吳光蕓 馬明凱

關(guān)鍵詞：政策擴(kuò)散;土地增減掛鉤;策域融合

摘 要：以公共政策擴(kuò)散理論為視角，對(duì)中央及地方政府出臺(tái)的有關(guān)土地增減掛鉤政策文本進(jìn)行梳理分析，對(duì)政策擴(kuò)散的誘因、路徑及機(jī)制進(jìn)行闡釋。研究發(fā)現(xiàn)，土地增減掛鉤政策在推廣過(guò)程中受到問(wèn)題、訴求雙重?cái)U(kuò)散誘因的影響，擴(kuò)散路徑在中央與地方、地方與地方之間呈現(xiàn)出時(shí)間上的“S”型曲線及空間上的響應(yīng)、引導(dǎo)、輻射的擴(kuò)散模式，央地政府的縱向互動(dòng)使政策實(shí)現(xiàn)了策域融合。土地增減掛鉤政策在試點(diǎn)過(guò)程中誕生了多種創(chuàng)新形態(tài)，形成了指標(biāo)周轉(zhuǎn)及“地票”兩大模式，對(duì)政策的市場(chǎng)化改革探索也已進(jìn)入平緩期。在從精準(zhǔn)扶貧到鄉(xiāng)村振興有效銜接與轉(zhuǎn)型過(guò)程中，與精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)策域融合的土地增減掛鉤政策如何融入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中去，將成為政策進(jìn)一步創(chuàng)新擴(kuò)散的主要方向。

中圖分類號(hào)：F320文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1001-2435（2021）05-0148-10

Research on the Diffusion Inducement， Path and Mechanism of Land Increase/Decrease Linking Policy from the Perspective of Innovation Diffusion

WU Guang-yun， MA Ming-kai（Center for Anti-corruption， Nanchang University， Nanchang 330031， China）

Key words： policy diffusion; land increase and decrease link; policy domain fusion

Abstract： From the perspective of the diffusion theory of public policy， this paper sorts out the texts of the land increase and decrease linking policy issued by the central and local governments， and explains the inducement， path and mechanism of the policy diffusion. The study found that influenced by the problem and demands in the process of popularization， the effect of diffusion path of the land increase or decrease linking policies demonstrates an “S” type curve from the perspective of time and a model of response， guide and radiation between central and local governments and between the local governments from the perspectives of space. The longitudinal interaction between the central and local government makes policies integrated with the region. In the pilot process， the policy of linking the increase and decrease of land has produced a variety of innovative forms， forming two major modes of index turnover and “dipiao”， and the exploration of market-oriented reform of the policy has also entered a gentle period. In the process of effective connection and transformation from targeted poverty alleviation to rural revitalization， how to integrate the land increase and decrease policy linked to targeted poverty alleviation into the rural revitalization strategy will become the main direction of further policy innovation and diffusion.

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作為農(nóng)村的基礎(chǔ)和保障性資源，土地尤其是耕地的利用和保護(hù)一直是三農(nóng)問(wèn)題的焦點(diǎn)，堅(jiān)守耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線再一次被寫(xiě)進(jìn)2020年的中央一號(hào)文件。改革開(kāi)放以來(lái)，在以地謀發(fā)展模式下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地需求量不斷提升，在偏緊的建設(shè)用地指標(biāo)約束下，建設(shè)用地的龐大需求與耕地保護(hù)之間形成了難以平衡的矛盾，地方政府迫切需要建設(shè)用地的供應(yīng)來(lái)謀取一方發(fā)展?；谄胶舛叩目紤]，國(guó)土資源部于2008年下發(fā)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，在提出“農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加相掛鉤”的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策內(nèi)涵同時(shí)，也明確了政策的實(shí)施方案和基本要求。政策在試驗(yàn)過(guò)程中，其政策形態(tài)、內(nèi)容以及政策覆蓋廣度、擴(kuò)散深度都在地方試點(diǎn)中取得了豐富的創(chuàng)新和發(fā)展，其變遷軌跡順延了一般政策創(chuàng)新擴(kuò)散的特點(diǎn)，在與易地扶貧搬遷等政策實(shí)現(xiàn)了政策的策域融合后繼續(xù)擴(kuò)散，呈現(xiàn)了與其他政策擴(kuò)散的共有性，又具備了獨(dú)有的政策擴(kuò)散過(guò)程。因此，課題組以政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論為視角，對(duì)中央及27個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)政府出臺(tái)的有關(guān)增減掛鉤政策文本進(jìn)行比較分析，并對(duì)政策擴(kuò)散的誘因、路徑及機(jī)制進(jìn)行闡釋。

一、創(chuàng)新擴(kuò)散理論：何為政策擴(kuò)散？

作為一項(xiàng)融合政治學(xué)和公共管理學(xué)等多學(xué)科研究的理論，公共政策擴(kuò)散是一項(xiàng)創(chuàng)新型政策活動(dòng)從其政策發(fā)源地或部門向其他地區(qū)或部門擴(kuò)散，并被政策接收地的政策主體接受推廣的動(dòng)態(tài)過(guò)程。美國(guó)學(xué)者沃克爾（Walker）和貝瑞（Berry）等人率先開(kāi)始了對(duì)美國(guó)幾個(gè)州政府之間的政策擴(kuò)散理論研究，得出了政策創(chuàng)新的三種模式：內(nèi)部推動(dòng)、區(qū)域擴(kuò)散及社會(huì)互動(dòng)模式，從政策創(chuàng)新的結(jié)果入手對(duì)公共政策的創(chuàng)新擴(kuò)散原因進(jìn)行解釋。[1][2]羅杰斯（Rogers）認(rèn)為：“擴(kuò)散是一項(xiàng)創(chuàng)新以某種渠道隨時(shí)間推移在一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部的成員之間被溝通并鋪開(kāi)的過(guò)程?！盵3]5-28從廣義上說(shuō)，政策擴(kuò)散即一個(gè)政府在進(jìn)行政策選擇時(shí)所受的來(lái)自其他政府行為選擇的影響。[4]布朗（Brown）、考克斯（Cox）、明特姆（Mintrom）、安德魯（Andrew）等人先后提出了創(chuàng)新型政策擴(kuò)散過(guò)程的三條路徑規(guī)律：時(shí)間上呈S形曲線、空間上的“鄰近效應(yīng)”、系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)或跟進(jìn)效應(yīng)。隨后，政策擴(kuò)散的模型被總結(jié)為領(lǐng)導(dǎo)-跟進(jìn)模型（Leader-Laggard Model）、垂直影響模型（Vertical Influence Model）、全國(guó)互動(dòng)模型（The National Interaction Model）、區(qū)域傳播模型（The Regional Diffusion Model）等，[5]政策的擴(kuò)散機(jī)制在不同情境下體現(xiàn)為學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)制、模仿及社會(huì)建構(gòu)五種類型。[6]由于研究領(lǐng)域、政策形式的不盡相同，國(guó)外研究尚未形成統(tǒng)一清晰的理論框架，影響了政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究者之間的學(xué)術(shù)交流與探討。

中國(guó)公共政策擴(kuò)散研究立足于央地關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的漸進(jìn)式變遷歷程，呈現(xiàn)出了獨(dú)有的擴(kuò)散動(dòng)因及機(jī)制。政策創(chuàng)新擴(kuò)散在各地可見(jiàn)但其表現(xiàn)卻千差萬(wàn)別，對(duì)其分析需從動(dòng)因入手。[7]政策企業(yè)家作為政策擴(kuò)散的推動(dòng)力量在各地方政府的政策選擇上扮演了重要角色，[8]而地方政府作為政策創(chuàng)新擴(kuò)散的重要主體，也受到了外部相關(guān)利益者的壓力、訴求等因素的影響。[9]尤其是縱向上央地政府間的雙向傳導(dǎo)機(jī)制通過(guò)層級(jí)結(jié)構(gòu)以行政命令的方式發(fā)揮著主導(dǎo)作用，[10]縱向上的條條部門以項(xiàng)目制的方式為政策創(chuàng)新提供了空間，[11]府際間的學(xué)習(xí)機(jī)制則為政策創(chuàng)新提供了路徑，[12]央地政府之間的不同張力機(jī)制決定了政策創(chuàng)新擴(kuò)散的形式。[13]國(guó)內(nèi)學(xué)者結(jié)合政務(wù)中心制度[14]、國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)制度[15]、暫住證制度[16]等進(jìn)行了研究。在此基礎(chǔ)上，中國(guó)語(yǔ)境下的政策擴(kuò)散表現(xiàn)出經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)、績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)、區(qū)域模仿、層級(jí)行政指令以及多元化社會(huì)建構(gòu)五種機(jī)制。[17]隨后，公共政策擴(kuò)散的因果機(jī)理及動(dòng)態(tài)過(guò)程成為研究出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)，重點(diǎn)探索政策本身及屬性如何影響政策擴(kuò)散，并進(jìn)一步細(xì)化對(duì)政策過(guò)程中政策重點(diǎn)內(nèi)容變化的研究。[18]

不同政策的擴(kuò)散動(dòng)因不單單受到外部因素的影響，更受其政策自身原因的影響。政策擴(kuò)散在具備共性的同時(shí)，也具備了政策本身所具有的個(gè)性。對(duì)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的研究應(yīng)立足于政策整個(gè)變遷的過(guò)程，關(guān)注政策演進(jìn)過(guò)程中的整體性以及受到不同領(lǐng)域因素的影響而形成的策域融合?；诖?，本文以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為政策樣本，找出政策的時(shí)空擴(kuò)散路徑、層級(jí)互動(dòng)及動(dòng)因機(jī)制并進(jìn)行闡釋，結(jié)合央地政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)來(lái)厘清以“試點(diǎn)—推廣”為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策變遷的內(nèi)在機(jī)制及其特有的擴(kuò)散動(dòng)因，從對(duì)具體政策過(guò)程的事實(shí)性描述上升到一般的理論性層面，從而為中國(guó)特色的漸進(jìn)式“政策實(shí)驗(yàn)”提供理論分析視角。

二、增減掛鉤政策：政策變遷演進(jìn)的脈絡(luò)梳理

現(xiàn)有的土地增減掛鉤政策研究主要集中在從政策執(zhí)行過(guò)程視角來(lái)探討政策效果及提出優(yōu)化策略、從地方政策創(chuàng)新角度出發(fā)總結(jié)政策運(yùn)行機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)、從運(yùn)行機(jī)制角度探討政策執(zhí)行邏輯和現(xiàn)實(shí)困境。[19]但是，中央與地方政府在政策“試點(diǎn)-推廣”下的雙向互動(dòng)又是如何推動(dòng)政策的進(jìn)一步發(fā)展？政策變遷的動(dòng)力因素又有哪些？過(guò)程中展現(xiàn)了何種擴(kuò)散路徑？需要我們?cè)谑崂碚哐葸M(jìn)歷程基礎(chǔ)上以新的視角進(jìn)行分析。

（一）政策重構(gòu)：經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變下的土地有償使用探索（1982—1998年）

為解決計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)行的土地行政配給制度帶來(lái)的土地配置效率低的問(wèn)題，改革開(kāi)放之后，國(guó)有土地的“無(wú)償變有償、無(wú)期變有期”的創(chuàng)新進(jìn)入土地制度改革的政策議程。1982年深圳首次提出實(shí)行城市土地限期使用和按年度收取土地使用費(fèi)。土地有償、有限期使用首次在地方進(jìn)行嘗試。1987年首次土地拍賣交易將市場(chǎng)機(jī)制引入到了土地資源分配中。深圳隨之成為首個(gè)土地有償使用改革試點(diǎn)城市。為進(jìn)一步鞏固政策效果以配合經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，《中華人民共和國(guó)憲法修正案（1988）》對(duì)“土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、劃撥”作出具體規(guī)定，加上一系列有關(guān)國(guó)有土地有償使用的政策出臺(tái)，土地有償使用的制度體系逐漸完善起來(lái)。

分稅制改革后，地方財(cái)政收入更加依賴土地出讓所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益，加之地方發(fā)展亟需建設(shè)用地，因此，以地方發(fā)展訴求與耕地保護(hù)問(wèn)題為導(dǎo)向，1998年修訂的《土地管理法》以保護(hù)耕地為重點(diǎn)，實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制并嚴(yán)控建設(shè)用地指標(biāo)。用地指標(biāo)由中央統(tǒng)一下達(dá)，地方政府根據(jù)年度建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)進(jìn)行城市建設(shè)，發(fā)展建設(shè)所占用耕地須有對(duì)應(yīng)面積的耕地作為補(bǔ)充，實(shí)行“占多少、補(bǔ)多少”的占補(bǔ)平衡政策，以此來(lái)確保耕地總量不變。

（二）政策醞釀：指標(biāo)控制背景下的計(jì)劃外指標(biāo)（1998—2004年）

在嚴(yán)格的土地用途管制及建設(shè)用地指標(biāo)控制下，中央政府每年下達(dá)給地方政府的年度建設(shè)用地指標(biāo)難以滿足城市建設(shè)對(duì)建設(shè)用地的需求。[20]針對(duì)地方發(fā)展的用地需求，國(guó)土資源部于2000年提出放寬建設(shè)用地占用耕地的指標(biāo)限制，給予試點(diǎn)小城鎮(zhèn)一定數(shù)量的周轉(zhuǎn)指標(biāo)用以地方發(fā)展所需。同時(shí)為了有效平衡耕地和建設(shè)用地?cái)?shù)量以支持城市建設(shè)所需，國(guó)土資源部于同年12月實(shí)施建設(shè)用地指標(biāo)置換政策與農(nóng)用地整理指標(biāo)折抵政策，建設(shè)用地復(fù)墾為耕地及農(nóng)用地整理后可按程序增加相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)。兩項(xiàng)政策回應(yīng)了地方發(fā)展的用地訴求，地方政府可通過(guò)土地整理獲取計(jì)劃外指標(biāo)，極大地提高了地方政府開(kāi)展土地整理的積極性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997—2005年間以土地整理復(fù)墾方式補(bǔ)充耕地3 414萬(wàn)畝，年均補(bǔ)充329萬(wàn)畝。[21]以回應(yīng)地方訴求為主要出發(fā)點(diǎn)，中央政府通過(guò)設(shè)置計(jì)劃外指標(biāo)的方式來(lái)收集地方政府以既定方式獲取建設(shè)用地指標(biāo)的積極性等信息，地方積極開(kāi)展土地整理活動(dòng)也在回應(yīng)著中央在嚴(yán)控指標(biāo)下對(duì)于耕地保護(hù)的關(guān)切。

（三）政策試驗(yàn)：指標(biāo)嚴(yán)控破冰下的地方試點(diǎn)創(chuàng)新與規(guī)范（2004—2014年）

在兩項(xiàng)政策取得明顯成效后，國(guó)務(wù)院于2004年出臺(tái)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，明確了城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，并于2005年開(kāi)始了地方試點(diǎn)進(jìn)程。

為了對(duì)地方政府利用增減掛鉤政策獲取新增指標(biāo)的行為進(jìn)行約束，地方新增建設(shè)用地控制指標(biāo)以計(jì)劃指標(biāo)的方式被納入到土地利用年度計(jì)劃，試點(diǎn)省份的指標(biāo)流轉(zhuǎn)需在縣一級(jí)范圍內(nèi)進(jìn)行。2007年到2010年3年間，政策試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國(guó)27個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。據(jù)自然資源部官網(wǎng)顯示，從首提增減掛鉤概念到正式開(kāi)展試點(diǎn)的5年間，耕地凈減少面積從2004年的80.03萬(wàn)公頃降到2008年的0.19萬(wàn)公頃，新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積從5.56萬(wàn)公頃上升為16.10萬(wàn)公頃。1這一時(shí)期，政策試驗(yàn)以中央統(tǒng)籌引導(dǎo)為主軸，多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)以政府主導(dǎo)的指標(biāo)周轉(zhuǎn)為主要方式。在項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程中，通過(guò)拆舊建新，建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用完成并歸還后實(shí)現(xiàn)土地置換，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后補(bǔ)充小于復(fù)墾耕地面積的建設(shè)用地指標(biāo)，節(jié)余的指標(biāo)用以城市建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)，地方性創(chuàng)新實(shí)踐已經(jīng)逐漸展開(kāi)，尤其是重慶創(chuàng)造性的實(shí)行“地票”交易模式，以市場(chǎng)為主導(dǎo)，將指標(biāo)量化為“地票”后在市場(chǎng)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)交易。這一模式在項(xiàng)目運(yùn)作上則更為靈活，使建設(shè)用地指標(biāo)的交易開(kāi)始實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化突破，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間置換，在政策形態(tài)上進(jìn)行了創(chuàng)新，也為各地政策創(chuàng)新提供了模板參考。政策試點(diǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的各類問(wèn)題也分別被央地兩級(jí)政府以不同關(guān)切點(diǎn)納入政策議程，尤其是這一時(shí)期以中央統(tǒng)籌為引導(dǎo)，針對(duì)政策試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的各類問(wèn)題，中央政府多次出臺(tái)政策方案及采取政策行動(dòng)以對(duì)各地試點(diǎn)進(jìn)行規(guī)范。

（四）政策煥新：精準(zhǔn)扶貧背景下政策間的策域融合（2014—2021年）

在土地增減掛鉤政策試點(diǎn)的過(guò)程中，新增建設(shè)用地的出讓收益以及處置權(quán)由政府進(jìn)行支配，掛鉤后進(jìn)行指標(biāo)交易為地方政府帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。在此驅(qū)動(dòng)下，貧困省份的地方政府開(kāi)始嘗試將精準(zhǔn)扶貧政策與土地增減掛鉤制度相結(jié)合。作為精準(zhǔn)扶貧的兩項(xiàng)重要支撐性政策，易地搬遷扶貧及產(chǎn)業(yè)扶貧在初期都面臨著資金不足以及土地要素有限的困境。而土地增減掛鉤政策由于其拆舊建新過(guò)程中產(chǎn)生的成本遠(yuǎn)低于對(duì)應(yīng)建設(shè)用地指標(biāo)所具有的價(jià)值，尤其是在土地出讓收入占地方財(cái)政收入比重較大的情況下，運(yùn)用土地增減掛鉤政策所產(chǎn)生的土地級(jí)差收益與貧困地區(qū)財(cái)政資金緊缺需求實(shí)現(xiàn)了耦合。而由于貧困地區(qū)所在區(qū)位的土地價(jià)值與沿海發(fā)達(dá)省份相比存在較大差異，與其較大的土地潛力形成巨大反差。在此背景下，各地以指標(biāo)交易范圍為支點(diǎn)進(jìn)行政策的再創(chuàng)新，將增減掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)范圍逐步擴(kuò)散，尤其是深度貧困地區(qū)所在省份與其協(xié)作及對(duì)口支援省份之間實(shí)現(xiàn)了節(jié)余指標(biāo)的跨省域流轉(zhuǎn)，指標(biāo)交易流轉(zhuǎn)機(jī)制隨著精準(zhǔn)扶貧政策的導(dǎo)向支持不斷完善，與精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的兩大支柱性政策的結(jié)合，不同的政策領(lǐng)域由于效用的互補(bǔ)或耦合實(shí)現(xiàn)了政策在同一領(lǐng)域的融合，展現(xiàn)出了特有的“策域融合”。在精準(zhǔn)扶貧基礎(chǔ)上的土地增減掛鉤政策再度實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新。

三、建設(shè)用地增減掛鉤政策創(chuàng)新擴(kuò)散的誘因分析

中央是土地制度改革的設(shè)計(jì)者和規(guī)劃者，地方政府是土地制度改革的先行者和執(zhí)行者，因此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程離不開(kāi)央地間的雙向互動(dòng)機(jī)制的影響。通過(guò)對(duì)政策演進(jìn)歷程的梳理發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)實(shí)踐中產(chǎn)生的問(wèn)題與地方政府的政策需求以層級(jí)傳達(dá)的方式被中央政府所認(rèn)知，雙方以政策工具設(shè)計(jì)的形式互融了各自訴求。在這一互動(dòng)過(guò)程中，問(wèn)題與訴求導(dǎo)向成為政策實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新并擴(kuò)散的兩大動(dòng)力維度?，F(xiàn)有的政策研究少有從動(dòng)力因素層面進(jìn)行創(chuàng)新擴(kuò)散分析，因此，有必要以擴(kuò)散誘因?yàn)橐暯菍?duì)問(wèn)題及訴求導(dǎo)向進(jìn)行進(jìn)一步分析。

（一）問(wèn)題導(dǎo)向下的政策創(chuàng)新擴(kuò)散誘因

政策始終圍繞著問(wèn)題展開(kāi)議程設(shè)置，若將決策過(guò)程視為“怎樣解決問(wèn)題”的過(guò)程，則政策議程就是“解決何種問(wèn)題”的過(guò)程，對(duì)問(wèn)題的回應(yīng)和采取的政策行動(dòng)使政策在實(shí)踐過(guò)程中不斷完善。通過(guò)對(duì)問(wèn)題的時(shí)效性及緊迫程度進(jìn)行分析以及在有限的時(shí)間內(nèi)對(duì)問(wèn)題進(jìn)行清晰界定，政策實(shí)踐過(guò)程中的問(wèn)題以不同方式被央地政府納入政策議程并出臺(tái)對(duì)應(yīng)的方案對(duì)問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)。

政策實(shí)踐中的問(wèn)題在央地雙向互動(dòng)的機(jī)制作用下對(duì)政策完善起了重要的導(dǎo)向作用。決策者的有限理性決定了其對(duì)某項(xiàng)問(wèn)題的關(guān)注是短暫且具有機(jī)會(huì)性的。這也讓政策議程表現(xiàn)出較強(qiáng)的時(shí)效性。尤其是當(dāng)中央意識(shí)到政策實(shí)踐產(chǎn)生的問(wèn)題與其政策理念發(fā)生沖突時(shí)，便會(huì)及時(shí)將問(wèn)題納入政策議程，形成解決方案維護(hù)其政策理念，通過(guò)形成政策或上升到法律層面進(jìn)行鞏固，以自上而下層級(jí)擴(kuò)散的方式將政策理念及原則要求下傳到地方。地方政府在厘清問(wèn)題的同時(shí)選擇政策工具來(lái)應(yīng)對(duì)實(shí)踐中的問(wèn)題并形成有效的政策方案，來(lái)回應(yīng)中央的關(guān)切。中央在不斷吸收信息的同時(shí)，對(duì)地方政府的政策行為進(jìn)行監(jiān)督，并吸納地方的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)完善其政策要求。地方政府對(duì)問(wèn)題的解決方案在得到中央認(rèn)可后，會(huì)一并納入中央的政策議程，結(jié)合中央政府的政策考慮后形成有效的政策或法律法規(guī)。（圖1）

在政策重構(gòu)階段，土地有償使用制度打開(kāi)了地方政府“以地生財(cái)”的大門。1986年“合理利用土地和保護(hù)耕地”方針的提出使耕地保護(hù)問(wèn)題上升到國(guó)策層面。而這一時(shí)期，地方發(fā)展占用城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地所受到的約束較小，大量城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地被占用用以建設(shè)，使得耕地保護(hù)形勢(shì)日益嚴(yán)峻。這一問(wèn)題激活了中央在耕地保護(hù)問(wèn)題上的“底線思維”。如何在嚴(yán)控指標(biāo)的同時(shí)保護(hù)耕地成為首要問(wèn)題。以保護(hù)耕地為出發(fā)點(diǎn)，中央以法律的形式實(shí)行土地用途管制并嚴(yán)控建設(shè)用地指標(biāo)，以此達(dá)到約束地方無(wú)限制獲取建設(shè)用地的行為，實(shí)行“占補(bǔ)平衡”這一創(chuàng)新性的政策，將建設(shè)占用耕地與補(bǔ)充耕地相掛鉤。地方政府也出臺(tái)相關(guān)土地整理政策來(lái)回應(yīng)中央對(duì)耕地保護(hù)的關(guān)切。這一創(chuàng)新性政策迅速得到擴(kuò)散。政策試點(diǎn)階段，一些采取指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式的地方，政府為獲取指標(biāo)進(jìn)行粗放式“拆”與無(wú)序式“建”損害了農(nóng)民權(quán)益。加上耕地的“占優(yōu)補(bǔ)劣”問(wèn)題，補(bǔ)充后的耕地質(zhì)量得不到有效保障，耕地保護(hù)的底線再次被觸碰。同時(shí)，一些采取指標(biāo)市場(chǎng)化交易的地方，由于市場(chǎng)機(jī)制不健全，交易價(jià)格由政府指導(dǎo)使得指標(biāo)的交易價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)值相脫節(jié)，影響了土地資源的有效配置。最為明顯的是，指標(biāo)交易的二級(jí)市場(chǎng)尚未健全，給指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓及退出帶來(lái)困難?；诖耍鞯卦诜e極尋找方案的同時(shí)，中央也將相關(guān)問(wèn)題納入到政策議程當(dāng)中。2009—2012年期間，中央政府出臺(tái)多項(xiàng)政策對(duì)試點(diǎn)范圍、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、規(guī)范項(xiàng)目管理等方面提出一系列要求，并在2011年對(duì)部分試點(diǎn)省份開(kāi)展試點(diǎn)抽查工作。各地也以此為參考，結(jié)合本地實(shí)際情況出臺(tái)政策方案以契合中央關(guān)切。央地兩級(jí)政府以問(wèn)題為導(dǎo)向進(jìn)行政策議程設(shè)置并出臺(tái)針對(duì)性政策方案解決問(wèn)題，通過(guò)層級(jí)結(jié)構(gòu)進(jìn)行政策擴(kuò)散來(lái)規(guī)范各地的試點(diǎn)工作，使土地增減掛鉤政策在實(shí)踐中更具規(guī)范性，也為政策的再次創(chuàng)新提供了可能。

（二）訴求導(dǎo)向下的政策創(chuàng)新擴(kuò)散誘因

政府對(duì)社會(huì)訴求的有效回應(yīng)是衡量其治理績(jī)效的重要指標(biāo)，我國(guó)政策議程設(shè)置也愈發(fā)重視對(duì)訴求的回應(yīng)。[22]政策問(wèn)題得到解決后，如何有效平衡各方訴求以實(shí)現(xiàn)政策在原有基礎(chǔ)上的創(chuàng)新就成為政策實(shí)現(xiàn)再次擴(kuò)散的重要前提。在增減掛鉤政策擴(kuò)散過(guò)程中，央地政府的訴求既體現(xiàn)了中央政府作為政策頂層規(guī)劃者對(duì)充分發(fā)揮政策效果以帶來(lái)更好擴(kuò)散效應(yīng)的政策愿景，又展現(xiàn)了地方政府在掌握政策自主權(quán)基礎(chǔ)上為解決政策困境而追求政策創(chuàng)新及政策扶持的積極性。兩者的結(jié)合推動(dòng)了政策在試點(diǎn)創(chuàng)新基礎(chǔ)上的進(jìn)一步擴(kuò)散，擴(kuò)大了政策的覆蓋面，激發(fā)了政策的內(nèi)在效用。在問(wèn)題困境產(chǎn)生后，地方訴求與試點(diǎn)成效同中央關(guān)切一并被納入政策議程，當(dāng)政策工具在實(shí)踐中取得明顯效果后，中央政府便制定新的政策文本并以層層推廣的模式進(jìn)行政策擴(kuò)散。（圖2）。

在政策醞釀階段，由于實(shí)行嚴(yán)格的指標(biāo)控制及土地用途管制，偏緊的建設(shè)用地指標(biāo)使地方政府在發(fā)展建設(shè)過(guò)程中面臨用地難的困境。這也使地方政府產(chǎn)生了加大指標(biāo)供給的訴求?？紤]到這一點(diǎn)，中央政府將保護(hù)耕地及合理利用土地這一訴求加入到政策議程當(dāng)中，出臺(tái)了指標(biāo)置換與農(nóng)用地整理指標(biāo)折抵兩項(xiàng)政策，將建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后與新增建設(shè)用地面積相聯(lián)系，推動(dòng)農(nóng)用地整理。這兩項(xiàng)指標(biāo)的出臺(tái)回應(yīng)了地方發(fā)展的訴求。一些省份接連出臺(tái)相關(guān)政策，開(kāi)展土地整理工作以獲取計(jì)劃外指標(biāo)用以自身建設(shè)。政策實(shí)現(xiàn)了迅速擴(kuò)散。

在政策煥新階段，貧困省份的地方政府對(duì)土地和資金的需求與土地增減掛鉤政策探索創(chuàng)新之間形成了耦合。2012年國(guó)土資源部下派分赴云貴川三省的調(diào)研組所形成的調(diào)研報(bào)告中都提到了地方政府希望中央在土地年度利用計(jì)劃上給予政策扶持。同年8月，國(guó)土資源部對(duì)此給予回應(yīng)，在烏蒙山連片特困地區(qū)開(kāi)展指標(biāo)在市域內(nèi)流轉(zhuǎn)的政策試點(diǎn)，首次將指標(biāo)流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)展到市域。這一制度安排逐漸在貧困省份推廣開(kāi)來(lái)。這一時(shí)期，地方政府訴求得到積極回應(yīng)離不開(kāi)中央政府對(duì)脫貧攻堅(jiān)工作的關(guān)切。在政策成效回應(yīng)了中央關(guān)切后，政策實(shí)現(xiàn)了迅速的擴(kuò)散。在這之后，土地增減掛鉤政策被用以支持易地扶貧搬遷并允許貧困省份的建設(shè)用地指標(biāo)在省域內(nèi)流動(dòng)。各地接連出臺(tái)用好土地增減掛鉤政策助力精準(zhǔn)扶貧的方案，政策再次實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新并迅速擴(kuò)散。2017年12月，深度貧困地區(qū)所在省份的增減掛鉤指標(biāo)限制被解除，其節(jié)余指標(biāo)可跨省域流轉(zhuǎn)到對(duì)口協(xié)作省份。這一做法在釋放貧困地區(qū)土地資源潛力同時(shí)，使得政策創(chuàng)新程度進(jìn)一步加深，極大地豐富了土地增減掛鉤政策內(nèi)涵，使政策在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中發(fā)揮的作用逐漸凸顯，回應(yīng)了深度貧困省份資金及對(duì)口協(xié)作省份的用地訴求。政策的策域融合賦予了地方更多政策自主權(quán)，以訴求為導(dǎo)向的政策創(chuàng)新擴(kuò)散在這一階段體現(xiàn)得尤為明顯。

四、土地增減掛鉤政策創(chuàng)新擴(kuò)散的路徑機(jī)制闡釋

政策創(chuàng)新擴(kuò)散的時(shí)空特征是研究政策變遷路徑與擴(kuò)散機(jī)制的重要基礎(chǔ)，體現(xiàn)了政策在不同部門或機(jī)構(gòu)間傳播過(guò)程中的動(dòng)態(tài)變化。政策的擴(kuò)散機(jī)制反映了政策在創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程中的內(nèi)在動(dòng)力，展現(xiàn)了政策演進(jìn)的基本邏輯。

（一）土地增減掛鉤政策創(chuàng)新擴(kuò)散的時(shí)空路徑展現(xiàn)

截至2020年1月，課題組對(duì)中央及27個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)政府出臺(tái)的有關(guān)增減掛鉤政策文本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，以各項(xiàng)土地增減掛鉤及與其相關(guān)政策出臺(tái)的年份為橫軸，以該年份各級(jí)政府出臺(tái)的政策文本的累積量為縱軸，通過(guò)散點(diǎn)圖的分布來(lái)得出政策在各級(jí)政府之間的時(shí)間擴(kuò)散趨勢(shì)。（圖3）

通過(guò)對(duì)2004—2020年各級(jí)政府出臺(tái)的一系列相關(guān)政策文本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析后發(fā)現(xiàn)，增減掛鉤政策擴(kuò)散的時(shí)間呈“S”型曲線，契合中國(guó)語(yǔ)境下公共政策擴(kuò)散在時(shí)間上的發(fā)展特征。政策的創(chuàng)新擴(kuò)散經(jīng)歷了緩慢期、加速期、平緩期三個(gè)擴(kuò)散階段。在政策提出初期，各地主要以中央出臺(tái)的文件為主要政策導(dǎo)向，兼顧地方的跟蹤型政策。在政策試點(diǎn)期間，各地以中央政策為主要框架進(jìn)行自我架構(gòu)，出臺(tái)符合各地實(shí)際的創(chuàng)新型政策，政策擴(kuò)散明顯加速。在政策實(shí)現(xiàn)策域融合后，各地輔以各項(xiàng)配套性政策，一方面保持了政策的增量，另一方面這一增速逐漸趨于平緩。這也從理論上對(duì)應(yīng)了土地增減掛鉤政策的演進(jìn)脈絡(luò)。

在政策擴(kuò)散的空間路徑上，通過(guò)對(duì)五個(gè)階段的政策文本進(jìn)行歸類分析發(fā)現(xiàn)，土地增減掛鉤政策的演進(jìn)變遷呈現(xiàn)出與其他領(lǐng)域政策不同的擴(kuò)散路徑。已有研究所總結(jié)的鄰近、跟進(jìn)擴(kuò)散等不足以準(zhǔn)確定位土地增減掛鉤政策在各階段所展現(xiàn)的擴(kuò)散路徑。其政策擴(kuò)散并非自始至終以幾種形式擴(kuò)散，而是在不同階段呈現(xiàn)出不同的擴(kuò)散表征，即響應(yīng)式擴(kuò)散模式、引導(dǎo)式擴(kuò)散模式和輻射式擴(kuò)散模式。在政策重構(gòu)階段，土地整理復(fù)墾折抵指標(biāo)作為新的政策出臺(tái)契合了地方政府以建設(shè)用地指標(biāo)謀求一方發(fā)展的需求，各地紛紛主動(dòng)采用這一政策。這時(shí)，政策的擴(kuò)散不再是單純的出于政策落后而進(jìn)行的縱向跟進(jìn)。例如安徽在2006年增減掛鉤政策進(jìn)入試點(diǎn)后才出臺(tái)了指標(biāo)折抵政策，明顯地落后于沿海省份。因此這一時(shí)期的擴(kuò)散是地方主動(dòng)響應(yīng)以滿足自身需求。此時(shí)的擴(kuò)散形式呈現(xiàn)出響應(yīng)式擴(kuò)散的特點(diǎn)。

在政策試驗(yàn)階段，國(guó)土資源部于2006—2008年連續(xù)三年統(tǒng)籌地方試點(diǎn)，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至27個(gè)省份。在這一階段，由于土地增減掛鉤政策在實(shí)踐中的形態(tài)尚未完善，且考慮到政策在實(shí)踐中的適應(yīng)性預(yù)期，問(wèn)題在上傳到中央后并未即刻展開(kāi)政策行動(dòng)，而是等問(wèn)題在地方實(shí)踐中充分醞釀。這一時(shí)期，以重慶地票模式（2008年）及成都市建設(shè)用地指標(biāo)交易模式（2010年）為主要代表的土地增減掛鉤政策的新形態(tài)成為引領(lǐng)地方創(chuàng)新的兩大模式;地方性的創(chuàng)新未在區(qū)域內(nèi)大幅度擴(kuò)散，兩大模式的持續(xù)推進(jìn)也證明了央地兩級(jí)政府對(duì)政策所持的觀望及認(rèn)可態(tài)度;在中央的統(tǒng)籌引導(dǎo)之下，地方性創(chuàng)新時(shí)有出現(xiàn)，但并未形成大規(guī)模擴(kuò)散。因此，這一時(shí)期的創(chuàng)新擴(kuò)散仍以中央引導(dǎo)的方式和路徑進(jìn)行著，呈現(xiàn)出引導(dǎo)式擴(kuò)散的特征。

在政策煥新階段，央地兩級(jí)政府在縱向上進(jìn)行了多次循環(huán)往復(fù)的政策互動(dòng)。從國(guó)土資源部回應(yīng)云貴川三省政策傾斜的訴求實(shí)現(xiàn)了指標(biāo)流轉(zhuǎn)的縣域突破開(kāi)始，這一舉措在地方脫貧攻堅(jiān)工作中取得了明顯成效。一方面，政策的策域融合豐富了土地增減掛鉤政策的內(nèi)涵。另一方面，省域流轉(zhuǎn)這一措施極大地緩解了地方政府對(duì)資金的亟需程度。在土地增減掛鉤政策與異地扶貧搬遷相結(jié)合并允許指標(biāo)在規(guī)定地區(qū)跨省域流動(dòng)之后，這一域圍（指標(biāo)流轉(zhuǎn)區(qū)域范圍）突破迅速被推廣，但并未大規(guī)模鋪開(kāi)，僅限于規(guī)定地區(qū)與對(duì)口幫扶省份之間。這一時(shí)期，政策擴(kuò)散呈現(xiàn)出明顯的輻射效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了由僅在部分深度貧困縣開(kāi)展輻射到“三區(qū)三州”及深度貧困縣。

（二）增減掛鉤政策創(chuàng)新擴(kuò)散的機(jī)制分析

創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制是政策在不同主體、不同區(qū)域間進(jìn)行互動(dòng)的重要表征。對(duì)其分析必須立足于已有的政策擴(kuò)散實(shí)踐及政策擴(kuò)散路徑。就政策演進(jìn)過(guò)程而言，土地增減掛鉤政策在中央的統(tǒng)籌推進(jìn)下，在問(wèn)題導(dǎo)向階段，表現(xiàn)為由上到下的行政指令機(jī)制。尤其是實(shí)踐問(wèn)題被納入中央政府政策議程中時(shí)，中央更偏向以行政指令方式傳達(dá)政策理念。就政策擴(kuò)散路徑而言，引導(dǎo)及輻射式擴(kuò)散模式中，政策跟進(jìn)省份及時(shí)向政策領(lǐng)先省份進(jìn)行學(xué)習(xí)，表現(xiàn)為不同區(qū)域間的政策學(xué)習(xí)及模仿機(jī)制。但不能忽視的是，在問(wèn)題導(dǎo)向階段，一些地方在政策實(shí)踐中損害農(nóng)民權(quán)益的行為讓社會(huì)建構(gòu)機(jī)制明顯體現(xiàn)。

1.學(xué)習(xí)及模仿機(jī)制

作為獲取領(lǐng)先地區(qū)政策經(jīng)驗(yàn)的重要方式，政策學(xué)習(xí)機(jī)制減少了跟進(jìn)地區(qū)在創(chuàng)新原有政策時(shí)的行政成本及資源消耗，提升了政策在當(dāng)?shù)氐慕邮芏群驼J(rèn)可度，更好地發(fā)揮政策效益。在這一過(guò)程中，中央政府作為倡導(dǎo)者，通過(guò)總結(jié)獨(dú)具特色的地區(qū)經(jīng)驗(yàn)以典型宣傳的方式進(jìn)行推廣，為政策的鋪開(kāi)創(chuàng)造了良好的輿論氛圍。例如在政策試點(diǎn)階段，2006年，中央將首批增減掛鉤試點(diǎn)省份的政策實(shí)踐總結(jié)成“三區(qū)”的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)在試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行宣傳并倡導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行學(xué)習(xí)借鑒。這也推動(dòng)了政策的先進(jìn)做法在試點(diǎn)地區(qū)的擴(kuò)散，并以先進(jìn)做法為框架對(duì)本地區(qū)做法進(jìn)行完善，更加符合本地實(shí)際。

由于我國(guó)各地區(qū)的公共政策環(huán)境相似，在政策實(shí)踐中面臨著共性的政策問(wèn)題，這為區(qū)域間的政策模仿提供了前提。政策模仿能夠增強(qiáng)各類政策主體對(duì)政策的認(rèn)同，減少政策執(zhí)行中產(chǎn)生的失敗風(fēng)險(xiǎn)，其政策效果更能獲得上級(jí)部門的認(rèn)可。因此，各地在土地增減掛鉤政策的本地創(chuàng)新中更加傾向于以政策模仿的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。尤其是在重慶“地票”模式將市場(chǎng)機(jī)制引入指標(biāo)交易后，由于這一模式具有“先補(bǔ)后用、市場(chǎng)主導(dǎo)、可跨區(qū)流動(dòng)”的靈活特點(diǎn)，更加契合中央政府對(duì)耕地保護(hù)和農(nóng)民權(quán)益保障的關(guān)切?！暗仄薄蹦Ｊ降氖袌?chǎng)化機(jī)制主要體現(xiàn)在其交易及使用機(jī)制上。在交易機(jī)制中，核心要素是其交易流程，主要體現(xiàn)在交易方式上的競(jìng)爭(zhēng)性、將指標(biāo)量化為“票據(jù)”后的準(zhǔn)入以及價(jià)格定位。不難看到，河南的“宅基地復(fù)墾券”模式以及南海的“地券”模式，雖然在競(jìng)購(gòu)主體上有所區(qū)分，但其前提都是模仿“地票”模式將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，驗(yàn)收后將復(fù)墾地塊轉(zhuǎn)化為進(jìn)行掛鉤的憑證——“復(fù)墾券”或“地券”。在交易方式上采取“招拍掛”的方式，市場(chǎng)主體以憑證參與競(jìng)爭(zhēng)。在價(jià)格機(jī)制上都采用政府指導(dǎo)，市場(chǎng)定價(jià)，但不低于政府指導(dǎo)價(jià)格的方式。在票據(jù)的使用機(jī)制上，均由政府或其委托部門進(jìn)行規(guī)劃，將使用范圍規(guī)定在既定的規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)。在效益管理上，兩種模式都規(guī)定所得票據(jù)不可流轉(zhuǎn)。這一規(guī)定是對(duì)“地票”模式采取可轉(zhuǎn)讓的方式帶來(lái)的地票管理混亂、難以定價(jià)的問(wèn)題的回應(yīng)，使整個(gè)使用機(jī)制更為完善。在收益分配上，河南及南海區(qū)做法都是借鑒“地票”模式的市場(chǎng)化分配，其收益主體主要是參與掛鉤的土地使用權(quán)人。這也體現(xiàn)了在土地增減掛鉤政策試點(diǎn)創(chuàng)新過(guò)程中，進(jìn)行政策創(chuàng)新的地方更多地采取穩(wěn)妥的方式對(duì)已有的創(chuàng)新做法進(jìn)行模仿和改進(jìn)。

2.行政指令機(jī)制

中央政府與地方政府之間的互動(dòng)博弈推動(dòng)著政策由于不同導(dǎo)向而進(jìn)行的擴(kuò)散。這個(gè)過(guò)程中，主要角色以及政策場(chǎng)域的相互轉(zhuǎn)變影響著增減掛鉤政策的發(fā)展走向。試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題使行政指令成為中央政府治理政策亂象，規(guī)范實(shí)踐的主要方式。

作為一項(xiàng)被動(dòng)發(fā)生機(jī)制，行政指令機(jī)制很好地詮釋了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在層級(jí)結(jié)構(gòu)中的垂直擴(kuò)散。在政策試點(diǎn)階段出現(xiàn)的一些損害農(nóng)民權(quán)益、市場(chǎng)機(jī)制不健全的問(wèn)題，中央通過(guò)原則性政策要求嵌入地方政府的政策議程或政策活動(dòng)本身。當(dāng)中央對(duì)各地的共性問(wèn)題有了足夠的認(rèn)知時(shí)，就會(huì)通過(guò)行政指令的方式對(duì)政策實(shí)踐進(jìn)行規(guī)范。在政策煥新階段，為規(guī)范節(jié)余指標(biāo)的使用，2019年國(guó)務(wù)院與自然資源部先后出臺(tái)文件將增減掛鉤指標(biāo)的各項(xiàng)管理權(quán)統(tǒng)一收歸中央，以原則性文件的形式來(lái)嵌入地方政府的決策過(guò)程。針對(duì)政策試點(diǎn)階段出現(xiàn)的各項(xiàng)違規(guī)行為，各部委多次組成聯(lián)合檢查組分赴各試點(diǎn)省份（自治區(qū)、直轄市）開(kāi)展試點(diǎn)的抽查工作;各試點(diǎn)地區(qū)以中央文件精神為主體結(jié)合各地實(shí)踐出臺(tái)相對(duì)應(yīng)的政策方案。這些體現(xiàn)了行政指令機(jī)制在增減掛鉤政策擴(kuò)散過(guò)程中發(fā)揮的重要作用。

3.社會(huì)建構(gòu)機(jī)制

政策的擴(kuò)散是由來(lái)自政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)多領(lǐng)域內(nèi)的多重要素及政策企業(yè)家共同推動(dòng)的。社會(huì)建構(gòu)理論重視政策企業(yè)家作為代表對(duì)民意進(jìn)行反映，從而將其作為自發(fā)形成的政策訴求納入到政策議程。在這一過(guò)程中，社會(huì)建構(gòu)機(jī)制重視來(lái)自公民、媒體以及公共問(wèn)題的推動(dòng)作用，在社會(huì)自發(fā)因素的共同作用下對(duì)政策制定者形成輿論等方面的壓力，從而推動(dòng)政策制定者對(duì)政策進(jìn)行創(chuàng)新亦或是糾正其政策行為。

在增減掛鉤政策試點(diǎn)過(guò)程中，地方政府的意志與農(nóng)民意愿不協(xié)調(diào)的矛盾多次出現(xiàn)，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾之后農(nóng)民權(quán)益的法理保障仍處于缺位狀態(tài)，而拆舊之后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低等一系列問(wèn)題讓農(nóng)民參與政策環(huán)節(jié)的意愿降低，部分地方政府采取的強(qiáng)制性措施帶來(lái)了一系列群體性事件。由于相關(guān)政策工具及法律供給的缺失，地方實(shí)踐過(guò)程中的社會(huì)性問(wèn)題被納入到中央政府的政策議程中形成問(wèn)題解決方案。在以問(wèn)題為導(dǎo)向的政策擴(kuò)散過(guò)程中，社會(huì)建構(gòu)機(jī)制所發(fā)揮的作用逐漸顯現(xiàn)。因此，社會(huì)建構(gòu)機(jī)制在增減掛鉤政策擴(kuò)散過(guò)程中的發(fā)展趨勢(shì)不容忽視。

五、結(jié) 論

課題組以政策創(chuàng)新擴(kuò)散為理論視角對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策進(jìn)行審視。該政策歷經(jīng)重構(gòu)、醞釀、試點(diǎn)及煥新四個(gè)階段：從土地有償使用制度的確立到指標(biāo)折抵政策在地方迅速擴(kuò)散，再到土地增減掛鉤政策的出臺(tái)及試點(diǎn)過(guò)程中的地方探索形成的創(chuàng)新形態(tài)，到最后與精準(zhǔn)扶貧的兩大支柱政策實(shí)現(xiàn)了策域融合后的進(jìn)一步擴(kuò)散，始終離不開(kāi)央地兩級(jí)政府以問(wèn)題和訴求為導(dǎo)向進(jìn)行的雙向互動(dòng)。實(shí)踐問(wèn)題以其緊迫性和底線性被納入到央地兩級(jí)政府的政策議程中，轉(zhuǎn)化為政策方案，實(shí)現(xiàn)層級(jí)或區(qū)域內(nèi)的擴(kuò)散。在問(wèn)題得到解決后，二者的訴求通過(guò)不同方式進(jìn)行傳遞：對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)，訴求的傳遞以維護(hù)其政策理念為主，地方政府則更注重解決其實(shí)踐困境。在兩大導(dǎo)向推動(dòng)下，土地增減掛鉤政策表現(xiàn)出其特有的政策路徑，即政策重構(gòu)階段的響應(yīng)式擴(kuò)散、政策試驗(yàn)階段的引導(dǎo)式擴(kuò)散及政策煥新階段的輻射式擴(kuò)散，展現(xiàn)出以問(wèn)題為導(dǎo)向的行政指令和社會(huì)建構(gòu)機(jī)制以及不同區(qū)域間對(duì)政策創(chuàng)新形態(tài)的學(xué)習(xí)模仿機(jī)制。這一理論為全面認(rèn)識(shí)土地增減掛鉤政策提供了系統(tǒng)的分析框架。

土地增減掛鉤政策在試點(diǎn)過(guò)程中誕生了多種創(chuàng)新形態(tài)，形成了指標(biāo)周轉(zhuǎn)及“地票”兩大模式，對(duì)政策的市場(chǎng)化改革探索也已進(jìn)入平緩期。當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制，以土地管制為核心的管理模式已難以適應(yīng)結(jié)構(gòu)性改革的需求。土地利用計(jì)劃更加注重存量與流量放活，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接成為新的時(shí)代課題。與精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)策域融合的土地增減掛鉤政策如何融入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中去，將成為政策進(jìn)一步創(chuàng)新擴(kuò)散的主要方向。對(duì)這一問(wèn)題的探討將進(jìn)一步豐富和完善已有的創(chuàng)新擴(kuò)散理論框架，也是課題組未來(lái)進(jìn)行繼續(xù)深入研究的主要方向。

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