唐偉，許慶福，喬慶偉，王英，楊學(xué)作

(山東省地質(zhì)科學(xué)研究院，國(guó)土資源部金礦成礦過(guò)程與資源利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，山東省金屬礦產(chǎn)成礦地質(zhì)過(guò)程與資源利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，山東 濟(jì)南 250013)

0 引言

國(guó)土空間規(guī)劃作為高位統(tǒng)籌的戰(zhàn)略規(guī)劃，是整體謀劃區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局，科學(xué)合理布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，實(shí)現(xiàn)區(qū)域國(guó)土生態(tài)文明、完善政府治理機(jī)制、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略工具與重要手段。新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃編制應(yīng)首先準(zhǔn)確把握時(shí)代特征，明確基本任務(wù)，通過(guò)引入“嵌入理論”，構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃的邏輯框。

1 新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃的時(shí)代特征與基本任務(wù)

1.1 國(guó)土空間規(guī)劃的時(shí)代特征

新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃的特征，映射出新時(shí)代對(duì)空間治理的基本要求和目標(biāo)導(dǎo)向，彰顯新時(shí)代的價(jià)值追求和基本理念。新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃是多學(xué)科交叉的有機(jī)融合，是多規(guī)融一規(guī)則體系的革故鼎新性重構(gòu)，由多頭多項(xiàng)管理向“一張藍(lán)圖”轉(zhuǎn)變，以空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃為補(bǔ)充，五級(jí)三類空間規(guī)劃共同構(gòu)成，全方位覆蓋、上下統(tǒng)一銜接的國(guó)土空間規(guī)劃體系[1-2]，是“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”，實(shí)現(xiàn)自然資源要素整體統(tǒng)一管理的重要理論體系支撐[3]。同時(shí)，國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是美麗中國(guó)目標(biāo)引領(lǐng)下實(shí)現(xiàn)空間治理現(xiàn)代化的重要途徑，目標(biāo)要有效應(yīng)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，以多元化地理空間信息大數(shù)據(jù)與云計(jì)算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)整合運(yùn)用，自然資源、生態(tài)要素、國(guó)土空間利用保護(hù)等數(shù)據(jù)整合挖掘與綜合分析，綜合智能決策系統(tǒng)引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)多情景格局的現(xiàn)實(shí)模擬[4-5]，實(shí)現(xiàn)空間治理現(xiàn)代化。

1.2 國(guó)土空間規(guī)劃的基本任務(wù)

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間規(guī)劃戰(zhàn)略體系的基礎(chǔ)，其面向的對(duì)象是全面涵蓋自然資源、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)各種要素的復(fù)合空間[6-9]，需要統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，深化“戰(zhàn)略引領(lǐng)”和“剛性管控”的空間公共政策，不僅要落實(shí)糧食保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)安全等宏觀調(diào)控目標(biāo)，而且要體現(xiàn)社會(huì)服務(wù)、公共安全和休閑娛樂(lè)等微觀目標(biāo)[10]。為滿足具有多樣性和層次性的國(guó)土空間治理總體目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域空間要素的優(yōu)化配置，必須在“山水林田湖草?！鄙餐w理念的指導(dǎo)下，綜合協(xié)調(diào)運(yùn)用“五大理念”，即以“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”為指引，以“以人為本、共治共享”為主線，以“空間協(xié)同、永續(xù)利用”為手段，以“優(yōu)化配置、品質(zhì)生活”為目標(biāo)，將自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)等屬性要素融入綜合保護(hù)與開發(fā)2個(gè)維度的空間格局中[11-13]，最終實(shí)現(xiàn)“合理保護(hù)、保障安全”的新時(shí)代國(guó)土空間總體格局[14-15](圖1)。

圖1 新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃的時(shí)代特征

2 國(guó)土空間規(guī)劃框架構(gòu)建要求與模式

2.1 構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃框架的基本要求

生態(tài)優(yōu)先、永續(xù)利用、福祉提升的基本空間格局。以區(qū)域國(guó)土空間“一張圖”為本底，科學(xué)準(zhǔn)確的“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)，根據(jù)區(qū)域主體功能定位和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，因地制宜搭建區(qū)域空間生態(tài)保護(hù)、開發(fā)利用、整治修復(fù)基本空間格局。

(1)生態(tài)優(yōu)先的空間保護(hù)格局。以自然保護(hù)區(qū)和永久基本農(nóng)田、重要山體林地、河流水系、灘涂濕地、海域海島、海岸線等為重點(diǎn)，統(tǒng)籌生態(tài)、農(nóng)業(yè)、海洋、歷史文化等重要保護(hù)區(qū)域和廊道，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)敏感脆弱區(qū)域，構(gòu)造生態(tài)屏障、生態(tài)廊道和生態(tài)系統(tǒng)和諧統(tǒng)一的陸海生態(tài)安全保護(hù)格局，系統(tǒng)保護(hù)山水林田湖草海生命共同體[16]。

(2)永續(xù)利用的空間開發(fā)利用格局。按照嚴(yán)控增量、盤活存量、釋放流量、提高質(zhì)量為原則，合理安排城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)開發(fā)軸帶，確定綜合交通體系、重大交通設(shè)施以及交通廊道等。以區(qū)域高質(zhì)量永續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人口轉(zhuǎn)移增長(zhǎng)和資源環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌安排城鎮(zhèn)生產(chǎn)和生活空間，優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局；以節(jié)約集約用海和生態(tài)用海要求，形成陸海一體化的國(guó)土空間開發(fā)利用格局。

(3)人類生態(tài)福祉提升的生態(tài)修復(fù)格局。以“山水林田湖草生命共同體”理念為統(tǒng)領(lǐng)，以全域國(guó)土綜合整治為抓手，將區(qū)域陸海國(guó)土空間資源納入整治修復(fù)范疇，重視海岸帶、重要水體流域、重要線性工程等線狀區(qū)域，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)施山水林田湖草海生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工程，在鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)施土地綜合整治工程，在礦產(chǎn)集中開發(fā)區(qū)實(shí)施礦山生態(tài)修復(fù)工程，在海岸海域海島實(shí)施海洋生態(tài)修復(fù)工程，塑造“全空間延拓”的國(guó)土空間綜合整治修復(fù)格局[16-17]。

區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合、陸海統(tǒng)籌的空間協(xié)同格局。“三生空間”并不是孤立地作用于區(qū)域空間治理，而是一個(gè)統(tǒng)一的有機(jī)整體，發(fā)揮空間治理效能的有效途徑和方式是建立合理的“三生”空間協(xié)同演化機(jī)制，其功能通過(guò)耦合協(xié)同動(dòng)態(tài)實(shí)現(xiàn)，區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合、陸海統(tǒng)籌等是實(shí)現(xiàn)“三生”空間協(xié)同的現(xiàn)實(shí)載體和有效手段，是未來(lái)空間規(guī)劃總體布局的具體落實(shí)和應(yīng)用。

2.2 國(guó)土空間規(guī)劃的框架模式

國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上的安排。因此，需要按照規(guī)劃框架構(gòu)建的基本要求，綜合保護(hù)和開發(fā)兩個(gè)維度構(gòu)建一個(gè)基本結(jié)構(gòu)，并將具有空間屬性的自然資源、經(jīng)濟(jì)社會(huì)等屬性要素融入到基本架構(gòu)中，形成以基本架構(gòu)為支撐、要素融入為內(nèi)容的國(guó)土空間規(guī)劃架構(gòu)。

在國(guó)土空間規(guī)劃中，要素融入需要理論的指導(dǎo)，本文嘗試將經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、地理學(xué)等學(xué)科的嵌入理論運(yùn)用到國(guó)土空間規(guī)劃框架構(gòu)建中，以便解決較為復(fù)雜的空間要素相互關(guān)系問(wèn)題。

2.2.1 嵌入理論概述

“嵌入”的概念最早由波蘭尼(Polanyi，1944)提出，并在社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、地理學(xué)中得到運(yùn)用[18]。學(xué)界對(duì)“嵌入”概念的界定不一，有學(xué)者認(rèn)為，嵌入是指A融入B的過(guò)程，并將這種融入與被融入的關(guān)系被稱為嵌入關(guān)系[19]。嵌入理論是新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)的核心理論之一，隨著研究的不斷深入，已不再將嵌入性作為一種單純的理論，而是將其作為一種方法論用于解釋其他社會(huì)行為和活動(dòng)。同時(shí)，學(xué)者們結(jié)合自身不同的研究需要，對(duì)“嵌入”做出了不同的分類，如結(jié)構(gòu)嵌入、關(guān)系嵌入、空間嵌入等。關(guān)系嵌入強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系特征，結(jié)構(gòu)嵌入強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)結(jié)構(gòu)層次特征，空間嵌入強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)空間疊加特征[20]。國(guó)土空間規(guī)劃作為國(guó)家進(jìn)行空間治理的重要手段和載體，具有顯著的公共政策屬性和眾多的社會(huì)科學(xué)特征，因此引入嵌入理論指導(dǎo)構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃的邏輯架構(gòu)，有其理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值。

2.2.2 嵌入理論的引入

將嵌入理論引入到國(guó)土空間規(guī)劃，更多地體現(xiàn)在理念和方法論層面，主要解決嵌入內(nèi)容和嵌入方式問(wèn)題。其中，嵌入內(nèi)容受到規(guī)劃尺度和類別影響，不同尺度(如大尺度的國(guó)家級(jí)和省級(jí)，中尺度的市級(jí)和縣級(jí))規(guī)劃的嵌入內(nèi)容差異較大。嵌入方式則受嵌入內(nèi)容的影響，不同嵌入內(nèi)容需要選擇不同的嵌入方式，不同類別(專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃)規(guī)劃差異更為明顯[12]。

(1)嵌入內(nèi)容。國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)在空間和時(shí)間上做出的安排。在國(guó)土空間基礎(chǔ)架構(gòu)之上需要嵌入的要素，是疊加于基礎(chǔ)空間架構(gòu)之上的次級(jí)空間要素和依附于空間而存在的自然資源要素，以及由空間要素和資源要素衍生的屬性關(guān)系要素。自然資源要素是指山、水、林、田、湖、草、海等自然要素，空間要素是指在基礎(chǔ)空間之上的、具有改善作用的次級(jí)空間要素，關(guān)系要素是指標(biāo)明自然資源和空間屬性的要素。

(2)嵌入方式。在國(guó)土空間規(guī)劃中有3種基本嵌入方式：結(jié)構(gòu)嵌入、空間嵌入、關(guān)系嵌入。其中，結(jié)構(gòu)嵌入是對(duì)基礎(chǔ)空間框架的細(xì)化，如城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)、海洋發(fā)展等；空間嵌入是在基礎(chǔ)空間結(jié)構(gòu)上疊加或改善提升，如國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)，交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；關(guān)系嵌入是對(duì)依附于空間而存在的要素，如自然資源開發(fā)利用的數(shù)量和結(jié)構(gòu)等。

3 多視角的空間嵌套結(jié)構(gòu)

國(guó)土空間規(guī)劃的基本框架不是單一的結(jié)構(gòu)，而是相互關(guān)聯(lián)的空間嵌套結(jié)構(gòu)(圖2)。其中，“三生”空間是基礎(chǔ)，3條基本底線是重點(diǎn)。

圖2 新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃邏輯框架

3.1 生態(tài)視角

為應(yīng)對(duì)目前我國(guó)國(guó)土空間面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和新時(shí)代發(fā)展危機(jī)，有效遏制發(fā)展過(guò)程中的城鄉(xiāng)建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張、農(nóng)村農(nóng)業(yè)和生態(tài)環(huán)境空間嚴(yán)重被擠占、生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)退化等問(wèn)題，徹底解決區(qū)域城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間的發(fā)展矛盾，黨的十八大提出構(gòu)建“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”的“三生空間”，是整體謀劃我國(guó)區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)利用保護(hù)格局的關(guān)鍵舉措，科學(xué)布局“三生”空間正是有效解決上述問(wèn)題的重要手段?！叭笨臻g是國(guó)土空間規(guī)劃基本框架的基礎(chǔ)[21]。

3.2 底線視角

以“三生”空間為基礎(chǔ)，將生態(tài)功能極重要區(qū)域、生態(tài)極敏感脆弱區(qū)域、具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域，以及自然保護(hù)地、國(guó)家森林公園、重要水源地等劃入生態(tài)保護(hù)紅線；將達(dá)到質(zhì)量要求的耕地劃入永久基本農(nóng)田，有條件區(qū)域應(yīng)當(dāng)劃定永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)；綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿Φ?，在保證居住用地和基本公共服務(wù)用地供給、滿足居民基本生活需求的基礎(chǔ)上，合理劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；將具有緩沖陸海交互作用和抵御海洋自然災(zāi)害等重要作用的海岸帶線劃入海域保護(hù)線。3條基本底線是國(guó)土空間規(guī)劃基本框架的重點(diǎn)。

4 要素嵌入

要素嵌入：國(guó)土空間管控的細(xì)化和自然資源保護(hù)利用的抓手。國(guó)土空間的基本框架更多地體現(xiàn)宏觀方面，在中觀、微觀層面上，嵌入要素的管控更多的體現(xiàn)操作性。

4.1 結(jié)構(gòu)嵌入

4.1.1 城鎮(zhèn)空間治理

塑造高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效率利用的城鎮(zhèn)空間。結(jié)合地形地貌、河流水系、自然生態(tài)、地質(zhì)災(zāi)害防御、重大設(shè)施廊道控制、空間布局演進(jìn)特征和區(qū)域協(xié)同協(xié)作等要素，合理確定發(fā)展方向、規(guī)模和形態(tài)。通過(guò)結(jié)構(gòu)控制、指標(biāo)控制、分區(qū)控制和底線控制，實(shí)現(xiàn)剛性和彈性有機(jī)結(jié)合。建立城市線控體系，明確城市黃線、藍(lán)線、綠線和紫線。合理利用城市地下空間，建立與城市功能匹配、綜合利用、上下協(xié)調(diào)、局部互連互通的地下空間開發(fā)利用體系。

4.1.2 鄉(xiāng)村空間治理

打造傳統(tǒng)可繼承、產(chǎn)業(yè)可振興、綠色可持續(xù)的鄉(xiāng)村空間。以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，優(yōu)化空間功能布局，形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、生活居住、文化休閑和鄉(xiāng)村生態(tài)保育等相互協(xié)調(diào)的空間格局。以耕地保護(hù)為重點(diǎn)，強(qiáng)化農(nóng)用地資源保護(hù)利用，不斷優(yōu)化糧食生產(chǎn)功能、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能和特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和復(fù)合發(fā)展。注重鄉(xiāng)土鄉(xiāng)愁味道，尊重鄉(xiāng)村傳統(tǒng)風(fēng)貌，保留村落歷史記憶。

4.1.3 海洋空間治理

依據(jù)海洋利用保護(hù)和主導(dǎo)功能導(dǎo)向，形成漁業(yè)利用、交通運(yùn)輸用海、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海、礦產(chǎn)與能源用海、旅游休閑娛樂(lè)用海和特殊利用等海域空間。建立多功能、復(fù)合型立體的綜合海洋空間開發(fā)格局，并與陸地空間協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)陸?？臻g相互補(bǔ)充、陸海發(fā)展并舉。強(qiáng)化海岸線保護(hù)，協(xié)調(diào)好海岸線地區(qū)河口、沙灘、島礁、灘涂、濕地以及沿海防護(hù)林地等生態(tài)資源；優(yōu)先保護(hù)好海洋珍稀瀕危物種及其生境、典型海洋生態(tài)系統(tǒng)、有代表性的海洋自然景觀和具有重要科研價(jià)值的海洋自然歷史遺跡等[22]。

4.2 空間嵌入

4.2.1 人類生態(tài)福祉提升導(dǎo)向下的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)

以生態(tài)文明思想為總領(lǐng)，樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，系統(tǒng)保護(hù)“山水林田湖草海”共同體，形成陸海統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)推進(jìn)的生態(tài)修復(fù)新格局。國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)主要包括：土地綜合整治、污染修復(fù)、水生態(tài)修復(fù)、礦山環(huán)境整治修復(fù)、海洋生態(tài)修復(fù)和生態(tài)環(huán)境綜合修復(fù)(表1)。

表1 要素嵌入之國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)

4.2.2 保障高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的基礎(chǔ)支撐與品質(zhì)提升

區(qū)域空間基礎(chǔ)支撐主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和資源能源等方面，區(qū)域空間品質(zhì)提升主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)風(fēng)貌、歷史文化保護(hù)與傳承和防災(zāi)減災(zāi)等方面(表2)。

表2 要素嵌入之基礎(chǔ)支撐與品質(zhì)提升

4.3 關(guān)系嵌入

按照“山水林田湖草?！惫餐w科學(xué)系統(tǒng)保護(hù)的總要求，統(tǒng)籌區(qū)域耕地、森林、河流、湖泊、濕地、海洋及礦產(chǎn)等各類自然資源的保護(hù)與利用，明確自然資源保護(hù)底線和利用上線，提出各類自然資源供給總量、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局調(diào)整的重點(diǎn)和方向等，促進(jìn)人與自然和諧共生[16-23]。

5 結(jié)語(yǔ)

塑造以人為本高品質(zhì)的國(guó)土空間是新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃的使命[25]。構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃邏輯框架，是制定國(guó)土空間規(guī)劃的重要基礎(chǔ)和前提。以新時(shí)代國(guó)土空間治理的基本理念為基礎(chǔ)，按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃的基本框架，并將自然資源保護(hù)利用、國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、海洋空間的管控等要素進(jìn)行嵌入基本架構(gòu)之中，采用基本底線和要素嵌入的框架模式，從生態(tài)視角對(duì)城鎮(zhèn)空間、鄉(xiāng)村空間和海洋空間進(jìn)行結(jié)構(gòu)嵌入，對(duì)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)和基礎(chǔ)設(shè)施支撐進(jìn)行空間嵌入，對(duì)自然資源保護(hù)、開發(fā)與利用進(jìn)行關(guān)系嵌入，形成多層次、多尺度、多維度的綜合空間治理體系框架，以適應(yīng)生態(tài)文明思想下國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求。