)上做工作，就不至于陷入事務(wù)主義泥坑。

理論闡釋的機(jī)理是“理論→梳理→驗(yàn)證→規(guī)范”，理論通過梳理獲得觀點(diǎn)，觀點(diǎn)通過驗(yàn)證轉(zhuǎn)為真理，真理通過行為進(jìn)行規(guī)范。比如，理論梳理功能應(yīng)用到績(jī)效管理實(shí)踐，有助于理清思路，明確績(jī)效管理的目的、任務(wù)、原則、戰(zhàn)略、路徑。理論驗(yàn)證功能，可以將人們對(duì)期望與預(yù)測(cè)的結(jié)論進(jìn)行對(duì)比，如果由于觀察與測(cè)驗(yàn)的可信度不高，或是因假設(shè)與實(shí)際操作間的距離，就可以借助理論對(duì)實(shí)踐結(jié)果進(jìn)行檢驗(yàn)和修正。理論規(guī)范的功能，是將認(rèn)知規(guī)范與現(xiàn)實(shí)規(guī)范相互印證，找到它們之間共同的本質(zhì)規(guī)定性。因此，理論的規(guī)范功能以及理論的提升功能是最接近實(shí)踐或直接就是實(shí)踐的功能。[28]理論指導(dǎo)實(shí)踐和理論闡釋學(xué)理最終殊途同歸，兩條路徑相互交織，共同作用于人民實(shí)踐。

政府績(jī)效管理機(jī)理是對(duì)績(jī)效管理的構(gòu)成、要素、工具、步驟、方法的原理揭示，是理論與實(shí)踐交互關(guān)系機(jī)理的一種具體體現(xiàn)。政府績(jī)效管理梯度性現(xiàn)象的發(fā)生機(jī)理存在于在管理構(gòu)成、要素、工具、步驟、方法等各方面、全過程中，體現(xiàn)于對(duì)制度慣性的歷時(shí)性保持、對(duì)制度優(yōu)勢(shì)的共時(shí)性吸納、對(duì)制度發(fā)展的擴(kuò)散性尊重之中。政府績(jī)效管理梯度性現(xiàn)象的發(fā)生機(jī)理從技術(shù)路線分析，是“理論→預(yù)測(cè)→評(píng)價(jià)→提升”的過程;從科學(xué)模型分析，是“理論→梳理→驗(yàn)證→規(guī)范”的結(jié)構(gòu);從時(shí)空維度分析，是“一階實(shí)踐→一階理論→二階實(shí)踐→二階理論→……”螺旋形上升曲線。

以政府職能方面的績(jī)效管理梯度性現(xiàn)象為例，在世界范圍內(nèi)經(jīng)歷了三個(gè)大的階段：自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)時(shí)代的績(jī)效管理初級(jí)形態(tài)，羅斯福新政后的“成本-產(chǎn)出”型績(jī)效管理模式，新公共管理時(shí)期的“3E”（“經(jīng)濟(jì)、效率和效益”）現(xiàn)代績(jī)效管理（后發(fā)展為“4E”，增加了“公平”）。[29]這三階段中，每一個(gè)階段都繼承、保持、刪增、改進(jìn)和發(fā)展了前一個(gè)階段的績(jī)效管理制度的某些優(yōu)勢(shì)，呈現(xiàn)出逐級(jí)升躍的梯度形態(tài)。我國(guó)在改革開放以來實(shí)施的政府職能轉(zhuǎn)變，既與世界發(fā)展階段類似，又與之有明顯的差別。1978年至1989年是政府職能恢復(fù)發(fā)展期，是包括績(jī)效管理在內(nèi)的相關(guān)制度的初創(chuàng)探索期;1989年至1997年為職能轉(zhuǎn)變加速期，是地方政府開始大面積試行績(jī)效管理的時(shí)期;1997年至2012年為職能創(chuàng)新發(fā)展期，是以審批制度改革帶動(dòng)的從中央到地方全面推行績(jī)效管理的時(shí)期;2012年至2018年為全面深化發(fā)展期，是以“放管服”改革驅(qū)動(dòng)的深化績(jī)效管理時(shí)期。[30]這些階段劃分雖然在學(xué)者們的研究中有粗有細(xì)，但在政府績(jī)效管理的梯度性特征方面則是基本一致。

（三）量性和質(zhì)性研究在政府績(jī)效管理研究中的地位和功能

量的研究與質(zhì)的研究歷來是社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的兩大范式。政府績(jī)效管理學(xué)者對(duì)于政府研究中應(yīng)采用質(zhì)的研究還是量的研究有著激烈的論爭(zhēng)。通過分析行政管理研究者在學(xué)術(shù)實(shí)踐中的態(tài)度和手法可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)質(zhì)與量的研究選擇，不僅是方法論困惑，而且是關(guān)乎基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究之關(guān)系的茫然。從對(duì)績(jī)效管理的研究看，大量的成果集中在對(duì)組織系統(tǒng)各資源配置以及要素間協(xié)同流程的方面，以定量研究和定性研究的方法，關(guān)注控制自變量與因變量、原因與結(jié)果、甲結(jié)果與乙結(jié)果，而忽視了基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究的差異。關(guān)于績(jī)效管理的量化研究，其實(shí)是在做基礎(chǔ)性的理論研究，即確定事物某方面量的規(guī)定性，將問題與現(xiàn)象用數(shù)字化符號(hào)來表示或計(jì)算，進(jìn)而去分析、檢驗(yàn)、解釋問題與現(xiàn)象，獲得一定意義的過程。這類研究通過科學(xué)實(shí)驗(yàn)、循證研究、統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)研究對(duì)象的特征按某種標(biāo)準(zhǔn)作量的比較來測(cè)定對(duì)象特征數(shù)值，求出某些因素間量的變化規(guī)律，故研究結(jié)論一般作為解釋某種現(xiàn)象之用，無法提供現(xiàn)成的對(duì)策性觀點(diǎn)，這正符合基礎(chǔ)研究的特征。而關(guān)于績(jī)效管理的質(zhì)性研究，則是在做應(yīng)用性的研究，即運(yùn)用扎根理論、文獻(xiàn)方法、個(gè)案研究等確定事物某方面質(zhì)的規(guī)定性，洞察問題的本質(zhì)，將對(duì)現(xiàn)象的看法用觀點(diǎn)、判斷、答案來表示或呈現(xiàn)，進(jìn)而直接給出改進(jìn)優(yōu)化政策的意見和建議，這正符合應(yīng)用研究的特征1。還有一些研究是對(duì)政府管理現(xiàn)象進(jìn)行深層次的透視，研究合作治理、公共管理倫理、行政共同體、中心-邊緣理論等，則主要是一種哲學(xué)思維，可以歸入行政哲學(xué)范疇，與質(zhì)性和量性研究、基礎(chǔ)與應(yīng)用研究的關(guān)系并不緊密。

在提出以績(jī)效管理梯度性特征觀察問題時(shí)，我們認(rèn)為大量的研究是在積極尋找質(zhì)性和量性相互結(jié)合的方式方法，是在一面做基礎(chǔ)研究、一面又在做應(yīng)用研究。這里的科學(xué)問題就是績(jī)效管理既是質(zhì)性的也是量性的，既是基礎(chǔ)的也是應(yīng)用的，而且還有第三種研究——質(zhì)與量相互轉(zhuǎn)化的研究、基礎(chǔ)與應(yīng)用相互轉(zhuǎn)化的研究。張友漁指出：“世界上根本不存在純學(xué)術(shù)的東西。從歷史上各種學(xué)說的產(chǎn)生和發(fā)展的情況可以證明學(xué)術(shù)是以實(shí)際為基礎(chǔ)的?！蓖瑯游覀円部梢哉f，世界上根本不存在純實(shí)務(wù)的東西，各種實(shí)際操作中都蘊(yùn)含了理論。但問題在于，每個(gè)人、每個(gè)學(xué)者以及他們的團(tuán)隊(duì)的專長(zhǎng)、精力、時(shí)間、能力和興奮點(diǎn)是有限的，讓他們都去做“全科醫(yī)生”是不妥的，既要攻學(xué)術(shù)、又要熟實(shí)務(wù)，還要會(huì)咨詢，不符合現(xiàn)代分工原則，極易造成資源浪費(fèi)。因此，適當(dāng)做一點(diǎn)分工是必要的，有利于從整體上提高學(xué)術(shù)生產(chǎn)力。按照梯度性原理，在區(qū)分了“基礎(chǔ)性”研究和“應(yīng)用性”研究之后，可以再劃分出一種新的研究領(lǐng)域，這就是“轉(zhuǎn)化性”研究?！稗D(zhuǎn)化性”研究是將基礎(chǔ)理論研究和實(shí)踐應(yīng)用對(duì)接起來的一種新的研究領(lǐng)域。這一領(lǐng)域是在公共事務(wù)理論研究向行政實(shí)務(wù)技能之間架起的橋梁，將行政管理基礎(chǔ)研究中的最新成果和理念及時(shí)推介到政府治理實(shí)踐中，推動(dòng)績(jī)效管理基礎(chǔ)理論在操作實(shí)務(wù)部門轉(zhuǎn)化，這種轉(zhuǎn)化和連接一方面有助于提高政府解決行政管理改革和績(jī)效管理創(chuàng)新中的“最后一公里”的能力，另一方面有助于學(xué)者潛心理論創(chuàng)新，而不被人詬病為“閉門造車”，再一方面還有助于提升智庫(kù)專職人員在提供咨詢中“臨門一腳”的科學(xué)性、高效性和精準(zhǔn)性。

梯度性帶來的效益是“一石三鳥”?；A(chǔ)科學(xué)研究的結(jié)果是揭示意義、解釋現(xiàn)象，對(duì)于實(shí)踐活動(dòng)具有啟迪性作用;應(yīng)用科學(xué)研究的結(jié)果是揭示原因、告知后果，對(duì)于實(shí)踐活動(dòng)具有參考性作用;轉(zhuǎn)化科學(xué)研究的結(jié)果是揭示問題、提出建議，對(duì)于實(shí)踐活動(dòng)具有指導(dǎo)性作用。

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Research on the Gradient of Government Performance Management System

GAO Xiao-ping

（School of law，Wenzhou University，Wenzhou 325035，China）

Abstract：The new development stage，the new development idea，the new development pattern request the government performance management system innovation. In view of the problems existing in the current theoretical research and practical development of government performance management，this paper studies the gradient characteristics of performance management in China，and puts forward the gradient principle to improve performance management，by embedding the original institutional memory and the future institutional arrangement of the government system into the actual performance management system，the gradient potential and the impetus of performance management will be formed，and the institutional effect will be enhanced. The gradient endowment of performance management is generated by institutional self-consciousness and institutional self-confidence，which is an inevitable extension of the gradual reform method，and is helpful to find the orientation of government function in the process of the modernization of national governance. It is conducive to the realization of coordinated development under various complex conditions and to the gradual resolution of major social contradictions in accordance with changes in social needs.

Key Words：government performance management;gradient;system innovation;overall coordination

責(zé)任編輯：劉 博