崔妍 李剛

摘要：[目的/意義]為深入了解在美國的政治制度中游說對政策制定的影響，本文對《游說與政策制定：私人利益的公開角逐》進行了較為全面的解讀和評價。著作以案例分析和訪談調(diào)研為支撐，分析了不同類型的利益集團為了尋求私人利益采取富于變化的游說策略，進而影響政策制定。[方法/過程]本文從著作的寫作手法、結構、內(nèi)容主題以及翻譯價值等方面展開詳細探討，重點講解了該書的理論創(chuàng)新。[結果/結論]該書系統(tǒng)地、詳細地闡述了關于利益集團游說的理論。本文認為，將該書翻譯成中文出版，對我國學術界和智庫界均有重要參考價值，并且將進一步完善“南大智庫文叢”的內(nèi)容。

關鍵詞：利益集團? ? 游說? ? 政策制定? ? 私人利益? ? 書評

分類號：D73/77

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2021.04.15

1? 引言

關于游說的書籍，通常要么過分強調(diào)理論，要么僅從激動人心的故事中加以概括，而2012年美國CQ學術出版社出版的《游說與政策制定：私人利益的公開角逐》（Lobbying and Policymaking： The Public Pursuit of Private Interests，以下簡稱《游說與政策制定》）則是兩者的完美結合，在該書中有關于游說和利益集團的理論，通過令人信服的案例被賦予了生命，作者借此闡明了利益集團在何時、何地、以何種方式影響政策制定。該書內(nèi)容豐富、結構清晰、語言質樸。作者運用廣博的知識和嚴謹?shù)臄?shù)據(jù)支撐起了這本游說與政策制定領域的教科書，也就是說，作者寫該書的目的不僅是為了和學者們交流探討研究成果，更是為了向大學生和普通民眾做一次關于美國政治制度的系統(tǒng)科普。

《游說與政策制定》的三位作者均在政治學系任教，但三位作者為該書的研究提供了不同的視角?？夏崴肌じ甑聹兀↘en Godwin）是北卡羅來納大學夏洛特分校政治學專業(yè)的杰出教授，曾擔任醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境政策領域的政策咨詢師，其研究方向是游說策略和公共政策?？夏崴肌じ甑聹嘏c他人合著過7本有關公共政策和利益集團的書籍，撰寫的文章經(jīng)?？窃凇睹绹慰茖W評論》（American Political Science Review）、《政治學學刊》（Journal of Politics）等知名刊物上。斯科特·恩茲韋斯（Scott H. Ainsworth）是喬治亞大學公共與國際事務學院政治科學專業(yè)的教授，其所發(fā)表的有關游說、利益集團和美國國會的研究成果經(jīng)常發(fā)表在著名刊物上，如《美國政治科學雜志》（American Journal of Political Science）和《立法研究季刊》（Legislative Studies Quarterly）。埃里克·戈德溫（Erik Godwin）是得克薩斯農(nóng)工大學政治科學的助理教授，其研究方向是政策設計和聯(lián)邦官僚體制的政策執(zhí)行。埃里克·戈德溫曾在白宮預算管理局（Office of Management and Budget，OMB）擔任政策分析師多年，而后又成為一家企業(yè)的游說者向環(huán)境、能源和健康領域的行政部門開展游說工作。總體而言，三位作者將全面深厚的知識儲備和政治參與的豐富經(jīng)驗相結合，在嚴謹?shù)纳鐣茖W理論導向和游說者影響政策議程的政治現(xiàn)實之間達到平衡，為讀者呈現(xiàn)了一本信息量大、可讀性強的教科書。

2? 對《游說與政策制定》的深度解讀

2.1? 《游說與政策制定》的寫作手法

談及對政治學類書籍的印象，可能不少人會覺得索然無味，認為這些作者僅會長篇大論地堆砌論點和論據(jù)，而《游說與政策制定》的作者卻煞費苦心地運用了案例研究、模型和比喻深入淺出地展開論述。書中共有信息質量法、高氯酸鹽管制、藥物再進口、就業(yè)法案、能源政策法案、北美自由貿(mào)易協(xié)定、遺產(chǎn)稅和有毒廢料清理8個案例，作者通過“講故事”的方式深刻地剖析了當議題進入政策議程后，游說策略將會如何變化。作者將交換模型比喻成中東集市，利益集團和官員是買家和賣家，一個利益集團來到集市決定想要購買的政策，其提供給官員的價格可能包括選舉投票、競選捐款和對決策者有價值的信息[1]。新多元主義模型則像極了多方拔河：絕大多數(shù)政策議題均涉及利益集團之間的博弈，每一方都有充足的資源用以游說，都在試圖通過拔河將政策牽引至其所期望的位置。游說模型則被比喻成狩獵駝鹿：游說初期，村莊狩獵隊招募勇敢、強壯的個體獵人作為盟友，爭奪集體共享的物品，例如狩獵場的控制權;游說后期，聯(lián)盟內(nèi)的獵人們按各自所需爭奪的駝鹿器官則是私人物品。此外，還有“警察巡邏”“火災報警器”等貼切的比喻來形象化解讀繁復的政治術語和政策過程，讀者在酣暢淋漓的閱讀之外，不得不由衷佩服作者的巧思。

2.2? 《游說與政策制定》的內(nèi)容創(chuàng)新

毋庸置疑，在美國游說是一種可以影響公共政策的重要方式，一位游說者這么說道：“在K街達成的交易遠遠多于國會街?！保ㄔ谌A盛頓，K街是眾多游說公司的總部，國會開會的國會大廈位于國會街）該書提及了諸多有關游說和政策制定的既往研究，例如，著作《游說與政策變革》（Lobbying and Policy Change）、《空心芯：國家政策制定中的私人利益》（The Hollow Core： Private Interests in National Policy Making）以及鐵三角理論、精英理論等，但是作者發(fā)現(xiàn)鮮有學者研究游說者從事的兩個最重要的活動：一是前人常常忽略游說者對行政機構的游說;二是學者們往往聚焦一些涉及高度公共利益的議題（如大眾醫(yī)療），而忽略了游說者常為雇主或小團體謀利。因此，《游說與政策制定》的作者審視了在游說者和決策者之間被遺漏的關鍵環(huán)節(jié)，在開篇便提出了以下問題：利益集團想要什么？他們運用了哪些策略？在政策制定的過程中，不同類型的利益集團何時是最成功的？影響一個利益集團成功或失敗的因素是什么？對于這些問題，作者通過采訪財富1，000強的企業(yè)的游說者、查看各個案研究的訪談和檔案數(shù)據(jù)等途徑獲取了來源多樣的數(shù)據(jù)，并對上述問題給出了富有見地的答案。

首先，作者明確的是，政策制定開始的時間遠遠早于參議院和眾議院投票的時間，決策并不是恰好發(fā)生在某一時間點的事件，而是一個需要經(jīng)歷一段時間的過程，涉及多重游說策略。為了分析利益集團何時最有影響力，以及隨著政策提案從一個階段進入下一個階段，游說策略會如何變化，該書將政策過程從概念上分為五個不同的階段：議程設定、政策制定、政策合法化、政策執(zhí)行、評估和反饋。作者詳細定義了這五個階段，并用北美自由貿(mào)易協(xié)定為例，驗證了政策階段模型的合理性。政策過程階段的概念看似是從議程設置到制定、決策、執(zhí)行和評估的單向的、系統(tǒng)的過程，但實際情況并非這么死板。作者講述了切尼副總統(tǒng)主導的能源政策議題、小布什總統(tǒng)簽署的就業(yè)法案和非常規(guī)手段通過的《信息質量法》這3個過程和結果都截然不同的案例，深層剖析了這個看似簡單的模型。議題被提上議程后，可能會遭遇推遲，然后重新出現(xiàn)?；蛘咴趫?zhí)行階段，相關行政部門難以執(zhí)行這項法規(guī)，這個議題便不得不退回到議程設定的階段。簡而言之，政策階段模型不是單向的，政策過程可以在任何階段停止，返回到前一個階段，或者完全跳過一個階段。政策階段模型將一個復雜的過程分解成可管理的幾個部分，不僅便于作者研究每個階段的游說策略，而且為該領域其他學者的研究提供了可參考的研究角度。例如，斯坦福大學政治學家約翰·丘伯（John Chubb）發(fā)現(xiàn)，公民團體在議程設定和決策階段相對更成功，而商業(yè)團體在制定和執(zhí)行階段相對更成功[2]。

其次，正如原始社會獵人狩獵駝鹿一樣，利益集團既要公共利益，也要私人利益。雖然該書的標題帶有“私人利益”，利益集團對私人利益的角逐是該書的核心觀點之一，但是作者并沒有用完整的章節(jié)來集中論述這一點，而是將私人利益貫穿全書，在多個典型案例中反復強調(diào)。作者首先區(qū)分了公共利益和私人利益的概念：如果其所帶來的益處具有普惠性，即對一個廣泛群體有好處，那就是公共利益，如增強國防實力的益處具有普惠性，每個居民都從中獲益;反之，僅對一小部分個體有好處的就是私人利益，如你家后院的游泳池。如果某一行業(yè)的所有企業(yè)都支持相似的政策立場，那么該行業(yè)的行業(yè)協(xié)會通常負責協(xié)調(diào)成員間的合作，領導這場為該行業(yè)的公共利益而進行的游說活動。但是，在其他條件都相同的情況下，利益組織更喜歡為私人利益游說，而非公共利益。從企業(yè)的角度看，私人利益相當重要。哪怕是對現(xiàn)有的法規(guī)進行小修小補，對部分企業(yè)來說卻是事關降低成本或者增加賦稅的生死存亡之事，所以企業(yè)心甘情愿地花費一定數(shù)額進行游說。在游說的第一階段，幾個利益集團可能會就某個議題組成一個聯(lián)盟，以增加該議題被列入議程的可能性，第一階段的成功與否會直接影響第二階段獲得私人物品的機會。在第二階段，利益集團通過游說往現(xiàn)有的提案中增加私人物品，試圖通過改變擬議的規(guī)則來獲得競爭性優(yōu)勢。例如，幾個大型國防承包商可能會組建聯(lián)盟，游說相關行政機構和官員大幅增加國防預算，這些承包商希望獲得國防部的一些合同，而國防預算的增加使之成為可能。在此，國防是一種公共利益，合同則是私人利益。也就是說，在某項議題成為法律的過程中，私人利益變得越來越普遍，幾乎所有的政策過程都包括一個公共利益主導政策辯論的階段，之后會出現(xiàn)一個關注保護私人利益的階段。

最后，企業(yè)派內(nèi)部游說者或雇傭外部游說者通過各種途徑、運用各種方法，在政策制定階段對立法者、官員抑或美國總統(tǒng)施加壓力和影響，闡述自己立場的正確性，通過利益交換達成合作，這一點已不言而喻。由于國會掌握立法權，因而其是多數(shù)利益集團的重點游說對象[3]。《游說與政策制定》與眾不同的是更加強調(diào)游說行政機構，尤其強調(diào)在政策制定過程中行政機構的重要性，填補了既往研究的一大空白。書中闡述了一個出人意料的現(xiàn)狀：大量法規(guī)是由行政機構制定的，而非由人民選出的代表制定。據(jù)統(tǒng)計，行政機構制定的法律是國會的兩倍。作者解釋了其中的原因：制定政策要求行政機構具有相當專業(yè)的知識和充足的研究時間。忙碌的國會議員并沒有時間和能力深究法規(guī)的細枝末節(jié)，但國會可以制定覆蓋范圍廣、具有規(guī)范性的目標，授予行政機構制定政策的權力，因為行政機構擁有制定公共政策所必需的資源和專業(yè)知識。例如，國會議員無法確定飲用水中有毒成分的上限，但國會通過了《安全飲用水法案》，讓環(huán)境保護局來制定技術性強、內(nèi)容詳盡的實施條例，確保國家飲用水安全。作者詳盡地講解了行政機構制定法規(guī)的必要性和可行性，讀者自然而然地明白了為什么游說者需要游說行政機構——行政機構擁有制定政策的話語權。行政機構內(nèi)的政策制定是一個復雜的過程，這為利益集團施加影響提供了大量機會。作者借《信息質量法》的實施和高氯酸鹽監(jiān)管政策展示了國會、總統(tǒng)、行政部門的官員和游說者是如何影響行政機構制定政策的。緊接著，作者在數(shù)量上考察了生產(chǎn)者團體、公民團體、行業(yè)協(xié)會等不同類型的利益集團游說行政機構的參與率，在政策制定的各個階段游說行政機構的頻次，并對不同類型的游說行為所產(chǎn)生的效果進行評分。作者在撰寫該書時，參考了諸多以往及同一時期相關作品的研究觀點，再加上對62位企業(yè)游說者的第一手訪談記錄，豐富的研究資料讓作者得以展示大量極具說服力的數(shù)據(jù)，這在大多數(shù)政治類書籍中也是難得一見的。

縱觀全書，《游說與政策制定》共有10個章節(jié)，首先，作者按照邏輯順序，先介紹了不同的利益集團影響力模型如何解釋議題的政策結果，顯示了政策過程的復雜性，于是緊接著提供了將政策過程分解為5個階段的方法，便于接下來的研究。其次，作者介紹了該書的一個核心觀點：企業(yè)花費大量資源游說行政機構，并針對不同的行政機構靈活調(diào)整游說策略。最后，作者分析了交換模型、新多元主義、塔洛克模型等游說模型的局限性，站在前人的“肩膀”上對原有的基礎進行修正，經(jīng)過層層鋪墊，終于引出了具有普適性的游說模型，揭露了利益集團的核心追求——當公共利益和私人利益具有同等價值時，企業(yè)更傾向于游說私人利益。在該書的最后，作者問道：“我們針對美國民主研究得出的結論說明了什么？”資源雄厚、利欲熏心的企業(yè)使政策向其偏好的那方傾斜，所以利益集團損害了民主進程？利益集團幫助決策者將公民的政治需求和公共政策聯(lián)系起來，所以利益集團促進了民主的發(fā)展？作者并沒有給出明顯的主觀性的回答，而是把選擇權交到了讀者手里。

3? 《游說與政策制定》的翻譯出版價值

中美兩國的利益集體都會積極參與政策制定的過程。美國的利益集團參與政策制定的機制更為成熟，渠道更為多樣，游說者們和政策制定者的聯(lián)系更為密切。在中國，由于社會體制不同，利益集團參政議政的形式必然不可能對美國照搬照抄，這些利益集團通過人民代表大會、政協(xié)會議、大眾媒體等渠道為自己或所在的行業(yè)發(fā)聲[3]。但是，“他山之石，可以攻玉”，深入了解美國的民主制度，對于理解和完善中國的民主制度具有重要的意義，對國內(nèi)學術界和智庫界均有重要參考價值。因此，“南大智庫文叢”的主編單位南京大學中國智庫研究與評價中心已聯(lián)系該書的作者，獲得了該書的版權并主持翻譯工作，筆者有幸參與其中，得以搶先領略一番。目前，已完成翻譯工作，在不久的將來會出版該書。筆者相信，《游說與政策制定》的出版能夠為國內(nèi)的專家學者帶來一場思想上的盛筵。

參考文獻：

[1] GODWIN K， AINSWORTH SH， GODWIN E. Lobbying and policymaking： The public pursuit of private interests[M]. Washington DC： CQ Press， 2012： 17.

[2] JOHN C. Interest groups and the bureaucracy： The politics of energy[M]. Stanford CA： Stanford University Press， 1983： 90-91.

[3] 李磊. 中美利益團體參與政策制度的比較研究[D]. 鄭州： 鄭州大學， 2006： 21-24.

作者貢獻說明：

崔? 妍：設計框架，撰寫論文;

李? 剛：論文選題，論文修改。

The Power of Interest-Groups Lobbying

—A Review on Lobbying and Policymaking： The Public Pursuit of Private Interests

Cui Yan? Li Gang

School of Information Management， Nanjing University， Nanjing 210023

Abstract： [Purpose/significance] In order to deeply understand the influence of lobbying on policymaking in American politics， this paper gives a comprehensive interpretation and evaluation of Lobbying and Policymaking： The Public Pursuit of Private Interests. Based on some case studies and interviews， the book analyzes different types of interest-groups adopting varied lobbying strategies in pursuit of private interests， which influences policymaking. [Method/process] This paper discusses the aspects of writing techniques， structure， content and translation value in detail， and focuses on the theoretical innovation of the book. [Result/conclusion] The book provides a systematic and detailed explanation of the theory of interest-groups lobbying. The author believes that the translation of the book into Chinese for publication will be of great reference value to both Chinese academia and think tanks， also further improve the contents of Nanjing University Think Tanks Collection.

Keywords： interest-group? ? lobby? ? policymaking? ? private interest? ? review