徐宏練

摘? ?要：德國(guó)作為發(fā)達(dá)國(guó)家，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，其預(yù)算管理體制較為成熟，其經(jīng)驗(yàn)值得我們研究與借鑒。本文較為全面地介紹了德國(guó)預(yù)算管理體制，以及德國(guó)預(yù)算管理的主要經(jīng)驗(yàn)：法律體系完備、財(cái)政支出責(zé)任劃分明確、財(cái)政平衡制度規(guī)范、預(yù)算編制科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整約束力強(qiáng)、預(yù)算監(jiān)督體系健全。在此基礎(chǔ)上提出如下建議，完善預(yù)算管理法律法規(guī)體系，明確劃分中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分，提升預(yù)算編制科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性和精細(xì)化水平，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整的約束力，完善健全預(yù)算監(jiān)督體系。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理;德國(guó)經(jīng)驗(yàn);體制改革

德國(guó)是當(dāng)今世界兩大法系之一的大陸法系的代表國(guó)家。中國(guó)在建立和健全具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系的過(guò)程中，主要借鑒了大陸法系國(guó)家的立法和司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其中，德國(guó)的立法和司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)影響尤為明顯。因此，研究借鑒德國(guó)金融和財(cái)政管理制度，是完善我國(guó)相關(guān)管理制度的題中之義。同時(shí)，作為老牌的發(fā)達(dá)國(guó)家，經(jīng)過(guò)多年理論發(fā)展和實(shí)踐完善，德國(guó)在預(yù)算管理方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)也具有非常重要的啟示作用。

一、德國(guó)預(yù)算管理體制

（一）德國(guó)預(yù)算管理體制的發(fā)展歷程

統(tǒng)一前西德聯(lián)邦預(yù)算管理體制（1949—1990年）。1949年的《基本法》確定以聯(lián)邦制作為德國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，而其《財(cái)政法》規(guī)定按照聯(lián)邦、州、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)獨(dú)立政府的架構(gòu)形式，實(shí)行縱向三級(jí)財(cái)政分權(quán)。此后，西德聯(lián)邦制從“單一化”（1949—1969年）向“合作化”（1969—1990年）轉(zhuǎn)變，與此相對(duì)應(yīng)，以1956年初步建立共享型稅制、1969年憲法修正案改革、1982年科爾內(nèi)閣上臺(tái)為分界點(diǎn)，德國(guó)財(cái)政制度經(jīng)歷了1949—1956年、1956—1969年、1969—1982年以及1982—1990年四個(gè)時(shí)段的調(diào)整，逐步完善具有稅收收入分配功能的分稅制體系和政府間財(cái)政平衡體系，與聯(lián)邦制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式相匹配的財(cái)政聯(lián)邦制度逐步建立。

統(tǒng)一后德國(guó)聯(lián)邦預(yù)算管理體制（1990年至今）。統(tǒng)一后的德國(guó)繼續(xù)以西德憲法《基本法》為總綱，確定了“適度集中、相對(duì)分散”的德國(guó)預(yù)算管理體制，既體現(xiàn)了聯(lián)邦制的一般特征，同時(shí)也反映了該國(guó)政治體制的特殊性。雖經(jīng)歷過(guò)2006年的改革嘗試以及2009年聚焦于財(cái)政事務(wù)的聯(lián)邦制改革，德國(guó)預(yù)算管理體制依然未有實(shí)質(zhì)性改變。

（二）德國(guó)預(yù)算管理組織框架

1.德國(guó)預(yù)算管理基本情況

德國(guó)政府層級(jí)分為聯(lián)邦、州、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)，全境16個(gè)聯(lián)邦州，并具有以下特點(diǎn)：聯(lián)邦和州都具有國(guó)家性質(zhì)，均設(shè)立自己的憲法，相互之間不存在上下隸屬關(guān)系;基本法明確劃分聯(lián)邦和州之間的權(quán)限;聯(lián)邦公民同時(shí)也是州公民;聯(lián)邦實(shí)行兩院制，包括聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院，前者按照比例代表制原則選舉產(chǎn)生，后者由各州政府委派代表組成參議院，代表各州參與聯(lián)邦事務(wù)。德國(guó)財(cái)政體制注重立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)分立（見(jiàn)圖1）。

2.預(yù)算編制流程

德國(guó)預(yù)算由當(dāng)年期預(yù)算和五年期預(yù)算組成，當(dāng)年期財(cái)政預(yù)算依據(jù)五年財(cái)政計(jì)劃進(jìn)行編制。聯(lián)邦財(cái)政部須提前一年進(jìn)行預(yù)算草案的編制，并經(jīng)過(guò)估算、預(yù)算草案編制、議會(huì)審議等多個(gè)階段才可生效。具體步驟為：一是各專業(yè)部根據(jù)聯(lián)邦財(cái)政部通知提出各自規(guī)劃估算方案;聯(lián)邦財(cái)政部對(duì)現(xiàn)有財(cái)政規(guī)劃進(jìn)行更新、對(duì)預(yù)算進(jìn)行審核估算、編制預(yù)算草案;內(nèi)閣做出決議后，行政機(jī)關(guān)編制程序結(jié)束，財(cái)政規(guī)劃被通過(guò)。二是預(yù)算草案同時(shí)提交聯(lián)邦參議會(huì)和聯(lián)邦議會(huì)，啟動(dòng)預(yù)算立法程序;聯(lián)邦參議院對(duì)草案提出意見(jiàn)，聯(lián)邦政府將其對(duì)意見(jiàn)答復(fù)一并附上，提交聯(lián)邦議會(huì)進(jìn)行一讀，聯(lián)邦財(cái)政部長(zhǎng)提交發(fā)言后轉(zhuǎn)給主管的預(yù)算委員會(huì)，由其提出決議建議稿;之后進(jìn)行二讀、三讀，對(duì)最終審議進(jìn)行最終表決。三是預(yù)算經(jīng)聯(lián)邦議會(huì)和聯(lián)邦參議院處置、由聯(lián)邦財(cái)政部和聯(lián)邦總理副署、由聯(lián)邦總統(tǒng)簽發(fā)并在《聯(lián)邦法律公報(bào)》公布，即成為法律;包含預(yù)算規(guī)劃的《預(yù)算法》通過(guò)之后被簽發(fā)，通常在各自年度的1月1日生效。

二、德國(guó)預(yù)算管理主要特點(diǎn)

（一）法律體系完備

一是立法權(quán)限明確。德國(guó)財(cái)政制度安排的相關(guān)立法權(quán)限包括聯(lián)邦財(cái)政一般原則立法權(quán)、聯(lián)邦專屬立法權(quán)、聯(lián)邦競(jìng)合財(cái)政立法權(quán)、地方專屬財(cái)政立法權(quán)和政府授權(quán)立法等五種形式?！痘痉ā访鞔_了聯(lián)邦在稅收法律方面的立法權(quán)限，未賦予聯(lián)邦的立法權(quán)屬各州享有，地方作為各州的組成部分，則不享有立法權(quán)。但相對(duì)于州，《基本法》賦予聯(lián)邦在稅收法律方面更多立法權(quán)。二是法律層次清晰。與預(yù)算管理相關(guān)的法律包括德國(guó)基本法、原則性法律、年度預(yù)算法和其他財(cái)政法律法規(guī)四個(gè)層次。其中，《基本法》對(duì)聯(lián)邦、州和地方政府預(yù)算編制、預(yù)算原則、預(yù)算超支、審計(jì)監(jiān)督等作出了總體規(guī)定;原則性法律包括《預(yù)算原則法》《標(biāo)準(zhǔn)法》以及《穩(wěn)定與增長(zhǎng)法》，主要是制定對(duì)聯(lián)邦和各州預(yù)算法律共同使用的基本原則;年度預(yù)算法是指聯(lián)邦和各州每年都要通過(guò)當(dāng)年度的《預(yù)算法》;其他財(cái)政法律法規(guī)，包括對(duì)聯(lián)邦、各州、地方預(yù)算作出具體規(guī)定的聯(lián)邦預(yù)算通則、州預(yù)算通則、地方預(yù)算條例等。三是涉及內(nèi)容全面。德國(guó)與預(yù)算相關(guān)的法律體系明確劃分了聯(lián)邦與各州政府的事權(quán)與財(cái)政，并從政府公共開(kāi)支、稅務(wù)立法權(quán)、稅收分配、財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政管理等方面的規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，由此構(gòu)成了一個(gè)龐大、完整的稅收法律體系。

（二）德國(guó)各級(jí)政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分明確

德國(guó)的《基本法》對(duì)聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府的事權(quán)范圍和支出責(zé)任作了明確規(guī)定，如“為了普遍的利益必須統(tǒng)一進(jìn)行處理的事務(wù)”由聯(lián)邦負(fù)責(zé)，其他的事務(wù)原則上由各州和地方政府負(fù)責(zé)（見(jiàn)表1）。同時(shí)，由兩級(jí)以上政府共同承擔(dān)的，如高等事務(wù)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的區(qū)域調(diào)整與完善、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的改善和海岸防護(hù)等事務(wù)，《基本法》也對(duì)其共同事務(wù)的出資比例作出明確規(guī)定。另外，聯(lián)邦公路、水路、航空運(yùn)輸及節(jié)能研究利用等事務(wù)，經(jīng)立法機(jī)關(guān)審批同意后也可委托有關(guān)州來(lái)承擔(dān)。上述事權(quán)劃分，決定了德國(guó)聯(lián)邦、州、地方政府之間的公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

（三）財(cái)政平衡制度規(guī)范

一是財(cái)政平衡體系目標(biāo)清晰?！痘痉ā芬?guī)定了對(duì)稅收總收入的分配，確立了一個(gè)以創(chuàng)造“均衡的公共服務(wù)水平”為目的財(cái)政平衡架構(gòu)。以聯(lián)邦與州層面的財(cái)政平衡體系為例，在聯(lián)邦與州層面，采取四級(jí)財(cái)政平衡體系，四個(gè)層級(jí)逐級(jí)構(gòu)建、相互聯(lián)系，每一個(gè)層級(jí)都明確了應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)（見(jiàn)表2）。二是金額調(diào)配計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)以法律形式明確?！痘痉ā贰稑?biāo)準(zhǔn)法》《財(cái)政平衡法》以及相關(guān)條例確定了聯(lián)邦及各州財(cái)政平衡中的計(jì)算依據(jù)和支付數(shù)額。三是綜合考慮多種因素，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政實(shí)力增量和存量的調(diào)節(jié)。在確定聯(lián)邦與州之間、州與州之間的資金分配的計(jì)算公式時(shí)，不僅考慮到事權(quán)與財(cái)權(quán)的一致性，還考慮到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、居民數(shù)量、人口密度、激勵(lì)因素、特殊需求等要素，不僅對(duì)稅收收入增量進(jìn)行調(diào)節(jié)，還對(duì)公共服務(wù)水平的現(xiàn)有差異進(jìn)行改進(jìn)。

（四）預(yù)算編制科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)

一是以預(yù)測(cè)結(jié)果為重要指導(dǎo)開(kāi)展預(yù)算編制。構(gòu)建由聯(lián)邦財(cái)政部、州財(cái)政部、聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部、德意志聯(lián)邦銀行等多部門、跨層級(jí)構(gòu)成的中期與年度預(yù)測(cè)相結(jié)合的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，確定編制中期財(cái)政規(guī)劃的總基調(diào)，開(kāi)展宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)以及財(cái)政收入預(yù)測(cè)，為各級(jí)政府編制年度預(yù)算發(fā)揮指導(dǎo)作用①。二是預(yù)算編制時(shí)間充分，審議要求嚴(yán)格。首先，在預(yù)算編制開(kāi)始前，聯(lián)邦財(cái)政部門向各部門提供經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)結(jié)果等文件。其次，預(yù)算規(guī)劃匯總階段，聯(lián)邦審計(jì)署可以發(fā)表意見(jiàn)，財(cái)政部門也會(huì)與各部門之間協(xié)調(diào)，對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃草案進(jìn)行修改和確定。最后，預(yù)算規(guī)劃草案審議階段，須提交至聯(lián)邦議會(huì)以及聯(lián)邦參議院進(jìn)行審議，前后需經(jīng)過(guò)聯(lián)邦參議院兩次審議，聯(lián)邦議會(huì)進(jìn)行“三讀”。

（五）預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整約束力強(qiáng)

一是年度預(yù)算法生效時(shí)間及時(shí)?！额A(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算規(guī)劃的期限為一年或數(shù)年（各年度之間要分開(kāi)），年度《預(yù)算法》須在各自年度的1月1日生效。二是預(yù)算規(guī)劃細(xì)化具體。審議通過(guò)的預(yù)算詳細(xì)列示和規(guī)定了各項(xiàng)支出的項(xiàng)目名稱、用款時(shí)間和支付方式等具體內(nèi)容，如中期規(guī)劃中，支出科目約8000項(xiàng)，收入科目約1200項(xiàng)。三是預(yù)算執(zhí)行審核嚴(yán)格。在執(zhí)行過(guò)程中，相關(guān)財(cái)政部門根據(jù)經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格的審核，凡不符合要求的情況報(bào)告都不予用款。四是預(yù)算調(diào)整審批規(guī)范。預(yù)算調(diào)整必須經(jīng)過(guò)議會(huì)的嚴(yán)格審查和批準(zhǔn)。如柏林市規(guī)定，財(cái)政部門可批準(zhǔn)500萬(wàn)歐元以內(nèi)的財(cái)政預(yù)算追加，而500萬(wàn)歐元以上的則需經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)方可通過(guò)。

（六）預(yù)算監(jiān)督體系健全

一是外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督分工明確。外部監(jiān)督注重預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督。監(jiān)督部門以聯(lián)邦審計(jì)院為主體，主要針對(duì)預(yù)算執(zhí)行的賬目審查，聯(lián)邦議會(huì)預(yù)算委員會(huì)下屬審計(jì)委員會(huì)則主要針對(duì)預(yù)算執(zhí)行的政策審查。內(nèi)部監(jiān)督則注重預(yù)算執(zhí)行的事前、事中監(jiān)督，由穩(wěn)定委員會(huì)、財(cái)政部門的監(jiān)督和政府部門具體實(shí)施。二是監(jiān)督結(jié)果對(duì)預(yù)算管理有重要影響。如聯(lián)邦審計(jì)院的年終決算審計(jì)報(bào)告作為議院批準(zhǔn)決算的基本文件;有些單位的年終決算沒(méi)有包括在需要議會(huì)通過(guò)的財(cái)政決算之內(nèi)，對(duì)于這部分單位的年終決算，須依據(jù)聯(lián)邦審計(jì)院的審計(jì)報(bào)告才能通過(guò)。穩(wěn)定委員會(huì)②每年至少兩次根據(jù)聯(lián)邦和各州的穩(wěn)定報(bào)告對(duì)他們的預(yù)算狀況進(jìn)行討論，在判斷存在預(yù)算緊急狀況風(fēng)險(xiǎn)的情況下，啟動(dòng)涉及有關(guān)的州或聯(lián)邦預(yù)算的所有相關(guān)領(lǐng)域（特別是債務(wù)總量及發(fā)展、預(yù)算赤字、利息支出、支出和收入的總量及結(jié)構(gòu)）調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查報(bào)告，判斷是否需要聯(lián)邦或該州協(xié)商一套原則上以5年為期的重整方案。三是注重社會(huì)公眾參與財(cái)政收支監(jiān)督。德國(guó)預(yù)算的公開(kāi)原則要求在預(yù)算周期的各個(gè)階段所發(fā)生的有關(guān)預(yù)算的重要情況均需讓公眾知情，如要求經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算必須向社會(huì)公眾公布;政府各部門每月財(cái)政收支報(bào)表均須公開(kāi);審計(jì)院每季度公開(kāi)的出版刊物《財(cái)政和稅收統(tǒng)計(jì)》對(duì)當(dāng)月實(shí)際發(fā)生的財(cái)政收支數(shù)據(jù)進(jìn)行公布;審計(jì)院的年度財(cái)政審計(jì)報(bào)告和議會(huì)批準(zhǔn)的財(cái)政決算也必須向社會(huì)公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。

三、德國(guó)預(yù)算管理對(duì)我國(guó)的啟示

（一）完善預(yù)算管理法律法規(guī)體系

清晰完善的預(yù)算管理制度是德國(guó)開(kāi)展預(yù)算管理的保障。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)不斷完善預(yù)算管理體制，經(jīng)歷了從統(tǒng)收統(tǒng)支、財(cái)政包干和分稅制的三個(gè)階段，以1995年《預(yù)算法》及預(yù)算法實(shí)施條例頒布為標(biāo)志，按照一級(jí)政府設(shè)立一級(jí)預(yù)算的原則構(gòu)建了五級(jí)預(yù)算管理體系，建立了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政制度體系。但我國(guó)預(yù)算管理體系僅包含《預(yù)算法》這一基本法，地位僅次于預(yù)算法的預(yù)算法實(shí)施條例則為行政法規(guī)，配套是以部門規(guī)章為主的“制度”體系，尚未形成類似德國(guó)各級(jí)政府立法權(quán)限明確、法律層次清晰、涉及內(nèi)容全面的“法律”體系。隨著我國(guó)預(yù)算管理體制改革的不斷深化，我國(guó)亟需健全預(yù)算管理法律法規(guī)體系，按照“建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算制度”的要求，完善預(yù)算管理的相關(guān)配套法律制度，積極推動(dòng)預(yù)算公開(kāi)制度由政策層面上升到法律層面。

（二）明確劃分中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)

分稅制財(cái)政管理體制改革以來(lái)，我國(guó)逐步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，中央政府的宏觀調(diào)控能力逐步增強(qiáng)，中央財(cái)政收入在國(guó)家財(cái)政收入中的比重逐步提高，但政府財(cái)權(quán)逐步上升，政府事權(quán)卻逐步下沉，形成“財(cái)權(quán)財(cái)力層層上移，事權(quán)事項(xiàng)層層下移”的局面。為解決這一情況，國(guó)務(wù)院于2016年8月16日出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了我國(guó)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方向，隨后出臺(tái)自然資源、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域、公共文化等細(xì)分領(lǐng)域的改革。但多以定向?yàn)橹?，具體的實(shí)施細(xì)則相對(duì)欠缺。同時(shí)，在當(dāng)前新冠疫情背景下的內(nèi)外部復(fù)雜經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，各級(jí)財(cái)政收入承壓明顯，不但難以做到完全的事權(quán)上移，中央在壓減一般性支出壓力下還存在事權(quán)進(jìn)一步下放的壓力。

對(duì)照德國(guó)各級(jí)政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分模式，我國(guó)在明晰完善中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分上仍需不斷改進(jìn)完善。一是進(jìn)一步加快中央與地方政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，并制定有關(guān)實(shí)施細(xì)則。按照公共服務(wù)的受益范圍劃分事權(quán)，按照“誰(shuí)的財(cái)政事權(quán)誰(shuí)承擔(dān)支出責(zé)任”原則確定支出責(zé)任，按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則匹配財(cái)權(quán)，增強(qiáng)基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配度。二是進(jìn)一步根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，賦予地方穩(wěn)定的稅源，減少地方無(wú)財(cái)力支持的支出責(zé)任。

（三）提升預(yù)算編制科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性和精細(xì)化水平

根據(jù)德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，與宏觀經(jīng)濟(jì)、中期規(guī)劃相適應(yīng)的財(cái)政預(yù)測(cè)在預(yù)算編制中發(fā)揮重要的作用，通過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算編制流程，最終形成法律形式的年度預(yù)算。德國(guó)經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明了預(yù)算編制科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性對(duì)有效預(yù)算管理的重要性。2015年新預(yù)算法實(shí)施后，隨著地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理、跨年滾動(dòng)預(yù)算編制的實(shí)施，對(duì)于我國(guó)實(shí)施全口徑預(yù)算管理、提高預(yù)算編制的科學(xué)性有較大改觀，但中期財(cái)政規(guī)劃尚不完善導(dǎo)致預(yù)測(cè)準(zhǔn)確度不高、預(yù)算編制方法和流程欠科學(xué)，影響了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性與前瞻性。

借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和精細(xì)化程度。一是進(jìn)一步提高財(cái)政收支預(yù)測(cè)準(zhǔn)確度。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中期財(cái)政規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，建立中期財(cái)政規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)與國(guó)家重大改革、重要政策、重大項(xiàng)目的決策機(jī)構(gòu)之間高效、快捷的信息溝通渠道，提高預(yù)算編制的前瞻性，縮小預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算之間的偏差。二是改進(jìn)預(yù)算編制的方法。建立包括人大、財(cái)政、央行、發(fā)改委在內(nèi)的跨部門預(yù)算編制協(xié)調(diào)委員會(huì)，增強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣政策及其他宏觀政策的協(xié)調(diào)性;加強(qiáng)零基預(yù)算和績(jī)效預(yù)算方法在預(yù)算編制中的運(yùn)用，強(qiáng)化三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束。三是完善預(yù)算編制的程序。延長(zhǎng)預(yù)算編制和審批時(shí)間，強(qiáng)化宏觀經(jīng)濟(jì)與財(cái)政收支預(yù)測(cè)在預(yù)算編制準(zhǔn)備階段的指導(dǎo)和應(yīng)用，增加預(yù)算審批過(guò)程中同級(jí)人大及人大代表的草案質(zhì)詢、意見(jiàn)反饋和落實(shí)確認(rèn)流程。

（四）增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整的約束力

德國(guó)預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整相對(duì)嚴(yán)肅，對(duì)比之下，我國(guó)盡管中央財(cái)政年初預(yù)算的約束力相對(duì)較高，但由于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)等額度一般在年中分批下達(dá)，導(dǎo)致基層財(cái)政年度預(yù)算執(zhí)行中需要頻繁調(diào)整年初預(yù)算，實(shí)際預(yù)算執(zhí)行與年初預(yù)算往往差別較大。因此，要在科學(xué)編制預(yù)算基礎(chǔ)上進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整的約束力，并反向促進(jìn)預(yù)算編制的科學(xué)性。一是嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整的條件和流程。對(duì)于確有必要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，必須向財(cái)政部門作出報(bào)告，并經(jīng)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)，超過(guò)一定規(guī)模的預(yù)算調(diào)整必須公開(kāi)征求意見(jiàn)。二是深化國(guó)庫(kù)集中收付制度改革。運(yùn)用信息化技術(shù)，減少預(yù)算資金運(yùn)行的中間環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)所有政府收入直接繳入國(guó)庫(kù)、所有政府支出由國(guó)庫(kù)直達(dá)最終收款人，避免國(guó)庫(kù)與財(cái)政專戶之間資金調(diào)劑導(dǎo)致預(yù)算收支虛列。

（五）完善健全預(yù)算監(jiān)督體系

德國(guó)經(jīng)驗(yàn)中，健全的監(jiān)督體系重視外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合且分工明確、重視監(jiān)督結(jié)果對(duì)預(yù)算管理的改進(jìn)作用、重視社會(huì)公眾參與財(cái)政收支監(jiān)督。相較于德國(guó)，我國(guó)雖建立了人大事前、國(guó)庫(kù)事中和審計(jì)事后的監(jiān)督體系，但人大審批監(jiān)督權(quán)仍有局限，國(guó)庫(kù)單一賬戶制度和國(guó)庫(kù)集中收付制度不健全導(dǎo)致國(guó)庫(kù)監(jiān)督職能被弱化，審計(jì)事后監(jiān)督對(duì)預(yù)算管理的改進(jìn)作用有限，特別是各級(jí)人大只能對(duì)于預(yù)算草案做整體性審議，不能進(jìn)行分項(xiàng)表決，監(jiān)督深入性有待提高;新預(yù)算法實(shí)施條例中國(guó)庫(kù)監(jiān)督職能被弱化;預(yù)算公開(kāi)透明程度較低，外部監(jiān)督制衡所起的作用有限等均不同程度削弱了事前、事中、事后的監(jiān)督效果。借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步完善健全預(yù)算監(jiān)督體系。一是明確預(yù)算監(jiān)督的主體和權(quán)責(zé)。發(fā)揮各方專業(yè)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建各相關(guān)職能部門之間相互補(bǔ)充的預(yù)算監(jiān)督體系，明確各職能部門在預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中的目的、職責(zé)、范圍和成效評(píng)估等內(nèi)容。二是健全國(guó)庫(kù)單一賬戶制度。進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政專戶管理，實(shí)行非稅收入直繳國(guó)庫(kù)，確保預(yù)算監(jiān)督的完整性。三是建立預(yù)算監(jiān)督信息共享機(jī)制。在各相關(guān)職能部門之間搭建預(yù)算監(jiān)督信息共享平臺(tái)，合力筑牢預(yù)算資金運(yùn)行的安全防線。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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