鄔浛文 孔令帥

摘? ?要：近年來，美國面臨的特殊教育師資短缺問題日益嚴(yán)重。2020年，美國學(xué)習(xí)政策研究所發(fā)布了《加州特殊教育教師短缺》報(bào)告。分析該報(bào)告，目前加州特殊教育師資存在供不應(yīng)求、合格率下降、流失嚴(yán)重等問題。為了緩解特殊教育師資短缺的現(xiàn)狀，加州積極采取措施：有效保障教師準(zhǔn)備、合理控制教師工作量、促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展、加大對教師的財(cái)政支持等。該報(bào)告對我國的啟示在于：促進(jìn)特殊教育教師隊(duì)伍穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)發(fā)展、理性認(rèn)識財(cái)政激勵(lì)的作用、減輕特殊教育教師的工作壓力等。

關(guān)鍵詞：美國 特殊教育 師資短缺 加州

自2015年以來，美國加州面臨的教師短缺問題日益嚴(yán)重，其中特殊教育領(lǐng)域的師資缺口最大?；诖?，2020年2月，美國學(xué)習(xí)政策研究所（Learning Policy Institute，LPI）發(fā)布了《加州特殊教育教師短缺》（Californias Special Education Teacher Shortage）報(bào)告，對加州特殊教育師資隊(duì)伍進(jìn)行了研究?；诖藞?bào)告，本文分析加州特殊教育師資短缺問題，并對緩解特殊教育師資短缺的政策措施進(jìn)行闡釋，以期為我國特殊教育教師的發(fā)展提供借鑒。

一、加州特殊教育師資短缺的問題分析

（一）特殊教育師資供不應(yīng)求

加州特殊教育師資短缺的直接原因在于特殊教育師資需求與供給之間的矛盾。一方面，特殊教育師資需求持續(xù)增加。過去幾年里，加州殘障學(xué)生人數(shù)持續(xù)增長。根據(jù)加州教育部的公開數(shù)據(jù)，從2014—2015學(xué)年至2018—2019學(xué)年，殘障學(xué)生的總數(shù)和比率都有所增加：殘障學(xué)生入學(xué)人數(shù)增加了13%，從約64.2萬名學(xué)生（約占學(xué)生總數(shù)的10.3%）增至72.5萬名學(xué)生（約占學(xué)生總數(shù)的11.7%）[1]。這一趨勢可能與殘障人士患病率的增加、對疾病的認(rèn)知和醫(yī)療水平診斷的提高等原因有關(guān)。另外，美國2008年遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)，致使預(yù)算赤字和開支削減，導(dǎo)致中小學(xué)缺乏足夠的資金支持。這在一定程度上促使各州和學(xué)區(qū)削減教育項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、縮小班級規(guī)模、縮減教師聘用人數(shù)。但近年來，隨著美國經(jīng)濟(jì)逐漸復(fù)蘇，教育從預(yù)算削減和教師裁員的政策中恢復(fù)過來，加州各區(qū)都需要應(yīng)對擴(kuò)大班級規(guī)模和恢復(fù)教育經(jīng)費(fèi)投入等帶來的教師需求量的增加，這對州政府向殘障學(xué)生提供足夠的教育機(jī)會(huì)提出了越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。另一方面，加州特殊教育教師儲備和供給嚴(yán)重不足。即使是在需求不斷增加的當(dāng)下，特殊教育職前教師培養(yǎng)人數(shù)仍在持續(xù)下降，從2012—2013學(xué)年的1557人下降到2017—2018學(xué)年的854人[2]。這可能與大學(xué)的教師教育培養(yǎng)能力、招生名額的限制、合格生源緊缺等因素有關(guān)。特殊教育職前培養(yǎng)成本高、缺乏足夠的財(cái)政支持，使許多大學(xué)無法錄取和培養(yǎng)更多專業(yè)的學(xué)生，并且并非所有學(xué)生都能順利畢業(yè)和進(jìn)入勞動(dòng)力市場。此外，許多高中畢業(yè)生出于特殊教育工作量大、工資待遇低、工作壓力大、工作環(huán)境差等原因?qū)@一職業(yè)缺乏足夠的興趣。

（二）特殊教育師資合格率下降

加州特殊教育師資短缺的主要表現(xiàn)之一是普遍存在的不合格證書和許可證。加州特殊教育資格證書包括預(yù)備教育專家指導(dǎo)證書（Preliminary Education Specialist Instruction Credential）、正式教育專家指導(dǎo)證書（Clear Education Specialist Instruction Credential）兩級[3]。其中預(yù)備教育專家指導(dǎo)證書又可分為兩類，一類證書授予完全符合教師資格證書申請條件的教師。這類完全教師資質(zhì)證書授予完成教師培訓(xùn)并具備相應(yīng)學(xué)科能力和教學(xué)技能的個(gè)人，證書的有效期為五年，持有者必須在到期之前獲得正式教育專家指導(dǎo)證書，否則無法繼續(xù)從事教學(xué)工作。另一類證書授予不完全符合教師資格證書申請條件的教師，包括臨時(shí)實(shí)習(xí)證（provisional intern permits）、短期職工許可證（short-term staff permits）、證書豁免（credential waivers）、特定工作許可證（limited assignment permits）、實(shí)習(xí)生證書（intern credentials）等“緊急類型許可證”（emergency-type permits）[4]。這些持有不完全教師資格證書的“不合格”教師通常是在“緊急情況”下被用來填補(bǔ)教師缺口的。近年來，加州頒發(fā)的不完全教師資格證書的數(shù)量有所增加。每年特殊教育教師的人數(shù)都有所增加，但這些增加很大程度上是由獲得不完全教師資格證書的教師所推動(dòng)的。2017—2018學(xué)年，加州65%的新聘特殊教育教師的證書和許可證是不完全教師資格證書（4776份），與2013—2014學(xué)年相比增長超過60%，這是過去十年來增長最多的一次。相比之下，2017—2018學(xué)年，加州僅頒發(fā)了2575份完全教師資格證書，與2013—2014學(xué)年的2553份相比，數(shù)量基本持平。[5]

（三）特殊教育師資流失嚴(yán)重

加州特殊教育師資短缺的原因除了未能招聘到合格的新教師之外，更為重要的是特殊教育師資流失嚴(yán)重。教師流失是指教師不再擔(dān)任教師工作，離開教師隊(duì)伍。一般來說，教師流失主要是由于教師對自身職業(yè)或?qū)I(yè)發(fā)展不滿而造成的，包括對工作環(huán)境不滿、缺乏行政支持、缺乏專業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)、薪酬較低等原因。在教育發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，如芬蘭、新加坡、加拿大的安大略省，每年的教師流失率僅為3%～4%，過去20年，美國的教師流失率在8%～14%，貧困學(xué)校和學(xué)區(qū)的比率更高[6]。美國教師流失還存在著明顯的州際差異，與其他州相比，加州教師流失較為嚴(yán)重。加州每年有約9%的教師離開崗位，這一比率在特殊教育領(lǐng)域甚至更高。據(jù)估計(jì)，2015—2017學(xué)年，有約13.4%的特殊教育教師離職或離開加州，另有7.3%的教師在加州校際流動(dòng)[7]。另外，在2014年任教的加州特殊教育教師中，超過1/4的教師將于2024年退休，在加州某些學(xué)區(qū)，這一比率甚至高達(dá)86.5%[8]。隨著教師隊(duì)伍老齡化和合格的新聘特殊教育教師數(shù)量的減少，加州特殊教育師資短缺在未來幾年可能會(huì)更加嚴(yán)重。

二、加州緩解特殊教育師資短缺的

應(yīng)對策略

（一）保障特殊教師的儲備

加州持有不完全教師資格證書的教師，其離職率是持有完全教師資格證書的教師的兩倍。因此，為應(yīng)對特殊教育師資短缺的狀況，加州一方面提高特殊教育人才儲備工作的質(zhì)量，提高教師教學(xué)效能，另一方面拓寬特殊教育教師的供給渠道，吸引和培養(yǎng)優(yōu)秀人才進(jìn)入教師隊(duì)伍。具體包括以下三方面。第一，通過實(shí)習(xí)教師制度、自主成長（grow-your-own programs，GYO）等基于實(shí)地的教師培訓(xùn)項(xiàng)目來培養(yǎng)和留住教師候選人。其中，GYO項(xiàng)目以社區(qū)為主體，旨在從學(xué)生家長、社區(qū)成員中識別、培養(yǎng)、雇用具有完全教師資質(zhì)的教師以解決低收入學(xué)校教師流動(dòng)率高的問題[9]。在特殊教育教師流失嚴(yán)重的地區(qū)，GYO項(xiàng)目幫助社區(qū)與大學(xué)合作，從對當(dāng)?shù)馗鼮槭煜さ纳鐓^(qū)成員中遴選人才成為教師。第二，積極向高中畢業(yè)生進(jìn)行宣傳，吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入特殊教師隊(duì)伍。美國許多州在高中和社區(qū)學(xué)院開展了“未來教師計(jì)劃”（Future Teacher Program），廣泛宣傳與教師職業(yè)相關(guān)的信息，如教師資格證的要求、各種教師教育項(xiàng)目以及需要教師的學(xué)區(qū)，鼓勵(lì)高中生選擇特殊教育專業(yè)[10]。第三，吸引其他行業(yè)的專業(yè)人員成為特殊教育教師。教師來源更加多元，不僅特殊教育專業(yè)的師范生能成為教師，而且這一職業(yè)也對其他領(lǐng)域的高素質(zhì)人才開放。加州教育部發(fā)起“轉(zhuǎn)變：成為一名教師運(yùn)動(dòng)”（Make the Switch： Become a Teacher Campaign），重點(diǎn)介紹從其他行業(yè)離職后轉(zhuǎn)而從事教育工作的人的有益經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)處于職業(yè)生涯中期的其他行業(yè)人才從事教師職業(yè)。

（二）控制教師工作量

教師工作環(huán)境中的很多不利因素都會(huì)造成教師流失，包括校園文化、教學(xué)設(shè)施、家長支持或參與、教學(xué)資源等。而對于加州特殊教育教師來說，高強(qiáng)度、超額的工作量是造成其流失的主要原因。與普通班級規(guī)模不同，特殊教育教師需要負(fù)責(zé)的所有學(xué)生被稱為個(gè)案量（caseload）。在課堂教學(xué)時(shí)間之外，他們還需要利用額外的時(shí)間為每個(gè)學(xué)生制定個(gè)性化教育計(jì)劃（Individualized Education Plan， IEP）。制定一項(xiàng)年度IEP需要3個(gè)小時(shí)以上的時(shí)間，制定一項(xiàng)三年一次的IEP評估則至少需要9個(gè)小時(shí)[11]。除此之外，他們還承擔(dān)著大量的文書工作以及在制定IEP時(shí)與其他專業(yè)人員、家長交流等非教學(xué)職責(zé)。但是加州法律并沒有規(guī)定嚴(yán)格的個(gè)案數(shù)量上限，也沒有強(qiáng)制要求各學(xué)區(qū)對其進(jìn)行限制。但美國個(gè)別州對此做出了規(guī)定[12]：紐約州政府還根據(jù)學(xué)生需求的性質(zhì)，規(guī)定師生比從15∶1到6∶1不等。伊利諾伊州規(guī)定，在特殊教育班級中，師生比最大為15∶1，所有學(xué)生每天接受服務(wù)的時(shí)間不超過教學(xué)日（school day）的20%。當(dāng)學(xué)生需要更多的特殊教育服務(wù)時(shí)，師生比可以進(jìn)一步縮小到8∶1。新墨西哥州也規(guī)定了特殊教育師生比的上限。因此，在這一方面，加州需進(jìn)一步規(guī)定明確且合理的個(gè)案量，減輕特殊教育教師工作量并為其提供足夠的支持。此外，加州通過對普通教師、各學(xué)區(qū)和學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行特殊教育培訓(xùn)，以提高其對特殊教育的了解，并促使其支持特殊教育事業(yè)發(fā)展，改善特殊教育教師的工作條件。

（三）促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展

入職培訓(xùn)和在職培訓(xùn)不僅可以幫助特殊教育教師獲取醫(yī)學(xué)、心理學(xué)和教育學(xué)等相關(guān)知識來幫助各類殘障學(xué)生，改善教學(xué)效果，而且有助于提高教師的留任率。加州為促進(jìn)特殊教育教師專業(yè)發(fā)展采取了以下措施。第一，制定了明確的教師資格標(biāo)準(zhǔn)和教師教學(xué)要求。加州規(guī)定申請預(yù)備教育專家指導(dǎo)證書的候選人必須達(dá)到以下六條標(biāo)準(zhǔn)：本科學(xué)歷要求、基本技能要求、學(xué)科能力要求、閱讀指導(dǎo)能力測試達(dá)標(biāo)、完成有關(guān)美國憲法的課程并通過考試、完成相關(guān)培訓(xùn)[13]。與加州教師資格標(biāo)準(zhǔn)相銜接，加州教師認(rèn)證委員會(huì)（Commission on Teacher Credentialing）于2016年制定了“加州教學(xué)績效期望”（California Teaching Performance Expectations），包括以下六條：讓所有學(xué)生參與并支持學(xué)習(xí)、創(chuàng)造和維持有效的學(xué)生學(xué)習(xí)環(huán)境、理解和組織學(xué)生學(xué)習(xí)的內(nèi)容、為所有學(xué)生規(guī)劃教學(xué)和設(shè)計(jì)學(xué)習(xí)體驗(yàn)、評估學(xué)生學(xué)習(xí)、成為專業(yè)教育工作者[14]。第二，加州兼顧不同專業(yè)發(fā)展階段的特殊教育教師的需求。作為教師適應(yīng)教育工作的關(guān)鍵階段，加州十分關(guān)心初任教師的專業(yè)發(fā)展。加州所有初任教師（包括特殊教育教師）都必須在入職后的五年內(nèi)完成新教師培訓(xùn)，并獲得正式教育專家指導(dǎo)證書。加州還十分重視“以老帶新”的導(dǎo)師制對于初任特殊教育教師的作用。此外，對于資深教師，加州通過設(shè)立“專業(yè)發(fā)展學(xué)?！睘槠涮峁┏掷m(xù)的繼續(xù)教育機(jī)會(huì)，使他們在提高業(yè)務(wù)能力的同時(shí)及時(shí)更新教師資格證[15]。第三，作為學(xué)校的主要管理者和負(fù)責(zé)人，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人的素養(yǎng)和能力在緩解特殊教育教師短缺方面也至關(guān)重要。校長掌握著教師的選聘、去留大權(quán)，同時(shí)校長的領(lǐng)導(dǎo)力、組織管理能力、對教師的支持、人格魅力等都有可能影響教師是否留任。因此，加州十分重視對校長的培訓(xùn)。2019年，加州建立了“21世紀(jì)加州學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)學(xué)院”（21st Century California School Leadership Academy），該學(xué)院旨在為學(xué)校校長和管理人員提供專業(yè)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，其中包括特殊教育領(lǐng)域。

（四）加大對教師的財(cái)政支持

加州高額的生活成本、教師工資收入低等是阻礙加州特殊教育教師從教的主要障礙。為此，加州政府采取了一系列措施來緩解教師短缺的現(xiàn)狀。第一，加大對特殊教育領(lǐng)域的財(cái)政撥款，提高教師薪酬，保障教師培訓(xùn)費(fèi)用。2019年，加州制定了兩個(gè)全州范圍的計(jì)劃。一是為“教育工作者勞動(dòng)力投資補(bǔ)助項(xiàng)目”（Educator Workforce Investment Grant Program）撥款3710萬美元，其中500萬美元專門用于特殊教育領(lǐng)域;二是為21世紀(jì)加州學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)學(xué)院撥款1380萬美元，為高需求環(huán)境下的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)提供支持。第二，考慮到學(xué)生債務(wù)對未來職業(yè)的影響，加州設(shè)有獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金、貸款免還等政策來減輕教師教育準(zhǔn)備成本，吸引學(xué)生進(jìn)入特殊教育領(lǐng)域任教。2019年，加州啟動(dòng)“加州教師助學(xué)金項(xiàng)目”（The Golden State Teacher Grant Program），一次性為通過申請的學(xué)生提供最多可達(dá)2萬美元的助學(xué)金，但他們必須承諾在畢業(yè)后五年內(nèi)，在“優(yōu)先學(xué)?！雹伲╬riority school）的“急需領(lǐng)域”學(xué)科（high-need field）任教四年，其中包括特殊教育領(lǐng)域。此外，加州還為教師提供住房方面的支持，以降低教師的生活成本。例如，加州住房融資管理機(jī)構(gòu)采取學(xué)校教師和員工援助計(jì)劃、教師住房貸款等措施，積極解決教師住房難問題。

三、對我國特殊教育師資發(fā)展的啟示

（一）促進(jìn)特殊教育教師隊(duì)伍穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)發(fā)展

與加州相似，我國特殊教育領(lǐng)域同樣面臨高質(zhì)量教師缺乏的問題。具體而言，我國特殊教育師資存在學(xué)歷層次低、職稱結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)訓(xùn)練不足等問題，而我國特殊教育師資的培養(yǎng)存在職前實(shí)際教學(xué)能力不足、職后培養(yǎng)缺乏規(guī)劃性和針對性、職前培養(yǎng)與職后培訓(xùn)相脫節(jié)等問題[16]。能否培養(yǎng)穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)的特殊教育教師隊(duì)伍關(guān)系到他們能否勝任一線特殊教育學(xué)校的教學(xué)工作，能否真正為特殊學(xué)生服務(wù)。為吸引人才進(jìn)入特殊教育領(lǐng)域、聘用到合格教師，加州制定了專門的助學(xué)金、獎(jiǎng)學(xué)金、貸款免還等政策來減少成為特殊教育教師的成本，同時(shí)也通過一些宣傳活動(dòng)來鼓勵(lì)高中畢業(yè)生選擇特殊教育專業(yè)以及吸引其他領(lǐng)域的專業(yè)人才跨行成為教師。無論是職前培養(yǎng)還是職后培養(yǎng)，加州都十分重視特殊教育準(zhǔn)教師和一線教師教學(xué)實(shí)踐能力的提升，同時(shí)通過制定職后培養(yǎng)計(jì)劃，來提升特殊教育教師隊(duì)伍的質(zhì)量和穩(wěn)定性。中國可以在結(jié)合本國國情的基礎(chǔ)上，借鑒加州緩解特殊教育教師短缺的措施并加以完善。當(dāng)然，我國的“免費(fèi)師范生”“特崗計(jì)劃”“國培計(jì)劃”“銀齡教師講學(xué)計(jì)劃”等政策的有益經(jīng)驗(yàn)也可以遷移到特殊教育領(lǐng)域，來吸引人才、促進(jìn)教師持續(xù)專業(yè)發(fā)展、充分利用退休教師資源，從而構(gòu)建穩(wěn)定且高素質(zhì)的特殊教育教師隊(duì)伍。

（二）理性認(rèn)識財(cái)政激勵(lì)的作用

財(cái)政激勵(lì)可以吸引人才進(jìn)入特殊教育教師隊(duì)伍、促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展、提高教師留任率，在一定程度上緩解特殊教育領(lǐng)域的師資短缺問題。特別是在我國條件艱苦的邊遠(yuǎn)山區(qū)、貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，限于財(cái)力未能為殘障學(xué)生配備足額的特殊教育教師和教學(xué)設(shè)備，從而出現(xiàn)崗位空缺和嚴(yán)重的特殊教育教師短缺問題。財(cái)政激勵(lì)可以調(diào)動(dòng)教師積極性，但這種激勵(lì)作用是短期的，如果不能持續(xù)地給予后續(xù)激勵(lì)，那么激勵(lì)作用會(huì)逐漸弱化[17]。教師是否留任，會(huì)受到加薪、獎(jiǎng)金、晉升、社會(huì)地位等外部因素影響。近年來，我國教師工資水平逐步提高，但與其他行業(yè)相比，仍處于較低水平。應(yīng)建立一種適宜的激勵(lì)機(jī)制，在提高教師薪酬、完善經(jīng)費(fèi)保障、增加經(jīng)費(fèi)投入的同時(shí)提高特殊教育教師的職業(yè)認(rèn)同感、工作滿意度、克服職業(yè)倦怠感等，從而鼓勵(lì)更多的人才進(jìn)入特殊教育領(lǐng)域并提高教師留任率。

（三）減輕特殊教育教師的工作壓力

由于高強(qiáng)度、超額的工作導(dǎo)致加州出現(xiàn)大量特殊教育教師流失的情況，值得引起我們的關(guān)注和警惕。長久以來，“為教師減負(fù)”不僅是我國中小學(xué)教師內(nèi)心深處的呼聲，而且是我國社會(huì)迫切需要解決的問題之一。與普通教師相比，特殊教育教師需要面對更具多樣性、異質(zhì)性的特殊學(xué)生群體。一方面，特殊教育教師面臨著來自學(xué)校教學(xué)的壓力，他們需要承擔(dān)日常教學(xué)工作，投入大量的精力和時(shí)間來應(yīng)對具有不同特殊教育需求的學(xué)生個(gè)體。由于學(xué)生群體的特殊性，教師需要隨時(shí)關(guān)注學(xué)生的行為、情緒、心理狀態(tài)等，并能妥善處理各類突發(fā)事件。另一方面，特殊教育教師還面臨著來自家長、學(xué)校等方面的壓力。特殊教育教師需要與學(xué)生家長建立良好的關(guān)系，以便更好地了解學(xué)生。因此，我國有必要減輕特殊教育教師的工作壓力，在教師工作能力與工作量之間尋求良好的平衡，以防出現(xiàn)教師因不堪工作壓力而辭職的情況。

四、結(jié)語

加州面臨著特殊教育師資短缺的嚴(yán)峻困境，為此采取了一系列措施來緩解特殊教育教師短缺問題。目前，我國教師數(shù)量整體上相對充足，但特殊教育領(lǐng)域仍然存在著師資數(shù)量不足且專業(yè)水平普遍較低的現(xiàn)狀。特殊教育教師的“質(zhì)”與“量”關(guān)系到每個(gè)特殊兒童未來的發(fā)展，關(guān)系到我國特殊教育事業(yè)的長足發(fā)展。研究加州特殊教育教師短缺現(xiàn)狀及應(yīng)對措施，對我國緩解特殊教育師資短缺及構(gòu)建穩(wěn)定且高素質(zhì)的特殊教育教師隊(duì)伍具有一定啟示意義。我國一方面可以積極采取措施吸引人才進(jìn)入特殊教育師資隊(duì)伍，同時(shí)改善教師的工作環(huán)境，提高教師的留任率，減少教師流失;另一方面則需要提高特殊教育師資的專業(yè)水平和教學(xué)實(shí)踐能力，通過職前培養(yǎng)、入職培訓(xùn)、在職專業(yè)發(fā)展等多個(gè)教師發(fā)展的連續(xù)階段，推動(dòng)特殊教育事業(yè)的內(nèi)涵式發(fā)展，辦好人民滿意的教育。

注釋：

①“優(yōu)先學(xué)?！笔歉鶕?jù)加州教師認(rèn)證委員會(huì)與加州教育部協(xié)商確定的持有“緊急類型許可證”的教師比例很高的學(xué)校。

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編輯 王亭亭? ?校對 朱婷婷