張 倩，王 微

（貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng)550025）

實(shí)施就業(yè)優(yōu)先政策是疫情后紓困工作的重要內(nèi)容，也是改善民生的重要基礎(chǔ)。由于靈活就業(yè)體現(xiàn)出托底安置與補(bǔ)齊民生短板的雙重作用，在穩(wěn)就業(yè)工作中備受關(guān)注。2020年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于支持多渠道靈活就業(yè)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕27號(hào)），第一條便提出鼓勵(lì)個(gè)體經(jīng)營(yíng)發(fā)展。我國(guó)靈活就業(yè)者中的大部分是小商小販，他們中的大多數(shù)人靠開(kāi)小店、擺零攤謀生。2020年6月1日上午，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在山東煙臺(tái)考察時(shí)表示，地?cái)偨?jīng)濟(jì)、小店經(jīng)濟(jì)是就業(yè)崗位的重要來(lái)源，是人間的煙火，和“高大上”一樣，是中國(guó)的生機(jī)［1］。釋放地?cái)偨?jīng)濟(jì)正式成為穩(wěn)就業(yè)、保民生、促發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。為了深入貫徹中央關(guān)于做好“六穩(wěn)”工作、落實(shí)“六?！比蝿?wù)的決策部署，全國(guó)各地紛紛為地?cái)偨?jīng)濟(jì)松綁，出臺(tái)了本地發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)的政策。這些政策明確了地?cái)偨?jīng)濟(jì)的前提條件、發(fā)展思路、管理措施等，體現(xiàn)了精細(xì)化管理的特征，有力地促進(jìn)了地?cái)偨?jīng)濟(jì)的繁榮和規(guī)范化發(fā)展。

在多種政策工具的協(xié)同推進(jìn)下，地?cái)偨?jīng)濟(jì)在各地取得顯著成效。例如，截至2020年5月28日，成都市根據(jù)其下發(fā)的政策文件設(shè)置了2 230個(gè)臨時(shí)占道攤位、攤區(qū)，允許臨時(shí)越門(mén)經(jīng)營(yíng)點(diǎn)位17 147個(gè)，允許流動(dòng)商販經(jīng)營(yíng)點(diǎn)20 130個(gè)，增加就業(yè)人數(shù)10萬(wàn)以上［2］；但同時(shí)，各地在發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)過(guò)程中也面臨刺激就業(yè)、拉動(dòng)市場(chǎng)活力與城市衛(wèi)生管理、商品質(zhì)量監(jiān)管的兩難選擇問(wèn)題。地?cái)偨?jīng)濟(jì)如何避免“一管就死、一放就亂”的惡性循環(huán)，迎來(lái)長(zhǎng)久健康可持續(xù)發(fā)展的未來(lái)是一個(gè)緊迫的議題。

政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段，也是政策分析的傳統(tǒng)路徑。本文借助政策工具分析框架對(duì)2020年以來(lái)的26份地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策文本進(jìn)行案例研究，構(gòu)建地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策工具類(lèi)型和地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策層次目標(biāo)的二維分析框架，以此對(duì)政策工具的使用結(jié)構(gòu)和不同層次目標(biāo)的關(guān)注程度進(jìn)行量化分析，并結(jié)合后疫情時(shí)代特點(diǎn)就完善政策設(shè)計(jì)、促進(jìn)政策調(diào)適提供思路。

一、地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策的文本選擇與研究方法

（一）文本選擇

因地?cái)偨?jīng)濟(jì)是在疫情防控常態(tài)化背景下發(fā)展起來(lái)的，所以本文查找的是2020年以來(lái)各主要城市為發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)和夜間經(jīng)濟(jì)正式發(fā)布的政策文件，主要來(lái)源于全國(guó)各省會(huì)城市或部分地級(jí)市的人民政府、城市管理執(zhí)法局、市場(chǎng)監(jiān)管局等官網(wǎng)的政務(wù)公開(kāi)欄。

基于政策文件的高度準(zhǔn)確性和代表性要求，對(duì)政策文本的篩選主要依據(jù)以下三個(gè)原則：一是直接與地?cái)偨?jīng)濟(jì)密切相關(guān)；二是選取“法律”“法規(guī)”“意見(jiàn)”“辦法”“通知”“方案”等體現(xiàn)政策的文件；三是發(fā)文時(shí)間為2020年以來(lái)的政策。最終整理出26份地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策文件（見(jiàn)表1），其中通知18份（占比69%）、意見(jiàn)6份（占比23%）、方案2份（占比8%）。

表1 2020年各省市發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)的政策文件

（二）研究方法

本文采用內(nèi)容量化分析法，借助政策工具分析框架對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策文本進(jìn)行研究?；境绦蚴牵菏紫?，利用Nvivo12軟件對(duì)政策文本中的政策工具進(jìn)行分類(lèi)編碼；其次，根據(jù)政策工具和政策目標(biāo)制定二維分析框架；再次，對(duì)不同的政策類(lèi)型及政策目標(biāo)進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)和比率計(jì)算；最后，通過(guò)量化分析來(lái)理解各主要城市地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策工具的使用結(jié)構(gòu)和不同政策目標(biāo)的受重視程度，并給出相應(yīng)的政策建議。

表1（續(xù)）

二、政策工具視角下地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策分析框架的建構(gòu)

公共政策是在對(duì)各種政策工具進(jìn)行有序組合的基礎(chǔ)上構(gòu)建的，體現(xiàn)了決策者的價(jià)值偏好和理念追求。因此，剖析政策工具的運(yùn)用是研究公共政策的關(guān)鍵路徑。地?cái)偨?jīng)濟(jì)是在2020年初新冠肺炎疫情導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下行的背景下興起的，目前，鮮有學(xué)者以政策工具為切入點(diǎn)對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行探討。本文借助政策工具理論對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策舉措進(jìn)行分類(lèi)，構(gòu)建地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策工具類(lèi)型和政策層次目標(biāo)的二維分析框架，以此對(duì)政策工具的使用結(jié)構(gòu)和不同層次目標(biāo)的受重視程度進(jìn)行量化分析。

不同學(xué)者對(duì)政策工具的內(nèi)涵表述雖各異，但追其本源都將政策工具視為達(dá)成政策目標(biāo)的媒介和作用機(jī)制。Howlett M等［3］以政府公權(quán)力介入強(qiáng)度為量標(biāo)，將政策工具歸為強(qiáng)制性、混合型、自愿型三類(lèi)。Rothwell R等［4］根據(jù)參與主體不同劃分為供給型、環(huán)境型和需求型政策工具。這種劃分既強(qiáng)調(diào)政府在制定政策過(guò)程中的主導(dǎo)作用，又重視了社會(huì)推動(dòng)力量，同時(shí)還考慮到政策所處的特定環(huán)境。地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策的實(shí)施除了政府的主導(dǎo)作用外，還涉及到多元主體力量、政策特定環(huán)境等相關(guān)要素。因此，運(yùn)用Rothwell R等的政策工具分類(lèi)思想來(lái)研究地?cái)偨?jīng)濟(jì)具有很大的適用性和契合度。

本文將這種劃分思想作為地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策分析的X維度，將發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)目標(biāo)作為分析的Y維度，以此建構(gòu)政策的二維分析框架，結(jié)合后疫情時(shí)代的經(jīng)濟(jì)就業(yè)基本特征，探究現(xiàn)行地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策體系存在的局限，并對(duì)促進(jìn)地?cái)偨?jīng)濟(jì)更新迭代、提質(zhì)增效發(fā)展的政策調(diào)適提出合理化建議。

（一）X維度：地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策工具的類(lèi)型

對(duì)不同類(lèi)型的政策工具進(jìn)行劃分和歸類(lèi)有利于科學(xué)地剖析和理解政策［5］。地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策是按照政策供給、社會(huì)需求、環(huán)境影響的內(nèi)在機(jī)制推進(jìn)發(fā)展的，所以根據(jù)不同政策措施的作用屬性進(jìn)行歸類(lèi)并構(gòu)建了地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策工具分類(lèi)（見(jiàn)圖1）。

圖1 政策工具對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)的作用

1.供給型政策工具。政府供給型政策工具是地?cái)偨?jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)多渠道靈活就業(yè)的有力舉措，是發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)的必要條件［6］。地?cái)偨?jīng)濟(jì)的供給型政策工具是指政府為發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)設(shè)置經(jīng)營(yíng)攤區(qū)、完善基礎(chǔ)設(shè)施、提供服務(wù)保障、塑造市場(chǎng)及支持流動(dòng)商販融入城市等措施。具體包括：設(shè)置開(kāi)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)的主要經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所；建設(shè)桌椅、陳列柜等各種支撐擺地?cái)偹璧幕A(chǔ)設(shè)施；各行業(yè)主管部門(mén)要提供多種形式的服務(wù)保障，協(xié)調(diào)解決政策實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的各類(lèi)問(wèn)題；在具備條件的開(kāi)放性空間，打造特色網(wǎng)紅打卡地，開(kāi)展各種促消費(fèi)活動(dòng)，延長(zhǎng)消費(fèi)時(shí)間；允許流動(dòng)商販在居民小區(qū)、旅游區(qū)等區(qū)域擺攤經(jīng)營(yíng)。政府政策對(duì)促進(jìn)地?cái)偨?jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用在供給型政策工具的運(yùn)用中得到體現(xiàn)。

2.環(huán)境型政策工具。環(huán)境型政策工具旨在為地?cái)偨?jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)建良好的外部環(huán)境，通過(guò)一系列外部條件的營(yíng)造助推地?cái)偨?jīng)濟(jì)，為地?cái)偨?jīng)濟(jì)順利開(kāi)展提供環(huán)境方面的促進(jìn)政策。它包括鼓勵(lì)創(chuàng)新、加大宣傳、制度保障和柔性執(zhí)法等措施。具體包括：鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)方式的創(chuàng)新，打造特別商品地?cái)偨?jīng)營(yíng)區(qū)［2］；通過(guò)報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、微信公眾號(hào)等媒體和平臺(tái)，圍繞各地區(qū)夜間經(jīng)濟(jì)和地?cái)偨?jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行系列宣傳推廣，向廣大消費(fèi)者提供形式多樣，內(nèi)容豐富的夜間經(jīng)濟(jì)、地?cái)傁M(fèi)資訊服務(wù)；建立推動(dòng)地?cái)偨?jīng)濟(jì)發(fā)展的制度，為發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)提供制度保障；堅(jiān)持法理結(jié)合及審慎包容監(jiān)管的原則，在行政執(zhí)法中注意人性化執(zhí)法，以說(shuō)服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制手段為主要執(zhí)法手段。通過(guò)采用以上政策工具加快地?cái)偨?jīng)濟(jì)的繁榮與發(fā)展，營(yíng)造良好的經(jīng)營(yíng)氛圍。

3.需求型政策工具。需求型政策工具旨在拉動(dòng)政策對(duì)象實(shí)施政策行為的主動(dòng)性，通過(guò)降低準(zhǔn)入門(mén)檻、提供資金支持、金融支持、收費(fèi)優(yōu)惠、共管共治等減少政策實(shí)施的阻滯力量和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，拉動(dòng)地?cái)偨?jīng)濟(jì)發(fā)展。具體做法有：建立審批綠色通道，在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)降低地?cái)偨?jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)主體準(zhǔn)入門(mén)檻，簡(jiǎn)化審批程序；財(cái)務(wù)部門(mén)加大對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)的資金支持力度，將攤點(diǎn)建設(shè)、設(shè)施配套等資金納入地方財(cái)政預(yù)算，及時(shí)撥付資金；強(qiáng)化金融支持，鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)幫扶地?cái)偨?jīng)濟(jì)發(fā)展的金融產(chǎn)品，如各地銀行推出的“地?cái)傎J”［7］；對(duì)于臨時(shí)占用道路、公園、廣場(chǎng)開(kāi)展商業(yè)活動(dòng)的，免收?qǐng)鲎赓M(fèi)、攤位費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)；鼓勵(lì)在夜間經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)建立商販和周邊居民共同參與的自治聯(lián)盟，推進(jìn)共謀、共建、共管、共評(píng)、共享，進(jìn)而發(fā)揮地?cái)偨?jīng)濟(jì)對(duì)拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極作用。

（二）Y維度：地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策工具的價(jià)值目標(biāo)

政策對(duì)不同層面價(jià)值目標(biāo)的關(guān)注程度存在著較大差異，本文把地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策的價(jià)值目標(biāo)由低到高分為提高就業(yè)、拉動(dòng)消費(fèi)、搞活經(jīng)濟(jì)和社會(huì)融合。其中，提高就業(yè)歸為個(gè)人層面的價(jià)值，拉動(dòng)消費(fèi)、搞活經(jīng)濟(jì)和社會(huì)融合則是社會(huì)層面的價(jià)值。首先，放松地?cái)偨?jīng)濟(jì)的管控并允許其適度發(fā)展是為了緩解疫情后由于大量企業(yè)開(kāi)工不足造成的就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻、民生保障艱難的問(wèn)題，因此，提高就業(yè)是發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)的首要目標(biāo)；其次，疫情后居民收入普遍下降、消費(fèi)不力、經(jīng)濟(jì)疲軟，所以拉動(dòng)消費(fèi)便成為地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策的第二重目標(biāo)；再次，由于“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的“三低”特質(zhì)——?jiǎng)?chuàng)業(yè)門(mén)檻低、技能要求低、失敗風(fēng)險(xiǎn)低，使它具有一些獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，如解決低技能者的謀生難題、為低收入家庭提供價(jià)廉商品、為生活用品生產(chǎn)企業(yè)提供大量訂單，從而實(shí)現(xiàn)搞活經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)；最后，根據(jù)歐盟的界定，社會(huì)融合是指存在社會(huì)排斥風(fēng)險(xiǎn)的群體能全面參與到經(jīng)濟(jì)、政治和文化生活當(dāng)中，同時(shí)享受到平等的社會(huì)福利待遇［8］。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，地?cái)偨?jīng)濟(jì)的興起和繁榮有利于推動(dòng)流動(dòng)商販融入城市發(fā)展和城市貧困人口脫貧，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合，即實(shí)現(xiàn)地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策的最高價(jià)值目標(biāo)。

綜上所述，政策工具對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)的作用機(jī)制如圖2所示。

圖2 基于政策工具的地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策二維分析框架

三、政策工具視角下地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策的文本分析

（一）文本內(nèi)容分析單元編碼

首先，將篩選出的26份各主要城市發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)的相關(guān)政策文件排序后用Nvivo12軟件對(duì)政策文本中的政策工具進(jìn)行分類(lèi)編碼，建立樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)。其次，把供給型、環(huán)境型和需求型政策工具設(shè)置為“父”節(jié)點(diǎn)，而具體規(guī)制內(nèi)容如設(shè)置經(jīng)營(yíng)攤區(qū)、完善基礎(chǔ)設(shè)施、加大宣傳支持等分別對(duì)應(yīng)“父”節(jié)點(diǎn)下的“子”節(jié)點(diǎn)。最后，將政策文本的“子”節(jié)點(diǎn)分析單元逐一進(jìn)行編碼，對(duì)文本中應(yīng)用的主要政策工具進(jìn)行歸類(lèi)統(tǒng)計(jì)，得到319條納入分析框架的編碼（見(jiàn)表2）。

表2 2020年各省市地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策分析單元編碼

表2（續(xù)）

（二）X維度政策工具使用情況分析

從文本分析結(jié)果來(lái)看，大多數(shù)城市地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策文本兼顧了供給型、環(huán)境型和需求型三大類(lèi)政策工具的使用。其中，供給型政策工具占67%，環(huán)境型政策工具占24%，需求型政策工具占9%（見(jiàn)表3）。由此可見(jiàn)，在疫情防控經(jīng)濟(jì)下行背景下發(fā)展起來(lái)的地?cái)偨?jīng)濟(jì)，政府更偏重供給型政策工具的運(yùn)用，環(huán)境型政策工具次之，需求型政策工具的使用則相對(duì)較少。

表3 地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策X維度頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

1.供給型政策工具。供給型政策工具中設(shè)置經(jīng)營(yíng)攤區(qū)占比24%，這是因?yàn)樵谛碌慕?jīng)濟(jì)和就業(yè)形勢(shì)下，需要地?cái)偨?jīng)濟(jì)承載起民生托底和緩解就業(yè)壓力的功能，設(shè)置經(jīng)營(yíng)攤區(qū)有利于引導(dǎo)地?cái)偨?jīng)濟(jì)規(guī)范化發(fā)展。市場(chǎng)塑造（14%）和服務(wù)保障（13%）是為塑造地?cái)偨?jīng)濟(jì)市場(chǎng)氛圍，向經(jīng)營(yíng)者提供相關(guān)服務(wù)的一系列政策舉措，占比較適中，如蘇州市下發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)要求各地城市管理部門(mén)要針對(duì)性建立應(yīng)急管理服務(wù)保障隊(duì)伍，為夜間經(jīng)濟(jì)提供市容秩序和環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)保障。完善基層設(shè)施（8%）的政策占比較低，這是由于發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)不需要“高大上”的基礎(chǔ)設(shè)施，所以不需要政策太多著力。支持流動(dòng)商販社會(huì)融合（8%）的政策也較少，因?yàn)樯鐣?huì)融合是一個(gè)涉及到資源分配公平正義、城市外來(lái)人口福利保障的復(fù)雜系統(tǒng)工程，而且需求不具緊迫性，成效不即時(shí)可見(jiàn)，因此政策排序放到了最后。隨著城市化的推進(jìn)，農(nóng)民工市民化將會(huì)成為一個(gè)日益緊迫的議題，地?cái)偨?jīng)營(yíng)者中的大部分人就是農(nóng)民工群體，因此，后續(xù)還需加強(qiáng)社會(huì)融合方面的政策關(guān)注度［9］。

2.環(huán)境型政策工具。環(huán)境型政策工具占比總體來(lái)說(shuō)較適中，但也存在內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡的問(wèn)題。其中，制度保障政策占比11%，這是因?yàn)橹暗恼咧c(diǎn)是管控，制度保障基本處于缺位狀態(tài)。在支持地?cái)偨?jīng)濟(jì)發(fā)展的當(dāng)下，出臺(tái)各種制度引導(dǎo)其規(guī)范化發(fā)展便成為政策的首要選擇。柔性執(zhí)法占比5%，受到政策較大關(guān)注。這源于地方政府對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)的立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變。以前是以打壓為主，執(zhí)法多是采取驅(qū)趕、罰款、沒(méi)收商品等剛性手段，而當(dāng)前在中央大力支持的政策信號(hào)下，各地對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)的立場(chǎng)變成了引導(dǎo)支持，所以執(zhí)法方式也轉(zhuǎn)變?yōu)槿嵝院蛷椥詧?zhí)法，即注重法理結(jié)合、說(shuō)服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)，如上海市出臺(tái)的“輕微免罰”制度。鼓勵(lì)創(chuàng)新（5%）也受到較大的政策關(guān)注，如寧波市提出加大創(chuàng)新試點(diǎn)力度，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新，打造特別商品地?cái)偨?jīng)營(yíng)區(qū)。加大宣傳（3%）占比較少，政策有待加強(qiáng)，可通過(guò)報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、微信公眾號(hào)等向廣大消費(fèi)者提供形式多樣、內(nèi)容豐富的資訊，對(duì)繁榮發(fā)展地?cái)偸袌?chǎng)具有重要作用。

3.需求型政策工具。在三類(lèi)政策工具中，需求型政策工具總體處于供應(yīng)不足的狀態(tài)。其中，降低準(zhǔn)入門(mén)檻（2%）、資金支持（3%）、金融支持（2%）、收費(fèi)優(yōu)惠（1%）和共管共治（1%）占比均極低。需求型政策工具可以降低經(jīng)營(yíng)主體的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，拉動(dòng)地?cái)偨?jīng)濟(jì)的發(fā)展。在降低準(zhǔn)入門(mén)檻方面，包頭市支持夜間經(jīng)濟(jì)和地?cái)偨?jīng)濟(jì)的工作方案中規(guī)定建立審批綠色通道，簡(jiǎn)化審批程序，提升“軟”服務(wù)；資金支持（3%）方面，張掖市助力地?cái)偨?jīng)濟(jì)的通知中要求財(cái)務(wù)部門(mén)加大對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)的資金支持力度，將攤點(diǎn)建設(shè)、設(shè)施配套等資金納入地方財(cái)政預(yù)算；金融支持（2%）方面，松原市支持地?cái)偨?jīng)濟(jì)的通知中鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)幫扶地?cái)偨?jīng)濟(jì)發(fā)展的金融產(chǎn)品；收費(fèi)優(yōu)惠方面，長(zhǎng)春市助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展八項(xiàng)措施中規(guī)定對(duì)臨時(shí)占用道路、公園、廣場(chǎng)開(kāi)展商業(yè)活動(dòng)的，免收?qǐng)鲎赓M(fèi)、攤位費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)；共管共治（1%）方面，蘇州市出臺(tái)的指導(dǎo)意見(jiàn)中鼓勵(lì)在夜間經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)建立商販和周邊居民共同參與的自治聯(lián)盟。需求型政策工具強(qiáng)調(diào)的是多元社會(huì)主體間的合作，這類(lèi)政策工具的供應(yīng)不足表明社會(huì)多元主體參與地?cái)偨?jīng)濟(jì)治理的政策支持力度有待加強(qiáng)。

（三）X—Y維度政策工具與政策目標(biāo)的交叉分析

在X維度政策工具分析的基礎(chǔ)上，加入Y維度地?cái)偨?jīng)濟(jì)價(jià)值目標(biāo)分析，得到的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)如圖3所示。

圖3 X—Y維度政策工具與政策目標(biāo)的交叉分析

在提高就業(yè)、拉動(dòng)消費(fèi)、搞活經(jīng)濟(jì)和社會(huì)融合四個(gè)價(jià)值維度上，供給型政策工具占比最大，居于主導(dǎo)地位。這表明，在發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)的過(guò)程中，各地政府更偏向于運(yùn)用供給型政策工具直接推動(dòng)地?cái)偨?jīng)濟(jì)的發(fā)展。環(huán)境型政策工具處于第二的位置，其中以搞活經(jīng)濟(jì)和社會(huì)融合目標(biāo)上的使用比例相對(duì)較大，這是因?yàn)榈財(cái)偨?jīng)濟(jì)要提質(zhì)增效才能實(shí)現(xiàn)搞活經(jīng)濟(jì)、社會(huì)融合的目標(biāo)，而搞活經(jīng)濟(jì)和社會(huì)融合屬于發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)的宏觀層次、高層次的目標(biāo)，需要多方發(fā)力和支持構(gòu)建良好的外部環(huán)境，調(diào)用一系列外部資源才能達(dá)到。需求型政策工具在各層次目標(biāo)上的分布均較少，與其他政策工具的頻率有較大差距，這是因?yàn)榈財(cái)偨?jīng)濟(jì)本身具有“三低”優(yōu)勢(shì)，所以在四個(gè)價(jià)值維度上的政策需求不具普遍性和緊迫性，因此著力較少。

X-Y兩個(gè)維度的交叉組合分析是一個(gè)辯證統(tǒng)一的過(guò)程，可以使地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策更加立體、全面地呈現(xiàn)。因此，未來(lái)的政策導(dǎo)向應(yīng)是在對(duì)以上兩個(gè)維度優(yōu)化組合的基礎(chǔ)上確立的。

四、結(jié)論

1.優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，適當(dāng)降低供給型政策的使用率，豐富相關(guān)政策工具的實(shí)施手段，建立健全政策工具效益評(píng)價(jià)機(jī)制。環(huán)境型政策存在著內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡問(wèn)題，應(yīng)加大宣傳這方面政策工具的使用；同時(shí)，在地?cái)偨?jīng)濟(jì)提質(zhì)增效的發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)營(yíng)門(mén)檻和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)加大，所以政府應(yīng)當(dāng)重視需求型政策工具的拉動(dòng)效應(yīng)，逐漸提高簡(jiǎn)化審批、收費(fèi)優(yōu)惠、金融支持、社會(huì)治理等需求型政策工具的使用比重。

2.均衡政策工具在不同層次目標(biāo)之間的配置。發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)的目標(biāo)由低到高包括四個(gè)層面：提高就業(yè)、拉動(dòng)消費(fèi)、搞活經(jīng)濟(jì)和社會(huì)融合。發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)不僅要著眼于工具性目標(biāo)，也要重視價(jià)值性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前政策集中分布在提高就業(yè)、拉動(dòng)消費(fèi)、搞活經(jīng)濟(jì)的工具性目標(biāo)上，對(duì)社會(huì)融合這一價(jià)值性目標(biāo)關(guān)注度不夠。隨著城市化的推進(jìn)，農(nóng)民工市民化將成為一個(gè)日益凸顯的議題，地?cái)偨?jīng)營(yíng)者中的大部分人是農(nóng)民工群體或城市低收入群體，所以在未來(lái)的政策設(shè)計(jì)過(guò)程中，還需加強(qiáng)社會(huì)融合方面的政策關(guān)注度［10］。

3.加強(qiáng)政策工具使用的協(xié)同性。地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策的制定和完善應(yīng)考慮和其他社會(huì)政策及經(jīng)濟(jì)政策的銜接，使其在目標(biāo)追求上邏輯一致，并強(qiáng)化政策工具使用主體之間的協(xié)作力度。由于許多地?cái)偨?jīng)營(yíng)者實(shí)際是隱性失業(yè)者，即經(jīng)營(yíng)地?cái)傊皇菚簳r(shí)的謀生手段，所以需要完善對(duì)這一群體的就業(yè)支持和服務(wù)，如建立登記失業(yè)人員定期聯(lián)系和分級(jí)分類(lèi)服務(wù)制度、及時(shí)兌現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)待遇、健全就業(yè)信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，將職業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)等就業(yè)扶持政策延伸到包括地?cái)偨?jīng)營(yíng)者的靈活就業(yè)群體［11］；在社會(huì)保障方面，民政部門(mén)可對(duì)生活困難的地?cái)偨?jīng)營(yíng)者不分戶籍及時(shí)納入臨時(shí)生活補(bǔ)助和臨時(shí)救助范圍，通過(guò)多部門(mén)政策工具的協(xié)同作用，加強(qiáng)對(duì)這一具有極大脆弱性群體的社會(huì)保護(hù)。

4.為了有效達(dá)成政策目標(biāo)，必須重視一系列政策工具的合理運(yùn)用，這將在很大程度上影響公共事務(wù)的發(fā)展成效。隨著疫情后紓困工作的緩解，地?cái)偨?jīng)濟(jì)有所降溫，但引導(dǎo)其提質(zhì)增效、更新迭代發(fā)展仍然是重要的公共政策任務(wù)；加之個(gè)體經(jīng)營(yíng)、小店經(jīng)濟(jì)仍然是民生托底的經(jīng)濟(jì)引擎、是就業(yè)的重要蓄水池、是不會(huì)消失的經(jīng)濟(jì)形式，所以在政策工具視角下研究地?cái)偨?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展策略仍然具有重要價(jià)值和意義。