楊倩云，張 軍，2

(1.安徽大學(xué) 社會與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601；2.安徽大學(xué) 社會治理研究中心，安徽 合肥 230601)

一、基層社會風險管理的迫切需求與防控短板

自黨的十八屆三中全會正式提出“社會治理”理念以來，學(xué)界對這一命題展開多角度、多范式的研究。目前學(xué)界既有從制度、法律、范式的角度對社會治理進行建構(gòu)的理論關(guān)懷，如范如國[1]在復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)范式下構(gòu)建出社會治理的多元主體復(fù)合、多中心協(xié)同治理、資源、價值、利益整合的協(xié)同創(chuàng)新機制，也有在經(jīng)驗層面對社會治理展開的多元化探討，葛天任等[2]早已認識到長期以來主導(dǎo)我國社會治理的“自上而下”管理模式在資源配置、針對性和有效性上是欠缺的，其更多的是“管控”“應(yīng)對”而不是“治理”，與民眾訴求錯位。社會治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的核心要義應(yīng)為基層社會自治，其需要發(fā)達的社會自治功能性團體等中介組織和社會自治力量的參與[3]?；鶎由鐓^(qū)作為社會的細胞，能有效動員與協(xié)調(diào)各類組織、個人融入社會治理的進程，但基層社區(qū)治理的研究偏重常態(tài)治理，忽視了“風險社會”中社區(qū)、社會的風險應(yīng)對、管理與治理。當前我國基層社會正呈現(xiàn)出社會心態(tài)風險、生態(tài)風險、突發(fā)事件應(yīng)急管理風險、金融風險幾類主要風險動向，促使風險治理向風險共同體理念打造、多重力量配合的風險應(yīng)對總體制度體系構(gòu)建、風險預(yù)防綜合性行動策略構(gòu)想的綜合治理體系的轉(zhuǎn)向[4]。鑒于新冠疫情的防控經(jīng)驗考究，突發(fā)事件應(yīng)急管理風險因事件本身的突發(fā)性、快速傳播性具有十分強大的破壞力，是基層社會維護地方穩(wěn)定的重大絆腳石，因此也是亟需基層社會予以重視的風險管理類型。

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中將突發(fā)事件定義為突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重的社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件[5]。針對此類事件的風險管理，學(xué)界已有很多有價值的探索，首先是對此類風險的性質(zhì)界定，如吳志敏[6]指出城市突發(fā)公共事件具有突發(fā)性、緊急性、擴散性和重大危害性；馬克等[7]在前述突發(fā)事件定義的基礎(chǔ)上總結(jié)出突發(fā)風險事件的五個特點，即致使巨大損失、減緩經(jīng)濟發(fā)展速度、對社會心理產(chǎn)生消極影響、引發(fā)社會動蕩、帶來連鎖反應(yīng)。其次是對此類事件風險管理機制分析，如陳安等[8]認為應(yīng)對突發(fā)事件的發(fā)生機理進行分析，在此基礎(chǔ)上有針對性地開展風險評估及防控、災(zāi)害預(yù)測及預(yù)警、應(yīng)急處置及救援的全生命周期應(yīng)急管理，以更進一步地健全我國目前的應(yīng)急管理體制機制?，F(xiàn)有研究為分析突發(fā)事件應(yīng)急管理風險積累了一定的知識儲備，同時結(jié)合現(xiàn)實經(jīng)驗，可將此類風險的基本特征概括為以下幾點：發(fā)生時的突然性和難以預(yù)測性、發(fā)展進程中的迅速擴散性、事中事后強大且廣泛的破壞性。在前文提及的幾類風險動向中，其是更具聯(lián)動性的風險類型，它的發(fā)生極有可能因連鎖反應(yīng)帶動其他風險爆發(fā)，因此在基層社會風險治理中應(yīng)當予以首要關(guān)注。

然而盡管既有研究提出了各種系統(tǒng)性的突發(fā)事件應(yīng)急管理機制，但其更多是一種自上而下式應(yīng)急管控，基層社區(qū)卻作為其中的一種執(zhí)行機構(gòu)，沒能挖掘出社區(qū)一級更大的潛力。我國新冠肺炎疫情防控的成功客觀上反映了基層社區(qū)在應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急管理風險時的高效力，如在新冠肺炎疫情期間，社區(qū)的“志愿者+社區(qū)社會組織”實務(wù)模式在防控疫情蔓延、平緩居民心態(tài)、鏈接生活物資等方面發(fā)揮了重要作用[9]。基層社區(qū)的突發(fā)事件應(yīng)急管理潛能有目共睹。國外對于基層社區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的系統(tǒng)研究與實踐相較于國內(nèi)起始更早，也更為重視社區(qū)一級的能動性?？ㄋ榷鳌べZ汗吉里(Katayoun Jahangiri)等[10]對一些國家基于社區(qū)的災(zāi)難管理模式進行比較分析，指出為實現(xiàn)成功的災(zāi)難管理，社區(qū)在災(zāi)害管理的不同周期都應(yīng)有相應(yīng)的參與。阿布·卡拉姆·阿扎德(M. Abul Kalam Azad)等[11]以孟加拉國的政策與實踐剖析了以社區(qū)為本的災(zāi)難管理模式及其顯著特征，呈現(xiàn)了該模式對孟加拉國災(zāi)害損失減少和災(zāi)后恢復(fù)健全的顯著有效性。該模式在孟加拉國等國應(yīng)對臺風等自然災(zāi)害的經(jīng)驗中漸趨成熟，在全球環(huán)境與格局日益復(fù)雜的當下，各國面對的不僅是自然災(zāi)害的侵襲，更為隱性、破壞力更廣的現(xiàn)代風險亟需警惕。國內(nèi)學(xué)界對該模式尚未進行系統(tǒng)研究，但該模式中“社區(qū)為本”的核心原則已在社會工作的服務(wù)模式中有過體現(xiàn)，如吳越菲等[12]提出進行以“社區(qū)為本”超越“社區(qū)導(dǎo)向”的災(zāi)害社會工作服務(wù)模式重構(gòu)?！吧鐓^(qū)為本災(zāi)難管理模式”本身即來源于對突發(fā)事件應(yīng)急管理風險的防控經(jīng)驗總結(jié)與修正，其社區(qū)為本、賦權(quán)于民的原則與我國“以人為本的社會治理”要求不謀而合，對現(xiàn)代社會的風險治理有著強有力的借鑒意義。在我國基層社會風險治理轉(zhuǎn)向、創(chuàng)新中也大有用武之地，探索適合我國國情的社區(qū)為本風險管理模式應(yīng)運而生，在風險疊加和多變的當下尤為如此。鑒于此，本文將以N社區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急管理風險的防控實踐為例，探討基層社區(qū)在風險治理中存在的問題與未來轉(zhuǎn)向，以期為基層社會有效治理風險提供支持。

二、社區(qū)為本災(zāi)難管理模式的理論框架

社區(qū)為本災(zāi)難管理模式(community-based disaster management)簡稱CBDM模式，該模式強調(diào)社區(qū)居民的主體性和能動性，致力增強社區(qū)評估其在人為和自然災(zāi)害面前的脆弱性的能力, 并開發(fā)必要的策略和資源來預(yù)防和減輕已識別的危害的影響，并在危害發(fā)生后進行及時響應(yīng)、修復(fù)和重建[11]。阿扎德(M. Abul Kalam Azad)等在對該模式的解讀中揭示出四種基本要素：包容性社區(qū)參與、建立平等的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、共同式資源調(diào)動、監(jiān)測與評估。該模式風險治理過程的具體分析框架如圖1所示。

圖1 CBDM模式框架

1.包容性社區(qū)參與：對理性分化的彌合嘗試

“理性”自啟蒙運動以來，長期成為西方社會現(xiàn)代化進程的源動力，為擺脫宗教等封建勢力的束縛、迎來經(jīng)濟社會的巨大發(fā)展做出重要貢獻；但這一過程帶來了“理性的裂變”，即“工具理性”與“價值理性”的日益分化。貝克將工具理性和價值理性的分離視為現(xiàn)代風險的起源，其認為資本主義社會對金錢、利益、效率、進步的過度追求蒙蔽了人們對自然的敬畏、對社會發(fā)展規(guī)律的遵循、對情感的感受和共情，人與人、人與社會、人與自然的關(guān)系出現(xiàn)異化，且引發(fā)一系列非理性且難以預(yù)測的后果[13]28-31。

然而工具理性蔓延并非為西方社會獨有，我國在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的過程中同樣存在工具理性甚囂塵上現(xiàn)象，在基層社會風險治理中突出表現(xiàn)為政府自上而下管控式應(yīng)對模式居主導(dǎo)，追求相對穩(wěn)定的局面控制和即時效益，忽視了各種社會力量的參與。相關(guān)研究表明，人民直接參與災(zāi)難管理活動具有治愈的效果，災(zāi)難的受害者可以通過發(fā)聲與增強抗災(zāi)力的行動表達自己[14]45-60。CBDM模式倡導(dǎo)包容性的社區(qū)參與，即將所有利益相關(guān)者(包括殘疾人、兒童、孕婦等弱勢群體)都納入風險評估過程，對問題進行分析、排序和決策。這一實踐關(guān)注并動員弱勢群體，讓基層草根增權(quán)，將風險管理與社區(qū)發(fā)展相聯(lián)系，充分彰顯出平等、包容、公正、民主的價值理性，反噬著單純的工具理性，使風險管理向更符合人性與物性的方向進行[15]。

2.“共同體世界”打造：建立平等的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

風險的此起彼伏既帶來一定危機，也蘊含著一些發(fā)展新機，正如貝克所言，全球風險創(chuàng)造出一個“共同世界”，一個只能共享的世界，一個沒有“外部”“出口”“他者”的世界[16]。這意味風險管理無法依靠單一主體治理，只能融入共同體世界合作解決。同樣在共同體中風險對每一個體都會帶來影響。長遠來看，工業(yè)社會中階級、階層概念在風險社會中顯得解釋力不足，人們成為相對平等的個體，并面臨風險的個體化趨勢：即因個人選擇不同而產(chǎn)生的風險在數(shù)量、類型、程度上呈現(xiàn)差別。風險個體化趨勢促使個人風險意識提高，進而更主動采取自我保護措施，更積極參與現(xiàn)實的改革[17]，如共同構(gòu)筑風險管理的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

實踐表明，風險管理需要跨學(xué)科、跨部門的有機協(xié)調(diào)，以及多元行動者的協(xié)同努力，CBDM模式中平等的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)囊括所有利益相關(guān)者，包括社區(qū)居民、政府、社區(qū)機構(gòu)、非政府組織、社會組織、媒體私營部門、國際組織與捐助機構(gòu)等等。社區(qū)成員作為風險最直接的波及者，基于平等理念的伙伴關(guān)系方法需要以社區(qū)和地方機構(gòu)為重點，但仍然秉承與其他社會主體的平等合作關(guān)系。此源于風險社會之“扁平化”的結(jié)構(gòu)狀態(tài)，即風險社會的結(jié)構(gòu)不是由階級、階層等要素組成，也不再是等級式、垂直型的，而是由個人作為主體組成的、網(wǎng)絡(luò)型、平面擴展的、扁平化社會結(jié)構(gòu)[15]。為適應(yīng)此類結(jié)構(gòu)，風險管理需要借助平等的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，進而形成多元主體在抗險中的合作關(guān)系，如此基礎(chǔ)風險的有效治理才能逐漸達致。

3.協(xié)同的資源調(diào)動：對“有組織不負責任”的回應(yīng)

現(xiàn)代風險的成因復(fù)雜性與后果難以計算性，致使風險責任主體難以辨別，責任主體自身不敢擔責，各責任主體致力于利用政治、科學(xué)、制度等進行“有組織不負責任”的辯護。現(xiàn)代社會為追求理性、效率而建構(gòu)的各類精細化部門分類與職能分工在風險社會中卻遭遇困境：一方面部門分工及其職能分化加劇了風險；另一方面它們未能在風險面前表現(xiàn)出卓越的應(yīng)對能力，且容易互相推諉，模糊了責任主體。“有組織不負責任”體現(xiàn)的是這樣一種邏輯：現(xiàn)代風險由工業(yè)制造出來，被經(jīng)濟外部化，被法律制度個體化，被自然科學(xué)合法化，被政治形塑得表面無害[15]。

結(jié)果，不少基層政府采取大包大攬的方式，料理各類風險后果并調(diào)動資源重建良性社會。但政府資源調(diào)動方式往往體現(xiàn)為大型的、外援性、投入式的，良性社會運行更多是被“推著走”，這樣的重建效果不佳且政府壓力過大。同時因信息、知識、技術(shù)的傳播和普及，越來越多的大眾愿意參與治理進程，“有組織不負責任”回應(yīng)治理需求，“政府包辦”的治理效率日漸低下，基層風險治理亟待信息開放和共同治理。賈汗吉里(Jahangiri)等[18]認為，風險管理之所以成功，很大程度上取決于地方機構(gòu)，而不是更為宏觀的政府和非政府組織。CBDM模式在孟加拉國的應(yīng)用中，清晰展現(xiàn)出社區(qū)成員的資源調(diào)動在緊急情況下發(fā)揮了先鋒作用。一方面，共享知識與想法可以幫助地方政府機構(gòu)采取適合本地區(qū)、基于需求的行動，以減少意外風險；另一方面，共同參與和伙伴關(guān)系讓社區(qū)成員能發(fā)起響應(yīng)及恢復(fù)活動，共同籌集資金和物資，分擔災(zāi)害恢復(fù)活動的責任以減輕政府機構(gòu)負擔，一定程度上削弱了災(zāi)害管理中舞弊行為的勢頭。

4.制度性反思：監(jiān)測與評估

監(jiān)測與評估涉及對風險的兩種不同反思，監(jiān)測旨在抵制“知識與權(quán)力的共謀”，評估則強調(diào)制度性反思。現(xiàn)代社會中專家力量與政治權(quán)力形成了緊密聯(lián)合體，政治權(quán)力的實施需借助專家知識構(gòu)建一套合理的話語體系，從而掩蓋政治利益；專業(yè)知識的再生產(chǎn)也依賴政治為其提供生存空間，營造與公眾的距離感并獲得其權(quán)威。知識與權(quán)力一體同構(gòu)的關(guān)系隱蔽催生了技術(shù)風險與制度風險，卻又構(gòu)建一系列制度與規(guī)則將之轉(zhuǎn)化為由他人承擔的風險[17]。而打破這一機制需要監(jiān)測與制度性反思并舉。

CBDM模式總體上體現(xiàn)為一種動態(tài)框架，其在應(yīng)用中全程強調(diào)大眾的參與和監(jiān)督，監(jiān)測模式運行透明度，評估實施的有效性并靈活調(diào)整，從而形成監(jiān)測與評估的文化，可幫助當?shù)厣鐓^(qū)和居民形成基于風險的行動框架。在孟加拉國的實踐中，社區(qū)為本的災(zāi)害管理模式還被納入國家政策與準則中，并在地方建立善治組織，同時政府還利用此模式在居民間建立起風險文化，確保其角色和職責能得到地方級災(zāi)難管理模式委員會的分配[11]。這一制度性反思不同于吉登斯在對現(xiàn)代性的分析中所指出的“以不在場的專家系統(tǒng)之知識為中介對社會活動進行反思性監(jiān)控”，而是跳出專家知識的桎梏與局限，以實際經(jīng)驗及大眾對話語體系的把握展開反思。

三、基層社區(qū)既有風險防控模式的運行困境——以N社區(qū)為例

我國風險防控更多由國家承擔，由于社會參與力量不足，在風險防控中常常存在一定弱項。隨著全球社會進入反思性現(xiàn)代化時代，快速的經(jīng)濟社會發(fā)展伴隨著風險及不確定性增加，災(zāi)難也在不斷上演，而CBDM模式由于有效的應(yīng)對方式得以在一些國家日漸盛行，并大大減少了孟加拉國、伊朗等國的災(zāi)難損失。該模式被相關(guān)災(zāi)害管理組織視為“范式的轉(zhuǎn)變”：即從被動的、自上而下處理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥?、基于本地資源降低風險與脆弱性的、以社區(qū)為中心的管理模式[19]。現(xiàn)代化進程中社會結(jié)構(gòu)的潛在變遷、多元價值理念的交融與日漸顯現(xiàn)的矛盾沖突不斷出現(xiàn)，促使社會反思自上而下模式的有效性，并引發(fā)CBDM模式在我國現(xiàn)有風險防控模式中適用性的思考與探索。為探究這一問題，需要選擇特定的實地調(diào)查點，對我國基層社會風險防控既有模式的運行予以考察，鑒于此，筆者對蕪湖市N社區(qū)在應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急管理風險時的防控模式進行了實地研究。

N社區(qū)地處蕪湖市Y區(qū)商業(yè)中心地段，轄區(qū)內(nèi)共有9個生活小區(qū)，現(xiàn)共有住戶4 100戶，總?cè)丝诩s1萬人。N社區(qū)突出特點有：一方面地處商業(yè)中心，轄區(qū)內(nèi)外商業(yè)與社會機構(gòu)齊全，基礎(chǔ)設(shè)施完善，交通便利，人口流動頻繁；另一方面N社區(qū)所屬街道于2019年剛進行區(qū)劃調(diào)整，上級機構(gòu)合并后更有利于區(qū)域間連片整體發(fā)展，N社區(qū)正在融入該區(qū)域的區(qū)域一體化與城市基層治理水平提升的進程，其既有一般傳統(tǒng)城市社區(qū)特征，也彰顯著新型城市社區(qū)的變化。

1.風險治理慣習僵化自上而下防控模式

不同于騰尼斯筆下“地域生活共同體”，我國社區(qū)是作為社會治理的基本單元而存在，承擔了一定的行政職能。國家為有效推進基層社會建設(shè)，倡導(dǎo)社區(qū)居委會動員社區(qū)居民參與社區(qū)文化、環(huán)境、治安等方面的建設(shè)，卻不重視居民在居委會組織網(wǎng)絡(luò)以外進行自主利益表達[20]。行政職能承擔過重一定程度上弱化了社區(qū)服務(wù)居民的功能，降低了居民的自主性與能動性。面對基層社會風險，基層政府成為應(yīng)對風險的主導(dǎo)力量，社會與市場力量參與渠道受限、參與力量不足。社區(qū)居民參與常常體現(xiàn)為一種補充力量，并形成風險防控的慣例性行為，體現(xiàn)為一種風險治理與政府有關(guān)、與自我行為關(guān)聯(lián)不大的行為“慣習”(habitus)。這種慣習嚴重制約著基層風險防控效率，正如布迪厄指出的，慣習成為某個場域固有屬性的外在表現(xiàn)，這里的場域便是社會治理中不同主體位置之間客觀關(guān)系的空間，這些位置由主體在競奪各種權(quán)力與資本分配中所處的地位所決定[21]131-156。于是，該場域中形成的慣習又在類似場域中表現(xiàn)出來，使自上而下防控模式在我國基層社會風險管理中逐漸固化。

在N社區(qū)風險防控中，這種自下而上的線型模式還有更為鮮活的表達形式：“大腦-干活”模式。這一近乎調(diào)侃的總結(jié)在N社區(qū)居委會工作者之間廣泛傳播，她們稱自己為執(zhí)行上級部署的“工具人”。當風險來臨，N社區(qū)有專門的接收上報人員進行任務(wù)傳達、壓力傳導(dǎo)，統(tǒng)一聽上級部門指令，風險減弱后，同樣層層安排撤退，社區(qū)收尾。N社區(qū)一位居委會工作者透露道：上級發(fā)布的應(yīng)急管理文件都有一套安排好的模式，什么時候進入一級響應(yīng)，什么時候進入某個環(huán)節(jié)等都有指揮。這種固化的模式與流變的風險之間形成巨大張力，并難以從中途自發(fā)注入新能量，居民參與甚至是一種“添亂”。因此N社區(qū)風險防控中的社區(qū)參與表現(xiàn)為招募而來的志愿者，其參與風險治理工作延續(xù)了線型模式，主要服從居委會部署，而不是CBDM模式中通過自我評估危害與脆弱性進而有針對性的采取行動增能的過程，由此難以克服風險防控中理性的裂變。

2.防控理念錯位懸浮式伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

我國基層社區(qū)的風險管理與CBDM模式較為相似之處在于伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建立。在上述強有力的線性模式作用下，基層社會在風險防控中仍能建立起有凝聚力的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。各級黨政機關(guān)、非政府組織、民間團體、企業(yè)等都是應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)中的一個結(jié)點，并能夠相互協(xié)商與協(xié)調(diào)，情況越緊急凝聚力越強。然而雖然其擁有集中于強烈凝聚力的突出優(yōu)勢，但是對“平等”“下沉”理念的忽視，致使其在抗險中效力低下。

得益于其地理位置優(yōu)勢，N社區(qū)在災(zāi)難應(yīng)急管理中既有物業(yè)、社工、保安、社區(qū)工作人員組成的社區(qū)內(nèi)部正式網(wǎng)絡(luò)，也有外部黨政機關(guān)、醫(yī)院、警察局、民間團體等構(gòu)成的更大網(wǎng)絡(luò)的支持與幫扶。在基層社會，社區(qū)工作者聯(lián)合物業(yè)、社工、志愿者在全社區(qū)逐戶走訪掌握第一手資料，與居民建立直接聯(lián)系，在互動中形成一種歸屬感，營造出“共同體”氛圍。然而一些居民的不理解仍廣泛存在，原因在于伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)沒有下沉至普通大眾。盡管網(wǎng)絡(luò)中各個結(jié)點之間配合良好，但其發(fā)揮作用的過程就像一張籠罩在基層社會的網(wǎng)，廣大居民只有少數(shù)志愿者在這張網(wǎng)上，更多人只是被“覆蓋”而未實現(xiàn)有效“連接”。此外民眾的社區(qū)精神與利他意識尚未達到一定高度，在災(zāi)難來臨時會理性權(quán)衡利弊后行動，存在部分利己主義者。N社區(qū)在今年前后兩次災(zāi)難管理中志愿者的招募情況差異明顯，與民眾更直接相關(guān)、情況更緊急的風險招募而來的志愿者數(shù)量更多，積極性明顯更高。比如，在新冠肺炎疫情防控時期，不少居民受內(nèi)在價值驅(qū)動和群體帶動[22]，積極參與與自身利益切身相關(guān)的疫情防控志愿服務(wù)，為打贏疫情攻堅戰(zhàn)做出重要貢獻。

在風險來臨時，黨組織與黨員往往沖在風險第一線，加之近年來國家高度重視服務(wù)型政府建設(shè)，也一定程度上促使社區(qū)居民對政府依賴程度過高，N社區(qū)居委會工作者們甚至戲稱，他們在風險防控中同時充當著居民保姆。這些抗險過程中的阻力與低效皆因伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的“懸浮性”，亟待將居民從思想和行動上連接入網(wǎng)。

3.懸浮式伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)弱化資源的“協(xié)同調(diào)配”

在計劃經(jīng)濟時代，國家在統(tǒng)攬資源分配中占據(jù)主導(dǎo)地位；而伴隨市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，社會建設(shè)資源調(diào)配方式變得多元，國家、市場、社會均有機會對資源進行協(xié)調(diào)配置。如前所述，我國基層社會風險防控中的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)總體體現(xiàn)為一種較為正式并由黨政機關(guān)撐起的大網(wǎng)，相應(yīng)的黨和政府在危急關(guān)頭承包起資源調(diào)動的主要功能，社會力量在資源調(diào)配中也應(yīng)發(fā)揮其功能。比如，N社區(qū)在應(yīng)急管理初期，曾使用市委組織部劃撥的一筆黨費來購買應(yīng)急物資以及慰問一線工作者與遇難者，除此之外，還應(yīng)發(fā)動社會組織、市場力量，將更多資源用于風險防控之中。這是因為，由于風險社會的不確定性，化解風險并非一蹴而就，黨政部門為主體進行資源配置難以承受長期戰(zhàn)線風險管理訴求，于是N社區(qū)風險防控工作在資源調(diào)動上出現(xiàn)黨政主導(dǎo)式向社會各主體協(xié)同合作式過渡，中后期開始向社會各界募集物資，緩解了黨政機關(guān)壓力。但是物資服從市應(yīng)急指揮部調(diào)配，需要警惕尋租關(guān)系引發(fā)的舞弊行為與資源浪費現(xiàn)象。

我國現(xiàn)有的風險管理伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)沒能融入社區(qū)居民之中，一方面使應(yīng)急資源調(diào)動受限，在面向社會的物資籌集時，沒有充分利用居民自有的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系來提高資源調(diào)配效率；另一方面對當?shù)孛癖姽蚕淼闹R與想法考慮不足，導(dǎo)致地方機構(gòu)難以采取適應(yīng)本地區(qū)且基于現(xiàn)實需求的行動，為決策風險滋生埋下隱患?？傮w上看，N社區(qū)應(yīng)急管理中的資源調(diào)配有向CBDM模式靠近的趨勢，但尚未形成共同式資源調(diào)配形式。

4.制度性反思缺位致使監(jiān)測的排他性

CBDM模式得以在孟加拉國等國延續(xù)使用，其主要原因在于貫穿全程的監(jiān)測與評估，基于平等理念的開放式監(jiān)測與反思貫徹于風險治理過程，社會大眾擁有了一定話語權(quán)。在我國的社會治理與風險管理過程中，監(jiān)測同樣占據(jù)重要位置，但卻局限于專門部門，并與自上而下的線性模式配合，形塑成“大腦-執(zhí)行-監(jiān)督”結(jié)構(gòu)網(wǎng)。

N社區(qū)風險防控工作在特定時間節(jié)點形成專門人員督查與巡視制度，其內(nèi)容體現(xiàn)為上級領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督下級工作人員的工作表現(xiàn)，并對這種表現(xiàn)進行評價，給予獎勵或懲罰。這種方式的弊端有二：一是監(jiān)測權(quán)的排他性，我國應(yīng)急管理中形成的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)沒有有效地將社區(qū)居民帶入，在自上而下式應(yīng)急管控中居民扮演受管者角色，由此造成當?shù)鼐用褡鳛轱L險最直接的影響對象和應(yīng)對措施有效性的重要體驗者，卻被排除在監(jiān)測權(quán)之外，背離了“以社區(qū)為本”“賦權(quán)于民”的初衷；二是監(jiān)測內(nèi)容錯位，風險防控工作中需要監(jiān)測的是風險應(yīng)對方案的合理性與適用性、抗險過程中各環(huán)節(jié)配合度以及風險防控作用對象與保護對象的反映等實質(zhì)性內(nèi)容，僅監(jiān)督工作人員表現(xiàn)無異于隔靴搔癢。

上述問題歸根結(jié)底在于制度性反思缺失。一方面是“大腦-執(zhí)行-督查”結(jié)構(gòu)網(wǎng)的無差別覆蓋，該模式在我國社會常態(tài)治理與應(yīng)急管理中居于主導(dǎo)地位，無法顧及地區(qū)、環(huán)境、形勢的差異，致使風險防控中的監(jiān)測無差別涉及上級部門對下級工作表現(xiàn)的內(nèi)容；另一方面是風險治理理念偏差，長期以來我國強調(diào)風險管理與管控，偏重應(yīng)急管理，忽視風險的預(yù)防與治理，風險防控的監(jiān)測工作與應(yīng)急管控理念相適應(yīng)，必然造就排他式監(jiān)測。然而風險治理是需要不斷反思的系統(tǒng)性工程，利于社會良性運行的風險治理理念及體系亟待建立。

四、基層社區(qū)風險防控的CBDM模式轉(zhuǎn)向

風險社會具有高度反思性，前期反思工作質(zhì)量直接影響下一階段境遇，而CBDM模式凸顯反思性元素，其四項基本要素均有更為深層的所屬，社區(qū)參與立足社區(qū)為本的機制根基，伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與共同式資源調(diào)動突出風險應(yīng)對中的協(xié)同共治，監(jiān)測與評估強調(diào)賦權(quán)于民的底層反饋，為我國社區(qū)風險治理提供了有效的模式借鑒。針對我國社區(qū)既有風險治理模式短板，邁向注重參與和反思性的CBDM模式治理，需要從以下幾方面努力。

1.從應(yīng)急管控到風險治理的理念塑造

在指導(dǎo)理念上，需要培育主動的“風險治理”理念。當前基層社會風險防控中出現(xiàn)的各種手足無措、慌亂、失序，本質(zhì)上是頂層設(shè)計中核心理念存在弱項，即偏重應(yīng)急管控，對突然爆發(fā)的風險習慣于進行快速而強力的遏制。而風險爆發(fā)有長時間的萌芽與醞釀期，且在充滿不確定性的風險社會，被動式應(yīng)急措施不僅治標不治本且會催生次生風險，因此急需做好風險的預(yù)警與常態(tài)治理。要達致風險治理的常態(tài)化最重要的是在文化與觀念層次吸納“風險”與“反思”的理念，讓民眾更清楚的認知其生存的世界，在個人層面上做好警惕與預(yù)防，才能促使更大范圍的社會總體提高風險治理的效度。拉什等風險文化理論持有者提出應(yīng)對社會風險不僅要從制度層次上規(guī)避，更重要的是建構(gòu)合理的風險文化來自省，建立起新的反思性社會，即風險文化時代[23]。時下中國的基層社會風險防控不僅需要逐漸摒棄應(yīng)急管控思想、融入風險治理理念，還需積極營造風險文化，喚起大眾的風險意識，將風險意識融入民眾的生活之流中，自下而上形成常態(tài)化的風險治理理念。N社區(qū)在風險防控實踐中經(jīng)常出現(xiàn)民眾不理解的問題，反思性文化的建構(gòu)與傳遞也為常態(tài)化風險治理工作減輕了阻力。

2.從自上而下到社區(qū)為本的機制轉(zhuǎn)換

在運行機制上，亟待遵循社區(qū)為本的主體機制。N社區(qū)過于堅固的自上而下模式既讓執(zhí)行者缺乏自我效能感，也無法準確評估危害并有針對性的施策。貝克在如何應(yīng)對風險的問題上提出用亞政治取代現(xiàn)行社會制度的觀點[23],即傳統(tǒng)政治形式必須打開其邊界以吸收更廣泛的意見與知識。因此未來的風險治理應(yīng)致力于實現(xiàn)范式轉(zhuǎn)變，逐步確立起社區(qū)為本的根基。社區(qū)為本的機制一方面強調(diào)包容性的社區(qū)參與，即將所有利益相關(guān)者都納入風險的評估、商議與處理進程；另一方面致力于將風險治理與社區(qū)發(fā)展相融合，不應(yīng)以犧牲社區(qū)發(fā)展為代價進行風險治理。然而軟化我國自上而下風險管理模式的道路是崎嶇的，根據(jù)文化墮距論，觀念與制度維度的文化在變遷速度上慢于器物文化，相應(yīng)地，在治理中就如先前提到的應(yīng)首先培育反思文化與治理理念，再打造順應(yīng)時勢的社區(qū)為本模式，建立相關(guān)的居民組織，使社區(qū)居民參與到風險治理進程。例如可在社區(qū)內(nèi)部建立風險評估小組，按職業(yè)或其他標準將所有成員劃分為若干組，對風險或危害進行評估、對問題進行重要程度排序、商議施策并確定其優(yōu)先順序；抑或在居民區(qū)建立各類智能化風險感知及預(yù)警設(shè)備等，都是在器物層面上向社區(qū)為本機制轉(zhuǎn)向的努力。

3.從黨政統(tǒng)攬到協(xié)同共治的行動轉(zhuǎn)向

在具體行動上，急需采取集下沉伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與共同式資源調(diào)動為一體的協(xié)同共治行動。風險社會的個體化一方面意味著個體不同的境遇、反應(yīng)會引發(fā)不同的風險后果；另一方面也昭示著整合不同個體向同一方向與目標發(fā)力有助于風險破壞程度降低及風險應(yīng)對效率提高。當前基層風險治理已具有包含強大凝聚力的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，但需致力于將此網(wǎng)絡(luò)下沉至普通居民，建立一種社區(qū)內(nèi)部基于平等伙伴關(guān)系理念的非正式網(wǎng)絡(luò)，將社區(qū)居民聯(lián)系成一個“共同體”并納入已有網(wǎng)絡(luò)中，培育集體意識，配合政府及正式網(wǎng)絡(luò)在危急關(guān)頭迅速傳播信息并組織分工，形成能動性的居民應(yīng)急主體，適應(yīng)風險社會扁平化的社會結(jié)構(gòu)。同時配以共同式資源調(diào)動，每個人都是風險社會中的一員，都有貢獻自身資源應(yīng)對風險的需求與義務(wù)，未來風險治理中的資源調(diào)動必然是集群體性資源與個體社會資本、物質(zhì)資源與智力資源于一體，如此推動基層社會風險防控的行動轉(zhuǎn)向。如個體擁有的物質(zhì)資源投入、人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的動員等都是“協(xié)同共治”的具體展現(xiàn)。

4.從任務(wù)導(dǎo)向到底層反饋的綜合監(jiān)測

在過程監(jiān)測與結(jié)果評估上，需要賦予底層民眾權(quán)利、重視群眾意見。作為共同體世界的風險社會需要合作式風險管理思維，以往由上級部門實施的、受任務(wù)驅(qū)使的監(jiān)測與評估亟待秉承包容性原則，轉(zhuǎn)向接收底層反饋的監(jiān)督與評價。底層反饋是制度性反思最有說服力的來源，一方面，在抗擊風險過程中，監(jiān)督部門不應(yīng)再坐以待斃式的等待上級傳導(dǎo)監(jiān)督任務(wù)，而要主動并及時與社區(qū)居民深入聯(lián)系，賦權(quán)于民，整合民眾意見為參照系來考察應(yīng)對方案的可行性、各項舉措的有效性；另一方面，由于各地區(qū)在地域文化、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、地理環(huán)境等方面存在較大差異性，社區(qū)為本的管理模式同自上而下模式一樣不能進行無差別覆蓋，而是要在每一次風險過后對管理模式予以反思，收集當?shù)孛癖姷捏w驗與想法，評估該應(yīng)對模式在本次實踐中的收獲與不足，總結(jié)改進之處，在協(xié)作與實踐中摸索適合自身的CBDM模式。

五、結(jié) 語

N社區(qū)在應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急管理風險時的防控模式暴露出基層社會在面對現(xiàn)代風險時所面臨的困境，現(xiàn)代社會在高度分工的同時也高度依賴，基層社會中的生態(tài)風險、心態(tài)風險、金融風險、突發(fā)事件應(yīng)急管理風險之間是聯(lián)動的，防控模式也是可以互相借鑒的。本文基于基層社區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急管理風險所探討的“社區(qū)為本風險管理模式”轉(zhuǎn)向?qū)鶎由鐣渌L險類型的防控具有一定的借鑒意義。我國與孟加拉國、伊朗等國同屬發(fā)展中國家，且有延續(xù)千年的民族文化及根植于心的認同感，“社區(qū)為本的風險管理模式”有肥沃的土壤生長。加之國家致力于實現(xiàn)“以人為本”的社會治理，CBDM模式在我國擁有廣闊的發(fā)展前景，目前亟待結(jié)合我國基層社區(qū)自有特點在理念、機制、行動、監(jiān)測與評估上轉(zhuǎn)向CBDM模式，彌補我國基層社區(qū)在風險管理中的偏差與不足。筆者對CBDM模式在我國基層社區(qū)中應(yīng)用與轉(zhuǎn)向的探討屬于反思性解讀，更為實際的改良工作需要國家與社會在實踐層面加緊付諸實施。