魏麗莉

綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化過程就是生態(tài)資源資產(chǎn)化、生態(tài)資產(chǎn)資本化過程，也是實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的過程。

“綠水青山就是金山銀山”是習近平總書記生態(tài)文明思想的核心。2021年4月中辦、國辦聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》對綠水青山如何向金山銀山轉(zhuǎn)化進行了頂層設(shè)計和制度安排。隨后，自然資源部先后分兩批推出了國內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)典型案例，旨在向全國提供綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化，可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的具體做法和經(jīng)驗。當前，在生態(tài)文明戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村振興的大背景下，探索綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)生態(tài)資源在一定區(qū)域內(nèi)的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效應(yīng)既是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護、開發(fā)、利用，生態(tài)資源可持續(xù)發(fā)展和治理的根本舉措，也是以生態(tài)振興引領(lǐng)鄉(xiāng)村全面振興的必然要求，更是貫徹綠色高質(zhì)量發(fā)展理念，以生態(tài)資源價值創(chuàng)造實現(xiàn)擴大內(nèi)需的國內(nèi)大循環(huán)，國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局的必由之路。

不能依靠各類融資平臺

從經(jīng)濟理論上看，綠水青山是生態(tài)資源，在經(jīng)濟學意義上，也可以看做是生產(chǎn)要素，金山銀山是財富，或者說是資產(chǎn)，但是財富和資產(chǎn)本身只表示一個存量，而不是流量。更確切地說，作為存量的生態(tài)資產(chǎn)要通過生產(chǎn)經(jīng)營活動給資產(chǎn)的所有權(quán)人帶來可持續(xù)性的收入，這就是說，金山銀山是資本。綠水青山并不天然就是金山銀山，綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化意味著，綠水青山這類生產(chǎn)要素能夠在生產(chǎn)經(jīng)營過程中給要素所有者帶來可持續(xù)性的現(xiàn)金流收入，這個過程就是生態(tài)資源資產(chǎn)化、生態(tài)資產(chǎn)資本化過程，是實現(xiàn)生態(tài)資源資本化、價值化、市場化過程，從產(chǎn)業(yè)的角度促進工業(yè)文明向生態(tài)文明轉(zhuǎn)型來看，也是實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的過程。

當前，生態(tài)資源價值的實現(xiàn)面臨著生態(tài)資源的權(quán)屬不清，“公地現(xiàn)象”突出，搭便車開發(fā)造成生態(tài)破壞等后果無人承擔;生態(tài)資源價值難以準確計價、核算，標準難以統(tǒng)一，計價結(jié)果無法與市場對接，造成生態(tài)資源供需不匹配;生態(tài)資源開發(fā)資金需求量大，財政壓力大，企業(yè)等開發(fā)主體面臨不可持續(xù)、難以長久、積極性不高等一系列問題。其中，依靠土地財政支持各類融資平臺，單一主體獲益的開發(fā)模式是各地生態(tài)資源開發(fā)和建設(shè)田園綜合體、美麗鄉(xiāng)村等鄉(xiāng)村振興和建設(shè)行動最主要的一種方式，這種方式突出表現(xiàn)在各地方政府依托市區(qū)兩級的城投公司大力進軍鄉(xiāng)村，或與外部投資主體聯(lián)合組建新的農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，或是改善農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)功能區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)條件，在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，對農(nóng)民進行搬遷改造。此舉本無可厚非，地方政府對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重視和良苦用心可見一斑，但是詳細分析，卻發(fā)現(xiàn)此舉有南轅北轍之嫌，不免撿了芝麻，丟了西瓜，不但沒有取得預期的良好效果，而且還落得政府熱、平臺冷、農(nóng)民看的結(jié)果。

首先，融資平臺的功能定位不便于參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。城市各類融資平臺、城投公司是地方政府及其部門和機構(gòu)通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立的，旨在為城市建設(shè)融資，進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國有企業(yè)。融資平臺成立的初衷或目的就是為城市建設(shè)項目融資，并且在2008年以來得到飛速發(fā)展，但是由于其與政府千絲萬縷的聯(lián)系也帶來了政企不分、政府隱形債務(wù)擴張、風險加劇等一系列問題。2014年以來國務(wù)院、國家發(fā)改委針對各類融資平臺出臺了一系列規(guī)范性政策文件，政府性債務(wù)得到了控制，融資平臺的擴張得到了抑制。縱觀上海、合肥等一些在競爭中脫穎而出的城市，當?shù)氐娜谫Y平臺在承擔城市基礎(chǔ)設(shè)施任務(wù)的同時，已經(jīng)成功向產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資、運行，使股權(quán)投資和資本運作轉(zhuǎn)型，發(fā)展成為高度市場化的主體。鄉(xiāng)村及其產(chǎn)業(yè)由于其天然的低回報、長周期、需巨量的投資特性，讓這些本來助力城市高質(zhì)量發(fā)展的融資平臺，迫于政治要求和國企責任參與鄉(xiāng)村振興，往往苦不堪言，而且得不償失。

其次，融資平臺的運作模式不適合鄉(xiāng)村，不切合鄉(xiāng)村發(fā)展實際。融資平臺參與鄉(xiāng)村振興，往往是基礎(chǔ)設(shè)施先行，輔之以發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。前項任務(wù)需要以政府信用背書融資，或依靠自身積累投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金，這就需要和政府分享土地出讓收益;參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)也往往是附加價值較高，這就需要規(guī)?；?、集中化經(jīng)營土地，有的還需要集中搬遷安置農(nóng)民。企業(yè)在前期沒有任何利潤的前提下，首先要被動支付土地租金、用工等硬性支出，這對企業(yè)來說是個不小的經(jīng)濟負擔。而且，融資平臺參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)同樣無法解決物流、倉儲、冷鏈，甚至發(fā)展三產(chǎn)采摘、旅游等建設(shè)用地，難以通過正規(guī)商業(yè)銀行獲得融資等等一系列問題。在實踐中多是強按牛頭飲水，是一件吃力不討好的事情。

最后，融資平臺的運行效果不能令各方滿意，尤其是使鄉(xiāng)村振興的主體農(nóng)民利益得不到有效滿足。政府熱心且高度重視鄉(xiāng)村振興，平臺公司為了完成政治任務(wù)，硬著頭皮也要繼續(xù)干。融資平臺參與鄉(xiāng)村建設(shè)，雖然改善了鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等生產(chǎn)性條件，但是迫于自身財務(wù)壓力不得不通過其他產(chǎn)業(yè)投資收益來彌補投資農(nóng)業(yè)的虧空，也帶來對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)生態(tài)的破壞，鄉(xiāng)村文化底蘊的摧毀。農(nóng)民的生計在一次性買斷之后，只能變成靠房產(chǎn)出租的食利階層，喪失了基本的勞動需求和勞動能力，再加上教育、文化等公共產(chǎn)品供給缺失并沒有從根本上解決農(nóng)村根深蒂固的傳統(tǒng)小農(nóng)意識。

建立和完善生態(tài)資源

既然融資平臺不能以建設(shè)城市的方式去參與振興鄉(xiāng)村，那么如何振興鄉(xiāng)村，富裕農(nóng)民呢？筆者認為，答案就是以農(nóng)民為主體，將農(nóng)民組織起來，構(gòu)建新型集體經(jīng)濟組織，讓新型集體經(jīng)濟組織成為農(nóng)民集體資產(chǎn)經(jīng)營主體，成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展主導，成為鄉(xiāng)村治理的主力。這是因為，隨著城鄉(xiāng)融合加深，人們越來越向往鄉(xiāng)村清新的空氣、干凈的水源、綠色有機的農(nóng)產(chǎn)品，以及鄉(xiāng)村的慢生活、田園生活?？臻g立體的鄉(xiāng)村生態(tài)資源日益成為稀缺資源。以集體經(jīng)濟組織為中介活化以土地為主的鄉(xiāng)村生態(tài)資源，讓這些天量的集體資產(chǎn)以組織化的形式進入市場交易，實現(xiàn)習近平總書記所說的“綠水青山就是金山銀山”，為農(nóng)民帶來更多財產(chǎn)性收入。這種依靠農(nóng)民主體、自下而上的、內(nèi)生力量振興鄉(xiāng)村的方式不僅是可行的，也是必須的，要遠比單純依靠城市外生力量介入鄉(xiāng)村成本更低、更可持續(xù)、更有利于農(nóng)民和鄉(xiāng)村。具體來說，就是要從過去依靠單一融資平臺的生態(tài)資源開發(fā)模式轉(zhuǎn)向發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，有效平衡政府、外部投資主體、市民以及依山而居、傍水而息、坐擁山水林田湖草山沙等良好的生態(tài)資源的農(nóng)民等各方利益，獲得雙贏甚至多贏的開發(fā)模式的轉(zhuǎn)變，為此，需要通過創(chuàng)新建立和完善一系列“政府主導、市場運作、社會各界廣泛參與”生態(tài)資源價值實現(xiàn)的政策和制度體系。

一是加強生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測，完善生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度。經(jīng)濟學理論告訴我們，清晰的權(quán)利界定是市場交易的前提。只有將“無主”的生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)歸屬及其各項產(chǎn)權(quán)權(quán)能加以明確，生態(tài)資源的市場交易才能順利進行。這是實現(xiàn)生態(tài)資源價值最基礎(chǔ)、也是最艱巨、最繁重、最需要花氣力去完成的工作。一定區(qū)域內(nèi)山林、池塘、湖泊、水源等都有哪些生態(tài)資源，這些生態(tài)資源歸誰所有，是國家的，還是集體的，還是個人的，各類產(chǎn)權(quán)主體具有哪些權(quán)能等等，要通過摸清生態(tài)資源家底，對生態(tài)資源進行確權(quán)、登記、頒證，進一步明確生態(tài)資源所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等各項產(chǎn)權(quán)權(quán)能。當前我們農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)結(jié)束，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)權(quán)能已經(jīng)通過確權(quán)登記辦證工作予以明確;省級層面的自然保護地、江河湖泊、森林草原等自然資源生態(tài)空間確權(quán)登記等相關(guān)工作正在全面展開，已有超過27個省區(qū)市政府印發(fā)了自然資源確權(quán)登記總體工作方案。各地在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中建設(shè)田園綜合體、美麗鄉(xiāng)村，要同步開展生態(tài)資源確權(quán)、登記、辦證工作，確保在生態(tài)資源市場交易的是“有主財產(chǎn)”，避免具有公共產(chǎn)品屬性的生態(tài)資源被私人享有。

二是建立生態(tài)產(chǎn)品價值評價制度，推動生態(tài)產(chǎn)品價值核算規(guī)范化、核算結(jié)果能運用。這一步就是要看生態(tài)產(chǎn)品有什么價值、值多少錢，誰來評估這個價值？評估后的價值能否被市場認可、接受？當前，在江西撫州、浙江麗水等試點地區(qū)開展國家GEP生態(tài)制度核算。實際上，鄉(xiāng)村振興過程中生態(tài)資源由村社內(nèi)部定價是最合理，也是成本最低的。這是因為中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會，受村社理性和傳統(tǒng)倫理文化的約束，不同于資本主義農(nóng)業(yè)地租和地價由市場決定，農(nóng)村生態(tài)資源，包括地租和地價，一般由非成文的內(nèi)部協(xié)商和談判定價在實現(xiàn)生態(tài)資源的一級市場予以認可。通過組建股份制、股份合作制的新型集體經(jīng)濟組織，這個集體經(jīng)濟組織通過將財政對農(nóng)村生產(chǎn)性投入以投做股、折股量化到每個社區(qū)集體經(jīng)濟組織成員身上，或以現(xiàn)金配股形式吸引將已經(jīng)分散到農(nóng)民個人手中的土地、生態(tài)資源重新拿出來，入股到新型集體經(jīng)濟組織，以農(nóng)民集體組織的名義推動村域范圍內(nèi)生態(tài)資源價值的整體性、系統(tǒng)性開發(fā)，在村社內(nèi)部按照一產(chǎn)價格對村域范圍的生態(tài)資源進行定價。

三是明確政府、企業(yè)和農(nóng)民等各自職責定位，建立多元化社會主體廣泛參與的生態(tài)產(chǎn)品價值經(jīng)營開發(fā)機制。在促進農(nóng)村非標化的生態(tài)資產(chǎn)標準化經(jīng)營過程中，政府要在生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)資源市場化開發(fā)交易規(guī)則制定、規(guī)劃引導、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目支持等基礎(chǔ)性制度建構(gòu)，使農(nóng)民集體成為生態(tài)資源規(guī)?；灰字黧w、鄉(xiāng)村治理主體。在加快組建村域集體經(jīng)濟組織的基礎(chǔ)上，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織聯(lián)合體，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級集體經(jīng)濟組織作為區(qū)域生態(tài)資源投資運營主體，積極對內(nèi)收儲農(nóng)民土地、宅基地以及各種形式的生態(tài)資源。建立縣級或鎮(zhèn)級產(chǎn)權(quán)交易中心，對外招商引資，集體經(jīng)濟組織以三產(chǎn)定價，依托生態(tài)資源開發(fā)，鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)融合等項目與域外投資主體合作開發(fā)，推動區(qū)域資源資本化經(jīng)營，價值化實現(xiàn)。要明確集體經(jīng)濟組織同外部投資主體合股聯(lián)營的方式、入股范圍、經(jīng)營模式、規(guī)范股權(quán)管理，拓寬融資渠道，同時加強風險防范。要健全收益分配機制，確保農(nóng)民能夠分享更多生態(tài)資源價值化實現(xiàn)的收益。

四是完善財稅和金融手段，健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的資金支持政策。要創(chuàng)新財政政策和手段，通過產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、稅收政策等支持生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。要通過建立生態(tài)補償基金，制定適合本地區(qū)的生態(tài)資源開發(fā)的行業(yè)指導目錄，引導社會資本投向能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的領(lǐng)域。要抓緊制定和完善集體土地入市交易制度。通過征收生態(tài)稅反哺，建立區(qū)域生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度等，促進生態(tài)資源和產(chǎn)品外部效應(yīng)內(nèi)部化，發(fā)揮財政在生態(tài)資源價值實現(xiàn)的基礎(chǔ)性和支柱作用。鼓勵社會組織建立生態(tài)公益基金，建立多元化資金投入機制，合力推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。要加大綠色金融支持力度。依法依規(guī)開展水權(quán)、林權(quán)等生態(tài)資源使用權(quán)抵押、產(chǎn)品訂單抵押等綠色信貸業(yè)務(wù)，探索“生態(tài)資產(chǎn)權(quán)益抵押+項目貸”模式，融資收益用于區(qū)域內(nèi)綠色產(chǎn)業(yè)、一二三產(chǎn)融合發(fā)展、以及生態(tài)環(huán)境提升。探索古屋貸、非遺貸等金融產(chǎn)品，以收儲、托管等形式進行資本融資，用于古屋拯救改造、古村修葺完善非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承發(fā)揚，以及鄉(xiāng)村旅游開發(fā)等。鼓勵銀行等金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，加大對生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)主體中長期貸款支持力度。政府性融資擔保機構(gòu)要對符合條件的生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)主體提供融資擔保服務(wù)。鼓勵區(qū)域內(nèi)的生態(tài)資源資產(chǎn)管理機構(gòu)發(fā)行綠色債券在資本市場融資，探索生態(tài)產(chǎn)品資產(chǎn)證券化的路徑和模式。

五是完善文化、組織、人才，干部考核等各項政策，健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)保障機制。賦予生態(tài)資源開發(fā)的文化內(nèi)核，在區(qū)域生態(tài)資源開發(fā)、推介、宣傳中更加注重在地化知識、挖掘本土化文化。縣域內(nèi)各職能部門把重點支持基層黨支部領(lǐng)辦合作社發(fā)展壯大集體經(jīng)濟組織上，引導和支持設(shè)計、運營、文創(chuàng)、規(guī)劃等社會資源對接集體經(jīng)濟組織這個城鄉(xiāng)資源轉(zhuǎn)化平臺，鼓勵市民下鄉(xiāng)與農(nóng)民聯(lián)合創(chuàng)業(yè)進行資源資本化開發(fā)。對于純農(nóng)業(yè)地區(qū)、生態(tài)功能區(qū)，著重考核其在生態(tài)資源維護、環(huán)境保護、或以GEP為主要考核評價指標，其他地區(qū)可以實行生態(tài)產(chǎn)品價值和經(jīng)濟發(fā)展雙指標的考核方式，確保農(nóng)民收入增長高于生產(chǎn)總產(chǎn)值的增長，高于城鎮(zhèn)居民收入的增長。將生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果作為領(lǐng)導干部對自然資源資產(chǎn)離任審計的重要參考。

六是堅持試點先行，先行先試，鼓勵將試點經(jīng)驗上升為地區(qū)政策。國家已經(jīng)在江西撫州、浙江等部分地級市開展生態(tài)資源價值實現(xiàn)的試點，國家發(fā)改委確定的城鄉(xiāng)融合試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化試點的部分地區(qū)也要求在建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制等方面開展試驗。除了試點地區(qū)外，也要鼓勵和支持其他地區(qū)探索試驗，先行先試，努力破解現(xiàn)行制度框架體系下深層次瓶頸制約，及時總結(jié)推廣典型案例和經(jīng)驗做法。允許試錯，寬容失敗，把干部因探索試驗犯錯同主觀徇私舞弊犯錯區(qū)別開來，把黨史學習教育同試點試驗探索有機結(jié)合起來，支持敢于擔當作為的干部干事創(chuàng)業(yè)，推動試點試驗成熟化、制度化、政策化。

（作者單位系中共青島市委黨校經(jīng)濟學部）