任肖容

(最高人民檢察院檢察理論研究所，北京 100144)

繼續(xù)教育是面向?qū)W校教育之后所有社會(huì)成員特別是成人的教育活動(dòng)，是終身學(xué)習(xí)的重要一環(huán)。從國家提供部分繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi)，建設(shè)繼續(xù)教育基地的角度來說，繼續(xù)教育是國家給付義務(wù)的體現(xiàn)，屬于給付行政范疇。但在實(shí)踐中，諸多行業(yè)如衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、教育、稅務(wù)等均對(duì)從業(yè)人員接受繼續(xù)教育提出了明確要求，呈現(xiàn)出義務(wù)化的發(fā)展趨勢(shì)。所謂繼續(xù)教育義務(wù)化是指繼續(xù)教育成為部分從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，其履行方式由法規(guī)設(shè)定，如未履行則將承受不利后果。根據(jù)《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》的設(shè)想，到2020年從業(yè)人員繼續(xù)教育年參與率達(dá)到50%，從業(yè)人員當(dāng)年參與繼續(xù)教育的規(guī)模預(yù)計(jì)要增加到3.5億人次。隨著繼續(xù)教育的發(fā)展，需要重新反思繼續(xù)教育的定位。它不僅涉及眾多從業(yè)人員的工作權(quán)、受教育權(quán)等權(quán)利，也涉及繼續(xù)教育及終身教育未來的發(fā)展方向。繼續(xù)教育對(duì)從業(yè)人員更新專業(yè)技能具有重要意義，因此國家在繼續(xù)教育領(lǐng)域有給付義務(wù)不難理解。但繼續(xù)教育非義務(wù)教育，國家是否可以干預(yù)使其成為從業(yè)人員的義務(wù)？為此，本文對(duì)當(dāng)前繼續(xù)教育的義務(wù)化現(xiàn)狀進(jìn)行了歸納，并在此基礎(chǔ)上探討繼續(xù)教育作為從業(yè)人員公法義務(wù)的合法性及合理性，最后討論繼續(xù)教育的法律定位及改革方向。

一、作為公法義務(wù)的繼續(xù)教育

實(shí)踐中，繼續(xù)教育義務(wù)化主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是法規(guī)對(duì)繼續(xù)教育定性為部分從業(yè)人員的義務(wù)；二是法規(guī)對(duì)義務(wù)的履行方式進(jìn)行了具體規(guī)定；三是法規(guī)為不接受或不按規(guī)定接受繼續(xù)教育設(shè)定了法律后果。上述三個(gè)方面符合義務(wù)“應(yīng)當(dāng)+行為+引起法律責(zé)任的可能性”的判斷模式，可見繼續(xù)教育在實(shí)踐中已表現(xiàn)出“義務(wù)化”的特征。

(一)將繼續(xù)教育設(shè)定為應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)

公權(quán)力機(jī)關(guān)通過法規(guī)將接受繼續(xù)教育定位為從業(yè)人員的義務(wù)。從檢索來看，我國共有四部法律明確了繼續(xù)教育具有義務(wù)性，分別為《教育法》《中醫(yī)藥法》《公務(wù)員法》和《資產(chǎn)評(píng)估法》。法律的規(guī)定是原則性的，一般表述為“有繼續(xù)教育義務(wù)”或“應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定接受繼續(xù)教育”。規(guī)章及規(guī)范性文件對(duì)繼續(xù)教育的義務(wù)規(guī)定則更加具體，并且實(shí)施早于法律規(guī)定，是目前我國繼續(xù)教育實(shí)踐中運(yùn)行最多的規(guī)則形式。早在上世紀(jì)，受聯(lián)合國科教文組織大力推廣終身學(xué)習(xí)的影響，繼續(xù)教育在我國發(fā)展起來。一系列行政規(guī)范性文件出臺(tái)并指導(dǎo)了我國早期的繼續(xù)教育實(shí)踐，包括1987年的《企業(yè)科技人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》及1995年的《全國專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》等。后期，越來越多的專業(yè)領(lǐng)域開始單獨(dú)頒行繼續(xù)教育規(guī)定，并將繼續(xù)教育作為該領(lǐng)域從業(yè)人員的義務(wù)。比較有代表性的部門規(guī)章是1999年教育部頒布的《中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》。上述部門規(guī)章及規(guī)范性文件中均將繼續(xù)教育設(shè)定為從業(yè)人員的義務(wù)。如果說法律中關(guān)于繼續(xù)教育原則性的規(guī)定還可以勉強(qiáng)將義務(wù)解釋為“對(duì)某種狀態(tài)的希望”，但結(jié)合部門規(guī)章和規(guī)范性文件就會(huì)發(fā)現(xiàn)，接受繼續(xù)教育并不僅僅是從業(yè)人員的道德義務(wù)，更是法律義務(wù)，該義務(wù)來源于法律規(guī)則，是對(duì)從業(yè)人員做出某種行為的要求。

(二)規(guī)定繼續(xù)教育應(yīng)該履行的具體義務(wù)

繼續(xù)教育具體應(yīng)履行哪些義務(wù)主要是通過規(guī)章、規(guī)范性文件、行業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)定等形式來加以明確。這些規(guī)定明確了從業(yè)人員履行繼續(xù)教育義務(wù)的具體要求及考核主管機(jī)關(guān)，使得從業(yè)人員履行繼續(xù)教育義務(wù)的行為形式受到限制。

首先是法規(guī)規(guī)定了從業(yè)人員接受繼續(xù)教育的具體要求，包括內(nèi)容、學(xué)時(shí)、學(xué)分、學(xué)習(xí)方式等。(1)規(guī)定繼續(xù)教育的內(nèi)容。根據(jù)《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》，繼續(xù)教育的內(nèi)容主要有兩部分，分別為公需科目和專業(yè)知識(shí)。(2)規(guī)定繼續(xù)教育的學(xué)時(shí)、學(xué)分。二者均是公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)從業(yè)人員是否完成規(guī)定繼續(xù)教育內(nèi)容的考核方式。(3)規(guī)定繼續(xù)教育的學(xué)習(xí)方式。繼續(xù)教育學(xué)習(xí)方式是官方認(rèn)可的接受繼續(xù)教育的方式。常見的學(xué)習(xí)方式包括參加學(xué)術(shù)會(huì)議、接受遠(yuǎn)程教育等。在這種模式下，規(guī)定之外的繼續(xù)教育是受到限制的，也很難獲得官方承認(rèn)。例如自學(xué)是醫(yī)學(xué)繼續(xù)教育的一種學(xué)習(xí)方式，但自學(xué)要求卻是重重限制。要先擬定自學(xué)計(jì)劃，經(jīng)科室領(lǐng)導(dǎo)同意后寫出綜述，每2 000字授予1學(xué)分，且每年不得超過5學(xué)分。綜上，專業(yè)人員繼續(xù)教育學(xué)什么、學(xué)多少、如何學(xué)都有明文規(guī)定，這和從業(yè)人員基于自身需求主動(dòng)進(jìn)行學(xué)習(xí)是不同的。

其次，法規(guī)還規(guī)定了繼續(xù)教育的考核機(jī)關(guān)。繼續(xù)教育學(xué)時(shí)、學(xué)分等認(rèn)定需要主管機(jī)關(guān)，一般是人事部門、行業(yè)主管機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì)的同意。部分省市人事部門還制作了行政規(guī)范性文件對(duì)繼續(xù)教育學(xué)時(shí)、學(xué)分授予進(jìn)行規(guī)定。

(三)規(guī)定不履行繼續(xù)教育義務(wù)的后果

在規(guī)定繼續(xù)教育法律義務(wù)的同時(shí)，法規(guī)還設(shè)定了不履行義務(wù)所導(dǎo)致的法律后果，包括影響職稱評(píng)聘、進(jìn)行負(fù)面評(píng)價(jià)、影響職業(yè)資格等。這些負(fù)面后果和公民工作權(quán)等權(quán)利直接相關(guān)，使得公民“不得不”接受繼續(xù)教育。

1.影響職稱評(píng)聘

2.進(jìn)行負(fù)面評(píng)價(jià)

負(fù)面評(píng)價(jià)的形式有多種，包括批評(píng)教育、發(fā)布公告、影響信用記錄等。(1)批評(píng)教育。例如，《中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》中對(duì)不參加繼續(xù)教育的負(fù)面后果規(guī)定為：“違反本規(guī)定，無正當(dāng)理由拒不參加繼續(xù)教育的中小學(xué)教師，所在學(xué)校應(yīng)督促其改正，并視情節(jié)給予批評(píng)教育”。(2)發(fā)布公告。例如，《稅務(wù)師繼續(xù)教育管理辦法》第十八條規(guī)定“稅務(wù)師拒不接受繼續(xù)教育，由地方稅協(xié)向社會(huì)發(fā)布公告，并抄送省級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)，記入涉稅服務(wù)從業(yè)人員個(gè)人信用檔案，并按有關(guān)規(guī)定處理”。(3)影響信用記錄。例如，根據(jù)《道路運(yùn)輸駕駛員誠信考核辦法(試行)》的規(guī)定，超過規(guī)定時(shí)間30日以上未參加繼續(xù)教育培訓(xùn)的可以在道路運(yùn)輸駕駛員誠信考核計(jì)分中計(jì)3分，計(jì)分之后就會(huì)對(duì)道路運(yùn)輸駕駛員誠信考核等級(jí)產(chǎn)生影響。

3.影響職業(yè)資格

影響內(nèi)容包括職業(yè)資格證注冊(cè)及年檢。部分專業(yè)技術(shù)人員的資格證注冊(cè)及年檢和繼續(xù)教育掛鉤，若從業(yè)人員不按照規(guī)定完成繼續(xù)教育，行政機(jī)關(guān)就對(duì)資格證不予注冊(cè)或年檢，進(jìn)而使相對(duì)人喪失執(zhí)業(yè)能力。(1)資格證注冊(cè)。例如，《中華全國律師協(xié)會(huì)執(zhí)業(yè)律師繼續(xù)教育試行辦法》第十一條規(guī)定“執(zhí)業(yè)律師每年應(yīng)當(dāng)參加全國律協(xié)或省級(jí)律協(xié)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)舉辦的不少于30課時(shí)的繼續(xù)教育學(xué)習(xí)。沒有完成規(guī)定課時(shí)學(xué)習(xí)，律師管理部門不予年度注冊(cè)”。而按照《律師執(zhí)業(yè)證管理辦法》第十二條的規(guī)定“律師執(zhí)業(yè)證每年度注冊(cè)一次，未經(jīng)注冊(cè)的無效”。(2)資格證年檢。例如，《中國資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)執(zhí)業(yè)會(huì)員繼續(xù)教育管理辦法》規(guī)定“對(duì)于未完成當(dāng)年繼續(xù)教育學(xué)時(shí)，且不符合本辦法第十八條規(guī)定情形的執(zhí)業(yè)會(huì)員，由地方協(xié)會(huì)限期進(jìn)行強(qiáng)制培訓(xùn)，對(duì)于拒不接受強(qiáng)制培訓(xùn)或強(qiáng)制培訓(xùn)不合格的執(zhí)業(yè)會(huì)員，不予通過年檢”。根據(jù)《資產(chǎn)評(píng)估師職業(yè)資格證書登記辦法(試行)》的規(guī)定，未通過定期檢查的，直接取消資產(chǎn)評(píng)估師職業(yè)資格證書登記，情節(jié)嚴(yán)重的，收回其職業(yè)資格證書。

如果說職稱評(píng)聘換一種角度可以理解為對(duì)從業(yè)人員的激勵(lì)，但在負(fù)面評(píng)價(jià)及影響從業(yè)資格的“大棒”下，繼續(xù)教育實(shí)際上已經(jīng)成為眾多行業(yè)從業(yè)人員的義務(wù)。

(四)小結(jié)

二、繼續(xù)教育義務(wù)化的規(guī)范審查

(一)繼續(xù)教育義務(wù)化的合憲性審查

1.受教育義務(wù)不包括受繼續(xù)教育義務(wù)

1954年《憲法》、1975年《憲法》、1978年《憲法》都僅僅規(guī)定了公民享有受教育的權(quán)利，沒有規(guī)定公民有受教育的義務(wù)。公民有受教育義務(wù)是現(xiàn)行1982年《憲法》中的規(guī)定。與繼續(xù)教育相關(guān)的憲法條款有兩個(gè)：其一為《憲法》第十九條第二款和第三款；其二為《憲法》第四十六條。

受教育的憲法義務(wù)是《憲法》第四十六條規(guī)定的。與本文相關(guān)的問題主要有二：其一，受教育義務(wù)成立嗎？其二，若受教育義務(wù)成立，那么受教育義務(wù)指向哪個(gè)階段的教育？對(duì)于受教育義務(wù)是否成立的問題，目前學(xué)界的通說是承認(rèn)公民有受教育義務(wù)。比較有代表性的是許崇德教授的觀點(diǎn)“考慮到建設(shè)社會(huì)主義強(qiáng)大國家必須大力改善全民素質(zhì)，提高全國人民的道德、文化水平，為此，每一個(gè)公民必須接受教育，這是帶強(qiáng)迫性的”。對(duì)于受教育義務(wù)階段性的問題主流看法認(rèn)為僅指義務(wù)教育階段。例如，鄭賢君教授就認(rèn)為，作為公民受教育的義務(wù)只存在初等教育階段，教育既是一項(xiàng)權(quán)利也是一項(xiàng)義務(wù)是在初等教育階段而言的。吳鵬教授認(rèn)為，在非義務(wù)教育階段，國家無權(quán)強(qiáng)制公民接受非義務(wù)教育，公民可以不參加非義務(wù)教育階段的學(xué)習(xí)。因此，《憲法》第四十六條所規(guī)定的受教育義務(wù)是《義務(wù)教育法》所規(guī)定的義務(wù)教育，即公民應(yīng)履行最低程度的受教育義務(wù)，而不包括繼續(xù)教育在內(nèi)的其他階段的教育。

2.受繼續(xù)教育義務(wù)非憲法義務(wù)的緣由

其次，憲法之所以規(guī)定公民義務(wù)應(yīng)該是“為了避免政府(國家)沒完沒了、任意科處公民的義務(wù)而設(shè)置的”。受教育權(quán)作為憲法規(guī)定的基本權(quán)，其既有要求國家作為的積極面向，也具有要求國家不作為(免于干預(yù)或侵犯)的消極面向。若將受教育義務(wù)擴(kuò)展至繼續(xù)教育階段，就意味著公民的受教育義務(wù)時(shí)間被擴(kuò)充至現(xiàn)有義務(wù)教育之?dāng)?shù)倍，無疑相當(dāng)于拋棄教育權(quán)的消極面向并影響受教育權(quán)的積極行使，與公民受教育權(quán)相抵觸。

既然受繼續(xù)教育的義務(wù)已不屬于憲法規(guī)定的義務(wù)，那么法律、部門規(guī)章及行政規(guī)范性文件是否可以創(chuàng)設(shè)繼續(xù)教育的義務(wù)呢？

(二)繼續(xù)教育義務(wù)化的合法性審查

1.缺乏法律位階規(guī)定

國家可以對(duì)權(quán)利進(jìn)行限制，其中一個(gè)重要的違憲阻卻事由即是法律保留。法律保留是指凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)只能在有法律規(guī)定或法律授權(quán)的情況下才能作出決定。法律保留一般表現(xiàn)為侵害保留，但近年來根據(jù)重要性理論，認(rèn)為給付行政如涉及原則性問題而屬于重要性事項(xiàng)的，也應(yīng)有法律依據(jù)。但我國法律層面對(duì)接受繼續(xù)教育義務(wù)的法律規(guī)定乏善可陳，僅包括前文所列舉的《教育法》《公務(wù)員法》《資產(chǎn)評(píng)估法》《中醫(yī)藥法》。目前我國還尚未推出繼續(xù)教育的專項(xiàng)立法，法律層面的授權(quán)依據(jù)及執(zhí)行依據(jù)仍有欠缺。下文按照法律頒布的時(shí)間順序分別對(duì)四部法律的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行分析：

2.受繼續(xù)教育義務(wù)的層層加碼

“層層加碼”是政治學(xué)中描述多層級(jí)政府系統(tǒng)為達(dá)成目標(biāo)，在任務(wù)傳導(dǎo)過程中地方政府壓力逐級(jí)增加的一種表述。通過對(duì)繼續(xù)教育領(lǐng)域法規(guī)的梳理，筆者發(fā)現(xiàn)隨著法規(guī)層級(jí)的降低(“憲法—法律—行政法規(guī)—部門規(guī)章—規(guī)范性文件”“憲法—法律—地方性法規(guī)—地方政府規(guī)章—規(guī)范性文件”)，對(duì)繼續(xù)教育義務(wù)的規(guī)定也呈現(xiàn)出層層加碼的現(xiàn)象。

中央層級(jí)規(guī)范等級(jí)有關(guān)受繼續(xù)教育義務(wù)的規(guī)定憲法法律行政法規(guī)部門規(guī)章規(guī)范性文件/行業(yè)協(xié)會(huì)文件保障受教育權(quán),教育義務(wù)限于義務(wù)教育大部分規(guī)定有接受繼續(xù)教育的權(quán)利,未規(guī)定有接受繼續(xù)教育的義務(wù)(例如《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》);個(gè)別規(guī)定部分行業(yè)從業(yè)人員有接受繼續(xù)教育的義務(wù)(例如《資產(chǎn)評(píng)估法》)尚無行政法規(guī)明確設(shè)定專業(yè)技術(shù)人員等眾多從業(yè)人員有接受繼續(xù)教育的義務(wù)(例如《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》)設(shè)定更為細(xì)致的義務(wù)及考核辦法(如《繼續(xù)醫(yī)學(xué)教育學(xué)分授予辦法》)

(三)小結(jié)

從上文分析來看，受繼續(xù)教育義務(wù)只有部分領(lǐng)域有法律依據(jù)。除此之外，受繼續(xù)教育義務(wù)在法律層面和行政法規(guī)層面幾乎是找不到執(zhí)行依據(jù)。國務(wù)院的決定、命令也只是泛泛規(guī)定要發(fā)展繼續(xù)教育而非將其當(dāng)作專業(yè)技術(shù)人員等必須要完成的義務(wù)事項(xiàng)。長(zhǎng)期以來規(guī)章及規(guī)范性文件成為繼續(xù)教育的義務(wù)規(guī)定的主要來源。

根據(jù)《立法法》規(guī)定，國務(wù)院尚且只能在憲法規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)法律制定執(zhí)行性的行政法規(guī)，或者在法律的專門授權(quán)時(shí)制定補(bǔ)充性、創(chuàng)制性行政法規(guī)。而部門規(guī)章即使是本部門權(quán)限內(nèi)的事項(xiàng)，制定的規(guī)章也只能在法律、行政法規(guī)、決定、命令規(guī)定的幅度內(nèi)加以具體化。沒有國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，即使有組織法上的職能，部門規(guī)章也不能設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。上述層層加碼的現(xiàn)象已經(jīng)違反了法律保留原則，是以職權(quán)規(guī)定取代法規(guī)規(guī)定，以組織法取代行為法，繼續(xù)教育義務(wù)化面臨合法性不足的困境。本文并非否定接受繼續(xù)教育作為從業(yè)人員的義務(wù)，而是反對(duì)無法律依據(jù)或授權(quán)就增設(shè)從業(yè)人員義務(wù)，克減從業(yè)人員權(quán)利。行政機(jī)關(guān)必須在法治和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，不得違反法律保留原則。此外，繼續(xù)教育義務(wù)化不僅有合法性的問題，其合理性仍有待商榷。

三、繼續(xù)教育義務(wù)化的合理審查

比例原則是指行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)有助于行政目標(biāo)達(dá)成，如果行政行為可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，行政目的與所采取的行為應(yīng)有適當(dāng)比例。下文結(jié)合目的正當(dāng)性與傳統(tǒng)的“三階”比例原則對(duì)繼續(xù)教育義務(wù)化這一現(xiàn)象進(jìn)行分析：

(一)繼續(xù)教育義務(wù)化的目的正當(dāng)性審查

(二)繼續(xù)教育義務(wù)化的比例原則審查

1.適當(dāng)性審查

2.必要性審查

必要性又稱為最小侵害原則，即在眾多可以達(dá)成目的的手段中行政機(jī)關(guān)要選擇對(duì)相對(duì)人侵害最小的手段。達(dá)成提高技能等立法目的有諸多溫和可替代的措施，國家未充分發(fā)揮個(gè)人及社會(huì)的能動(dòng)性就采用義務(wù)化的方式未遵循輔助性原則。輔助性原則是指在處理國家、社會(huì)、公民的關(guān)系方面，國家的作用是社會(huì)的補(bǔ)充，限于公民不能自己處理的事務(wù)。首先，公民個(gè)人基于職業(yè)發(fā)展等目的可以自主進(jìn)行學(xué)習(xí)，并采用多樣化的學(xué)習(xí)方式。公民繼續(xù)教育的學(xué)習(xí)方式是眾多的，包括正式學(xué)習(xí)(Formal learning)，非正式學(xué)習(xí)(Non-formal learning)，經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)(Informal learning)等。所謂非正式學(xué)習(xí)是指在活動(dòng)中學(xué)習(xí)，盡管這些活動(dòng)沒有被明確稱為學(xué)習(xí)，但包含重要的學(xué)習(xí)內(nèi)容，如在工作場(chǎng)所獲得的職業(yè)技能。經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)則是與家庭、工作或休閑有關(guān)的日常生活活動(dòng)所產(chǎn)生的學(xué)習(xí)，例如從自己的經(jīng)歷反省提升和他人的經(jīng)歷中學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。但由于非正式學(xué)習(xí)及經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)難以量化考評(píng)，導(dǎo)致繼續(xù)教育機(jī)械式執(zhí)行(例如自學(xué)需要批準(zhǔn)且需完成規(guī)定字?jǐn)?shù)的學(xué)習(xí)報(bào)告)或不把經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)及非正式學(xué)習(xí)納入其中。其次，社會(huì)本身存在繼續(xù)教育的動(dòng)機(jī)和資源。例如，企業(yè)基于提高員工素質(zhì)需要自行開展職業(yè)培訓(xùn)，高校提供免費(fèi)公開課，培訓(xùn)公司提供優(yōu)質(zhì)付費(fèi)課程等。上述方式均是更容易達(dá)成繼續(xù)教育目標(biāo)的方式且成本更低，但卻非繼續(xù)教育義務(wù)化的法定方式而得不到承認(rèn)。只有當(dāng)個(gè)人及社會(huì)的自發(fā)力量無法實(shí)現(xiàn)繼續(xù)教育促進(jìn)科技進(jìn)步的公共福祉時(shí)才允許國家公權(quán)力介入。因此采用使繼續(xù)教育義務(wù)化的方式直接進(jìn)行干預(yù)的必要性不足。

3.均衡性審查

(三)小結(jié)

在理論上，以“法律保留”作為限制憲法上基本權(quán)利的準(zhǔn)則，而以比例原則充當(dāng)其內(nèi)在界限。從上文的分析來看，繼續(xù)教育義務(wù)化不僅違反了法律保留原則，合法性不足，而且立法目的正當(dāng)性也有所欠缺，合理性無法通過比例原則的檢驗(yàn)。國家未遵守輔助性原則就介入繼續(xù)教育并采取將繼續(xù)教育義務(wù)化的強(qiáng)硬措施，使得公權(quán)力彌漫于原本應(yīng)寬松自由的繼續(xù)教育之中。繼續(xù)教育義務(wù)化的方式對(duì)于達(dá)成提高專業(yè)技能的立法目的而言，手段過當(dāng)，已經(jīng)構(gòu)成對(duì)從業(yè)人員受教育權(quán)、工作權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)不必要的限制，繼續(xù)教育義務(wù)化的合理性有待加強(qiáng)。

四、代結(jié)語：作為權(quán)利的繼續(xù)教育

長(zhǎng)期以來，教育行政法的研究多將精力集中于高等教育、義務(wù)教育，近年來又有學(xué)者研究學(xué)前教育的法律規(guī)制。但是繼續(xù)教育作為終身學(xué)習(xí)體系的重要組成部分卻鮮有法律專業(yè)的學(xué)者進(jìn)行研究。就人數(shù)和學(xué)習(xí)時(shí)間來講，繼續(xù)教育涉及的人數(shù)多，時(shí)間范圍長(zhǎng)。本文從該領(lǐng)域最基礎(chǔ)的命題即繼續(xù)教育的法律定位進(jìn)行分析，也希望借由此文讓更多的人關(guān)注繼續(xù)教育的法治化命題。

(本文系個(gè)人觀點(diǎn)，不代表所在單位意見)

①參見《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》。

②例如《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》第五條規(guī)定“繼續(xù)教育實(shí)行政府、社會(huì)、用人單位和個(gè)人共同投入機(jī)制”；第二十一條規(guī)定“人力資源社會(huì)保障部按照國家有關(guān)規(guī)定遴選培訓(xùn)質(zhì)量高、社會(huì)效益好、在繼續(xù)教育方面起引領(lǐng)和示范作用的繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)，建設(shè)國家級(jí)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育基地”；第二十三條規(guī)定“人力資源社會(huì)保障行政部門和有關(guān)行業(yè)主管部門直接舉辦繼續(xù)教育活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)突出公益性，不得收取費(fèi)用”。

③例如《中華人民共和國中醫(yī)藥法》規(guī)定“中醫(yī)藥專業(yè)技術(shù)人員應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定參加繼續(xù)教育”；《道路運(yùn)輸駕駛員繼續(xù)教育辦法》規(guī)定“接受繼續(xù)教育是道路運(yùn)輸駕駛員的義務(wù)。道路運(yùn)輸駕駛員應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定接受相應(yīng)的繼續(xù)教育”；《中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》規(guī)定“參加繼續(xù)教育是中小學(xué)教師的權(quán)利和義務(wù)”；《稅務(wù)師繼續(xù)教育管理辦法》規(guī)定“稅務(wù)師享有參加繼續(xù)教育的權(quán)利和接受繼續(xù)教育的義務(wù)”。

④囿于篇幅，本文主要探討中央層面的法規(guī)，包括法律、部門規(guī)章、部門行政規(guī)范性文件。

⑤例如《教育法》第四十一條規(guī)定“從業(yè)人員有依法接受職業(yè)培訓(xùn)和繼續(xù)教育的權(quán)利和義務(wù)”；《中醫(yī)藥法》第三十七條規(guī)定“中醫(yī)藥專業(yè)技術(shù)人員應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定參加繼續(xù)教育”。

⑥2015年人力資源和社會(huì)保障部頒發(fā)《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》，《全國專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》(人核培發(fā)[1995]131號(hào))被廢止。

⑦例如《中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》規(guī)定“中小學(xué)教師繼續(xù)教育的內(nèi)容主要包括：思想政治教育和師德修養(yǎng)、專業(yè)知識(shí)及更新與擴(kuò)展、現(xiàn)代教育理論與實(shí)踐、教育科學(xué)研究、教育教學(xué)技能訓(xùn)練和現(xiàn)代教育技術(shù)、現(xiàn)代科技與人文社會(huì)科學(xué)知識(shí)等”。

⑧前者如《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》要求“專業(yè)技術(shù)人員參加繼續(xù)教育的時(shí)間，每年累計(jì)應(yīng)不少于90學(xué)時(shí)”。后者如《繼續(xù)醫(yī)學(xué)教育學(xué)分授予辦法》要求“繼續(xù)醫(yī)學(xué)教育對(duì)象每年參加繼續(xù)醫(yī)學(xué)教育活動(dòng)，所獲得的學(xué)分不低于25學(xué)分，其中I類學(xué)分5—10學(xué)分，II類學(xué)分15—20學(xué)分”。

⑨參見《繼續(xù)醫(yī)學(xué)教育學(xué)分授予辦法》。

⑩職稱評(píng)定是從業(yè)人員提升工資福利待遇的重要途徑之一。