邵 安，胡望洋

(浙江警察學(xué)院， 中國 杭州 310053)

一、引言

中國特色社會主義進入了新時代，基層治理效能大幅提升，經(jīng)濟社會大局穩(wěn)定，但基層治理不斷面臨新挑戰(zhàn)，特別是基層矛盾糾紛呈現(xiàn)出源頭生成復(fù)雜化、風(fēng)險關(guān)聯(lián)疊加化、化解難度和成本不斷增大的新特點。作為承擔(dān)維護社會穩(wěn)定大局的重要部門，公安機關(guān)率先感受到案多人少矛盾凸顯、公眾參與治理程度不高、部門間“信息孤島”等亟待解決的基層治理困境。為了加強和創(chuàng)新社會治理，有效化解各類社會矛盾糾紛，公安部于2019年印發(fā)了《關(guān)于全國公安機關(guān)堅持發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的意見》。全國各地積極貫徹落實，大力推動新時代“楓橋經(jīng)驗”在公安機關(guān)開花結(jié)果，基層警務(wù)工作由此取得了較為顯著的成效。國家統(tǒng)計局調(diào)查結(jié)果顯示，“2020年下半年全國群眾安全感為98.4%；在主要民生領(lǐng)域的滿意度調(diào)查中，群眾對社會治安的滿意度位列第一。”[1]

為了進一步明確基層警務(wù)工作的“指揮棒”和“風(fēng)向標”，浙江紹興等多地公安機關(guān)開始探索構(gòu)建“楓橋警務(wù)”評估指數(shù)。但學(xué)術(shù)界對此關(guān)注甚少，僅有若干篇文獻對“楓橋警務(wù)”的測度架構(gòu)進行了初步探討[2]，相關(guān)學(xué)術(shù)研究非常匱乏。本研究緊緊圍繞“楓橋警務(wù)”的核心內(nèi)涵，深植基層警務(wù)的實務(wù)經(jīng)驗，著力構(gòu)建一套科學(xué)合理的“楓橋警務(wù)”評估指標體系。這有利于明確創(chuàng)建“楓橋警務(wù)”的根本目標和實施路徑，推動各項工作規(guī)范有序開展；有利于凝聚各級公安干警的創(chuàng)新共識，營造各地公安機關(guān)比學(xué)趕超的良好氛圍；有利于提高創(chuàng)建“楓橋警務(wù)”的動態(tài)監(jiān)測與修正能力，加強公安改革和政策實施的科學(xué)化、精細化水平。

二、“楓橋警務(wù)”評估的理論框架

(一)“楓橋警務(wù)”的概念界定

科學(xué)地界定概念是構(gòu)建指標體系的前提和基礎(chǔ)?！皸鳂蚓瘎?wù)”是新時代“楓橋經(jīng)驗”在基層警務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用實踐，是群眾路線在公安工作中的生動體現(xiàn)。理論界和實務(wù)界對這一內(nèi)涵表述基本達成一致，但對于概念外延和定位，經(jīng)文獻梳理與實務(wù)總結(jié)可分為三種。

1.特定屬地的警務(wù)模式

楓橋警務(wù)模式指新時代以來浙江諸暨市公安局楓橋派出所的警務(wù)模式，具體指“一個目標、兩大理念、三項重點、四個基地、新五小工程、六大機制”的“123456”模式[3]，或者指近年來紹興地區(qū)公安機關(guān)的基層警務(wù)模式[4]。顯然，此類楓橋警務(wù)模式的“楓橋”兩字主要是一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或市縣的地理空間概念。

2.具有典型性代表的基層警務(wù)模式

張安妮等人認為，楓橋警務(wù)模式是公安專門工作和群眾路線相結(jié)合的成功范例，是中國特色社區(qū)警務(wù)的一個典型代表[5]。特別是2019年公安部部署全國公安機關(guān)開展創(chuàng)建“楓橋式公安派出所”活動，全國有100個派出所被命名為首批“楓橋式公安派出所”。有學(xué)者將這些派出所的警務(wù)模式稱之為楓橋警務(wù)模式[6]。多地公安機關(guān)以及部分學(xué)者也使用“楓橋式”警務(wù)模式一詞。此處的楓橋警務(wù)模式不是僅僅特指紹興或諸暨的基層警務(wù)模式，而是泛指公安機關(guān)堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的部分典型代表。

3.共性和個性并重的“楓橋警務(wù)”

本研究認為“楓橋警務(wù)”是共性和個性并重的概念，共性指全國各地開展“楓橋警務(wù)”必須堅持以人民為中心的宗旨，堅持群眾路線的原則方法和基本形式；個性指各地公安機關(guān)在共性基礎(chǔ)上，結(jié)合當?shù)貙嵡椋瑒?chuàng)建符合自身特色的運行機制和具體方式，即各地要學(xué)習(xí)的是楓橋派出所“123456”警務(wù)模式所蘊含的價值理念和工作方法，而不是對具體工作措施的全部照搬套用。例如，浙江公安以楓橋派出所為鄉(xiāng)村樣板，以長慶派出所為城市樣板，分類建設(shè)“楓橋式公安派出所”。

為此，“楓橋警務(wù)”應(yīng)該加上雙引號。雙引號不僅在于突出和強調(diào)楓橋警務(wù)這一特定的稱謂，更是表明“楓橋警務(wù)”一詞具有特殊含義，它不再僅僅是表示楓橋或紹興特定區(qū)域的警務(wù)模式，而是具有普遍性意義的中國基層警務(wù)模式。

綜上，本研究認為，“楓橋警務(wù)”是公安機關(guān)堅持黨的群眾路線，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，有效化解各類基層社會矛盾糾紛，維護社會穩(wěn)定，優(yōu)化公安服務(wù)的方式方法。

(二)“楓橋警務(wù)”的評估維度

“楓橋經(jīng)驗”始終不變的是“堅持黨的群眾路線，為了群眾、依靠群眾、發(fā)動群眾、組織群眾，把問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)”?！皸鳂蚪?jīng)驗”始終在變，變的是因時而動、不斷創(chuàng)新工作機制與方法、不斷探索基層治理新場景[7]。相應(yīng)地，“楓橋警務(wù)”必須緊緊圍繞我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化和基層矛盾的新特征，積極回應(yīng)人民群眾對社會治安的新期待新需求，不斷創(chuàng)新治安領(lǐng)域群眾工作的方式方法，持續(xù)探索基層警務(wù)的現(xiàn)代機制。在比較分析社區(qū)警務(wù)、第三方警務(wù)、警務(wù)績效評估等國內(nèi)外研究成果，梳理歸納公安部發(fā)布的《關(guān)于全國公安機關(guān)堅持發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的意見》、浙江等地的相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上，本研究總結(jié)提煉出“楓橋警務(wù)”的五個評估維度。

1．“黨建統(tǒng)領(lǐng)”維度

習(xí)近平總書記強調(diào)，“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。”[8]縱觀“楓橋經(jīng)驗”的發(fā)展歷程，黨的領(lǐng)導(dǎo)是推動“楓橋經(jīng)驗”發(fā)展的最大動力，是把握正確前進方向的根本保障。

由此，本研究將“堅持黨建統(tǒng)領(lǐng)”作為“楓橋警務(wù)”評估的首要維度。必須堅持把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿于基層警務(wù)工作的方方面面，深入實施“黨建+平安類社會組織”“黨建+警務(wù)網(wǎng)格”“黨建+流動人口管理服務(wù)”等，使黨建工作與警務(wù)工作深度融合?！氨仨毘浞职l(fā)揮基層所隊黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，將黨組織置于基層治理網(wǎng)絡(luò)中的核心地位，有效鏈接各級政府部門、各民主黨派、各群團組織、各自治組織、各類社會組織及市場組織等治理主體”[9]。

2．“民意引領(lǐng)”維度

以人民為中心是“楓橋經(jīng)驗”始終不變的宗旨，由此民意引領(lǐng)的理念價值和相關(guān)實踐是“楓橋警務(wù)”評估的應(yīng)有維度。結(jié)合基層警務(wù)實際，主要有以下三方面評估內(nèi)容：

一是“民警走訪+群眾反映”相結(jié)合。發(fā)揮村社走訪的基礎(chǔ)作用，深入了解轄區(qū)民眾的心聲，將群眾呼聲最強烈的問題作為重點警務(wù)工作，著力暢通群眾訴求表達的渠道，建立及時反饋機制。二是加大警務(wù)公開力度，建設(shè)“陽光警務(wù)”。建立定期向群眾報告工作的機制，詳細講解與群眾密切相關(guān)的警務(wù)工作，贏得群眾的理解與支持。同時，健全派出所和社區(qū)民警評估公開機制、群眾滿意度公開測評機制。三是加大群眾參與力度。梳理適合群眾參與的警務(wù)活動，激發(fā)社區(qū)民眾的主人翁意識，豐富群眾參與的途徑，加大群眾參與的激勵力度，加快形成共建共治共享的基層警務(wù)工作格局。

3．“矛盾化解”維度

“楓橋警務(wù)”的核心內(nèi)涵和根本目標是實現(xiàn)“矛盾不上交”。為此，應(yīng)“上工治未病”，牢固樹立“源頭治理”的工作理念[10]。簡言之，公安機關(guān)既要在社會治安矛盾形成之前開展源頭治理，也要對已經(jīng)形成的社會治安矛盾在激化之前進行多元化解。

一方面，建立常態(tài)化滾動排查機制。公安派出所是一線基層單位，與社會面接觸最直接最密切最廣泛，應(yīng)圍繞各種治安要素，深入開展社會風(fēng)險大走訪行動。特別是深入剖析個人極端案事件發(fā)生的成因和規(guī)律特點，與有關(guān)部門合作共建社會風(fēng)險情報信息數(shù)據(jù)庫，加強對“偏執(zhí)型”“狹隘型”“易怒型”“憂郁型”等失常對象的預(yù)測預(yù)警能力。

另一方面，構(gòu)建多元化解機制。目前，“跳出公安看治安”的格局與理念已經(jīng)深入人心。浙江各地基層公安機關(guān)積極融入基層治理“四個平臺”和全科網(wǎng)格服務(wù)體系，已建立非有效警情同步推送基層治理“四個平臺”、公安信訪窗口整體并入矛盾糾紛調(diào)處化解中心等機制，已取得較好成效。調(diào)解是化解矛盾、降低訴訟量的有效手段，也是實現(xiàn)源頭治理的重要路徑。多地公安會同相關(guān)部門全方位構(gòu)建了“人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解”+“行業(yè)調(diào)解、專業(yè)調(diào)解，基層調(diào)解、社會調(diào)解”的大格局。

4．“平安建設(shè)”維度

維護社會治安是公安機關(guān)的主責(zé)主業(yè)，也是“楓橋警務(wù)”“平安不出事”的根本要求。以浙江為代表的“楓橋警務(wù)”在維護基層社會治安領(lǐng)域主要有以下三方面做法。

一是推進基層立體化社會治安防控體系建設(shè)。以預(yù)防違法犯罪為目標導(dǎo)向，不斷完善派出所勤務(wù)機制，配套建好路面巡防處突隊和實行“分片包干”警務(wù)區(qū)，切實提高路面見警率和出警速度。以“智慧安防小區(qū)”“居住出租房屋旅館式管理”等為抓手，推動更多社會力量參與基層治安防控體系建設(shè)。

二是全面落實社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略。首先，對社區(qū)民警實行歸口管理，明確統(tǒng)一的主管部門；其次，確保社區(qū)民警占派出所警力達到較大比例，確保在社區(qū)工作的時間比例；再則，全面實行社區(qū)民警兼任村(居)黨支部副書記制度，推動社區(qū)民警兼任網(wǎng)格治安指導(dǎo)員、輔警兼任網(wǎng)格員制度。

三是深化開展平安創(chuàng)建活動，創(chuàng)新群防群治活動，積極培育發(fā)展平安類社會組織和平安志愿者隊伍，加強平安防范宣傳和法治教育，發(fā)揮安防體驗區(qū)的教育作用，持續(xù)深化“平安村社”建設(shè)。

5．“服務(wù)群眾”維度

“楓橋警務(wù)”的本質(zhì)就是為了群眾，公安服務(wù)是體現(xiàn)“以人民為中心”宗旨的“重要窗口”。因此，服務(wù)群眾是“楓橋警務(wù)”評估的必要維度。

一方面，公安行政服務(wù)范圍廣、事項多，與群眾的生活工作密切相關(guān)，必須縱深推進公安“最多跑一次”“最多跑一地”改革，嚴格落實“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”措施要求，推進服務(wù)向網(wǎng)格和警務(wù)站(室)延伸，實現(xiàn)讓數(shù)據(jù)多跑腿、讓群眾少跑路、讓基層多減負。

另一方面，緊緊抓住數(shù)字化的歷史契機，持續(xù)深化以“破小案、辦小事、解小憂、幫小忙、惠小利”為重點的新“五小工程”建設(shè)；堅持以小見大，從群眾的角度謀劃工作，聚焦群眾呼聲最強烈的痛點問題，有針對性地開展防范宣傳、打擊整治等行動，著力增進群眾對民警的信任感[3]。

(三)“楓橋警務(wù)”的評估框架

黨建統(tǒng)領(lǐng)、民意引領(lǐng)、矛盾化解、平安建設(shè)、服務(wù)群眾五大維度構(gòu)成了“楓橋警務(wù)”的評估框架。黨建統(tǒng)領(lǐng)維度是政治保障，民意引領(lǐng)維度是核心理念，矛盾化解、平安建設(shè)、服務(wù)群眾三者是既是實現(xiàn)路徑，又是工作目標。五個維度互為聯(lián)系、逐步遞進，蘊含了“楓橋警務(wù)”的價值取向以及基層警務(wù)的實際需求。

圖1 “楓橋警務(wù)”的五維評估框架

三、“楓橋警務(wù)”的評估指標構(gòu)建

(一)“楓橋警務(wù)”評估指標的初步遴選

“楓橋警務(wù)”評估工作是一個系統(tǒng)性工程，既有能夠直接反映工作成效的結(jié)果性指標，也有推動基層公安派出所建設(shè)的過程性指標。因此，要綜合吸收借鑒公安實務(wù)做法和相關(guān)理論成果,做到定性與定量相結(jié)合。

一方面，在深入學(xué)習(xí)相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上，主要從《關(guān)于全國公安機關(guān)堅持發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的意見》《浙江省公安廳關(guān)于印發(fā)全省公安機關(guān)創(chuàng)建楓橋式警務(wù)實施方案的通知》等文件中，梳理創(chuàng)制出楓橋警務(wù)評估指標；另一方面，從社區(qū)警務(wù)模式、社會治安評估、平安建設(shè)考評等密切相關(guān)的領(lǐng)域遴選與移植合適的評估指標，初步形成“楓橋警務(wù)”評估指標體系(1)，它包含了以“黨建統(tǒng)領(lǐng)”為首的5個維度，其下有“發(fā)揮政治功能”等13個一級指標，詳見表1。

表1 新時代“楓橋警務(wù)”評估指標體系(1)

(二) “楓橋警務(wù)”評估指標體系的修正

本研究采用隸屬度分析和專家訪談法對“楓橋警務(wù)”評估指標體系(1)進行優(yōu)化修正。

1.隸屬度分析

根據(jù)評估指標體系(1)制作專家咨詢表，邀請15名警務(wù)學(xué)者、公安機關(guān)實務(wù)專家從中選出40個指標，根據(jù)隸屬度分析公式Si=Ni/P剔除隸屬度 0.5以下的指標[11]，詳見表2。

表2 被剔除的指標

2.專家訪談法

為了進一步了解專家看法,對上述專家進行面對面的訪談。主要有三個剔除指標的依據(jù)：

一是指標間高度相關(guān)。對相互之間具有高度相關(guān)的指標，剔除掉其中一個指標，保留其余一個指標。例如指標5“社區(qū)民警進居(村)委會班子的落實情況”和指標28“社區(qū)民警兼任村(居)黨支部副書記制度的實行情況”存在高度重合。

二是指標不具有可操作性。由于某些指標不具有可操作性，難以進行實際測評，故剔除之。例如指標41“運用科技和人工開展基礎(chǔ)信息常態(tài)化采集的工作情況”。還有些指標不屬于派出所范疇，更多程度上由其他黨委政府部門主管，例如指標36“雪亮工程”的工作成效，也應(yīng)剔除之。

三是剔除不可比較性指標。本指標體系旨在打造具有普適性意義的共性指標，某些指標雖然很有意義，但不能反映出所有派出所之間的工作差距，因此剔除之。例如指標49“在偏遠的村(社區(qū))服務(wù)中心設(shè)立代辦點”。對偏遠一詞難以界定，沒有量化標準，同時代辦點只適用于村(社區(qū))，城市不需設(shè)立代辦點。

綜上，形成了“楓橋警務(wù)”評估指標體系(2)，見表3。

表3 “楓橋警務(wù)”評估指標體系(2)

四、結(jié)語與展望

本研究按照規(guī)范的評估指標構(gòu)建步驟，在“楓橋警務(wù)”內(nèi)涵分析的基礎(chǔ)上，提出“楓橋警務(wù)”的五維評估框架。據(jù)此，通過頭腦風(fēng)暴法、隸屬度分析、專家訪談法等構(gòu)建“楓橋警務(wù)”評估指標體系。值得說明的是，為了避免將“楓橋警務(wù)”概念泛化，避免將過多的公安工作裝入“楓橋警務(wù)”從而出現(xiàn)“小馬拉大車”的現(xiàn)象，本研究聚焦于堅持群眾路線這一“楓橋經(jīng)驗”的核心內(nèi)涵，著眼于在基層警務(wù)中如何創(chuàng)新群眾工作機制和工作方法，進而總結(jié)提煉出“楓橋警務(wù)”的評估維度和評估指標。故此，“綜合保障”“隊伍建設(shè)”等維度指標雖然非常重要，但仍未被納入本研究的評估指標體系。就這一意義而言，本研究的評估指標體系可被視為狹義的“楓橋警務(wù)”評估指標體系。

本研究具有較強的應(yīng)用價值，以期為全國各地的“楓橋警務(wù)”評估實踐提供一個參考工具。在評估實踐中，可在本研究基礎(chǔ)上，通過增設(shè)創(chuàng)新項目的加分項、優(yōu)化指標計量單位、賦以評估指標權(quán)重等方法、分類構(gòu)建城鄉(xiāng)等不同側(cè)重點的評估指標體系，以及對“未發(fā)生個人極端、重大群體性事件”“未發(fā)生信訪重點人和公安歸口信訪對象違法上訪”“未發(fā)生民(輔)警違法違紀案件”等重點指標實行一票否決制，以提升指標體系的可操作化水平。