劉珉

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體部分，草原是陸地生態(tài)系統(tǒng)的重要組成，國家公園是生態(tài)系統(tǒng)的重要保護地類型。林業(yè)、草原、國家公園“三位一體”融合發(fā)展是我國“十四五”期間林業(yè)草原保護發(fā)展的主線，是林業(yè)草原事業(yè)發(fā)展的重要命題。

我國森林面積2.2億公頃，約占國土面積的23.04%;草原面積近4億公頃，約占國土面積的41.7%;自然保護地面積近1.87億公頃，約1萬個，占中國陸地國土面積的18%。2015年，國家發(fā)展改革委等13部委聯(lián)合印發(fā)了《建立國家公園體制試點方案》，正式啟動中國國家公園體制試點，首批共設(shè)立了10個試點，涉及12個省份。

林業(yè)、草原、國家公園密切關(guān)聯(lián)，互為補充，統(tǒng)一歸屬于自然生態(tài)系統(tǒng)之中。從要素構(gòu)成看，三者都是林草部門生態(tài)治理的重要范疇，是生態(tài)保護和修復的基本對象;從歷史背景看，森林和草原是傳統(tǒng)行業(yè)，國家公園是新興構(gòu)想;從發(fā)展戰(zhàn)略看，森林是增量提質(zhì)，草原是保護利用，國家公園是系統(tǒng)治理;從幾何布局上看，森林和草原是面，國家公園是點;從生態(tài)畫卷看，森林和草原是底色，國家公園是點睛之筆。

融合發(fā)展的必要性

林業(yè)、草原、國家公園“三位一體”融合發(fā)展，是國際生態(tài)治理與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展進程的必然選擇，涉林國際公約履約和聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)需要三位一體進行有效銜接。林業(yè)、草原、國家公園“三位一體”融合發(fā)展，是國內(nèi)雙循環(huán)發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，構(gòu)建以大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的雙循環(huán)發(fā)展模式和推動經(jīng)濟活力、創(chuàng)新力和競爭力的高質(zhì)量發(fā)展，需要三位一體提供綠色供給。林業(yè)、草原、國家公園“三位一體”融合發(fā)展，是破解林業(yè)發(fā)展瓶頸實現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化的必然途徑。解決林業(yè)產(chǎn)業(yè)周期長、風險大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化、林草發(fā)展不夠協(xié)調(diào)等關(guān)鍵問題，需要三位一體激發(fā)內(nèi)在活力。

林業(yè)、草原、國家公園“三位一體”融合發(fā)展，要以習近平生態(tài)文明思想和治國理政先進理念為指導，以改革階段理論為依托為三位一體定位方向，以區(qū)域發(fā)展理論為基礎(chǔ)為三位一體找準坐標，以系統(tǒng)治理理論為準則為三位一體創(chuàng)新思路，以“兩山”理念為指引為三位一體實踐示范，以“雙循環(huán)”理論為架構(gòu)為三位一體提供動力。要堅持系統(tǒng)思維、協(xié)同增效、綜合施策，堅持宜林則林、宜草則草、因地制宜、適地適綠，堅持以國家為主體的自然保護地建設(shè)分類、分階段、有序推進，統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，堅持開展大規(guī)模國土綠化行動，通過生態(tài)系統(tǒng)保護和修復工作，著力提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，不斷增強生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，促進山區(qū)林區(qū)人民致富增收，全力構(gòu)建人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

推進林業(yè)、草原、國家公園“三位一體”融合發(fā)展，要從森林、草原、國家公園各自的領(lǐng)域出發(fā)，抓住機遇、創(chuàng)新思路、實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

抓住新機遇，從生態(tài)建設(shè)為主到森林多功能發(fā)揮轉(zhuǎn)型。 森林具有多種功能，提供木質(zhì)林產(chǎn)品作為重要的原材料和消費品，提供非木質(zhì)林產(chǎn)品以維持人民生計和生活所需，森林還是生態(tài)的“改良器”和就業(yè)的“蓄水池”，發(fā)揮著重要的經(jīng)濟、社會、生態(tài)功能。2003 年6 月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)9 號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，以中央文件形式明確了林業(yè)“三地位”和“三生態(tài)”的戰(zhàn)略思想，確立了以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)了林業(yè)發(fā)展的第一次轉(zhuǎn)型。新的歷史時期，林業(yè)發(fā)展面臨新機遇，隨著社會主要矛盾的變化，人民生活水平的提高，對森林提供的產(chǎn)品及服務(wù)要求也更高，需求也更迫切。堅持以人民為中心的發(fā)展理念，充分發(fā)揮森林的多功能性，擴大林業(yè)產(chǎn)業(yè)的商品供給，提升林業(yè)社會文化服務(wù)水平，探索生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)機制，將是林業(yè)發(fā)展的第二次轉(zhuǎn)型。

輸入新觀念，從草原生產(chǎn)到草原保護轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的草原行業(yè)，由農(nóng)業(yè)部門管理，重點是以草原的生產(chǎn)功能為主。2018年，按照《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，開始了新一輪機構(gòu)改革，賦予了國家林業(yè)和草原局新的職能定位，其中包括負責草原資源監(jiān)督管理，草原禁牧、草畜平衡和草原生態(tài)修復治理工作，組織實施草原重點生態(tài)保護修復工程，監(jiān)督管理草原開發(fā)利用等。新的歷史時期，草原發(fā)展要輸入新觀念，堅持綠色發(fā)展，堅持保護優(yōu)先。創(chuàng)新體制機制，建立健全草原保護修復制度體系，全面落實草原補獎?wù)?，嚴格落實禁牧和草畜平衡制度，積極推進草原生態(tài)保護修復工程。堅持保護建設(shè)和合理利用相結(jié)合，通過監(jiān)測監(jiān)督實現(xiàn)對草原面積和空間合理利用的雙控制，確保草原用途不改變，數(shù)量不減少，質(zhì)量不下降，實現(xiàn)從草原生產(chǎn)到草原保護的轉(zhuǎn)型。

打造新版圖，從國家公園到公園國家轉(zhuǎn)型。國家公園的發(fā)展經(jīng)歷了由無到有、由地方創(chuàng)新到中央指導、由部門設(shè)定到國家統(tǒng)籌的過程。2006年，云南迪慶藏族自治州通過地方立法成立香格里拉普達措國家公園，這是國內(nèi)第一個由林業(yè)主管部門（國家林業(yè)局）審批的“國家公園”。2008年，環(huán)境保護部和國家旅游局也批準建設(shè)了第一個國家公園試點單位——黑龍江湯旺河國家公園。從此，由國家政府部門統(tǒng)一管理的“國家公園”逐漸開始起步。2017年《建立國家公園體制總體方案》和2019年《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》出臺，國家層面從政策角度科學界定了國家公園內(nèi)涵，明確了國家公園定位和空間布局，劃定了自然保護地的3種類型，提出要建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制。新的歷史時期，國家公園要打造新版圖，在國土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”劃定的基礎(chǔ)上，分類、分區(qū)、分園設(shè)計，分步、分地、分時施策，做到保護有力、治理有效、保用結(jié)合，并陸續(xù)設(shè)立一批新的國家公園，實現(xiàn)從國家公園到公園國家轉(zhuǎn)型。

推進林業(yè)、草原、國家公園“三位一體”融合發(fā)展，要從監(jiān)測調(diào)查、生態(tài)規(guī)劃和國家戰(zhàn)略出發(fā)，摸清家底、明確方向、服務(wù)大局。

利用林草生態(tài)網(wǎng)絡(luò)感知系統(tǒng)，引入大數(shù)據(jù)、云計算等平臺，確定林草國家公園的分類、布局和相互交叉融合關(guān)系;結(jié)合地面調(diào)查和已有清查結(jié)果，確定生態(tài)資源的數(shù)量和質(zhì)量。根據(jù)第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)和國土空間規(guī)劃，綜合考慮土地利用結(jié)構(gòu)、土地適宜性等因素，科學劃定綠化用地，實行精準化管理;根據(jù)全國第九次森林資源清查結(jié)果，分析研究森林質(zhì)量精準提升的潛力和經(jīng)營方法;根據(jù)年度草原監(jiān)測報告，做好草原保護修復和草畜平衡，并利用高科技手段及早開展草地資源第二次全國統(tǒng)一調(diào)查;依據(jù)保護地和國家公園最新相關(guān)規(guī)劃，探索開展自然保護地和國家公園的全面監(jiān)測和調(diào)查。

根據(jù)國家主體功能區(qū)規(guī)劃，以及生態(tài)保護和修復有關(guān)規(guī)劃，確定林草國家公園的不同功能定位，依照國家“雙重”規(guī)劃，確定林草發(fā)展戰(zhàn)略和工程任務(wù)。既要通過生態(tài)保護和修復，發(fā)揮生態(tài)資源的生態(tài)功能，為國家生態(tài)安全做出貢獻;也要通過健全生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)機制和保護補償機制，發(fā)揮林草產(chǎn)品的經(jīng)濟和社會功能，促進生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)和價值增值;根據(jù)全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體布局，針對重點區(qū)域的突出生態(tài)問題，因地制宜確定綠化方式，并根據(jù)全局性謀劃、系統(tǒng)化治理、整體性推進的思路，結(jié)合各地經(jīng)濟社會情況和資源分配布局，開展山水林田湖草沙綜合治理工程。

緊跟國家重大戰(zhàn)略部署，積極推進林草國家公園“雙循環(huán)”發(fā)展，圍繞國家“一帶一路”戰(zhàn)略，從國際大勢出發(fā)謀劃林業(yè)如何“走出去”“引進來”，促進全球林產(chǎn)品貿(mào)易，加強全球生態(tài)保護合作;圍繞國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從國內(nèi)大局入手積極打造“生態(tài)宜居”“美麗鄉(xiāng)村”，大力推進生態(tài)振興、林草產(chǎn)業(yè)振興、林區(qū)林場振興。按照“雙碳目標”，通過發(fā)揮森林的“碳匯”功能，積極做好林業(yè)應對氣候變化相關(guān)工作。全面推進“林長制”，試點推進“草長制”，探索推進“園長制”，理順管理體制機制，完善生態(tài)責任考核制度。正確處理中央和地方的關(guān)系、厘清政府和市場的邊界、規(guī)范部門之間的責任，建立多元投資、齊抓共管、綜合治理的新模式。