董少平，李曉東

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073)

中共中央印發(fā)的《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020—2025年)》指出：“依法有效化解社會(huì)矛盾糾紛，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾糾紛化解在基層，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系?！敝伟舱{(diào)解是矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制中的重要一環(huán)。如何提升治安調(diào)解在化解基層矛盾糾紛中的效能，成為治安調(diào)解亟待解決的時(shí)代命題。因此，需要從治安調(diào)解的實(shí)際運(yùn)行機(jī)制出發(fā)，系統(tǒng)性考察實(shí)踐中制約治安調(diào)解效能發(fā)揮的因素，并進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)適，這樣才能進(jìn)一步提升治安調(diào)解的效能。首先，本文從基層治安調(diào)解實(shí)際運(yùn)行情況出發(fā)，通過田野調(diào)查的方式，對(duì)治安調(diào)解中存在的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行梳理；其次，以法社會(huì)學(xué)中的“場(chǎng)域”為單元，厘清治安調(diào)解的運(yùn)行機(jī)制，并對(duì)治安調(diào)解中存在問題的成因進(jìn)行分析；最后，結(jié)合以上問題和成因分析，對(duì)治安調(diào)解的運(yùn)行機(jī)制予以完善優(yōu)化。

一、治安調(diào)解所面臨的現(xiàn)實(shí)困境

本文選取田野調(diào)查法作為研究的手段和方式，其主要原因在于田野調(diào)研法要求研究者對(duì)研究對(duì)象及其所在的環(huán)境有質(zhì)性了解，甚至要求進(jìn)入研究對(duì)象和相關(guān)主體的精神世界，要求對(duì)法律現(xiàn)象相關(guān)因素全面把握；強(qiáng)調(diào)研究者的經(jīng)驗(yàn)質(zhì)感，強(qiáng)調(diào)研究者對(duì)法律問題的質(zhì)性理解[1]。通過觀摩案件、深入訪談等方法，得以深入觀察治安調(diào)解的現(xiàn)實(shí)環(huán)境、運(yùn)行機(jī)制以及實(shí)施策略，避免研究浮于表面，囿于條文。在觀察中發(fā)現(xiàn)、分析治安調(diào)解實(shí)踐中存在的問題，深入剖析其成因，力求優(yōu)化治安調(diào)解的運(yùn)行機(jī)制，為提升治安調(diào)解效能提供智識(shí)支持。

然而，田野調(diào)研也面臨諸多質(zhì)疑，究其原因，則為當(dāng)前法學(xué)界所存在法律實(shí)證研究和法律經(jīng)驗(yàn)研究?jī)煞N研究范式之爭(zhēng)。筆者認(rèn)為，法律經(jīng)驗(yàn)研究能夠更為深刻、全面地認(rèn)知法的實(shí)然運(yùn)行機(jī)理，分析法的應(yīng)然運(yùn)行與實(shí)然運(yùn)行之間差距和異同，發(fā)現(xiàn)、解釋法實(shí)然運(yùn)行中的偏差，尋求解決路徑；同時(shí)，凝練、總結(jié)法實(shí)然運(yùn)行中形成的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，形成“中國方案”。法律經(jīng)驗(yàn)研究飽受詬病的原因在于，樣本是否具有代表性，以及該類研究是否夾雜著大量研究者的主觀性。這種質(zhì)疑混淆了特殊經(jīng)驗(yàn)材料的代表性與經(jīng)驗(yàn)材料體現(xiàn)的事物特征的代表性[2]。個(gè)案可能非常獨(dú)特，甚至偏離正常狀態(tài)，但它體現(xiàn)出的某些特征卻具有廣泛且重要的代表性[3]。另一方面，研究者的主觀性基于樣本的客觀性之上，研究者對(duì)材料的解讀應(yīng)當(dāng)建立在客觀性之上，著重分析其事物之間的運(yùn)行機(jī)理和因果關(guān)系，且符合日常經(jīng)驗(yàn)中的演繹邏輯或歸納邏輯。因此，經(jīng)驗(yàn)材料儲(chǔ)備是研究的起點(diǎn)，田野調(diào)研則是獲得經(jīng)驗(yàn)材料的最優(yōu)方式[2]171-173。

筆者在W市H區(qū)C派出所進(jìn)行為期兩個(gè)月的田野調(diào)查，對(duì)該所治安調(diào)解中存在的問題進(jìn)行發(fā)掘和剖析。W市H區(qū)C派出所幅員17平方公里，內(nèi)有8個(gè)居委會(huì)4個(gè)農(nóng)業(yè)大隊(duì)，位于某開發(fā)區(qū)的核心地區(qū)。該所轄區(qū)以流動(dòng)人口為主，外來經(jīng)商人員較多，人員構(gòu)成較為復(fù)雜。因此，轄區(qū)內(nèi)民間糾紛時(shí)常發(fā)生，治安調(diào)解便成為該所治安工作的重要組成部分。C派出所目前有正式民警25名，其中社區(qū)民警9名、刑偵民警6名、治安民警4名、110出警2名、輔警139名，而治安綜合組的輔警僅有4名。筆者之所以選擇該區(qū)作為調(diào)研地，主要在于當(dāng)前全國范圍內(nèi)新設(shè)或已存在的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)分布較為廣泛，且多數(shù)處于較為偏遠(yuǎn)城區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施有待完善；同時(shí)，這類地區(qū)往往以外來務(wù)工人員居多，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，故該地區(qū)派出所具有一定代表性。實(shí)際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，治安調(diào)解實(shí)際運(yùn)行中存在如下問題。

(一)治安調(diào)解任務(wù)相對(duì)繁重，取證相對(duì)困難

當(dāng)前，治安調(diào)解案件數(shù)量占整個(gè)公安機(jī)關(guān)辦理案件數(shù)量較大比重，同時(shí)占整個(gè)行政案件的較大比重。筆者所調(diào)研的派出所治安民警僅4人，刑偵民警為8人，社區(qū)民警為10人。[注]治安民警和社區(qū)民警主要依據(jù)職能和負(fù)責(zé)區(qū)域不同進(jìn)行劃分。在實(shí)際調(diào)研中，在治安調(diào)解方面，社區(qū)民警和治安民警存在一定程度上彼此分立，社區(qū)民警主要負(fù)責(zé)社區(qū)的矛盾糾紛化解以及較為簡(jiǎn)單的治安調(diào)解案件；治安民警主要負(fù)責(zé)派出所接處警所指派的治安調(diào)解案件，以及較為復(fù)雜的發(fā)生在社區(qū)的治安調(diào)解案件。從人員占比來說，治安民警人數(shù)占總體比重偏小，在面對(duì)數(shù)量眾多的治安調(diào)解案件時(shí)，其“投入-產(chǎn)出”比重存在一定程度的失調(diào)。從筆者的親身經(jīng)歷來看，治安綜合組長(zhǎng)期處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。

民警A說：“治安警情占整個(gè)所里警情的80%以上，而治安調(diào)解又占到了治安警情的80%以上。案件數(shù)量多，治安民警少，比例嚴(yán)重失調(diào)?！?/p>

筆者調(diào)研期間，該派出所每天的治安調(diào)解案件平均為3起以上，且有些案件需要反復(fù)調(diào)解，加班現(xiàn)象常常出現(xiàn)。治安調(diào)解工作繁重與治安警力有限之間的矛盾，成為困擾當(dāng)前治安調(diào)解實(shí)踐的重要難題。

治安行政處罰法主要處罰違法行為，其與犯罪行為的邊界在于該行為的社會(huì)危害程度。其中對(duì)于犯罪行為和行政違法行為，均存在免于處罰的情形，即存在某種輕微危害行為，酌情予以免除處罰，而治安調(diào)解的適用對(duì)象本身就是情節(jié)較輕的治安違法案件。現(xiàn)實(shí)中往往由于案件情節(jié)較輕，結(jié)合物質(zhì)交換原理和信息轉(zhuǎn)移原理以及證據(jù)的稀缺性，輕微違法案件的證據(jù)在很多情況下難以獲得。

民警B說：“一個(gè)人打了另一個(gè)人一耳光之后，死活不承認(rèn)，而且周圍沒監(jiān)控，這時(shí)候你應(yīng)當(dāng)如何處理？這個(gè)問題所揭示的恰恰是實(shí)務(wù)當(dāng)中存在最多的情況：缺乏相關(guān)證據(jù)、沒有相關(guān)的監(jiān)控和目擊證人，且由于情節(jié)特別輕微，無法進(jìn)行傷情鑒定，進(jìn)而難以進(jìn)行處罰。因此，實(shí)踐中只能通過治安調(diào)解的方式，使雙方達(dá)成一個(gè)相對(duì)滿意的結(jié)果?！?/p>

治安調(diào)解過程中更多依賴證人證言和視頻監(jiān)控，這對(duì)于查清案件事實(shí)至關(guān)重要。但在實(shí)踐中，不同地區(qū)的視頻監(jiān)控網(wǎng)建設(shè)狀況不同，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的視頻監(jiān)控網(wǎng)不健全，存在較多監(jiān)控盲區(qū)。因此，案件事實(shí)便難以通過有效的視頻監(jiān)控予以查明，隨之而來的便是取證的相對(duì)困難。而且，當(dāng)前證人的作證意愿普遍偏低，加之治安調(diào)解的案件多發(fā)于深夜，目擊證人更是相對(duì)較少，進(jìn)一步增加了取證難度。

(二)治安調(diào)解場(chǎng)域難以控制，策略難以選擇

治安調(diào)解實(shí)踐中治安民警往往面臨場(chǎng)域選擇和場(chǎng)域控制的問題。治安調(diào)解是在雙方當(dāng)事人地位平等的基礎(chǔ)上，由公安機(jī)關(guān)居中協(xié)調(diào)，使得雙方基于自愿原則達(dá)成合意的活動(dòng)。然而，在治安調(diào)解的過程中，在不同的場(chǎng)域下，各方主體所具備的力量配比不同，公安機(jī)關(guān)對(duì)情勢(shì)的把控程度不同，其解決糾紛的效果和效率也不相同。治安調(diào)解中存在三種不同的場(chǎng)域，可以分為窗口空間、社區(qū)空間與街頭空間。在窗口空間，其實(shí)質(zhì)就是將糾紛雙方控制在公安機(jī)關(guān)的辦公場(chǎng)所，筆者所調(diào)研的派出所的窗口空間為辦案區(qū)的房間(采取臨時(shí)性強(qiáng)制措施的地方)和二樓的治安調(diào)解室(環(huán)境較好的小型會(huì)談室)，治安民警可以根據(jù)案件的情況靈活選擇治安調(diào)解的場(chǎng)所。在此空間內(nèi)，民警具有較強(qiáng)的控制權(quán)，能結(jié)合案件的實(shí)際情況決定案件的進(jìn)程。

民警C說：“對(duì)于較為復(fù)雜的治安調(diào)解案件，我們?cè)诹私獍盖橹笸鶎㈦p方當(dāng)事人置于辦案區(qū)一段時(shí)間，并不與他們說話，平復(fù)雙方的情緒。通過這種方式控制調(diào)解進(jìn)程，也在一定程度上可以消磨雙方的耐心值，實(shí)現(xiàn)調(diào)解的目的。對(duì)于較為簡(jiǎn)單、短時(shí)間內(nèi)可以解決的案件，為創(chuàng)造較為輕松、融洽的環(huán)境，我們往往將雙方請(qǐng)到二樓治安調(diào)解室進(jìn)行調(diào)解?！?/p>

在社區(qū)空間，此時(shí)三方的力量對(duì)比發(fā)生了變化。由于社區(qū)作為基層自治組織，在一定程度上形成了熟人網(wǎng)絡(luò)，即當(dāng)事人之間、當(dāng)事人與社區(qū)之間的關(guān)系較為密切。而公安機(jī)關(guān)作為公權(quán)力主體與社區(qū)自治主體互相獨(dú)立，“服務(wù)型”社區(qū)警務(wù)在一定程度上推進(jìn)了社區(qū)與公安機(jī)關(guān)的關(guān)系，兩者形成了伙伴關(guān)系[4]。因此，在社區(qū)空間，公安機(jī)關(guān)失去了其主導(dǎo)地位，此時(shí)糾紛雙方當(dāng)事人與社區(qū)的關(guān)系甚至比公安機(jī)關(guān)與社區(qū)的關(guān)系更為密切。

在街頭空間，由于空間的開放性和人員的流動(dòng)性，民警不僅面對(duì)糾紛雙方當(dāng)事人，還要面對(duì)圍觀的群眾，當(dāng)群眾起哄或者出現(xiàn)新的參與者時(shí)，局面將變得非常混亂，民警也就難以進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)控制。因此，在治安調(diào)解實(shí)踐中，在社區(qū)和街頭空間，公安機(jī)關(guān)喪失了主導(dǎo)地位甚至控制地位，需要對(duì)不同場(chǎng)域進(jìn)行轉(zhuǎn)換，以改變?nèi)剿幍牧α扛窬帧?/p>

在場(chǎng)域和策略選擇方面，公安機(jī)關(guān)綜合衡量現(xiàn)場(chǎng)情況，對(duì)場(chǎng)域進(jìn)行選擇，確定不同的調(diào)解策略。社區(qū)調(diào)解能夠引入多方主體對(duì)矛盾糾紛進(jìn)行化解，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解往往能夠從快從速將矛盾糾紛化解，而在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行調(diào)解則更有利于民警控制案件發(fā)展的情勢(shì)。治安調(diào)解的場(chǎng)域選擇無疑是其策略選擇的重要部分。

在治安調(diào)解所形成的三方結(jié)構(gòu)中，治安民警究竟扮演什么角色，仍然是一個(gè)策略選擇的過程。民警C往往采取一種中立的策略，僅僅提供一個(gè)調(diào)解的平臺(tái)，至于雙方當(dāng)事人如何協(xié)商并不介入，充分尊重了雙方當(dāng)事人的意思自治；民警D則更傾向于采取積極介入的策略，從情理、法理等角度對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行說服教育，積極促使雙方當(dāng)事人達(dá)成合意。

在實(shí)踐中，面對(duì)不同的治安調(diào)解案件，可能需要不同的調(diào)解策略，單一的調(diào)解策略往往難以適應(yīng)復(fù)雜的案件，甚至可能產(chǎn)生雙方矛盾加深的負(fù)面效果。

案例1：一個(gè)廂式貨車司機(jī)由于車廂過高，與某小區(qū)治安亭頂部發(fā)生碰撞，造成治安亭整體毀損，司機(jī)和小區(qū)物業(yè)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，民警C進(jìn)行治安調(diào)解。在調(diào)解的過程中，民警采取了較為消極的處理方式，讓雙方當(dāng)事人自行協(xié)商。但后來由于物業(yè)一方代表情緒較為激動(dòng)，在協(xié)商過程中出手打了司機(jī)耳光，導(dǎo)致雙方矛盾進(jìn)一步激化。原本賠償損失就能解決糾紛的情況，演化成物業(yè)一方代表毆打司機(jī)的治安違法案件，雙方?jīng)_突升級(jí)，最終只能進(jìn)行治安處罰。[注]《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第4條第5款規(guī)定：“當(dāng)事人在治安調(diào)解中又挑起事端的，不適用治安調(diào)解?！?/p>

此案例揭示了合理的策略選擇對(duì)于治安調(diào)解的重要性，治安民警需要積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情勢(shì)選擇靈活的調(diào)解策略。因此，治安調(diào)解不僅需要選擇合適的角色定位，在調(diào)解的不同階段，同樣需要根據(jù)實(shí)際情況做出策略調(diào)整。

(三)治安調(diào)解合意難以達(dá)成，效果難以保障

治安調(diào)解作為一種帶有強(qiáng)烈自愿性的活動(dòng)，其最為關(guān)鍵的是當(dāng)事人雙方達(dá)成合意。因此，在雙方當(dāng)事人自愿同意調(diào)解時(shí)，如何促使雙方當(dāng)事人達(dá)成合意就成為治安調(diào)解的核心任務(wù)?！袄硇越?jīng)濟(jì)人”假設(shè)的提出，為人們?nèi)绾螞Q策提供了一定依據(jù)。高度概括性地解說理性經(jīng)濟(jì)人概念，可以將“偏好一致性”理解為其理論建構(gòu)的支撐點(diǎn)，將“效用最大化”理解為其理論建構(gòu)的靈魂[5]。理性經(jīng)濟(jì)人從利己的角度出發(fā)，通過“思考-認(rèn)知-決策”的過程追求效用的最大化。但是，現(xiàn)實(shí)生活中人并不僅僅是自利性，在利他性或其他因素的綜合影響下，可能改變其固有的選擇偏好，但實(shí)現(xiàn)效用最大化仍然是其行動(dòng)目的。

治安調(diào)解過程中，雙方當(dāng)事人是從利己主義出發(fā)，但受到時(shí)間成本、關(guān)系成本(諸如雙方是鄰居、親戚等)、人力成本等多重因素的影響，可能并未做出對(duì)自己最有利的決定。當(dāng)矛盾糾紛雙方認(rèn)為經(jīng)濟(jì)因素成為影響選擇偏好最重要或者唯一的因素時(shí)，追求經(jīng)濟(jì)效益最大化便成為目的。如何獲得最高經(jīng)濟(jì)賠償或付出最小的經(jīng)濟(jì)成本，便成為一方或雙方的追求。此時(shí)，調(diào)解便會(huì)陷入僵持。

在治安調(diào)解中，有些當(dāng)事人利用“鬧調(diào)”[注]所謂“鬧調(diào)”，類似于“鬧訪”的策略選擇，即通過提出不合理的賠償或補(bǔ)償請(qǐng)求、胡攪蠻纏等方式獲得更多籌碼。的策略，刻意增加對(duì)方當(dāng)事人或者民警的時(shí)間成本、精力成本，為自己追求更多的協(xié)商籌碼和優(yōu)勢(shì)，以獲得最多的利益。民警D說：“治安調(diào)解最怕遇到一方獅子大開口的情況，由于雙方對(duì)于經(jīng)濟(jì)的期望值差距較大，遲遲達(dá)不成合意，導(dǎo)致調(diào)解四五次仍然難以成功。”由此可見，基于最大限度利己主義的思想，糾紛雙方將很容易陷入較大的心理預(yù)期差距，或者通過“鬧調(diào)”等策略選擇來追求更多“收益”，治安調(diào)解合意因而難以達(dá)成。

治安調(diào)解不同于其他調(diào)解的最為顯著的特征是治安調(diào)解協(xié)議不具有強(qiáng)制力，即其協(xié)議不能通過法院強(qiáng)制執(zhí)行。這樣的制度設(shè)計(jì)在一定程度上減損了治安調(diào)解的權(quán)威性，一旦有一方不履行調(diào)解協(xié)議，則治安調(diào)解失去效力，案件轉(zhuǎn)入治安行政處罰階段，之前為解決糾紛所做的所有努力將付諸東流，無形中增加了民警的工作量，也在一定程度上消解了警察的權(quán)威性。在當(dāng)前實(shí)踐中，大多數(shù)治安調(diào)解都是在民警的見證下當(dāng)場(chǎng)履行，避免事后發(fā)生新的糾紛，但仍然可能存在事后不履行調(diào)解協(xié)議的情形。

案例2：熟人A與熟人B相約喝酒，但喝酒過程中發(fā)生口角并動(dòng)手，雙方身上都有傷。后經(jīng)過民警以及雙方共同朋友的共同努力，簽訂調(diào)解協(xié)議，B答應(yīng)事后帶A去看病，賠償醫(yī)藥費(fèi)，但事后B并未履行調(diào)解協(xié)議內(nèi)容。A去做了檢查，發(fā)現(xiàn)眼眶處骨折，經(jīng)鑒定構(gòu)成輕傷，公安機(jī)關(guān)依法對(duì)B進(jìn)行治安處罰。治安調(diào)解協(xié)議并無民事合同效力，當(dāng)事人事后反悔，最終仍需公安機(jī)關(guān)通過行政處罰予以解決。

在以上案例中，治安調(diào)解具有的修復(fù)雙方當(dāng)事人關(guān)系的功用，但治安調(diào)解協(xié)議一旦得不到履行，將勢(shì)必引發(fā)新一輪的調(diào)解或行政處罰。因此，有必要對(duì)雙方調(diào)解協(xié)議的效力予以保障，以保障治安調(diào)解的正常運(yùn)行，避免資源浪費(fèi)。

(四)治安調(diào)解手段難以監(jiān)督，程序難以規(guī)范

在治安調(diào)解實(shí)踐中，大多數(shù)情形下，糾紛雙方當(dāng)事人均處于窗口空間，但整個(gè)窗口空間均被辦案民警控制，存在較強(qiáng)的場(chǎng)域封閉性和信息不對(duì)稱性。治安調(diào)解本身就具有較強(qiáng)的靈活性，正是通過這種靈活性，賦予治安調(diào)解生命力，使其能夠在較為寬松的原則性約束下，通過多種途徑消解治安違法案件。反之，正是由于整個(gè)過程具有較強(qiáng)的封閉性，且具有較大的靈活性，造成整個(gè)調(diào)解過程難以有效規(guī)范和監(jiān)督。民警A就說：治安調(diào)解就是一個(gè)“威逼利誘”的過程，可能通過第三方勢(shì)力去擺平雙方的糾紛，或者通過“恐嚇”“欺騙”等方式使雙方達(dá)成合意。

案例3：雙方因財(cái)產(chǎn)糾紛發(fā)生糾紛，一方被打，傷情比較輕微。被打一方希望對(duì)打人一方進(jìn)行處罰，由于傷情輕微，沒有處罰的必要性，但為了平復(fù)被打一方的情緒，促使雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，民警承諾將打人一方關(guān)一天。之后，雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，被打一方當(dāng)事人離開。沒有多久，民警便將打人一方當(dāng)事人放了。通過以上這種“欺騙”的策略選擇，促使雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議。

在實(shí)踐中，還可能會(huì)存在通過欺騙、威脅等方式，如故意加重行政處罰后果的嚴(yán)重性，來迫使一方當(dāng)事人做出讓步。這種方式歸根結(jié)底就是利用當(dāng)事人與民警之間的信息不對(duì)稱，通過非正式手段，迫使或變相迫使雙方當(dāng)事人達(dá)成合意。但由于整個(gè)治安調(diào)解過程由民警把控，對(duì)于治安調(diào)解的手段和方式難以進(jìn)行有效監(jiān)督，容易出現(xiàn)治安調(diào)解方式的異化，進(jìn)而導(dǎo)致結(jié)果的異化。

《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》(以下簡(jiǎn)稱《工作規(guī)范》)對(duì)治安調(diào)解的程序、辦案期限等方面進(jìn)行了規(guī)范，第2條規(guī)定“治安調(diào)解在查清事實(shí)、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行”，然而并未對(duì)如何查清事實(shí)進(jìn)行規(guī)范。因此，在實(shí)踐中，民警一定程度上缺乏證據(jù)意識(shí)，常常出現(xiàn)未查明事實(shí)，沒有固定相關(guān)證據(jù)便直接進(jìn)行調(diào)解的情形。一旦調(diào)解失敗，進(jìn)入行政處罰階段，將容易導(dǎo)致因證據(jù)不足或證據(jù)滅失而無法進(jìn)行治安處罰。同時(shí)，《工作規(guī)范》規(guī)定治安調(diào)解一般為一次，必要時(shí)可以增加一次，而且其調(diào)解期限一般為3日，必要時(shí)可在第一次調(diào)解之后7日內(nèi)完成。

民警B說：“對(duì)于較為復(fù)雜的治安調(diào)解案件，其調(diào)解往往超過2次，其花費(fèi)時(shí)間甚至長(zhǎng)達(dá)一個(gè)月，很難按照《工作規(guī)范》在規(guī)定時(shí)間完成調(diào)解工作?！?/p>

《工作規(guī)范》第15條還要求經(jīng)治安調(diào)解結(jié)案的治安案件需根據(jù)案卷裝訂要求制作卷宗。但在筆者調(diào)研期間，并未發(fā)現(xiàn)治安調(diào)解案件制作卷宗。而且，隨著輔警大量涌入公安部門，治安調(diào)解的部分工作也會(huì)由輔警代為處理。由于輔警自身缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)和法治觀念，往往出現(xiàn)調(diào)解程序不規(guī)范的情形，諸如對(duì)于調(diào)解書的撰寫，缺乏詳細(xì)的起因、過程描述，對(duì)之后的調(diào)解復(fù)查、調(diào)解不成的治安處罰難以進(jìn)行有效支持。

二、治安調(diào)解困境的成因分析

治安調(diào)解所面臨的困境大多是由其運(yùn)作機(jī)制不暢造成的，即是在某些節(jié)點(diǎn)上存在制度不明、認(rèn)知偏差或者場(chǎng)域、策略選擇失當(dāng)?shù)仍蛟斐傻摹Ｒ虼?，要想把握治安調(diào)解面臨困境的成因，務(wù)必從其運(yùn)行機(jī)制入手，分析每個(gè)節(jié)點(diǎn)可能存在的問題，這樣才能系統(tǒng)地梳理出治安調(diào)解困境的成因，進(jìn)而為尋找可能的解決措施和機(jī)制的完善提供依據(jù)和方向。同時(shí)，筆者引入“場(chǎng)域”概念，對(duì)治安調(diào)解的機(jī)制予以分析。場(chǎng)域蘊(yùn)含了人的主體性和社會(huì)性，既是人的主體性在實(shí)踐中得以形成的重要載體，也在人類實(shí)踐過程中被創(chuàng)造和賦予意義[6]。治安調(diào)解正是在一定的物理場(chǎng)域內(nèi)，使得體制因素和社會(huì)因素同時(shí)發(fā)揮作用，形塑場(chǎng)域的性質(zhì)，通過對(duì)治安調(diào)解場(chǎng)域的考察，可以更細(xì)致地觀察治安調(diào)解的運(yùn)行機(jī)制和調(diào)解效果，進(jìn)而為下面的成因分析和機(jī)制再造提供觀察角度和實(shí)踐支撐。通過兩個(gè)月的駐所調(diào)研，筆者將治安調(diào)解的運(yùn)行機(jī)制以圖1的形式予以展示，作為后文分析治安調(diào)解困境成因的基礎(chǔ)。

圖1 治安調(diào)解運(yùn)行機(jī)制圖

(一)客體層面：矛盾糾紛的復(fù)雜性

治安調(diào)解糾紛本身具有復(fù)雜性，治安糾紛大致可以類型化為三種。第一種是偶發(fā)型糾紛，多見于陌生人或熟人之間因一時(shí)沖動(dòng)而引發(fā)的輕微違法行為，如吃飯喝酒時(shí)發(fā)生口角引發(fā)打架，這種類型的糾紛往往比較容易解決；第二種是積蓄型糾紛，多見于熟人或親戚之間長(zhǎng)期發(fā)生沖突，最終因某一導(dǎo)火索發(fā)生治安違法行為的情形，由積怨而引致的糾紛一般不容易調(diào)解；第三種是復(fù)合型糾紛，多見于平等或不平等主體之間，如因宅基地糾紛而引發(fā)的打架斗毆事件，這種案件不僅需要調(diào)解雙方因肢體沖突產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失，還需要對(duì)其根源性的宅基地糾紛問題進(jìn)行調(diào)解。宅基地糾紛可以通過當(dāng)事人之間協(xié)商解決，也可通過政府土地管理部門解決，還可通過司法途徑解決。因此，這種復(fù)合型糾紛，由于夾雜著一個(gè)甚至多個(gè)糾紛，調(diào)解起來有一定難度。

(二)主體層面：警察的認(rèn)知偏差與行為偏差

認(rèn)知偏差是人們普遍存在的某種證實(shí)偏好的產(chǎn)物[7]，在某種程度上可以作為行為發(fā)生的“前端之前端”階段。[注]所謂“前端之前端”是指在追溯錯(cuò)誤產(chǎn)生的原因過程中，我們可以認(rèn)識(shí)到：錯(cuò)誤的發(fā)生總是由于個(gè)人認(rèn)知偏差累積而產(chǎn)生了錯(cuò)誤行為，進(jìn)而人們對(duì)自己的錯(cuò)誤有所察覺，但在錯(cuò)誤行為外化之前對(duì)自己的認(rèn)知偏差毫不知情。因此，錯(cuò)誤行為為錯(cuò)誤之“前端”，認(rèn)知偏差則成為錯(cuò)誤的“前端之前端”。參見董少平,李曉東,魏俊斌.獨(dú)狼式恐怖襲擊的成因與治理研究——基于班杜拉三元交互決定論模型分析[J].北京警察學(xué)院學(xué)報(bào),2019(03):17-26.證實(shí)偏好天然影響著警察執(zhí)行公務(wù)時(shí)的認(rèn)知選擇乃至行為選擇，其主要因素包括辦案過程中形成的思維定式、個(gè)人偏見以及案件慣例的影響等。這些因素潛移默化地影響個(gè)人對(duì)于案件的認(rèn)知，在案件調(diào)解過程中追求證實(shí)邏輯、忽視證偽邏輯，在較大自由度的空間內(nèi)，更容易做出異化的行為選擇。從認(rèn)知及行為選擇的一般規(guī)律看，認(rèn)知偏差雖非與生俱來，但卻無法避免，很難有人逃出認(rèn)知偏差的怪圈[8]。這種偏差由長(zhǎng)期辦案過程中形成的刻板印象造成。偏見觀念一旦形成，很容易造成治安案件中的“違法推定”，更重視偏見群體的“違法證據(jù)”，忽視其“守法證據(jù)”，最終導(dǎo)致實(shí)踐中的行為偏差。

在實(shí)踐中，治安民警存在對(duì)于治安調(diào)解適用條件的認(rèn)知偏差，其認(rèn)知偏差往往由制度理解偏差和案件處理慣性造成。對(duì)于治安調(diào)解適用的情況，往往被民警理解為“自由裁量權(quán)”問題。實(shí)踐中，不同民警對(duì)治安調(diào)解的適用標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)不同，其中主要涉及《工作規(guī)范》第3條中 “可以”和“情節(jié)較輕”的理解偏差。對(duì)于“輕傷以下(包括輕傷)皆可調(diào)解”這種認(rèn)知，是由于實(shí)踐中出現(xiàn)了輕傷調(diào)解成功的案例所致，使得治安民警處理案件時(shí)長(zhǎng)期存在這種認(rèn)知，卻一定程度上忽視了案件具體情節(jié)。因此，制度、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均可能引發(fā)治安民警的認(rèn)知偏差，進(jìn)而導(dǎo)致行為選擇偏差，做出異化行為。[注]此處的異化行為主要強(qiáng)調(diào)結(jié)果，即僅指行為結(jié)果，即錯(cuò)誤適用治安調(diào)解的決策以及導(dǎo)致的錯(cuò)誤后果。

(三)場(chǎng)域?qū)用妫捍翱诳臻g的相對(duì)權(quán)力真空

在治安調(diào)解的過程中，尤其是在“窗口空間”，[注]所謂“窗口空間”是街頭官僚最主要和最基本的工作場(chǎng)所,是街頭官僚與公民打交道的一個(gè)習(xí)以為常的處所。此處指基層公安部門的辦事場(chǎng)所，即基層派出所。參見韓志明.街頭官僚的空間闡釋——基于工作界面的比較分析[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2010,63(4):583-591.民警作為行使公權(quán)力的執(zhí)行者，屬于三方結(jié)構(gòu)中的強(qiáng)勢(shì)主體，而糾紛雙方當(dāng)事人更多是平等主體，民警的力量破了雙方當(dāng)事人的平衡，在該場(chǎng)域中擁有較大的控制權(quán)。此時(shí)場(chǎng)域的控制權(quán)包括對(duì)相對(duì)人的人身的控制權(quán)，即對(duì)于時(shí)間、地點(diǎn)以及對(duì)相對(duì)人行為具有相對(duì)控制權(quán)。[注]此處“時(shí)間的相對(duì)控制權(quán)”是指雖然公安機(jī)關(guān)對(duì)于相對(duì)人受到時(shí)效期間的限制，行政拘留為1日至15日不等，但可以通過變更相應(yīng)的行政措施實(shí)現(xiàn)對(duì)時(shí)間相對(duì)靈活的把控。對(duì)于“相對(duì)人行為的相對(duì)控制權(quán)”是指窗口空間雖然作為一個(gè)立體空間，擁有電子監(jiān)控設(shè)備用以監(jiān)視基層警員的行為是否合法。但據(jù)筆者調(diào)研所知，辦案區(qū)的某些房間監(jiān)控探頭是否打開是由警員決定的，一般是在做筆錄時(shí)才打開，而且治安調(diào)解可能在調(diào)解室中，治安調(diào)解室為相對(duì)人提供一個(gè)較為舒適的環(huán)境，并沒有監(jiān)控。同時(shí)，相對(duì)人被關(guān)進(jìn)辦案區(qū)時(shí)，都會(huì)面臨警察搜身、登記等強(qiáng)制行為，失去了任何與外界聯(lián)系的渠道。因此，警察在窗口空間對(duì)糾紛雙方當(dāng)事人具有較大的控制權(quán)，形成相對(duì)權(quán)力監(jiān)督真空。當(dāng)窗口空間中再無其他的外部力量介入時(shí)，就很容易形成權(quán)力真空。此時(shí)，治安調(diào)解中缺乏必要的監(jiān)督或者缺乏其他調(diào)解主體參與，則很容易造成公權(quán)力的濫用，進(jìn)而引發(fā)民警在治安調(diào)解中的失范行為。盡管當(dāng)前公安部門實(shí)施“雙評(píng)議”制度，將群眾的滿意度作為衡量民警服務(wù)質(zhì)量的重要指標(biāo)，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)失范的行政行為進(jìn)行問責(zé)，一定程度上限制了公權(quán)力的濫用。但群眾的滿意度評(píng)價(jià)一定程度上取決于自身豐富的法律知識(shí)和較強(qiáng)的維權(quán)意識(shí)。而面對(duì)擁有較強(qiáng)法律解釋權(quán)的民警，民眾往往難以對(duì)自身行為和民警行為具有明晰的認(rèn)知，進(jìn)而大多順從民警的意愿進(jìn)行調(diào)解。實(shí)踐中，面對(duì)相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的公權(quán)力機(jī)關(guān)，民眾也更容易屈從于強(qiáng)勢(shì)主體的威懾力。

由于治安調(diào)解中缺乏相關(guān)規(guī)范性制度的約束，實(shí)踐中往往僅留下調(diào)解協(xié)議作為依據(jù)，調(diào)解過程無從考據(jù)。對(duì)于民警的違法違規(guī)行為，需要當(dāng)事人提供一定的線索或證據(jù)。此時(shí)，當(dāng)事人便會(huì)面臨舉證不能的窘境。因此，僅僅依靠民眾自身的反饋并不能實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效制約。在這種“窗口空間”為主的治安調(diào)解過程中，由于外部力量難以介入，易形成權(quán)力監(jiān)督真空，進(jìn)而可能導(dǎo)致較大程度的行為異化，這也是引發(fā)治安調(diào)解中諸多問題的重要原因之一。

(四)根源性層面：公權(quán)介入私權(quán)邊界的不確定性

治安調(diào)解是公權(quán)力與私權(quán)利相互碰撞的產(chǎn)物，其中蘊(yùn)含著兩套不同的思維邏輯，分別為制度邏輯和協(xié)商邏輯，脫離其各自的思維邏輯不能成立。周雪光教授認(rèn)為，中國制度邏輯主要體現(xiàn)在國家權(quán)威體制與地方有效治理的矛盾關(guān)系上。一方面，國家統(tǒng)轄的內(nèi)容越多，決策權(quán)和資源越向上集中，則治理的負(fù)荷就會(huì)越沉重，體制越僵化；另一方面，國家權(quán)力下放，管理范圍縮減，會(huì)加強(qiáng)體制內(nèi)治理的能力，但此時(shí)兩者的矛盾更多地體現(xiàn)在偏離和失控之中[9]。治安調(diào)解一定程度上契合了該種邏輯，治安調(diào)解得以成立，依賴于政府的權(quán)威性以及地方實(shí)踐的需求。對(duì)于私權(quán)的介入，國家在制度構(gòu)建時(shí)體現(xiàn)出審慎的態(tài)度，即賦予治安調(diào)解適用以較大的靈活空間，使得治安調(diào)解能發(fā)揮最大效用。在這種審慎態(tài)度下，治安調(diào)解幾乎不存在制度與實(shí)踐之間的張力。隨著實(shí)踐中治安調(diào)解的大量應(yīng)用，高度靈活的制度設(shè)計(jì)便給民警提供了解決治安違法行為的有力武器和避免錯(cuò)誤的擋箭牌，形成了對(duì)治安調(diào)解的認(rèn)知偏差和行為偏差，從而產(chǎn)生制度設(shè)計(jì)的負(fù)外部性，進(jìn)而出現(xiàn)了前文所提到的偏移和失控。因而，隨著實(shí)踐中出現(xiàn)的種種問題，國家重新審視其制度設(shè)計(jì)中出現(xiàn)的問題，出臺(tái)了《工作規(guī)范》，對(duì)治安調(diào)解行為進(jìn)行規(guī)范，但從當(dāng)前實(shí)踐狀況來看，仍未達(dá)到最優(yōu)的規(guī)范效果。

通過前文分析，可以明顯發(fā)現(xiàn)公權(quán)對(duì)于私權(quán)的介入在一定程度上體現(xiàn)了當(dāng)前中國制度邏輯和實(shí)踐邏輯中所面臨的困境，即如果制度過嚴(yán)，則實(shí)踐效能降低；如果制度過寬，實(shí)踐效能提升，但很容易出現(xiàn)異化和偏離。我國的治安調(diào)解制度并非先天不足，而是隨著實(shí)踐邏輯的加入，導(dǎo)致實(shí)踐行為的異化。其實(shí)，治安調(diào)解實(shí)踐中體現(xiàn)了更深層次的“制度邏輯與實(shí)踐邏輯如何更好實(shí)現(xiàn)平衡”，即如何更好地明晰公權(quán)介入私權(quán)的邊界、適度規(guī)范公權(quán)介入私權(quán)的行為，實(shí)現(xiàn)實(shí)踐效能的最大化，避免出現(xiàn)實(shí)踐的異化和偏離。

三、治安調(diào)解的機(jī)制再造

面對(duì)治安調(diào)解實(shí)踐中遇到的諸多問題，如何充分釋放治安調(diào)解的效能，使之成為基層化解矛盾糾紛、踐行社會(huì)治理的中堅(jiān)方式，需要從整體運(yùn)行機(jī)制上予以優(yōu)化。筆者通過引入空間變量和主體變量的方式，賦予治安調(diào)解更大的靈活性和策略選擇空間，在為治安民警減負(fù)的同時(shí)，增強(qiáng)治安調(diào)解流程的規(guī)范性和外部監(jiān)督性，實(shí)現(xiàn)制度邏輯與實(shí)踐邏輯相對(duì)平衡，最大限度地提升治安調(diào)解地效能。筆者對(duì)治安調(diào)解機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化和完善，實(shí)現(xiàn)治安調(diào)解的機(jī)制再造(如圖2)。

圖2 治安調(diào)解運(yùn)行機(jī)制再造圖

(一)制度層面：完善治安調(diào)解的制度規(guī)范

完善治安調(diào)解制度涉及本文的關(guān)鍵問題——法理與情理的邊界問題。申言之，即剛性制度究竟應(yīng)當(dāng)在多大程度上介入柔性的社會(huì)實(shí)踐中。在當(dāng)前的法治社會(huì)，人們喜歡用制度去約束行為，解決問題，將制度視為一種“冷冰冰的工具”，卻忽略了現(xiàn)實(shí)中的人情和慣例。很多情況下這種思維邏輯在中國傳統(tǒng)文化的土壤中行不通，也會(huì)干擾到糾紛解決的實(shí)效。從尊重傳統(tǒng)和追求實(shí)效的角度出發(fā)，筆者認(rèn)為，制度在很大程度上是為公權(quán)力設(shè)計(jì)的，目的在于規(guī)范公權(quán)力，因而治安調(diào)解的種種制度構(gòu)想都要以提升公權(quán)力行使的規(guī)范性為核心，即如何能夠公平、高效地解決好實(shí)際問題。至于涉及平等主體之間的實(shí)質(zhì)糾紛問題，應(yīng)當(dāng)為雙方預(yù)留一個(gè)相對(duì)自由的空間。此時(shí)，公務(wù)人員更大的作用可能是做一個(gè)見證者、調(diào)和者和開導(dǎo)者，不宜通過公權(quán)力過分介入調(diào)解空間。因此，此處討論的制度完善的出發(fā)點(diǎn)仍然是如何防止公權(quán)力的異化，如何營(yíng)造一個(gè)相對(duì)自由的調(diào)解空間，以及為矛盾糾紛的化解提供更多可行性的解決方案，其根本目的在于實(shí)現(xiàn)公權(quán)力的規(guī)范性，并不涉及治安調(diào)解的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

1.完善治安調(diào)解與其他調(diào)解方式的對(duì)接制度

前文論述了多元主體、多元方式參與國家和社會(huì)治理的重要性，因此，在治安調(diào)解過程中可以引入多元主體和多元途徑對(duì)矛盾糾紛進(jìn)行解決，一則可以提高治安調(diào)解的效率，激發(fā)治安調(diào)解的活力；二則可以促進(jìn)案件的分流，緩解基層治安民警的工作壓力，促進(jìn)資源的合理配置。(1)建立健全警民聯(lián)調(diào)制度，即將治安調(diào)解與人民調(diào)解相結(jié)合，使得兩種調(diào)解方式形成合力。由于治安調(diào)解不具有司法的強(qiáng)制執(zhí)行力，因此，兩者聯(lián)合可以使調(diào)解協(xié)議的效力更具靈活性。在案件進(jìn)行調(diào)解、當(dāng)事人雙方達(dá)成治安調(diào)解協(xié)議后，若一方當(dāng)事人不能即時(shí)履行其所應(yīng)承受的義務(wù)，警員可以請(qǐng)求人民調(diào)解委員會(huì)依據(jù)治安調(diào)解協(xié)議出具人民調(diào)解協(xié)議書，以解決治安調(diào)解協(xié)議不具有強(qiáng)制力的問題。當(dāng)前的調(diào)解實(shí)踐中，自杭州市推行警民聯(lián)調(diào)以來，該模式在很多派出所得以推廣，提升了調(diào)解的成功率[10]。(2)完善治安調(diào)解與司法的對(duì)接制度。由于單一的治安調(diào)解協(xié)議不存在法律效力，所以一般不考慮與司法銜接的問題，但治安調(diào)解一旦破裂，或者一方(雙方)拒絕治安調(diào)解，則涉及治安處罰以及民事訴訟的問題。此時(shí)，一方當(dāng)事人另行提起民事訴訟，便涉及民事訴訟的取證問題。治安調(diào)解本身具有行政性，[注]治安調(diào)解一般劃為三個(gè)階段：第一個(gè)階段，治安調(diào)解的前提是存在一個(gè)治安違法行為，具有治安管理的可罰性，且情節(jié)較輕；第二個(gè)階段,治安調(diào)解的核心為解決民間糾紛，即繞過行政違法行為的可罰性，而直接進(jìn)入民事領(lǐng)域；第三個(gè)階段，因當(dāng)事人不同意調(diào)解或沒有達(dá)成調(diào)解協(xié)議或調(diào)解協(xié)議達(dá)成后當(dāng)事人不履行，則治安調(diào)解失效，進(jìn)入對(duì)行政違法行為的追究階段，此時(shí)完全體現(xiàn)行政權(quán)的強(qiáng)制性和懲罰性。鑒于治安調(diào)解的核心內(nèi)容體現(xiàn)出強(qiáng)烈的私法自治屬性，而治安調(diào)解的前提和后盾皆為行政權(quán)的本質(zhì)屬性，兩種屬性相互交融，筆者認(rèn)為治安調(diào)解的屬性為行政相鄰權(quán)較為妥當(dāng)?？梢砸欢ǔ潭壬蠀⒄招姓C據(jù)的適用程序。對(duì)于實(shí)物證據(jù)可以直接轉(zhuǎn)化為民事證據(jù)，包括物證、書證、視聽資料、電子證據(jù)等；對(duì)于言辭類證據(jù)需要重新收集，包括被害人陳述、證人證言等；對(duì)于鑒定意見應(yīng)當(dāng)予以質(zhì)證后轉(zhuǎn)化。在證據(jù)銜接機(jī)制完善方面，法院可以依據(jù)部分采信的行政證據(jù)進(jìn)行裁判，同時(shí)法院可以適當(dāng)向當(dāng)事人提供一定的司法援助。

2.完善治安調(diào)解的程序性規(guī)定

在現(xiàn)行制度框架下，治安調(diào)解過程存在權(quán)力監(jiān)督真空，容易引發(fā)警察的越軌行為，進(jìn)而損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此，規(guī)范治安調(diào)解行為和過程有助于提升其合法性。第一，民警應(yīng)當(dāng)樹立證據(jù)意識(shí)，在進(jìn)行治安調(diào)解之前先了解有關(guān)案情，收集固定相關(guān)證據(jù)，并對(duì)是否屬于治安調(diào)解的案件進(jìn)行判斷，防止盲目調(diào)解。在多數(shù)情況下，治安調(diào)解的案件作為輕微行政案件，證據(jù)的留存時(shí)間可能較短。因此，接處警民警到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，應(yīng)立即對(duì)相關(guān)證據(jù)進(jìn)行提取，對(duì)相關(guān)證人進(jìn)行詢問，進(jìn)而判斷案情以及是否屬于治安案件。在筆者調(diào)研期間，大部分治安調(diào)解案件是借助視頻監(jiān)控對(duì)責(zé)任進(jìn)行劃分，而民警當(dāng)場(chǎng)固定證據(jù)的意識(shí)仍然不夠，甚至缺乏證據(jù)意識(shí)，進(jìn)而對(duì)現(xiàn)場(chǎng)視頻形成路徑依賴。只有在了解案情、固定相關(guān)證據(jù)之后再進(jìn)行治安調(diào)解才是合理的。第二，應(yīng)當(dāng)建立告知制度，告知雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，包括雙方當(dāng)事人可以自愿進(jìn)行調(diào)解以及不接受調(diào)解之后可能發(fā)生的相關(guān)后果，并給予雙方當(dāng)事人是否接受調(diào)解的思考時(shí)間。第三，對(duì)整個(gè)調(diào)解過程建立第三方監(jiān)督機(jī)制，如前所述，可以有人民調(diào)解員在場(chǎng)或者其他司法人員在場(chǎng)，防止警員濫用支配地位，強(qiáng)行調(diào)解，或者將不該調(diào)解的案件予以調(diào)解。第四，規(guī)范調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容和形式。由于缺乏統(tǒng)一的調(diào)解書撰寫規(guī)范，對(duì)于調(diào)解書的制作存在過于簡(jiǎn)略的現(xiàn)象，導(dǎo)致事后對(duì)整個(gè)案情了解出現(xiàn)障礙，而一旦當(dāng)事人反悔，也不利于日后的行政處罰以及民事訴訟的過程。因此，判決書的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括整個(gè)案件的人、事、物、時(shí)、空，何情、何故等基礎(chǔ)內(nèi)容，且以詳盡為宜，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)包括雙方具體的協(xié)商過程和協(xié)商結(jié)果。

3.完善案后績(jī)效評(píng)估與糾錯(cuò)懲戒制度

治安調(diào)解由于案件數(shù)量多，任務(wù)重，已成為治安民警日常中的主要工作。治安調(diào)解工作直接關(guān)系到基層矛盾糾紛能否順利化解，進(jìn)而關(guān)系到社會(huì)能否實(shí)現(xiàn)“由治達(dá)安”。第一，建立案后評(píng)估績(jī)效制度，有利于提升警員的工作效率，提升處理調(diào)解的能力和水平；第二，建立糾錯(cuò)懲戒機(jī)制，進(jìn)一步保障人權(quán)，防止在治安調(diào)解的過程中出現(xiàn)公權(quán)力的異化；第三，建立治安調(diào)解案件定期收集和統(tǒng)計(jì)制度，對(duì)治安調(diào)解案件的調(diào)解書與相關(guān)證據(jù)材料進(jìn)行備案留存，并定期對(duì)治安調(diào)解案件進(jìn)行抽查和檢查；第四，建立相關(guān)的評(píng)優(yōu)激勵(lì)機(jī)制以及學(xué)習(xí)機(jī)制，努力提升警員的調(diào)解能力，進(jìn)而提升調(diào)解工作效率；第五，建立違法調(diào)解的責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)于錯(cuò)誤調(diào)解、強(qiáng)行調(diào)解的警員追究相關(guān)責(zé)任，并給予通報(bào)、批評(píng)、警告等處分，嚴(yán)重者追究其瀆職侵權(quán)等刑事責(zé)任，維護(hù)法治公平正義。

(二)主體層面：注重引入多元主體

在制度框架下，治安調(diào)解需要與之相匹配的體制機(jī)制以及相關(guān)的社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)輔之，方能達(dá)到良法善治的效果。從治理的角度考慮治安調(diào)解，應(yīng)當(dāng)將其置于“國家-社會(huì)”的二元互動(dòng)關(guān)系下予以研究，作為政府基層部門介入基層社會(huì)治理的一種手段，其自身定位需要從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)型，同時(shí)擺脫高高在上的“神壇”地位，將自身觸角深入社會(huì)實(shí)踐，與基層融為一體。治安調(diào)解應(yīng)當(dāng)將權(quán)力意識(shí)與服務(wù)意識(shí)緊密結(jié)合，警員應(yīng)認(rèn)識(shí)到服務(wù)意識(shí)與平等相待在調(diào)解過程中的重要性。帕特南教授指出：“垂直的網(wǎng)絡(luò)，無論多么密集，無論對(duì)其參與者多么重要，也難以維系社會(huì)信任與合作?！盵11]其觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了橫向、水平的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)對(duì)于公民之間信任和包容關(guān)系的培養(yǎng)和建立具有重要作用[12]。因此，治安調(diào)解應(yīng)當(dāng)注重引入第三方社會(huì)主體，建立屬于自己的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。

綜上所述，在治安調(diào)解中應(yīng)注重治安民警與社區(qū)民警的相互配合、合理分工，也要注重民警與社會(huì)主體的相互配合。在治安調(diào)解中可以引入有威望的黨員、人民調(diào)解員、村委會(huì)或居委會(huì)工作人員甚至雙方當(dāng)事人之間的親朋好友的力量，化解當(dāng)事人之間的矛盾糾紛，促進(jìn)治安調(diào)解順利完成。同時(shí)，注重發(fā)揮基層社會(huì)組織的作用，通過引入社會(huì)志愿力量，建立相關(guān)的矛盾糾紛化解室、談心室等方式，培養(yǎng)社區(qū)居民養(yǎng)成積極向上、理性平和的社會(huì)心態(tài)，通過講道理、說服教育的方式達(dá)成預(yù)防、化解矛盾糾紛的效果。

(三)場(chǎng)域?qū)用妫禾嵘龍?chǎng)域選擇的靈活性

由于公安機(jī)關(guān)是執(zhí)法機(jī)關(guān)，且行政行為具有單方性，其具有較大的選擇性，可以相對(duì)靈活地轉(zhuǎn)化不同種類的場(chǎng)域，進(jìn)而靈活控制治安調(diào)解活動(dòng)的進(jìn)程。治安調(diào)解的主要場(chǎng)域可以分為治安調(diào)解的傳統(tǒng)場(chǎng)域和再造場(chǎng)域兩類。

1.治安調(diào)解的傳統(tǒng)場(chǎng)域

對(duì)于場(chǎng)域的選擇，由上文可知，存在窗口空間、社區(qū)空間與街頭空間三種，對(duì)于不同場(chǎng)域的選擇需要民警衡量自身是否具有話語優(yōu)勢(shì)，是否有助于矛盾糾紛的化解。在實(shí)踐中，民警更傾向于選擇一種自身更為主動(dòng)、話語權(quán)更高的場(chǎng)域，即窗口空間。在這個(gè)場(chǎng)域中，警員不僅享有主導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)，在心理上也具有主場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。筆者調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，在窗口空間中，糾紛雙方進(jìn)入辦案區(qū)后，均需要被登記基本信息、搜身等，然后被留置于辦案區(qū)，此時(shí)糾紛雙方喪失了人身自由以及與外界的信息交流能力。該種空間在很大程度上顯示了民警的控制力、支配力和信息優(yōu)勢(shì)。在實(shí)施調(diào)解的過程中，也可以靈活使用各種方法、策略，轉(zhuǎn)換不同的調(diào)解場(chǎng)景，此時(shí)民警具有更大的自主選擇權(quán)。因此，無論是在理論上還是實(shí)踐中，窗口空間都是民警進(jìn)行治安調(diào)解的首選。

民警是否選擇社區(qū)空間和街頭空間，則需要看實(shí)際情況。首先，在社區(qū)空間和街頭空間，民警首先要做到謹(jǐn)言慎行，以免引起不必要的麻煩和誤會(huì)，這在一定程度上會(huì)削弱民警的話語主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)?，F(xiàn)實(shí)中，究竟是否要選擇在社區(qū)空間或街頭空間，則需要結(jié)合轄區(qū)的實(shí)際情況綜合判斷。當(dāng)前的社區(qū)警務(wù)為這兩種的存在方式提供了一定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)：社區(qū)民警在工作過程中與社區(qū)形成較為密切，形成良好的互動(dòng)關(guān)系；同時(shí)，社區(qū)民警也同社區(qū)居民形成了良好的關(guān)系，具有一定話語權(quán)。有些時(shí)候，社區(qū)民警主持下的治安調(diào)解能夠在相對(duì)熟知雙方當(dāng)事人的情況下，以一種熟人或具有較高威信的人員身份參與，加之社區(qū)民警多為經(jīng)驗(yàn)較為豐富的中年人，因此治安調(diào)解在社區(qū)空間也可以順利地實(shí)施。在街頭空間，雖然警員可能對(duì)現(xiàn)場(chǎng)情況難以控制，但如果出警后發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解對(duì)舉證、擺事實(shí)、講道理更為有利，可以提升治安調(diào)解的效率，民警便會(huì)選擇街頭空間進(jìn)行治安調(diào)解。實(shí)踐中，大多數(shù)民警更傾向于選擇窗口空間，對(duì)此應(yīng)當(dāng)予以糾正，民警需要結(jié)合相關(guān)情勢(shì)綜合考量，確定治安調(diào)解的場(chǎng)域。

2.治安調(diào)解的場(chǎng)域再造

治安調(diào)解中的場(chǎng)域選擇具有靈活多變性，民警應(yīng)當(dāng)本著有利于矛盾糾紛化解的角度進(jìn)行場(chǎng)域選擇。同時(shí)，民警可以依靠其所特有的執(zhí)法權(quán)，制造一個(gè)相對(duì)有利的治安調(diào)解空間，此為治安調(diào)解的空間再造。至于民警決定再造何種場(chǎng)域，則需要在一定程度上貼合所選場(chǎng)域的特征進(jìn)行考慮。民警應(yīng)當(dāng)考慮的因素包括：空間的開放性，空間的大小，空間所具備的設(shè)施，空間存在何種身份的人員，糾紛雙方當(dāng)事人、民警以及其他參與人的空間位置等因素。如在街頭空間，民警可以通過輔警的協(xié)助，營(yíng)造出一個(gè)相對(duì)封閉的空間，將其轉(zhuǎn)化為社區(qū)空間或封閉空間。如在附近尋找相對(duì)安靜的空地，通過輔警維持周邊秩序或通過借用居委會(huì)、街道等場(chǎng)地，營(yíng)造一個(gè)相對(duì)安靜的封閉空間。同時(shí)，也可以將社區(qū)空間改造為相對(duì)貼合窗口空間的封閉空間。比如通過對(duì)屋內(nèi)設(shè)施的擺放，將軟凳換為硬凳、拉遠(yuǎn)桌椅之間的距離、墊高桌子的高度等方式進(jìn)行轉(zhuǎn)換；也可以對(duì)空間大小、光線強(qiáng)弱進(jìn)行控制……總之，通過這種場(chǎng)域再造方式，進(jìn)一步增加治安調(diào)解的靈活性，為治安調(diào)解提供更加豐富的策略選擇，從而釋放治安調(diào)解的效能。

(四)策略層面：豐富治安調(diào)解的策略選擇

對(duì)于治安調(diào)解的謀略選擇，涉及民警如何在雙方當(dāng)事人之間進(jìn)行周旋，最終較為高效、公正地使雙方當(dāng)事人達(dá)成治安調(diào)解協(xié)議。通過引入相關(guān)因素的方式，可以提升治安調(diào)解的效率和效果，筆者通過實(shí)踐，總結(jié)歸納出治安調(diào)解的策略主要分為四種，分別為“說服-教育”型、“平等-協(xié)商”型、“壓制-屈從”型、“沉默-自主”型。

1.“理性平和”的調(diào)解策略

“說服-教育”型調(diào)解策略根植于中國傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)上，中國古代便注重“情理”，中國的情理是指“常識(shí)性的正義衡平感覺”，即一種相對(duì)的利益均衡[13]。當(dāng)代法治社會(huì)，所謂的“法理”以及“硬法”也都是建立在“公平正義”和“經(jīng)驗(yàn)邏輯”之上的。因此，可以統(tǒng)稱為中國的公平正義建立在“理”之上,唯一的不同之處就是中國社會(huì)講人情、講關(guān)系，治安調(diào)解的考量因素并非只有“利益”。因此，采用“說服-教育”型的方式，通過站在客觀立場(chǎng)上對(duì)雙方的矛盾糾紛和責(zé)任承擔(dān)進(jìn)行分析，做到“以理服人”，同時(shí)將“人情”因素加入其中，引入親朋好友的力量，往往能夠快速有效地進(jìn)行治安調(diào)解。

“平等-協(xié)商”型主要是當(dāng)事人雙方在事實(shí)基本明晰的情況下，圍繞各自利益進(jìn)行協(xié)商。此時(shí)，產(chǎn)生了明顯的議價(jià)機(jī)制，雙方在博弈過程中最大限度地尋求共識(shí)，獲取自身利益。由實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可知，和解是雙方當(dāng)事人的最優(yōu)選擇，這種前提性認(rèn)識(shí)需要警員進(jìn)行說明。在議價(jià)的過程中，警員充當(dāng)了溝通協(xié)商者、隱形利益衡量者、[注]所謂“隱形利益衡量者”，是指警員在雙方自愿同意調(diào)解、厘清事實(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)糾紛雙方所應(yīng)獲得的利益或付出的代價(jià)進(jìn)行內(nèi)心衡量，作出自己的判斷。因而在后續(xù)的議價(jià)過程中，警員會(huì)根據(jù)內(nèi)心利益判定而采取一定的調(diào)解策略。分歧消除者。警員采取“平等-協(xié)商”型的策略時(shí)，往往根據(jù)當(dāng)事人的實(shí)際情況，如態(tài)度、情緒、性格等因素，做出“共同協(xié)商”或“隔離協(xié)商”的策略選擇：當(dāng)雙方分歧不大，互相較好時(shí)，民警采取雙方友好協(xié)商的方式更為有利；當(dāng)雙方對(duì)于賠付數(shù)額分歧較大時(shí)，民警優(yōu)先選擇隔離談話的方式，可以有意識(shí)地壓低期望獲得高賠償一方的心理預(yù)期，同時(shí)提升期望低賠付一方的心理預(yù)期，最終在多輪協(xié)商之后達(dá)成共識(shí)。在這個(gè)過程中，警員有可能求助于第三方對(duì)雙方進(jìn)行說服，如親友、有威信的人等，來縮小雙方的預(yù)期落差，最終達(dá)成共識(shí)。

2.“相對(duì)極端”的調(diào)解策略

“壓制-屈從”型的策略同樣應(yīng)用于雙方在事實(shí)基本明晰的情況下，一方以極限施壓的方式，希望最大限度地獲得利益，通常指那些“獅子大開口”“無理取鬧”的當(dāng)事人的做法。此時(shí)，當(dāng)事人試圖通過“鬧大”“不配合”等方式方法獲得較高的賠付金額。這種情況下，警員一般會(huì)采取壓制的方式方法，諸如將其長(zhǎng)時(shí)間留滯、不理對(duì)方，使其獲得較長(zhǎng)時(shí)間的理性思考、消磨其耐心，抑或采取較差的態(tài)度、嚴(yán)厲的語氣等方式，力求打擊其囂張氣焰，實(shí)現(xiàn)糾紛雙方心理預(yù)期的相對(duì)均衡。

3.“相對(duì)中庸”的調(diào)解策略

對(duì)于“沉默-自主”型策略，主要應(yīng)用于雙方氣氛較好、分歧很小的情況，此時(shí)民警僅僅為見證者，無須過多干預(yù)。同時(shí)，民警的沉默也意味著雙方當(dāng)事人將處于完全意志自由的環(huán)境下，進(jìn)行友好協(xié)商。這種模式多見于長(zhǎng)輩與晚輩之間的糾紛、素質(zhì)較高者之間發(fā)生的矛盾糾紛。但這種“無為式”的策略選擇也可能導(dǎo)致態(tài)勢(shì)失衡，即雙方并未達(dá)成共識(shí)或者在談判過程中可能出現(xiàn)過激的行為，導(dǎo)致談判破裂或矛盾激化的惡果。因此，選擇此種策略時(shí)應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎，民警應(yīng)當(dāng)對(duì)整個(gè)過程保持密切關(guān)注和基本把控。

結(jié) 語

治安調(diào)解是基于中國長(zhǎng)期社會(huì)實(shí)踐而產(chǎn)生的化解矛盾糾紛的“中國方案”，隨著治安調(diào)解實(shí)踐的發(fā)展，參與主體的多元化是治安調(diào)解的必然趨勢(shì)，而對(duì)于公權(quán)力，進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力運(yùn)行則有助于防止治安調(diào)解的異化，進(jìn)而破解制度邏輯和實(shí)踐邏輯之間的矛盾。本文旨在通過田野調(diào)研的方式，考察治安調(diào)解的實(shí)際運(yùn)行機(jī)制，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)問題，尋求現(xiàn)實(shí)方案。筆者在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，在治安調(diào)解過程中博弈論能夠?yàn)楫?dāng)事人雙方的議價(jià)機(jī)制提供理論支撐，也能夠?yàn)槊窬目茖W(xué)決策進(jìn)一步提供依據(jù)，這方面有待進(jìn)一步深化研究。今后的治安調(diào)解研究需要進(jìn)一步深化相關(guān)學(xué)科的交叉研究，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)知識(shí)的遷移性整合；同時(shí)，立足于傳統(tǒng)文化和社會(huì)實(shí)踐，發(fā)展更多具有中國特色的實(shí)踐方案和制度創(chuàng)新。